23.4.2025

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, onko puitejärjestelyn laajuus hankinnan eri osa-alueet huomioon ottaen kuvattu tarjouspyyntöasiakirjoissa hankintasäännösten mukaisella tavalla riittävästi ja onko hankintayksikkö antanut tarjoajille tarjouksen tekemisen kannalta merkitykselliset tiedot siten, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Lisäksi asiassa on valituksen johdosta otettava kantaa siihen, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti tarjousten vertailuperusteiden asettamisessa.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat hinnat ja suunnitellut määrät sekä muut ehdot. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn hankintalain mukaisella hankintamenettelyllä noudattaen, mitä hankintamenettelyjen käyttöedellytyksistä ja kilpailutuksen menettelyvelvoitteista säädetään. Pykälän 4 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyyn valittujen toimittajien ja sellaisten hankintayksiköiden kesken, jotka on selkeästi ilmaistu ja joiden yhteenlaskettu hankintojen enimmäismäärä taikka enimmäisarvo on ilmoitettu puitejärjestelyn kilpailutuksen hankinta-asiakirjoissa.

Hankintalain 42 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 137 ja 138) on todettu muun ohella, että puitejärjestelyjen perustamisessa on noudatettava hankintalain normaaleja käytettävään hankintamenettelyyn liittyviä kilpailuttamisen menettelyvelvoitteita, kuten hankinnan kohteen määrittelyä koskevia säännöksiä sekä tarjousten vertailuperusteiden ja vertailuun liittyviä säännöksiä. Hankinnan kohteen määrittelyssä noudatetaan hankinnan kohteen kuvauksesta sekä tarjouspyynnön sisällöstä säädettyä. Tarjouspyynnössä on lisäksi oltava muun ohella tiedot puitejärjestelyn käyttöön oikeutetuista hankintayksiköistä.

Hankintalain 42 §:n 4 momentin esitöiden (HE 244/2020 vp s. 15, 17) mukaan momenttia selvennetään siten, että hankintayksikön on ilmoitettava puitejärjestelyä käyttävien hankinnan kohteesta riippuen hankintayksiköiden ostojen arvioitu enimmäismäärä tai vaihtoehtoisesti yhteenlasketut arvot tuoteryhmä- tai palvelualuekohtaisesti. Tarjoajien kannalta on keskeistä, että puitejärjestelyn kilpailutus perustuu realistiseen näkemykseen puitejärjestelyä käyttävistä hankintayksiköistä sekä niiden hankinnan todennäköisistä volyymeistä. Hankinnan ennakoitua arvoa määritettäessä voidaan apuna käyttää esimerkiksi tietoja aikaisemmin tapahtuneista hankinnoista (historiatietoja). Puitejärjestelyn käyttöön liittyy sen luonteen mukaisesti aina epävarmuutta. Puitejärjestely on tarkoitettu joustavaksi menettelyksi, joka mahdollistaa hankintayksiköiden tarpeiden vaihtelun sopimuskaudella.

Hankintalain 42 §:n 4 momentin esitöissä (HE 244/2020 vp s. 18) on edelleen todettu, että yhteishankintayksiköiden puitejärjestelyä käyttävien hankintayksiköiden tarpeet ja määrät tulee ilmoittaa sellaisella tarkkuudella, että alalla ammattimaisesti toimivat yritykset voivat antaa niiden perusteella tarjouksia ottaen huomioon myös toimittamisesta eri hankintayksiköille aiheutuvat kustannukset sellaisissa tuoteryhmissä, joissa näillä seikoilla on vaikutusta tarjoushintoihin. Säännös ei edellytä ilmoittamaan puitejärjestelyn tarjouspyynnössä tarkkoja tietoja puitejärjestelyn käyttöön oikeutettujen hankintayksiköiden tulevista hankinnoista esimerkiksi tuote- tai palvelukohtaisesti. Säännös ei myöskään edellytä ilmoittamaan hankintayksikkökohtaisia taikka toimipistekohtaisia tietoja hankintayksiköiden tulevista hankinnoista. Puitejärjestelyä kilpailutettaessa voidaan kuitenkin edellyttää enimmäismäärää tai -arvoa tarkempaa määrittelyä tilanteessa, jossa tuotteiden tai palvelujen hinnat kiinnitetään puitejärjestelyssä ja joissa kuljetuskustannukset taikka muut yksityiskohtaiset seikat edellytetään sisältyvän tuotteiden hintoihin.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset (1 kohta), kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteet ja niiden suhteellinen painotus, kohtuullinen vaihteluväli tai poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys (9 kohta) ja muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä (12 kohta).

Tarjouspyyntöasiakirjat keskeisiltä osin

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia tulkkauspalveluista. Tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkönä tarjouskilpailussa toimii Lappeenrannan kaupungin hankintapalvelut, joka on kunnallinen yhteishankintayksikkö ja vastaa maakunnallisten yhteishankintojen kilpailuttamisesta. Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohde” alakohdassa ”Hankinnan kuvaus” on todettu seuraavaa:

”Tarjouspyynnön kohteena ovat tulkkauspalvelut Lappeenrannan kaupungin eri yksiköille, Luumäen kunnalle, Rautjärven kunnalle, Taipalsaaren kunnalle, Etelä- Karjalan koulutuskuntayhtymälle (Sampo) ja Saimaan Tukipalvelut Oy:lle (SaTu).

[ — — ]

Puitesopimus laaditaan osa-alueissa 1. Lähitulkkaus, 2. Etätulkkaus: ennalta varattu etätulkkaus sekä pikatulkkaus ja 3. Muut kielet enintään kolmen palveluntarjoajan kanssa, ellei hyväksyttäviä palveluntarjoajia ole vähemmän. Puitesopimuksessa on määritelty vertailuhinnan perusteella etusijajärjestys, jonka mukaisesti tulkkaustilaukset tehdään.

Puitesopimus on suunniteltu alkavaksi 1.12.2024 ja päättyväksi 30.11.2026 (24 kk). Hankintayksikkö varaa oikeuden jatkaa varsinaista sopimuskautta kahdella vuoden (1 + 1) pituisella optiokaudella. Hankintayksikkö tekee mahdollisesta option käyttöönottamisesta erillisen päätöksen ennen sopimuskauden tai optiokauden päättymistä. Mahdolliset optiovuotta koskevat hinnanmuutosesitykset tulee ilmoittaa kirjallisesti hankintayksikölle vähintään 90 päivää ennen optiovuoden alkua.

Tulkkauspalveluja hankitaan sopimuskauden aikana tilaajien todellisen tarpeen mukaisesti. Hankintaan ei sisälly määräostovelvoitetta.

Julkiset työvoima- ja yrityspalvelut (TE-palvelut) siirretään kunnille 1.1.2025 alkaen. Tämän hankinnan osalta se tarkoittaa, että 1.1.2025 alkaen tämän hankinnan kohteena olevia tulkkauspalveluja tulevat käyttämään myös Etelä-Karjalan työllisyyspalvelut, jotka tulevat olemaan osa Lappeenrannan kaupungin organisaatiota.”

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohde” alakohdassa ”Hankintaa tai osaa koskevat lisätiedot” on ilmoitettu lisätietoina seuraavaa:

”Hankinta jakautuu seuraaviin alla oleviin osa-alueisiin. Osa-alueille on ilmoitettu myös arvioitu prosenttiosuus tilauksille. Arvioidut prosenttiosuudet eivät sido tilaajaa eivätkä velvoita tiettyihin määräostoihin.

1. Osa-alue Lähitulkkaus 7 %
2. Osa-alue Etätulkkaus: ennalta varattu etätulkkaus ja pikatulkkaus 73 %
3. Osa-alue Muut kielet 20 %

Hankinnan arvioitu kokonaisarvo varsinaiselta sopimuskaudelta sekä optiokausilta yhteenlaskettuna on 600 000 EUR - 700 000 EUR. Osa-aluekohtaisia arvioituja arvoja ei ole saatavilla eikä myöskään kielikohtaisia arvioita. Tilausmääriä kielikohtaisesti ei ole saatavilla.”

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on ilmoitettu, että tarjoaja voi tarjota yhtä tai useampaa osa-aluetta. Lisäksi on muun ohella todettu, että tulkkauspalveluja hankitaan sopimuskauden aikana tilaajien todellisen tarpeen mukaisesti, hankintaan ei sisälly määräostovelvoitetta ja että osa-alueilla 1 — 3 ilmoitetut määrät toimivat vain kertoimina eivätkä sido tilaajaa.

Viimeksi mainitusta kohdasta on käynyt lisäksi ilmi, että osa-alueilla 1 ja 2 palveluntarjoajan on edellytetty pystyvän tuottamaan tulkkauspalveluja vähintään seuraavilla kielillä: ”arabia ja sen murteet, dari, englanti, espanja, farsi, italia, kiina (kantonin- ja mandariinikiina), kurdi ja sen murteet (badini, feili, kurmanzi ja sorani jaoteltuna kolmeen eriävään alueelliseen murteeseen: Iran Syyria ja Turkki), pastu, ranska, saksa, somalia, thai, tigrinja, turkki, ukraina, urdu, venäjä, vietnam, viro”. Lisäksi tarjoaja on voinut tarjota muita kieliä optiona, mutta ne eivät ole vaikuttaneet hintavertailuun. Osa-alueella 3 on puolestaan edellytetty tarjoajan pystyvän tuottamaan tulkkauspalveluja seuraavilla harvinaisemmilla kielillä: ”bemba, bengali, burma, kinyamulenge, kinyarwanda, lingala, nepali, nyanja, sinhala (sinhali, singaleesi, singali), slovakki, swahili (erityisesti Kongon alueen swahili)”. Myös tältä osin tarjoaja on voinut tarjota muita kieliä optiona siten, että ne eivät ole vaikuttaneet hintavertailuun. Osa-alueella 3 on tullut olla saatavilla sekä lähi- että etätulkkausta.

Tarjouspyynnön kohdan ”Muut tiedot” alakohdassa ”Päätöksenteon perusteet” on ilmoitettu, että kullekin osa-alueelle valitaan kolme palveluntarjoajaa, jollei vähimmäisvaatimukset täyttäviä tarjoajia ole vähemmän. Kaikilla osa-alueilla on ollut valintaperusteena kokonaistaloudellinen edullisuus halvimman hinnan perusteella osa-aluekohtaisesti ilmoitettujen laskentakaavojen mukaisesti. Tarjouspyynnössä tarkemmin yksilöidysti tarjoajien on tullut ilmoittaa osa-alueella 1 lähitulkkauksen hinta 60 minuutille, osa-alueella 2 ennalta varatun etätulkkauksen hinta 30 minuutille ja pikatulkkauksen hinta 10 minuutille sekä osa-alueella 3 lähitulkkauksen hinta 60 minuutille, ennalta varatun etätulkkauksen hinta 30 minuutille ja pikatulkkauksen hinta 10 minuutille.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, koska tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu hankinnan osa-aluekohtaisia ennakoituja arvoja eikä sitä, minkä verran kunkin tarjouskilpailussa mukana olevan tahon arvioidaan hankkivan kilpailutetun sopimuksen perusteella tulkkauspalveluja. Osa-alueella 3 ei ole myöskään ilmoitettu etä- ja lähitulkkauksen ennakoituja määriä. Hankinnan laajuus on jäänyt tarjoajille epäselväksi, sillä tarjouspyynnössä ei ole esitetty mitään arviota sopimuskauden tulkkaustuntien määristä tai edes historiatietoa siitä, minkä verran tulkkausta on aiemmin tilattu. Tarjouksen hinnoittelu on ollut mahdotonta eivätkä tarjoukset ole olleet vertailukelpoisia. Lisäksi hankintamenettely on ollut virheellistä siltä osin kuin annettuja hintoja ei ole painotettu eri kielten todellisen tulkkaustarpeen mukaan vaan hinnat on vertailtu ainoastaan tiettyjä yksikköhintoja käyttämällä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankinnan arvioitu kokonaisarvo koko sopimuskaudelta optioineen on ollut riittävä tieto hankinnan ennakoidusta arvosta. Osa-alueille on ilmoitettu tarjouspyynnössä tilausten arvioidut prosenttiosuudet. Tarjouspyyntöön on sisällytetty ne tiedot, jotka ovat olleet saatavilla. Tarjoajilla on tarjouksia laatiessaan ollut tieto niistä seikoista, joilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, ja tarjouspyynnön perusteella on saatu yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön on puitejärjestelyä kilpailuttaessaan ilmoitettava tarjouspyyntöasiakirjoissa puitejärjestelyn kautta tehtävien hankintojen ennakoitu määrä tai arvo ja näiden hankintojen enimmäismäärä tai enimmäisarvo. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellä selostetun mukaisesti ilmoitettu hankinnan ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi 600.000 — 700.000 euroa. Hankintailmoituksessa on tämän arvon lisäksi ilmoitettu hankinnan arvioituna arvonlisäverottomana arvona 800.000 euroa, mitä määrää on edellä mainittu ennakoitu arvo huomioon ottaen pidettävä puitejärjestelyn kautta tehtävien hankintojen enimmäisarvona. Lisäksi tarjouspyyntöasiakirjoissa on annettu tieto siitä, mikä on hankinnan kunkin osa-alueen arvioitu prosenttiosuus puitejärjestelyn perusteella tehtävistä hankinnoista.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ilmoitettu puitejärjestelyssä mukana olevien hankintayksiköiden arvioituja hankintayksikkökohtaisia hankintamääriä, osa-alueella 3 (muut kielet) hankittavien etä- ja lähitulkkausten ennakoituja määriä taikka esitetty arviota tulkkaustuntien määristä sopimuskaudella tai siitä, minkä verran minkäkin kielen tulkkausta on aiemmin ostettu.

Markkinaoikeus toteaa, ettei hankintasäännöksissä lähtökohtaisesti vaadita, että puitejärjestelyn tarjouspyynnössä tulisi kyetä ilmoittamaan tarkkoja tietoja puitejärjestelyn käyttöön oikeutettujen hankintayksiköiden tulevista hankinnoista esimerkiksi tuote- tai palvelukohtaisesti taikka toimipistekohtaisesti, ellei tiedoilla ole ratkaisevaa merkitystä tarjousten tekemisen kannalta. Kilpailutuksesta vastannut yhteishankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt, että tarjouskilpailun kohteena ovat olleet tulkkauspalvelut niiden kielten osalta, joita on aiemmin tarvittu ja käytetty, mutta erillisten toiminnallisten yksiköiden ei ole ollut mahdollista antaa hankinnan valmisteluun yksilöityä tietoa siitä, miten tulkkauspalvelua yksittäisten kielten osalta tarvitaan tai on ennen tarvittu. Osa-alueella 3 ei yhteishankintayksikön mukaan ole ollut saatavilla arviota etä- ja lähitulkkauksen ennakoiduista määristä.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellä todetun mukaisesti ilmoitettu selkeästi puitejärjestelyn kautta tehtävien hankintojen ennakoitu arvo ja enimmäisarvo sekä puitejärjestelyssä Lappeenrannan kaupungin eri yksiköiden lisäksi mukana olevat muutamat lähialueen kunnat ja muut tahot. Markkinaoikeus katsoo, että puitejärjestelyyn osallistumista harkinneilla tarjoajilla on ollut tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella riittävä tieto hankinnan laajuudesta ja tarjoajat ovat hankinnan eri osa-alueista ilmoitettujen prosenttiosuuksien perusteella pystyneet riittävässä määrin arvioimaan, miten puitejärjestelyssä tehtävät hankinnat jakautuvat eri osa-alueiden kesken.

Se seikka, että tarjouspyynnössä on edellytetty tarjoajien pystyvän tuottamaan tulkkauspalveluja lukuisilla ja osin hyvinkin harvinaisilla kielillä, on sinänsä vaikeuttanut tarjousten hinnoittelua. Asiassa ei ole kuitenkaan ilmennyt, että tarjoajat eivät olisi olleet tarjouspyyntöasiakirjoissa puitejärjestelystä annettujen tietojen perusteella tarjousten laatimisessa keskenään yhdenvertaisessa asemassa. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on annettu tarjoajille riittävät tiedot hankinnan osa-aluekohtaisista sisällöistä yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten laatimista varten. Hankintayksikön ei näin ollen voida katsoa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole ilmoittanut puitejärjestelystä tarjouspyyntöasiakirjoissa edellä esille tuotuun nähden vielä tarkempia tietoja. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että hankintayksikkö on esittänyt tarjoajille hinnoittelua koskevia lisäselvityspyyntöjä.

Valittajan hintavertailun toteuttamisesta esittämän väitteen osalta markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä hintojen vertailutapa ja vertailussa painotettavat seikat. Hankintayksikön harkintavallassa on siten ollut myös se, käyttääkö se vertailuhinnan laskennassa esimerkiksi kokonaishintaa vai määrittelemiään yksikköhintoja. Nämä seikat huomioon ottaen hankintayksikön on katsottava menetelleen hankintasäännösten mukaisesti myös tarjousten vertailuperusteiden asettamisessa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.