24.3.2025

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on ensin arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankinnasta ilmoittaessaan hankintasäännösten mukaisesti. Tämän jälkeen asiassa on tarvittaessa arvioitava, onko hankintayksikkö alkuperäisen tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen muuttanut tarjouspyyntöä hankintasäännösten vastaisesti. Edelleen asiassa on tarvittaessa arvioitava, onko tarjouspyyntö ollut valittajan esittämällä tavalla epäselvä. Lopuksi asiassa on vielä tarvittaessa arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti arvioidessaan voittaneen tarjoajan soveltuvuutta ja pisteyttäessään valittajan tarjouksen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 2 §:n 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 4 §:n 3 kohdan mukaan tavarahankintasopimuksella tarkoitetaan hankintasopimusta, jonka tarkoituksena on tavaroiden osto, leasing, vuokraus tai osamaksulla hankkiminen osto-optioin tai ilman niitä; tavarahankintasopimukseksi katsotaan myös sellainen hankintasopimus, jonka kohteena on tavarahankinnan lisäksi kokoamis- tai asennustöitä.

Hankintalain 4 §:n 4 kohdan mukaan palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa koskevaa hankintasopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.

Hankintalain 4 §:n 15 kohdan mukaan yhteisellä hankintanimikkeistöllä (CPV) tarkoitetaan yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY)
N:o 2195/2002 sekä yhteisestä hankintasanastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2195/2002 sekä julkisista hankintamenettelyistä annettujen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY muuttamisesta ja yhteisen hankintasanaston tarkistuksesta annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 213/2008 tarkoitettua viitenimikkeistöä.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankintaan, joka koskee kahta tai useampaa 4 §:n 2 — 4 kohdassa ja liitteessä E tarkoitettua hankintalajia, sovelletaan hankintasopimuksen pääasiallisen kohteen mukaan määräytyviä säännöksiä. Hankinnan, joka koskee osaksi liitteessä E tarkoitettuja palveluja ja osaksi muita palveluja tai joka koskee osaksi palveluja ja osaksi tavaroita, pääasiallinen kohde on määritettävä palvelujen tai tavaroiden korkeimman ennakoidun arvon mukaan.

Hankintalain 58 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi muun ohella hankintailmoitus EU-kynnysarvot ylittävästä hankinnasta (1 kohta) ja sosiaali- ja terveyspalveluja sekä muita erityisiä palveluhankintoja koskeva ilmoitus liitteessä E tarkoitettuja palveluja koskevasta hankinnasta (2 kohta).

Hankintalain 59 §:n 1 momentin mukaan edellä 58 §:ssä tarkoitetut ilmoitukset on tehtävä vakiolomakkeiden vahvistamisesta julkisiin hankintoihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten ja täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/1986 kumoamisesta (sähköiset lomakkeet) annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2019/1780 (vakiolomakeasetus) vahvistettuja vakiolomakkeita käyttäen. Ilmoituksissa on oltava hankintadirektiivin liitteessä V esitetyt tiedot.

Hankintalain 59 §:n 2 momentin mukaan hankintojen määrittelyssä on käytettävä 4 §:n 15 kohdassa tarkoitettua yhteistä hankintanimikkeistöä (CPV).

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteet ja niiden suhteellinen painotus, kohtuullinen vaihteluväli tai poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys (kohta 9) ja muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä (kohta 12).

Hankintalain 93 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Hankintayksikön on yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyynnössä. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden suhteellista painotusta ei objektiivisesta syystä voida määritellä, vertailuperusteet on ilmoitettava alenevassa tärkeysjärjestyksessä.

Hankintalain 93 §:n 4 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 202) on todettu muun ohella, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa siinä, miten se ennakkoon ilmoittaa käyttämänsä vertailuperusteet. Hankintayksikön pitää vähintään ilmoittaa varsinaiset vertailuperusteet kuten esimerkiksi hinta ja tekniset ominaisuudet ja niiden painoarvot kuten esimerkiksi ”hinta 50 prosenttia” ja ”tekniset ominaisuudet 50 prosenttia”. Hankintayksikkö voi esittää käyttämiensä laadullisten vertailuperusteiden alakriteerit painoarvoineen, mutta mikäli ne ovat pikemminkin varsinaisten vertailuperusteiden kuvailua tai määrittelyä kuin itsenäisiä alakriteerejä, ei kuvailun tai määritelmien painoarvoja tarvitse ilmoittaa. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden suhteellista painotusta ei perustellusta syystä voida määritellä, vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä. Hankintayksikkö ei kuitenkaan saa kesken tarjouskilpailun tai tarjousten vertailuvaiheessa lisätä, poistaa tai muuttaa etukäteen asettamiaan vertailuperusteita, niiden osatekijöitä ja painotuksia.

Unionin tuomioistuin on lausunut tarjouspyynnön muutoksista Euroopan unionin julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalan ulkopuolelle jäänyttä hankintaa koskeneessa 5.4.2017 antamassaan tuomiossa Borta (C298/15, EU:C:2017:266) ja todennut, että hankintayksikkö ei lähtökohtaisesti voi muuttaa hankintamenettelyn kuluessa niiden hankintasopimuksen olennaisten ehtojen ulottuvuutta, joihin hankinnasta kiinnostuneet taloudelliset toimijat ovat legitiimisti turvautuneet tehdessään päätöksensä valmistautua tarjouksen esittämiseen tai sitä vastoin luopua osallistumasta kyseistä hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyyn (tuomion 70 kohta). Tästä ei silti seuraa, että mikä tahansa tarjouspyyntöasiakirjoihin tehty muutos hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen olisi lähtökohtaisesti kielletty olosuhteista riippumatta (tuomion 71 kohta).

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan Borta katsonut, että syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteet ja avoimuusvelvollisuus merkitsevät ensinnäkin sitä, että asianomaiset muutokset eivät — vaikka ne voivatkin olla merkittäviä — saa olla siinä määrin olennaisia, että ne olisivat houkutelleet potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman näitä muutoksia voisi jättää tarjousta. Tilanne voisi olla tällainen muun ohella silloin, kun hankintasopimus poikkeaa näiden muutosten johdosta luonteeltaan tuntuvasti alun perin määritellystä hankintasopimuksesta (tuomion 74 kohta). Mainittu vaatimus edellyttää toiseksi, että kyseisistä muutoksista tiedotetaan riittävästi siten, että kaikki kohtuullisen valistuneet ja tavanomaisen huolelliset tarjoajat voivat tutustua niihin samoin edellytyksin samana ajankohtana (tuomion 75 kohta).

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2022:1 on edellä todettuun Borta-tuomioon viitaten todettu, että edes riittävä tiedottaminen tarjouspyynnön muutoksista tai korjausilmoituksen julkaiseminen ei takaa yhdenvertaista ja syrjimätöntä kohtelua, jos muutokset ovat niin olennaisia, että ne olisivat houkutelleet potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman muutoksia olisi voineet jättää tarjousta. Tällä tavalla olennaisten muutosten tekeminen ei siten ole mahdollista ilmoittamalla niistä vain korjausilmoituksella.

Hankintamenettely ja hankinta-asiakirjat keskeisiltä osin

Hankintayksikkö on julkaissut kysymyksessä olevassa hankinnassa EU-hankintailmoituksen, jonka mukaan hankinnan kohteena on turvapalvelulaitteiden ja hälytysten vastaanotto- ja siirtopalvelun hankinta.

Hankintailmoituksessa hankintalajiksi on ilmoitettu tavarat ja hankinnan pääasialliseksi CPV-koodiksi on mainittu 35120000 ”Valvonta- ja turvajärjestelmät ja -laitteet”. Kohdassa ”Lisäluokitus” on käytetty CPV-koodia 85000000 ”Terveyspalvelut ja sosiaalitoimen palvelut”.

Hankintaa on kuvattu hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä seuraavasti:

”Hankittavaan turvapalvelulaitteistoon kuuluvat paikantavat turvarannekkeet, turvapuhelinlaitteet ja -lisälaitteet.

Turvapalvelu on kotiin annettavien palveluiden tukipalvelu, jonka tavoitteena on mahdollistaa ja tukea asiakkaiden itsenäistä selviytymistä omassa kodissaan. Tavoitteena on parantaa asiakkaan turvallisuutta ympäri vuorokauden. Turvapalvelua tarvitsevan henkilön turvallisuuden ja elämänhallinnan tunnetta vahvistetaan ja mahdollistetaan näin itsenäinen kotona selviytyminen pidempään. Turvapalvelussa hyödynnetään teknologia-avusteisia palveluja kotona asuvan henkilön turvallisuuden ja avun pyytämisen parantamiseksi.

Lapin hyvinvointialue ei sitoudu tiettyyn hankintamäärään, vaan laitteita hankitaan asiakasmäärän ja heidän tarpeiden mukaisesti.

Hankintamäärät voivat muuttua asiakkaiden tarpeiden mukaisesti sekä palvelurakenteen ja painopisteiden muuttuessa.”

Lopullisen tarjouspyynnön liitteessä ”4 Palvelukuvaus” on todettu muun ohella seuraavaa:

”3 Hankinnan kohde ja laajuus

Hankinnan kohteena ovat Tilaajan sosiaalihuollon toimialan palveluihin kuuluvat turvapalvelut Lapin hyvinvointialueen asukkaille.

[ — — ]

Hankittava palvelu muodostuu seuraavista osista:

• turvapuhelimet ja niiden lisälaitteet
• paikantava turvaranneke
• hälytysten vastaanotto- ja siirtopalvelu 24 h/vrk, vuoden kaikkina päivinä
• hälytysten edelleenvälitys asiakkaan määritysten ja tarpeen mukaisesti
• laitteiden huolto, korjaus ja laitteiden vaihto
• tuki- ja neuvontapalvelu
• tilausten seuranta, laiterekisteri
• koulutus
• Palvelun laadun seuranta

[ — — ]

7 Turvapalvelun sisältö

7.1 Turvapuhelimet ja niiden lisälaitteet

Palvelunkäyttäjinä ovat Lapin hyvinvointialueella asuvat ja Lapin hyvinvointialueen osoittamat asiakkaat. Asiakkaiden määrä voi vaihdella mutta tällä hetkellä turvapuhelin asiakkaita on noin kaksituhatta (2000) kappaletta. Asiakkaat ovat pääsääntöisesti ikääntyneitä henkilöitä. Asiakkaiden määrä tulee ennusteiden mukaan kasvamaan seuraavan neljän vuoden kuluessa.

Tarkemmat vaatimukset erillisessä liitteessä.

7.2 Paikantavat turvarannekkeet

Palvelunkäyttäjinä ovat Lapin hyvinvointialueella asuvat ja Lapin hyvinvointialueen osoittamat asiakkaat. Asiakkaiden määrä voi vaihdella mutta tällä hetkellä paikantavan turvarannekkeen käyttäjiä on noin kolmesataa (300) kappaletta. Asiakkaat ovat pääsääntöisesti ikääntyneitä henkilöitä. Asiakkaiden määrä tulee ennusteiden mukaan kasvamaan seuraavan neljän vuoden kuluessa.

Tarkemmat vaatimukset erillisessä liitteessä.

7.3 Ylläpito-, tuki- ja huoltopalvelu

Turvapalveluun liittyvä tukipalvelu sisältää neuvonnan Lapin hyvinvointialueen työntekijöille, kuten teknisille tukihenkilöille ja hoitohenkilökunnalle. Tukipalvelua on annettava virka-aikana arkisin klo 08:00 — 16:00. Vikapäivystyksen on toimittava 24 h/7 vrk vuoden jokaisena päivänä.

Tarkemmat vaatimukset erillisessä liitteessä.

7.4 Hälytysten vastaanotto

Hälytysten vastaanottopalvelun vaatimukset ovat erillisessä liitteessä

7.5 Turva-auttajapalvelut

Eivät kuulu hankinnan kohteeseen.

7.6 Asiakasprosessi

[ — — ]

Palveluntuottaja

Ottaa vastaan asiakkaiden turvalaitteiden avulla tekemät hälytykset ja organisoi asiakkaiden avun järjestämisen. Välittää Tilaajalle tietoa asiakkaiden turvalaitteiden hälytysliikenteestä sekä laitteiden tilasta.

Toimittaa Tilaajalle turvalaitteet esiasennettuina, huolehtii laitteiden huolloista, ja ylläpitää järjestelmäarkkitehtuuria ja tietoliikennettä”.

Tarjouspyynnön 19.2.2024 ja korjatun tarjouspyynnön 19.3.2024 kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on todettu yhtenevästi muun ohella seuraavaa:

”Tarjouspyyntöjen vertailuhinta muodostuu hintavertailun sekä laatuvertailun yhteispistemäärästä. Hintavertailusta voi maksimissaan 65 pistettä ja laatuvertailusta 35 pistettä.

Kokonaishinnan maksimipisteet

65,00

Hinnan pisteiden laskentatapa

• |(tarjottu arvo - pienin annettu arvo)| / |(suurin annettu arvo - pienin annettu arvo)|) * maksimipisteet

Laadun maksimipisteet

35,00

Laadun pisteiden laskentakaava

(tarjottu arvo / suurin annettu arvo) * maksimipisteet”.

Edellä mainittujen tarjouspyyntöjen kohdassa ”Tarjousten vertailu” on todettu yhtenevästi muun ohella seuraavaa:

”Hintapisteet

Kohteen hinta kysytään ja se vaikuttaa vertailuhintaan

[ — — ]

Laitteiden hinnoissa huomioidaan kaikki laitteisiin liittyvät kulut, esimerkiksi hälytysten vastaanotto- ja siirtopalvelun kustannukset, toimitus- ja ylläpitokulut.

[ — — ]

Turvapuhelimen kuukausivuokra

Minimivaatimus: €/KK Syötettävä kaksi desimaalia

Maksimipisteet: 58

Pisteiden laskentatapa: (tarjottu arvo / suurin annettu arvo) * maksimipisteet

[ — — ]

Paikantavan turvarannekkeen kuukasivuokra

Minimivaatimus: €/KK Syötettävä

Maksimipisteet: 17

Pisteiden laskentatapa: (tarjottu arvo / suurin annettu arvo) * maksimipisteet”.

Hankintayksikkö on lähettänyt tarjoajille 25.3.2024 hankintojen sähköisen kilpailutusjärjestelmän kautta viestin, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

”Lapin hyvinvointialue on päättänyt korjata tämän julkaisun hankinta-asiakirjoja. Kaikki mahdollisesti saapuneet tarjoukset on kumottu, eikä uusia voi jättää ennen kuin hankintayksikkö on julkaissut korjaukset. Aloitetut tarjoukset säilyvät luonnoksina. Korjauksella päivitetään järjestelmän hinnan ilmoittamisessa olevaa toimintoa. Järjestelmä pyytää nyt ylimääräistä kokonaishintaa, eikä laske automaattisesti hintapisteitä painotuksen mukaisesti. Hintapisteet lasketaan edelleen hankintayksikön arvioimien ostomäärien mukaisesti. Turvapuhelimen ja turvarannekkeen painotus lasketaan tarjousvertailussa samassa suhteessa siten, että laitteistojen painoarvot vertailuhinnassa huomioidaan korjattavan pisteytyksen mukaisesti prosentteina. Turvapuhelimien osuus hinnan pisteytyksestä on 73 % ja paikantavien turvarannekkeiden 27 %.”

Lopullisen tarjouspyynnön 26.3.2024 kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Tarjouspyyntöjen vertailuhinta muodostuu hintavertailun sekä laatuvertailun yhteispistemäärästä. Hintavertailusta voi maksimissaan 65 pistettä ja laatuvertailusta 35 pistettä.

Kokonaishinnan maksimipisteet

65,00

Hinnan pisteiden laskentatapa

(pienin annettu arvo / tarjottu arvo) * maksimipisteet

Kohteen painoarvo hinnan maksimipisteistä määritettävissä

Kyllä”.

Saman tarjouspyynnön kohdassa ”Tarjousten vertailu” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Turvapuhelimen kuukausivuokra

Hankittava määrä: €/KK (EUR / €/KK)

Kohteen hinta kysytään ja se vaikuttaa vertailuhintaan

Hinnan painoarvo 77 %

Laitteiden hinnoissa huomioidaan kaikki laitteisiin liittyvät kulut, esimerkiksi hälytysten vastaanotto- ja siirtopalvelun kustannukset, toimitus- ja ylläpitokulut.

[ — — ]

Paikantavan turvarannekkeen kuukasivuokra

Hankittava määrä: €/KK (EUR / €/KK)

Kohteen hinta kysytään ja se vaikuttaa vertailuhintaan

Hinnan painoarvo 23 %

Laitteiden hinnoissa huomioidaan kaikki laitteisiin liittyvät kulut, esimerkiksi hälytysten vastaanotto- ja siirtopalvelun kustannukset, toimitus- ja ylläpitokulut.”

Hankinnasta ilmoittaminen

Hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnasta EU-kynnysarvon ylittävänä tavarahankintana käyttäen hankintailmoituksessa CPV-koodia 35120000 ”Valvonta- ja turvajärjestelmät ja -laitteet”. Kohdassa ”Lisäluokitus” on käytetty CPV-koodia 85000000 ”Terveyspalvelut ja sosiaalitoimen palvelut”.

Valittaja on esittänyt, että kyse on ollut sekamuotoisesta sopimuksesta, jossa palveluhankinnan osuus on ollut euromääräisesti ja kustannusperusteisesti suurempi kuin tavarahankinnan osuus. Sopimus tai sopimukset, joihin hankintayksikkö on perustanut arvionsa, eivät ole vastanneet palvelun ja laitteiston tosiasiallista suhdetta eikä nykyistä hintatasoa. Valittajan mukaan hankinnan kohteen määrittelyn perusteella on selvää, että kilpailutettava kokonaisuus on pääosin henkilötyöhön sidoksissa olevaa palvelua ja että se olisi tullut kilpailuttaa palveluhankintana. Hankinnan CPV-koodi on valittajan mukaan ilmoitettu virheellisesti, eikä hankintailmoitusta ole ollut mahdollista löytää palvelukohtaista hakupalvelua käyttämällä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on selvittänyt sopimuksen ennakoitua arvoa aiempien samaa hankintakokonaisuutta koskevien sopimusten hintojen perusteella. Laitteiston ja hälytysten vastaanottopalvelun hintojen välistä suhdetta on arvioitu euromääräisesti loppukäyttäjämäärältään suurimman sopimuksen osalta, jossa on eritelty turvapuhelinlaitteiston ja hälytysten vastaanottopalvelun kuukausihinta laitekohtaisesti. Hintaerittelyjen perusteella turvapalvelulaitteiston vuokrahinta on ollut merkittävästi korkeampi kuin laitekohtaisesti hinnoiteltu hälytysten vastaanottopalvelun hinta, vaikka arviointiin ei ole sisältynyt hankintakokonaisuuteen kuuluvia turvapuhelinlaitteistoon liitettäviä lisälaitteita (häkähälytin, liesivahti, liesihälytin, kaatumishälytin ja kamera). Hankintayksikön mukaan turvapuhelinlaitteisto lisälaitteineen kattaa suurimman osan hankittavien laitteiden ennakoidusta arvosta.

Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että se on tehnyt hankinnasta vapaaehtoisen ennakkoilmoituksen ja toteuttanut markkinavuoropuhelut kahdeksan potentiaalisen toimittajan kanssa. Lisäksi Cloudiakilpailutusjärjestelmässä hankintaan on tutustunut 26 toimijaa, joiden joukossa ovat olleet kaikki hankintayksikön tiedossa olevat turvapalvelulaitteistoja ja hälytysten vastaanottopalvelua tarjoavat toimittajat. Hankintayksikön mukaan valittaja on tutustunut tarjouspyyntöön hankintailmoituksen julkaisupäivänä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintaa on kuvattu hankintailmoituksessa siten, että se kattaa turvapalvelulaitteistoon kuuluvat paikantavat turvarannekkeet sekä turvapuhelinlaitteet ja -lisälaitteet. Lisäksi hankinta kattaa turvapalvelun, jolla tarkoitetaan kotiin annettavien palveluiden tukipalvelua, jonka tavoitteena on mahdollistaa ja tukea asiakkaiden itsenäistä selviytymistä omassa kodissaan. Hankintailmoituksessa on ilmoitettu hankinnan lajiksi tavarahankinta ja hankinnan pääasialliseksi CPV-koodiksi 35120000. Lisäksi hankintailmoituksessa on ilmoitettu hankinnan CPV-koodiksi 85000000, joka kuuluu hankintalain liitteessä E tarkoitettuihin terveydenhuolto- ja sosiaalipalveluihin ja niihin liittyviin palveluihin.

Hankintakokonaisuuteen on sisältynyt tavaroiksi ja hankintalain liitteen E mukaisiksi sosiaali- ja terveyspalveluiksi luokiteltavia osia, joten markkinaoikeus toteaa, että hankinnassa on ollut kyse hankintalain 7 §:ssä tarkoitetusta sekamuotoisesta sopimuksesta, johon tulee pykälän 1 momentin mukaan soveltaa hankintasopimuksen pääasiallisen kohteen mukaan määräytyviä säännöksiä.

Edellä esitetysti sekamuotoisen sopimuksen pääasiallinen kohde on määritettävä palveluiden, tavaroiden tai liitteen E mukaisten palveluiden korkeimman ennakoidun arvon mukaan. Hankinnan ennakoidun arvon on pädettävä silloin, kun hankintayksikkö toimittaa hankintailmoituksen julkaistavaksi tai muuten aloittaa hankintamenettelyn. Samalla tavalla hankintayksikön on vastaavana ajankohtana arvioitava se, millä vakiolomakeasetuksen mukaisella ilmoituksella kysymyksessä olevasta hankinnasta tulee ilmoittaa.

Hankinnassa on ollut kysymys turvapuhelinten ja niiden lisälaitteiden sekä paikantavien turvarannekkeiden vuokrauksesta eli tavarahankinnasta sekä näitä koskevista tukiprosesseista. Hankintaan on lisäksi sisältynyt hälytysten ympärivuorokautinen vastaanotto- ja siirtopalvelu vuoden kaikkina päivinä sekä hälytysten edelleenvälitys asiakkaan määritysten ja tarpeen mukaisesti. Edellä todetulla tavalla tarjouspyynnön mukaan kaikkien laitteisiin liittyvien kulujen kuten hälytysten vastaanotto- ja siirtopalvelun kustannuksien sekä toimitus- ja ylläpitokulujen on tullut sisältyä tarjouksessa ilmoitettaviin turvapuhelinten ja niiden lisälaitteiden sekä paikantavien turvarannekkeiden kuukausivuokrahintoihin.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 3.100.000 euroa. Hankintayksikkö on esittänyt edellä todetulla tavalla, että aikaisempien sopimusten turvapuhelinlaitteiston ja hälytysten vastaanottopalvelun laitekohtaisen kuukausihinnan perusteella turvapalvelulaitteiston vuokrahinta on ollut yli neljä kertaa korkeampi kuin laitekohtaisesti hinnoiteltu hälytysten vastaanottopalvelun hinta.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti ottaessaan huomioon, miten hankinnan arvo on jakautunut vastaavissa aikaisemmissa hankinnoissa tavaroiden ja palveluiden välillä ja tämän perusteella arvioidessaan, että kyseessä olevasta hankinnasta tulee ilmoittaa sen arvon perusteella määrittyvän pääasiallisen kohteen mukaisesti tavarahankintana. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti soveltaessaan hankintamenettelyssä EU-kynnysarvon ylittäviin tavarahankintoihin sovellettavia hankintasäännöksiä ja julkaistessaan hankinnasta EU-kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevan hankintailmoituksen.

Asiassa on vielä arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hankintailmoituksessa käytettyjen CPV-koodien valinnassa.

Markkinaoikeus toteaa, että yhtenäisen viitenimikkeistön käytöllä on pyritty turvaamaan hankintojen avoimuus ja läpinäkyvyys. Menettely mahdollistaa tavara- ja palvelukohtaisten hakupalveluiden käytön ilmoitusten seurannassa. Jos CPV-koodi on määritelty virheellisesti, ilmoitusten löytäminen on vaikeata ja sattumanvaraista. Euroopan unionissa julkisista hankinnoista tietoa tarjoavilla verkkosivuilla https://ted.europa.eu/fi/simap/cpv on muun ohella todettu, että hankintaviranomaisten olisi löydettävä koodi, joka vastaa suunniteltua hankintaa mahdollisimman täsmällisesti. Vaikka joissakin tilanteissa hankintaviranomaiset voivat joutua valitsemaan useita koodeja, on tärkeää, että ne valitsevat yhden koodin hankintailmoituksen otsikkoa varten.

Hankintailmoituksessa on edellä selostetulla tavalla ilmoitettu hankinnan lajiksi tavarahankinta ja hankinnan pääasialliseksi CPV-koodiksi 35120000 ”Valvonta- ja turvajärjestelmät ja -laitteet”. Kohdassa ”Lisäluokitus” on käytetty CPV-koodia 85000000 ”Terveyspalvelut ja sosiaalitoimen palvelut”.

Markkinaoikeus on edellä katsonut, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti määrittäessään hankinnan pääasiallisen kohteen hankintailmoituksen julkaisuhetkellä EU-kynnysarvon ylittäväksi tavarahankinnaksi. Ilmoitettu pääasiallinen CPV-koodi ja näin ollen myös hankintalaji ovat siten vastanneet hankintayksikön hankinnan kohteelle antamaa kuvausta.

Markkinaoikeus toteaa, että kun otetaan huomioon kyseessä olevan kaltainen kahdesta eri hankintalajista muodostuva sekamuotoinen hankinnan kohde, toimittamiseen kykenevien tarjoajien tulee siihen sisältyvistä eri osista ja hankintalajin määrittämiseen liittyvistä epävarmuustekijöistä johtuen seurata erilaisia sekä tavara- että palveluhankintoja koskevia hankintailmoituksia. Hankintailmoitus on ollut mahdollista löytää hakupalveluita ja ilmoitusvahteja hyödyntämällä molempia edellä mainittuja sekä tavara- että palveluhankintaa koskevia CPV-koodeja käyttämällä.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti hankinnasta ilmoittaessaan.

Tarjouspyynnön olennainen muuttaminen

Asiassa on seuraavaksi arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti muuttaessaan tarjouspyyntöä hankintamenettelyn aikana.

Valittaja on esittänyt, että korjausilmoituksella on tehty sellaisia muutoksia, että hankinnasta olisi tullut julkaista uusi hankintailmoitus.

Hankintayksikkö on esittänyt, että alkuperäisen tarjouspyynnön laskentakaavassa on ollut virhe, mutta lopullisessa tarjouspyynnössä vertailuperusteet on kuvattu selkeästi. Hankintayksikön mukaan korjausilmoituksessa hintatekijöille annetut prosentuaaliset painotukset on korjattu vastaamaan aiemman hintapisteytyksen osatekijöiden välistä suhdetta prosenttiyksikön tarkkuudella pyöristäen, eikä korjausilmoituksella ole muutettu vertailun kohteena olevia hinnan osatekijöitä. Hankintayksikön mukaan korjausilmoituksen yhteydessä hankintailmoitukseen tutustuneille toimijoille on lähetetty viesti, jossa on ollut kirjoitusvirhe koskien kyseistä hintojen painotusta.

Markkinaoikeus toteaa, että alkuperäinen 19.2.2024 ja 19.3.2024 korjattu tarjouspyyntö ovat olleet hankintayksikön esittämällä tavalla virheellisiä vertailuhintojen laskukaavan osalta. Hankintayksikkö on näissä tarjouspyynnöissä ilmoittanut hintavertailun enimmäispisteiksi 65 pistettä ja laatuvertailun enimmäispisteiksi 35 pistettä. Edelleen tarjouspyyntöjen mukaan turvapuhelimen osalta on voinut saada enintään 58 pistettä, ja paikantavan turvarannekkeen osalta on voinut saada enintään 17 pistettä. Edellä mainitun vertailuhintojen laskukaavan virheellisyyden lisäksi tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole käynyt ilmi, miten hankintayksikkö suhteuttaa turvapuhelinten ja turvarannekkeiden hintavertailusta saadut pisteet hinta- ja laatuvertailun ilmoitettuihin enimmäispisteisiin. Tarjouspyyntöön tehdyt laskukaavan virheellisyyden korjaamiseksi tehdyt muutokset ovat koskeneet muun ohella tarjousten hintavertailussa huomioon otettavaksi ilmoitettujen turvapuhelimen ja paikantavan turvarannekkeen kuukausivuokrien enimmäispisteitä ja niitä koskevia painotuksia sekä hintapisteiden laskentatapaa. Hankintayksikkö on alkuperäisessä ja korjatussa tarjouspyynnössä ilmoittanut, että turvapuhelimen osalta on voinut saada enintään 58 pistettä, ja paikantavan turvarannekkeen osalta on voinut saada enintään 17 pistettä. Hankintayksikkö on kuitenkin lopullisessa tarjouspyynnössä luopunut kyseisistä enimmäispisteistä ja ottanut käyttöön turvapuhelimia ja paikantavia turvarannekkeita koskevat erilliset painotukset sekä muuttanut tarjousten hintapisteiden laskentatapaa.

Edellä hankintalain esitöistä ilmenevällä tavalla hankintayksikkö ei saa kesken tarjouskilpailun taikka tarjousten vertailuvaiheessa lisätä, poistaa tai muuttaa etukäteen asettamiaan vertailuperusteita, niiden osatekijöitä tai painotuksia. Hankintayksikkö on edeltä ilmenevin tavoin hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen poistanut turvapuhelimen ja paikantavan turvarannekkeen kuukausivuokrien enimmäispisteet ja ottanut käyttöön niitä koskevat painotukset sekä muuttanut hintapisteiden laskentatapaa. Muutoksia ei voida pitää vähäisinä. Kun tarjouksen hinnan vertailuperusteita on tällä tavalla muutettu kesken hankintamenettelyn, on hankintayksikkö menettelyllään asettanut jo tarjouksen tehneet tarjoajat ja potentiaaliset tarjoajat eriarvoiseen asemaan, koska vertailuperusteiden poistaminen ja muuttaminen on saattanut vaikuttaa potentiaalisen tarjoajan päätökseen osallistua tarjouskilpailuun.

Edellä esitetyn unionin oikeuskäytännön mukaan edes riittävä tiedottaminen muutoksista ennen tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymistä ja määräaikaa pidentämällä ei takaa tarjoajien yhdenvertaista ja syrjimätöntä kohtelua, jos muutokset ovat niin oleellisia, että ne olisivat houkutelleet potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman muutoksia olisi voineet jättää tarjousta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on sinänsä tiedottanut kaikille tarjouspyyntöön tutustuneille tarjoajille tarjouspyynnön muutoksista ja julkaissut hankintailmoituksen korjausilmoitukset. Hankintayksikkö on kuitenkin ilmoittanut tarjoajille viimeisimmän korjausilmoituksen yhteydessä kilpailutusjärjestelmän kautta lähetetyssä viestissä virheelliset painotukset koskien turvapuhelimen ja paikantavan turvarannekkeen kuukausivuokraa. Kun asiassa otetaan huomioon myös alkuperäiseen ja sittemmin korjattuun tarjouspyyntöön liittyvät ristiriitaisuudet sekä lopullisessa tarjouspyynnössä hintapisteiden laskentatapaan tehdyt muutokset sekä hinnan saama painoarvo tarjousten hinta-laatusuhteen vertailussa, markkinaoikeus katsoo, että asiassa on ollut kyse siinä määrin olennaisista muutoksista hankinta-asiakirjoihin, että edes hankintasäännösten mukaisten korjausilmoituksien julkaiseminen ei olisi riittävällä tavalla turvannut tarjoajien tasapuolista kohtelua, vaan hankintamenettely olisi tullut keskeyttää ja hankinnasta olisi tullut julkaista kokonaan uusi hankintailmoitus.

Tiedon antaminen asiakirjasta

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus antaa sille tiedon Tunstall Oy:n tarjouksen turvapuhelimien kuukausivuokrahinnasta ja paikantavan turvarannekkeen kuukausivuokrahinnasta.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan vaatimat tiedot sisältävät asiakirjat on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Asiassa on siten valittajan esittämän vaatimuksen osalta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Saman pykälän mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Julkisuuslain 11 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole mainitun pykälän 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liikesalaisuutta koskeviin tietoihin. Tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan vaatimuksen kohteena olevat salaisiksi ilmoitetut tiedot sisältävät sellaista yksityiskohtaista tietoa voittaneen tarjoajan hinnoittelustrategiasta ja hinnoittelun muodostumisesta, että voittaneella tarjoajalla voidaan katsoa olevan liiketoimintaansa liittyvä intressi pitää kyseiset tiedot salassa. Kysymys on siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetuista liikesalaisuuksista, joita ei voida muina kuin kokonaishintaa koskevina antaa edes tarjouskilpailuun osallistuneelle asianosaisena pidettävälle valittajalle. Tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun eli liikesalaisuuksien suojaamiseksi. Kun edelleen otetaan huomioon asiassa annettu pääasiaratkaisu ja se, että markkinaoikeuden arviointi on kohdistunut tarjouspyyntöasiakirjojen eikä tarjousten käsittelyn hankintasäännösten mukaisuuteen, markkinaoikeus katsoo, ettei valittajan pyytämillä Tunstall Oy:n tarjouksen turvapuhelimien kuukausivuokrahinnalla ja paikantavan turvarannekkeen kuukausivuokrahinnalla ole merkitystä asiakokonaisuuden arvioinnissa sillä tavalla, että tiedon antamatta jättäminen vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen. Valittajan vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on näin ollen hylättävä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.