2.10.2024

Tarkastelun oikeudelliset lähtökohdat

Asiassa on valittajan esittämän johdosta arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti määritellessään hankinnan kohteen ja onko tarjouspyyntö ollut epäselvä. Tarvittaessa on arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjoukset tarjouskilpailusta ja onko hankintapäätös perusteltu hankintasäännösten edellyttämällä tarkkuudella.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin tässä laissa säädetään.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 70) mukaan kilpailuttamisvelvollisuus on lain keskeisin velvoite. Lain tarkoitus säilyy päävelvoitteen osalta ennallaan menettelytapalakina, joka velvoittaa avoimeen ja tasapuoliseen kilpailuttamiseen. Laki ei sen sijaan sääntele edelleenkään lähtökohtaisesti sitä, mitä hankintayksiköt hankkivat tai millaisia ehtoja hankinnoille asetetaan, ellei näillä ole liityntää tarjouskilpailujen tasapuolisuuteen ja avoimuuteen.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 2 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 72) mukaan julkisia hankintoja koskevat menettelyt tulisi toteuttaa siten, että tarjouskilpailuissa saadaan aikaan todellista kilpailua, jolla optimaalinen hinta tai hinta-laatusuhde voidaan määrittää.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp. s 73 ja 74) mukaan suhteellisuusperiaate edellyttää sitä, että hankintamenettelyssä asetetut vaatimukset ja kriteerit ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa. Unionin tuomioistuimen ratkaisussa asiassa C-358/12, Pascolo (EU:C:2014:2063), katsottiin, että vaatimusten ja kriteerien asettamisella ja muilla toimenpiteillä tulee suhteellisuusperiaatteen mukaan taata tavoitteen toteutuminen, eikä niillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintamenettelyn vaatimukset ovat oikeassa suhteessa tavoiteltavan päämäärän kanssa. Siten esimerkiksi tarjoajien ja ehdokkaiden soveltuvuusehtojen asettamisessa on otettava huomioon hankinnan luonne ja arvo. Samaten tarjouspyynnön sisältöön tai hankintamenettelyn ehtoihin liittyvien vaatimusten tulisi olla oikeassa suhteessa hankinnan laatuun nähden.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät sekä niihin mahdollisesti sisältyvät tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä, neuvottelukutsussa tai näiden liitteissä ja niissä on vahvistettava rakennusurakoilta, palveluilta tai tavaroilta vaadittavat ominaisuudet. Määritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintalain 79 §:n mukaan ennen tarjousten valintaa hankintayksikön on tarkistettava, että tarjous on hankintailmoituksessa ja hankinta-asiakirjoissa asetettujen vaatimusten, ehtojen ja perusteiden mukainen.

Hankintamenettely keskeisiltä osin

Hankintayksikkö on 3.4.2023 julkaissut EU-hankintailmoituksella osallistumispyynnön verikeskustietojärjestelmän hankinnasta. Kyseisen hankintailmoituksen yhteydessä on kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” esitetty seuraava pakollinen vaatimus:

”Tarjottava ratkaisu pohjautuu olemassa olevaan tuotantokäyttökelpoiseen tuotteeseen. Tarjottu ratkaisu on oltava ns. ’Valmis’ tai ’käyttöönotettavissa ilman lisäkehitystä’”

Hankintailmoituksen kohdan ”Muut ehdot” mukaan tarjoajan on tullut täyttää hankintayksikön asettamat tarjoajaa koskevat soveltuvuusehdot. Tarjoajille asetetut vähimmäisreferenssivaatimukset on kuvattu tarkemmin hankintailmoituksen liitteenä 1 olleessa referenssilomakkeessa. Kyseisen lomakkeen kohdassa 1 on kuvattu vähimmäisreferenssivaatimukset seuraavasti:

”Tässä kohdassa esitettyjen vaatimusten on pakollista täyttyä osallistumishakemuksessa:

Ehdokkaalla tulee olla vähintään kaksi (2) kuitenkin korkeintaan viisi (5), referenssiä ulkoisille asiakkaille toimitetusta verikeskustietojärjestelmä kokonaisuudesta, jotka yhdessä täyttävät seuraavat vaatimukset (esim. 1 vaatimus toteutuu per esitetty referenssi).

1. Referenssitoimitus on tehty verikeskukseen, jossa on rutiinikäytössä veriryhmä ja seulonta -käytäntö käyttäen Nordlabille tarjottavaa tuotetta. Ratkaisu on referenssissä käytössä sellaisessa verikeskuksessa, jossa ratkaisua käytetään osana kyseisen verikeskuksen veriryhmä ja seulonta käytäntöä

2. Referenssitoimitus täyttää suomalaisen lainsäädännön ratkaisulle asettamat vaatimukset. Referenssitoimitus täyttää kaikki Suomen lainsäädännön verikeskustoiminnalle asettamat vaatimukset.

3. Referenssitoimitusta käytetään suomalaisessa julkisessa terveydenhuollon verikeskustoimintaa. Referenssitoimitusta käytetään osana suomalaisen julkisen terveydenhuollon kokonaisuutta.

4. Referenssitoimitus on asiakkaalla käytössä useammassa kuin yhdessä verikeskuksessa. Asiakas käyttää referenssitoimitusta toimintaympäristössä, jossa asiakkaalla on useita verikeskuksia, joissa referenssitoimitusta käytetään.

Lisäksi kunkin esitetyn referenssitoimituksen on täytettävä seuraava vaatimus:

5. Toimitettu refrenssiratkaisu sisältää toiminnallisuudet, jotka tarvitaan vähintään keskussairaalatasoisessa verikeskuksen toiminnassa. Referenssiratkaisun tulee sisältää kaikki sellaiset toiminnallisuudet ja täyttää sellaiset tietojärjestelmävaatimukset, jotka tarvitaan vähintään keskussairaalatasoisen verikeskuksen toiminnan tuottamiseksi.

Referenssitoimeksiantoa, jossa vaatimus (5) ei toteudu, ei huomioida vaatimusten (1)-(4) täyttymisen arvioinnissa eikä alla kuvatussa referenssien pisteytyksessä.”

Hankintayksikkö on pyytänyt 4.9.2023 päivätyllä lopullisella tarjouspyynnöllä tarjouksia verikeskustietojärjestelmästä ja siihen liittyvistä käyttöönotto-, käyttö-, ylläpito- ja tukipalveluista.

Lopullisen tarjouspyynnön kohdassa 2 ”Hankinnan kohde ja laajuus” on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Hankinnan kohteena on ratkaisu, joka käsittää verikeskustietojärjestelmän valmistuotteena sekä ratkaisun toimituksen. Ratkaisu hankitaan Tilaajan käyttöön pilvipalvelun tai toimitettuna Tilaajan kapasiteettipalveluun, sisältäen tarjouspyynnön kuvaamat ylläpito- ja tukipalvelut. Hankinnan kohteeseen sisältyy myös ratkaisun jatkokehittämisen mahdollistavat täydentävät asiantuntijapalvelut.”

Tarjouspyynnön kohdassa 5 ”Aikataulu” on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Hankinnan kohteena olevan ratkaisun Tilaajan määrittämän ensimmäisen käyttöönoton on oltava tuotantokäyttöä varten valmiina viimeistään vuoden 2024 kuluessa hankintasopimuksen allekirjoittamisesta. [ — — ]”

Tarjouspyynnön kohdan 12 ”Päätöksenteon perusteet” mukaan tarjottavan ratkaisun on tullut toteuttaa hyväksytysti kaikki toiminnallisen läpikäynnin (tarjouspyynnön liite 10.) potilastapauksissa (liitteen 10 kohta 5. Potilastapaukset) kuvatut vaatimukset sekä tarjouspyynnön liitteessä 3. määritellyt pakolliset vaatimukset.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 olleen hankittavan järjestelmän kuvauksen kohdassa 4 ”Hankittava ratkaisu” esitetty muun ohella seuraavaa:

”Hankinnan kohteena on verikeskustietojärjestelmä, joka on valmis otettavaksi verikeskuksen rutiinikäyttöön ilman jatkokehitystä ja josta toimittaja pystyy ilmoittamaan vähimmäisvaatimusten mukaiset rutiinikäytössä olevat referenssitoimitukset. [ — — ]”

Saman tarjouspyynnön liitteen kohdassa 4.1 ”Ratkaisun ei-toiminnalliset vaatimukset” on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Ehdokkaan tarjoaman ratkaisun tulee olla valmis vaadittujen pakollisten toiminnallisuuksien ja ominaisuuksien osalta. Toimittaja on testannut ja toimivaksi todennut käyttöönotettavan ratkaisun kaikkien toiminnallisuuksien ja ominaisuuksien osalta. [ — — ]”

Saman tarjouspyynnön liitteen kohdassa 5 ”Käyttöönottoprojekti” on esitetty muun ohella seuraavaa:

”Hankintakokonaisuus sisältää hankittavan ratkaisun käyttöönottoprojektin. Käyttöönoton kokonaisvastuu on toimittajalla.

[ — — ]

Käyttöönottoprojektin tulee sisältää kaikki tarvittavat toimet, joiden avulla ratkaisu voidaan ottaa tuotantokäyttöön käyttöönoton kohteena olevassa NordLabin verikeskuksessa.”

Tarjouspyynnön liitteessä 3 ”Vaatimukset” on esitetty hankinnan kohteelle asetetut pakolliset vaatimukset, joita on ollut yli 200. Hankinnan kohteelle on asetettu muun ohella seuraavat pakolliset toiminnalliset vaatimukset.

Vaatimus ID:llä TO-VSKÄ-012, Vaatimus potilaan asettamisesta pieneksi keskoseksi, jota vaatimusta on kuvattu seuraavasti:

”Potilas pystytään määrittämään ratkaisussa pieneksi keskoseksi, jonka jälkeen järjestelmä käyttää potilaaseen sääntöjä, jotka mahdollistavat vasta-ainetunnistuksen ja vasta-aineseulonnan voimassaolon 16:ta ikäviikkoon saakka.”

Vaatimus ID:llä TO-VSKÄ-016, Elektronisen sopivuuskokeen tietojen syöttäminen, jota vaatimusta on kuvattu seuraavasti:

”Ratkaisu ohjaa käyttäjää täyttämään kaikki elektronisen sopimuskokeen vaatimat tiedot. Tietojen syöttämisen tulee olla helppoa ja yksinkertaista, eikä se saa kuormittaa käyttäjää liikaa.”

Vaatimus ID:llä TO-T&S-013, Elektronisen sopivuuskokeen poikkeavan voimassaoloajan määrittäminen leikkaukseen tuleville potilaille, jota vaatimusta on kuvattu seuraavasti:

”Ratkaisussa on ominaisuus, jolla voidaan käyttää muista potilaista eroavaa pidempää elektronisen sopivuuskokeen voimassaoloaikaa leikkaukseen tuleville potilaille, jotka muuten soveltuvat tällaisen käytännön piiriin.”

Vaatimus ID:llä TO-PSVS-006, Vastasyntyneiden ja pienten keskosten ottaminen Veriryhmä ja seulonta -käytännön piiriin, jota vaatimusta on kuvattu seuraavasti:

”Ratkaisu mahdollistaa myös vastasyntyneiden ja pienten keskosten ottamisen Veriryhmä ja seulonta -käytännön piiriin ja tukee ABORhD-ryhmän mukaisten punasolujen siirtoa heille. Ratkaisu pystyy tunnistamaan äidin vasta-aineet ja hyödyntää tietoa määritettäessä vastasyntyneen ja pienen keskosen Veriryhmä ja seulontakelpoisuutta.”

Vaatimus ID:llä TO-PSVT-001B, Feno- ja genotyypitystuloksien rakenteellinen kirjaaminen, jota vaatimusta on kuvattu seuraavasti:

”Potilaan omista punasoluista tehdyt feno- ja genotyypitystulokset tulee pystyä kirjaamaan ratkaisuun rakenteellisessa muodossa.”

Tarjouspyynnön liitteen 10 ”Toiminnallinen läpikäynti” kohdassa 1 on todettu, että osana hankintaprosessia hankintayksikkö suorittaa toiminnallisen läpikäynnin, jolla se varmentaa hankinnassa tarjotun ratkaisun toiminnan seuraavilla osa-alueilla:

”Toiminnallisuus: Testattavat toiminnot pystytään toteuttamaan ratkaisulla testitilanteessa. Ratkaisu informoi käyttäjää virheellisistä toimintatavoista.

Virheettömyys: Toiminnon toteutuksissa ei tule virheitä.

Tehokkuus: Toiminto sujuva toteuttaa ja viedä läpi kohtuullisessa ajassa.”

Samassa tarjouspyynnön liitteessä on kuvattu 5 erilaista potilastapausta, joita apuna käyttäen tarjottuja järjestelmiä arvioidaan. Kunkin potilastapauksen kohdalla on esitetty suoritettava toimenpide ja toimenpiteen ID sekä ilmoitettu kunkin toimenpiteen osalta tarkasteltavana olevat pakolliset vaatimukset. Kyseisiä toimenpiteitä ovat olleet muun ohella seuraavat:

”Toimenpide ID PT-1-1.1, Hoitoyksikkö tilaa verensiirtotutkimukset ja verikeskustietojärjestelmä ohjaa käyttäjää täyttämään kaikki vaadittavat tiedot, vaatimus ID-VSKÄ-016.

Toimenpide ID PT-1-1.2, Potilaalle tilataan varalle kaksi yksikköä punasoluja. vaatimukset TO-SVK-001 ja TO-T&S-013.

[ — — ]

Toimenpide ID PT-2-4, Koska potilaalla on todettu uusi Rh-ryhmä veriryhmävasta-aine, tehdään potilaan omien punasolujen Rh-fenotyypitys, jonka tulos on D pos, C pos, c neg, E neg, e pos, Cw neg, K neg. Fenotyypitystulos syötetään rakenteellisessa muodossa veri-keskustietojärjestelmään, vaatimukset TO-PSVT-005 ja TO-PSVT-001B.

[ — — ]

Toimenpide ID PT-2-6.1, Potilaan näyte lähetetään Veripalveluun jatkotutkimuksiin tunnistamattoman vasta-aineen takia. Veripalvelussa tunnistetaan vielä anti-LWb (Landsteiner-Wiener) vasta-aine ja potilaan omien punasolujen fenotyypitys tulos on LWb-neg. Tulokset syötetään verikeskustietojärjestelmään, vaatimukset TO-PSVT-001A ja TO-PSVT-001B.

[ — — ]

Toimenpide ID PT-4-3.2, Vasta-ainetunnistus on tehty äidin näytteestä ja siinä todetaan anti-c (Rh) vasta-aine, vaatimus TO-VSKÄ-012.

[ — — ]

Toimenpide ID PT-4-4, Koska kyseessä on pikkukeskonen, vasta-aineseulonta on voimassa 16 vk:n ikään saakka. Verikeskustietojärjestelmään voidaan kirjata, mihin saakka äidin näytteestä tehty vasta-ainetunnistus on voimassa, vaatimus TO-VSKÄ-012.

[ — — ]

Toimenpide ID PT-5-1, Ratkaisu osaa tulkita potilaan veriryhmä- ja seulontakäytännön piiriin kuuluvaksi, vaatimus TO-PSVS-006.”

Saman tarjouspyynnön liitteen kohdassa 6 ”Muut toiminnallisen läpikäynnin aikana arvioidut ominaisuudet” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Varmistaakseen hankinnan pakollisten vaatimuksien täyttymisen NordLab varaa oikeuden suorittaa myös muiden tarpeelliseksi katsomiensa toiminnallisten ominaisuuksien läpikäynnin käyttäen hyväkseen em. potilastapauksia.”

Toiminnalliseen läpikäyntiin on saman tarjouspyynnön liitteen mukaan ilmoitettu osallistuvaksi kolme hankintayksikköä edustavaa henkilöä, joista ainakin yksi on verikeskustietojärjestelmän loppukäyttäjiä edustava henkilö.

Saman tarjouspyynnön liitteen kohdassa 4 ”Arviointi” on todettu seuraavaa:

Toiminnallisessa läpikäynnissä käydään läpi pakollisia vaatimuksia potilastapauksien muodossa.

Hankintayksikkö merkitsee vaatimuskohtaisesti tarjouspyynnön vaatimuksien toteutumisen. Vaatimuksen toteutuminen arvioidaan asteikolla KYLLÄ tai EI

KYLLÄ: Ratkaisu toteuttaa vaatimuksen kokonaisuudessaan virheettömästi ja tehokkaasti.

EI: Ratkaisu ei toteuta vaatimusta kokonaisuudessaan tai toiminnossa oli virheitä tai se toimi tehottomasti.

Ratkaisun on täytettävä kaikki pakolliset vaatimukset; Vaatimuksien tulee saada ”KYLLÄ”, jotta pakollinen vaatimus katsotaan täyttyneeksi.

Jos ratkaisu ei täytä kaikkia pakollisia vaatimuksia, hankintayksikkö joutuu hylkäämään tarjoajan tarjouksen vaatimusten vastaisena.”

Hankintayksikkö on 30.11.2023 tekemällään päätöksellä sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Päätöstä on perusteltu muun ohella seuraavasti:

”Asiantuntijaryhmän arvioinnin mukaan Whitelake Software Point Oy:n LabVantage Medical Suite Blood -ratkaisu ei läpäissyt toiminnallisen läpikäynnin seuraavia kohtia: 1. Potilastapauksen kohdat PT-1-1.1 (vaatimus TO-VSKÄ-016), PT-1-1.2 ja PT-1-1.3 (vaatimus TO-T&S-013), 2. Potilastapauksen kohdat PT-2-4 ja PT-2-6.1 (vaatimus TO-PSVT-001B), 4. Potilastapauksen kohdat PT-4-3.2 ja PT-4-4 (vaatimus TO-VSKÄ-012) sekä 5. Potilastapauksen kohta PT-5-1 (vaatimus TO-PSVS-006).

Koska Whitelake Software Point Oy:n tarjoama ratkaisu ei läpäissyt Toiminnallista läpikäyntiä eikä täten vastaa tarjoukselle asetettuja vaatimuksia, hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan Whitelake Software Point Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta.”

Asian arviointi

Asiassa on ensin arvioitava, onko hankintayksikkö määritellyt hankinnan kohteen hankintasäännösten mukaisesti. Ensinnäkin tältä osin on arvioitava, mitä hankinnan kohteen valmiusasteelta on edellytetty ja onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti edellyttäessään mainittua valmiusastetta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti ja että sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintalain säännökset eivät sääntele hankinnan sisältöä tai hankinnan tarkoituksenmukaisuutta. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Lisäksi suhteellisuusperiaatteesta seuraa, että vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään, eikä vaatimusten ja kriteerien asettamisella ja muilla toimenpiteillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi. Hankintalain tavoitteena on myös kilpailuolosuhteiden hyödyntäminen, millä tarkoitetaan markkinoiden ja markkinakilpailun hyödyntämistä parhaan lopputuloksen aikaansaamiseksi.

Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja sitä koskevat vaatimukset on kuvattava tarjouspyyntöasiakirjoissa sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, ja että tarjouspyyntöasiakirjat ovat omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus katsoo, että lopullisessa tarjouspyynnössä esitetyn perusteella alalla ammattimaisesti toimivalle taholle on ollut selvää, että kaikkien pakollisten vaatimuksien on tullut olla valmiina järjestelmässä tarjouksen jättämisen hetkellä ja että järjestelmän on tullut olla heti valmis tuotantokäyttöön. Se, että järjestelmän ensimmäisen käyttöönoton on tullut olla tuotantokäyttöä varten valmiina viimeistään vuoden 2024 kuluessa, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Siltä osin, onko hankintayksikkö voinut edellyttää asettamaansa valmiustasoa, oikeuskäytännössä on osapuoltenkin esille nostamin tavoin vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalla lähtökohtaisesti tarvitse olla tarjouspyynnössä edellytettyjä resursseja vielä tarjouksen tekohetkellä, vaan riittää, että tarjouksessa on sitouduttu tarjouspyynnössä edellytetyn hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyillä resursseilla sopimuskauden alkaessa. Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2019:162 toisaalta todennut, että hankinnan laatu tai muu syy voi oikeuttaa sen, että resurssien edellytetään olevan tarjoajan käytettävissä jo ennen hankintapäätöksen tekemistä ilman, että tämän voitaisiin katsoa rikkovan hankintalain kilpailuttamisvelvoitetta ja potentiaalisten tarjoajien tasapuolista kohtelua.

Markkinaoikeus toteaa, ettei esillä olevassa asiassa ole kuitenkaan edellytetty, että tarjoajilla olisi tietyt resurssit ennen sopimuskauden alkua, vaan kysymys on oikeammin tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden tarkistamiseen liittyvästä menettelystä. Hankintayksikön on mahdollista ennen hankintapäätöksen tekemistä tarkistaa tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus esimerkiksi koekäytön kautta. Esillä olevassa hankintamenettelyssä koekäyttöä on kutsuttu toiminnalliseksi läpikäynniksi.

Edellä todettuun nähden asiassa on arvioitava sitä, onko hankintayksikkö menetellyt tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteen sekä suhteellisuusperiaatteen asettamat vaatimukset huomioon ottaen määritellessään hankinnan kohteelle asetettavat vaatimukset lopullisessa tarjouspyynnössä ja edellyttäessään niiden täyttymistä jo tarjouksen jättämishetkellä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankinnan kohteena olevaa verikeskustietojärjestelmää käytetään laajasti hankintayksikön verikeskuksien eri toiminnoissa. Verikeskustietojärjestelmällä tehdään ja käsitellään potilaskohtaiset veritilaukset, tallennetaan verivalmisteiden luovutus verikeskuksesta hoitoyksikköön yksikkökohtaisesti, hallinnoidaan verensiirtotutkimusten pyyntöjä ja tuloksia sekä ylläpidetään verivarastoa. Lisäksi hankinnan kohteena olevan tietojärjestelmän avulla verikeskukset ylläpitävät turvallisen verensiirtohoidon edellyttämää potilaskohtaista tiedostoa erityisvaatimuksista, jotka voivat koskea verensiirtotutkimuksia, veritilauksia, verivalmisteiden ominaisuuksia tai verensiirtoja. Koska verensiirtoketjussa tapahtuvat vakavat virheet saattavat johtaa vaaratilanteeseen tai potilaan menehtymiseen, verensiirtoturvallisuus on ohjannut tarjouspyynnön pakottavien vaatimusten määrittelyä ja pakottavien vaatimusten toteutumista on varmistettu toiminnallisen läpikäynnin avulla. Kun käyttökoe on päätetty järjestää, on hankintayksikön mukaan ollut välttämätöntä, että tuotteiden ominaisuuksia arvioidaan vain kokeen suorittamishetken mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että potilasturvallisuuden varmistamisen verensiirroissa voidaan katsoa olevan kysymyksessä olevassa verikeskustietojärjestelmää koskevassa hankinnassa siinä määrin keskeinen vaatimus, että sen perusteella hankintayksikkö voisi sinänsä perustellusti edellyttää hankinnan kohteelta korkeaa valmiusastetta jo koekäytön yhteydessä varmistaakseen, että tarjottu järjestelmä on käyttökelpoinen verikeskustoiminnassa. Kysymyksessä olevassa neuvottelumenettelynä toteutetussa hankinnassa on kuitenkin jo osallistumispyynnön yhteydessä asetettu edellä tarkemmin kuvatulla tavalla soveltuvuusvaatimukseksi referenssitoimitusten esittäminen muun ohella siitä, että tarjoajan verikeskustietojärjestelmä on käytössä verikeskustoiminnassa osana suomalaisen julkisen terveydenhuollon kokonaisuutta. Potentiaalisille tarjoajille on siten jo tässä vaiheessa asetettu käytännössä varsin tiukat vaatimukset koskien kyvykkyyttä toimittaa vaaditun valmiusasteen järjestelmä. Kyseisen soveltuvuusvaatimuksen täyttävillä tarjoajilla voidaan arvioida olevan tarjottavanaan järjestelmä, joka täyttää sen käyttötarkoituksen edellyttämän perustason.

Edellä todetun lisäksi neuvottelumenettelyn lopuksi julkaistussa lopullisessa tarjouspyynnössä on kuitenkin asetettu edelleen yli 200 pakollista vaatimusta järjestelmälle, joiden vaatimusten on edellytetty täyttyvän järjestelmässä jo tarjouksen jättämishetkellä. Suuri osa näistä lopullisessa tarjouspyynnössä asetetuista pakollisista vaatimuksista on koskenut järjestelmän toiminnallisuuksia liittyen esimerkiksi siihen, miten tiettyä tietoa näytetään tai käsitellään järjestelmässä. Kyseisiä pakollisia toiminnallisia vaatimuksia on ollut yli 150. Toiminnallisten vaatimusten toteutumisen varmistamiseksi on järjestetty hyvin pian tarjouksen jättämisen jälkeen toiminnalliseksi läpikäynniksi kutsuttu koekäyttö.

Markkinaoikeus toteaa, että esillä olevassa asiassa on kysymys tietojärjestelmähankinnasta, joihin liittyy käytännössä aina tarve yhteensovittaa järjestelmän toiminnallisia ominaisuuksia loppuasiakkaan käyttöön sopivaksi. Lopulliset tarjoukset on tullut esillä olevassa asiassa jättää viimeistään 27.9.2023. Järjestelmän ensimmäisen käyttöönoton on tullut tapahtua kuitenkin vasta vuoden 2024 aikana. Tarjouksen jättämisen määräajan ja järjestelmän käyttöönoton välinen aika on siten ollut yli vuoden mittainen, jona aikana järjestelmää on ollut mahdollista edelleen yhteensovittaa ja kehittää hankintayksikön tarpeisiin soveltuvaksi erityisesti sen käytettävyyteen liittyvien ominaisuuksien osalta.

Kun otetaan huomioon edellä todettu sekä jo osallistumispyynnössä tarjoajien soveltuvuudelle asetettu vähimmäistaso, markkinaoikeus katsoo, että vaikka hankintayksikkö on voinut esittämillään perusteilla edellyttää järjestelmän tiettyjen olennaisimpien ominaisuuksien täyttymistä jo tarjouksen jättämishetkellä, se on ylittänyt harkintavaltansa edellyttäessään kaikkien pakollisten toiminnallisten vaatimusten toteutumista jo tarjousten jättämishetkellä. Hankintayksikkö on näin menetellessään määritellyt hankinnan kohteen tavalla, joka on perusteettomasti rajoittanut kilpailua, eikä hankinnan kohteen määrittely ole ollut oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään.

Asiassa on seuraavaksi arvioitava lopullisessa tarjouspyynnössä asetettujen järjestelmän pakollisten vaatimusten selvyyttä.

Valittaja on esittänyt järjestelmänsä olleen valmis ja käyttöönotettavissa ilman jatkokehittämistä, mutta esittänyt huomioita hankintayksikön toiminnallisen läpikäynnin ohjeistuksesta ja siinä tehdyistä havainnoista, jotka eivät valittajan mukaan ole kaikilta osin olleet yhteneviä hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten kanssa. Valittaja on esittänyt, että sille on jäänyt epäselväksi, mitä tietoja hankintayksikkö on halunnut toiminnallisessa läpikäynnissä nähdä. Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt, että valittajan järjestelmä ei selkeästi ole täyttänyt lopullisessa tarjouspyynnössä asetettuja ja toiminnallisessa läpikäynnissä tarkasteltavana olleita vaatimuksia. Sekä valittaja että hankintayksikkö ovat esittäneet markkinaoikeudelle erillisillä asiakirjoilla liikesalaisuutena salassa pidettäviä toiminnallisessa läpikäynnissä tehtyjä havaintoja valittajan tarjoaman järjestelmän toiminnasta.

Hankintayksikkö on lisäksi markkinaoikeudessa esittänyt valittajan tarjoaman järjestelmän toiminnallisen läpikäynnin arviointiasiakirjan. Markkinaoikeus toteaa kyseisestä arviointiasiakirjasta käyvän ilmi muun ohella seuraavaa.

Arviointiasiakirjassa esitetyn mukaan valittajan tarjous ei ole potilastapauksen 1 toimenpiteen PT-1-1.1 osalta täyttänyt edellä hankintamenettelyn yhteydessä tarkemmin kuvattua vaatimusta TO-VSKÄ-016, mitä on perusteltu sillä, ettei järjestelmä ohjaa käyttäjää täyttämään kaikkia turvallisen verensiirron kannalta merkittäviä ja veriryhmä- ja seulontakäytäntökelpoisuuteen oleellisesti vaikuttavia esitietoja. Kyseisessä arviointiasiakirjan kohdassa on mainittu esimerkkinä puutteista sellaisia tietoja, joiden esittämistä ei ole ainakaan yksiselitteisesti tai selkeästi ole edellytetty tarjouspyynnössä.

Arviointiasiakirjassa esitetyn mukaan valittajan tarjous ei ole potilastapauksen 1 toimenpiteen PT-1-1.2 osalta täyttänyt edellä hankintamenettelyn yhteydessä tarkemmin kuvattua vaatimusta TO-T&S-13, mitä on perusteltu sillä, että potilaan veriryhmä- ja seulontakelpoisuuteen liittyy tietty rajoitus. Vaatimuksessa TO-T&S-13 on kuitenkin edellytetty lähinnä, että ratkaisussa on ominaisuus, jolla voidaan käyttää muista potilaista eroavaa pidempää elektronisen sopivuuskokeen voimassaoloaikaa leikkaukseen tuleville potilaille, jotka muuten soveltuvat tällaisen käytännön piiriin, minkä vaatimuksen valittajan tarjoama järjestelmä hankintayksikön arviointiasiakirjankin perusteella vaikuttaa täyttäneen.

Edelleen asiakirjassa esitetyn mukaan valittajan tarjous ei ole potilastapauksen 4 toimenpiteen PT-4-3.2 osalta täyttänyt edellä hankintamenettelyn yhteydessä tarkemmin kuvattua vaatimusta TO-VSKÄ-012, vaikka yksin arviointiasiakirjasta ilmenevän perusteella vaatimus vaikuttaisi valittajan tarjouksessa täyttyneen.

Markkinaoikeus katsoo sekä valittajan että hankintayksikön valittajan tarjoamaa järjestelmää koskevasta toiminnallisesta läpikäynnistä esittämän selvityksen perusteella, että valittaja on toisaalta ollut epätietoinen siitä, minkä ominaisuuksien esittelemistä siltä on toiminnallisessa läpikäynnissä kunkin potilastapauksen osalta edellytetty ja mitä tietoja tai ominaisuuksia järjestelmän esittelyssä on tullut kussakin potilastapauksen kohdassa käydä ilmi. Lisäksi hankintayksikön toiminnallisen läpikäyntiin osallistuneet asiantuntijat vaikuttavat arviointiasiakirjasta ilmenevän perusteella ottaneet huomioon valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta arvioidessaan myös muita seikkoja kuin kyseisen potilastapauksen osalta todennettavaksi ilmoitetun pakollisen vaatimuksen kuvauksesta on käynyt ilmi.

Edellä todetun perusteella hankinnan kohdetta ei ole kuvattu lopullisessa tarjouspyynnössä asetettujen toiminallisten ominaisuuksien osalta sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat olisivat riittävällä tarkkuudella tienneet tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, eivätkä tarjoukset ole tähän nähden olleet omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on lopullisessa tarjouspyynnössä hankinnan kohteen kuvaamisen yhteydessä menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.