23.4.2025

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti tarjouspyyntöasiakirjat laatiessaan, laatuvertailussa ja hankintapäätöksen perustelemisessa.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa hinta-laatusuhteen vertailuperusteita, jotka liittyvät laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympäristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin. Laatuun liittyviä perusteita voivat olla tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyys, kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävä suunnittelu, käyttökustannukset, kustannustehokkuus, myynnin jälkeinen palvelu ja tekninen tuki, huolto ja toimituspäivä tai toimitus- tai toteutusaika sekä muut toimitusehdot.

Hankintalain 93 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Pykälän 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten. Epäselvissä tapauksissa hankintayksikön on tosiasiallisesti tarkistettava tarjoajien antamien tietojen ja näytön paikkansapitävyys.

Hankintalain 93 §:n 4 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 202) mukaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa siinä, miten se ennakkoon ilmoittaa käyttämänsä vertailuperusteet. Hankintayksikön pitää vähintään ilmoittaa varsinaiset vertailuperusteet kuten esimerkiksi hinta ja tekniset ominaisuudet ja niiden painoarvot kuten esimerkiksi ”hinta 50 prosenttia” ja ”tekniset ominaisuudet 50 prosenttia”. Hankintayksikkö voi esittää käyttämiensä laadullisten vertailuperusteiden alakriteerit painoarvoineen, mutta mikäli ne ovat pikemminkin varsinaisten vertailuperusteiden kuvailua tai määrittelyä kuin itsenäisiä alakriteerejä, ei kuvailun tai määritelmien painoarvoja tarvitsisi ilmoittaa. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Hankintayksikkö ei saa kesken tarjouskilpailun tai tarjousten vertailuvaiheessa lisätä, poistaa tai muuttaa etukäteen asettamiaan vertailuperusteita, niiden osatekijöitä ja painotuksia.

Hankintalain 93 §:n 5 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 203) mukaan sallittua ei ole esimerkiksi käyttää vertailuperusteita, jotka suosivat tiettyjä tarjoajia, edellyttävät aiempaa sopimussuhdetta hankintayksikön kanssa tai suosivat paikallista toimittajaa. On riittävää, että hankintayksikön käyttämä vertailuperuste mahdollistaa tarjoajan kirjallisessa tarjouksessaan antamien tietojen tarkistamisen. Tarjoajalta on lisäksi mahdollista etenkin suurissa hankinnoissa pyytää lyhyt ”kyllä” tai ”ei” -vastaus sellaisen ominaisuuden olemassaolosta, jota ei arvioida vertailussa yksityiskohtaisesti tai syvällisesti. Lainkohdalla ei ole tarkoitettu sulkea pois subjektiivisen arvioinnin käyttämistä tarjousten vertailussa.

Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 123 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 221) mukaan hankintapäätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta kuten voittaneen tarjoajan nimi sekä tiedot vertailuperusteiden soveltamisesta. Päätöksessä tulee edelleen esittää tarjousvertailua koskevat perustelut sillä tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksensa sijoittuminen suhteessa muihin. Vertailuperusteiden soveltamisesta saatu pistemäärä tulee perustella ja vertailusta tulee ilmetä, miten kutakin tarjousta on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Hankintapäätöksen perusteluissa on riittävää kertoa vain keskeisimmät perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Hankintayksikön ei tarvitse esimerkiksi yksilöidä, mihin konkreettiseen tarjouksesta ilmenevään seikkaan tarjouksen kustakin vertailuperusteesta saama pistemäärä perustuu, kunhan tarjouksen ansiot ja saadun pistemäärän perusteet käyvät muutoin ilmi perusteluista. Hankintapäätöksen perustelujen tulee olla riittäviä, jotta asianosaiset voivat asianmukaisesti arvioida päätösten oikeellisuutta ja näin ollen valitustarpeensa.

Asian arviointi

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia inkontinenssitarvikkeista. Tarjouksen ovat jättäneet asetettuun määräaikaan mennessä valittaja ja kuultava. Molempien tarjoajien tarjoukset on hyväksytty mukaan tarjousvertailuun, ja tarjouskilpailun on voittanut kuultava.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Vertailuperusteet on kuitenkin ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti ja ne on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteiden on lisäksi sovelluttava sen toteamiseen, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin.

Subjektiivisten kokemusten käyttämistä tarjousten vertailuperusteena esimerkiksi arviointiryhmien kautta ei ole hankintasäännöksissä kielletty. Tällaisten vertailuperusteiden käyttäminen ei kuitenkaan saa johtaa siihen, että julkisia hankintoja koskevista keskeisistä periaatteista, kuten tasapuolisen tai syrjimättömän kohtelun tai avoimuuden periaatteesta, joustettaisiin.

Tarjouspyynnön mukaan kilpailutettavat inkontinenssitarvikkeet ovat olleet 1. terveysside/kuukautissuoja, 2. tippasuoja, 3. vaippa muotoiltu, 4. vaippa lasten, 5. vaippa suorakaide, 6. vaippahousut, 7. vaippa inkohousu, 8. vaippa vyö, 9. vaippa teippi ja 10. vuodesuojavaippa. Tarjouspyynnöllä on esitetty vähimmäisvaatimuksia liittyen muun ohella vuotovarmuuteen, hajuttomuuteen, mukavuuteen ja istuvuuteen, huomaamattomuuteen sekä neuvontaan ja ohjeistukseen. Myös laatuvertailussa käytettävien vertailukriteerien on ilmoitettu liittyvän osin samoihin teemoihin. Lisäksi tarjouspyynnöllä on esitetty vaatimuksia liittyen siirtymäajan koulutukseen ja sopimuskaudella järjestettävään koulutukseen. Kokonaishinnan maksimipisteet ovat olleet 70 ja laadun maksimipisteet 30. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tuotteiden laatuvertailu suoritetaan määrämuotoisena koekäyttönä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu selkeästi, mitkä vaatimukset ovat vähimmäisvaatimuksia ja mitkä laatuvertailtavia kriteereitä jaotellen ne toisistaan eriäviin kohtiin. Tarjouskilpailuun on osallistunut kaksi tarjoajaa, joista kumpikin on kyennyt jättämään tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen. Vaikka vähimmäisvaatimukset ja laatuvertailtavat kriteerit ovat liittyneet osin samoihin teemoihin, on tarjoajien ollut riittävällä tavalla mahdollista ymmärtää se, minkälainen tuotteen on oltava, jotta se voi saada laatuvertailussa lisäpisteitä. Osittaiset päällekkäisyydet vähimmäisvaatimusten ja laatuvertailtavin kriteerien välillä eivät siten ole johtaneet tarjoajien syrjivään kohteluun.

Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen tarjoajien on ollut tarjouspyyntöaineiston perusteella mahdollista riittävällä tavalla arvioida sitä, millä sisällöllisillä ja laadullisilla seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjousten vertailussa ja pisteyttämisessä. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että laadun vertailuperusteet on asetettu tarjouspyyntöasiakirjoissa hankintasäännöksissä tarkoitetulla tavalla riittävän selkeästi ja täsmällisesti siten, että tarjoajien on tarjouspyynnön perusteella ollut mahdollista laatia keskenään vertailukelpoisia tarjouksia ja tarjousten tasapuolinen arviointi on ollut mahdollista. Menettely on ollut myös julkisissa hankinnoissa noudatettavien avoimuus- ja tasapuolisuusvaatimusten mukaista.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikön arviointiryhmä on vertaillut tarjottujen tuotteiden käytettävyyttä käyttöpaikoissa. Laatuvertailua ovat tehneet terveydenhuollon ammattilaiset, jotka ovat antaneet tuotteiden kohdekohtaiset (kohde on ollut esimerkiksi BC 11011 vaippa inkohousu vaikea inkontinenssi) laatuvertailuvastaukset sähköisille määrämuotoisille lomakkeille. Näistä ammattilaisten jokaiseen kriteeriin antamista pisteistä on laskettu kyseisen kohteen kriteerin keskiarvo. Laatupisteet on saatu laskemalla yhteen kriteerikohtaiset keskiarvot. Jokaiselle kohteelle on annettu omat laatupisteet. Jokaisesta vertailukriteeristä on voinut saada yhden pisteen, jos laatuvertailtava tuote on täyttänyt kaikki kriteerin vaateet. Tarjoajalle on annettu nolla pistettä, jos jokin kriteerin vaateista ei ole täyttynyt.

Valittaja on esittänyt muun ohella myös, että osaan kohteista on toimitettu laatuvertailtavista tuotteista vain yksi koko, mikä on osaltaan vaikuttanut laadullisten kriteerien toteutumiseen. Tarjouspyynnön liitteessä 2 on todettu laatuvertailun toteuttamisesta, että terveydenhuollon ammattilaiset valitsevat käyttäjille tarjoajan laatuvertailtavista tuotteista parhaiten käyttäjän vartalolle ja tarpeisiin sopivan oikeankokoisen tuotteen. Liitteessä on todettu myös muun ohella, että tarjoaja sitoutuu pyydettäessä toimittamaan tietyn ajan kuluessa pyydettävää kokoa, mikäli tuotetarve muuttuu kokoprofiilin osalta oleellisesti laatuvertailun aikana.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnöstä on käynyt selvästi ilmi se, miten koekäyttöä tullaan suorittamaan ja ketkä sitä suorittavat. Tarjoajat ovat toimittaneet hankintayksikölle pyydetyt tuotteet ja niitä on testattu ilmoitetun mukaisesti. Testausta ovat asiassa esitetyn selvityksen perusteella suorittaneet alan ammattilaiset, ja tarjoajien on ollut mahdollista ohjeistaa käyttäjiä kirjallisesti. Erillisen tuotteiden käyttöä koskevan koulutuksen järjestäminen ei siten ole ollut tässä tapauksessa tarpeen. Testiryhmään osallistuvat henkilöt on valittu mukaan nimenomaisesti, eikä tilanne ole siten verrattavissa sopimuskauden aikaiseen toimintaan ja siihen, minkälaista koulutusta tarjoajilta tuolloin vaaditaan. Myös tarjousten vertailu on edellä esitetyt seikat huomioon ottaen suoritettu hankintasäännösten mukaisesti.

Hankintapäätöksen liitteenä olleen perustelumuistion mukaan laatuvertailuarviointeja on tehty yhteensä yli 110 kappaletta ja vertailu on tehty tasapuolisesti kaikkien tarjoajien tuotteiden osalta. Kohdekohtaiset vertailukriteerin laatupisteet ovat muodostuneet laatuvertailussa annettujen pisteiden keskiarvosta. Kohteen laatupisteet on saatu laskemalla yhteen kohteen vertailukriteerien keskiarvot. Kohteen enimmäispistemäärä on ollut 5 pistettä. Kokonaislaatupisteet on saatu laskemalla yllä mainitut kohdekohtaiset laatupisteet yhteen ja vertailemalla ne muiden tarjoajien pisteisiin kaavalla: vertailtava pistemäärä / eniten pisteitä saanut pistemäärä x painoarvo. Laadun painoarvo on ollut 30 prosenttia. Perustelumuistion mukaan tarjottujen inkontinenssituotteiden käytettävyyttä on arvioitu tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti. Tarjouspyynnön mukaisen tarjousten vertailun jälkeen hinta-laatusuhteeltaan parhaaksi on valittu kuultavan tarjous. Valittaja on perustelumuistion perusteella saanut vertailupisteitä yhteensä 82,306 sijoittuen toiselle sijalle ja tarjouskilpailun voittanut kuultava 95,1889 pistettä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin hankintayksikön ennalta hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä ilmoittamiin vertailuperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten vertailuperusteita on sovellettu tarjouksia vertailtaessa. Hankintapäätöksen perusteluvelvollisuus turvaa omalta osaltaan hankintalain 3 §:n 1 momentissa edellytettyä tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden sekä avoimuuden vaatimusta. Hankintapäätöksen perustelemisella on erityistä merkitystä tarjoajille, jotta ne voivat päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu laissa asetettuja velvoitteita ja onko tarjoajalla aihetta muutoksenhakuun. Päätöksen perusteluvelvollisuus korostuu erityisesti tilanteessa, jossa laadun vertailuperusteet on määritelty tavalla, jonka perusteella niiden soveltaminen edellyttää harkintaa.

Markkinaoikeus toteaa, että laatupisteitä on ollut mahdollista saada tarjouskilpailussa kunkin testattavan ominaisuuden osalta pääasiallisesti yhden tai nolla. Tarjouspyynnöllä ja hankintapäätöksellä on perusteltu pisteiden osalta se, mitä kukin pistemäärä tarkoittaa. Hankintapäätöksen liitteenä olleelta perustelumuistiolta on lisäksi käynyt todetuin tavoin ilmi se, että arviointeja on tehty yli 110 kappaletta ja että niitä ovat tehneet terveydenhuollon ammattilaiset. Testauksia on edellä esitetyn perusteella tehty paljon ja testaajia on ollut useampia. Pisteytysvaihtoehdot ovat olleet yksiselitteiset. Hankintapäätöksen liitteenä olleelta perustelumuistiolta on käynyt ilmi selkeästi tarjoajien antamien tarjousten sijoittuminen suhteessa toisiinsa, minkä lisäksi vertailuperusteiden soveltamisesta saadut pistemäärät ja tarjousten arviointi niiden osalta on ilmennyt hankintapäätökseltä riittävällä tavalla. Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätös on perusteltu hankintasäännösten mukaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.