18.9.2024

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on ensin arvioitava, onko markkinaoikeudella toimivalta tutkia valituksenalaisen hankintayksikön päätöksen hankintasäännösten mukaisuutta.

Hankintayksikkö on tältä osin esittänyt, että valituksenalaisen päätöksen kohteena on vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (erityisalojen hankintalaki) eikä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) mukainen rakennusurakka, ja että hankittavan rakennusurakan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo jää alle erityisalojen hankintalain mukaisen rakennusurakan kynnysarvon.

Valittaja on esittänyt, että hankinnassa on ollut kysymys hankintalain mukaisesta hankinnasta.

Sovellettavien hankintasäännösten osalta on arvioitava, mitä toimintaa hankintayksikkö harjoittaa ja mihin toimintaan liittyen hankintayksikkö on kilpailuttanut nyt kysymyksessä olevan rakennusurakkahankinnan.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin kyseisessä laissa säädetään.

Hankintalain 10 §:n mukaan kyseistä lakia ei sovelleta erityisalojen hankintalaissa tarkoitettua toimintaa varten tehtäviin hankintoihin ja käyttöoikeussopimuksiin.

Hankintalain ja erityisalojen hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä
(HE 108/2016 vp s. 97) on hankintalain 10 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että hankintalakia ei sovelleta sellaisiin hankintoihin, jotka on suljettu esimerkiksi erityisalojen hankintalain 2 tai 3 luvun säännösten perusteella erityisalojen hankintalain ulkopuolelle. Hankintalakia ei sovelleta erityisalojen hankintalaissa tarkoitettuja toimintoja varten tehtäviin hankintoihin. Siten erityisalojen hankintalain tarkoittamia toimintoja varten tehtävät hankinnat eivät kuulu hankintalain soveltamisalaan silloinkaan, kun kysymyksessä on hankintalain 5 §:ssä tarkoitetun hankintayksikön tekemä hankinta.

Erityisalojen hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin kyseisessä laissa säädetään.

Erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaan laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat yhtä tai useaa 6 — 9 §:ssä tarkoitettua toimintaa harjoittavat valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset, valtion liikelaitokset, julkisoikeudelliset laitokset sekä edellä mainittujen tahojen muodostamat yhteenliittymät (viranomaishankintayksikkö).

Hankintalain ja erityisalojen hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä
(HE 108/2016 vp s. 249 ja 250) on erityisalojen hankintalain 5 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että erityisalojen hankintalakia sovelletaan laissa tyhjentävästi luetelluilla toimialoilla toimivien vesi- ja energiahuollon, liikenteen sekä postipalvelujen yksiköiden kynnysarvot ylittäviin tavara- ja palveluhankintoihin sekä rakennusurakoihin.

Esitöiden mukaan soveltamisalakysymysten arvioinnissa tulee ensin selvittää, mitä toimintaa hankkiva yksikkö harjoittaa ja liittyykö tehtävä hankinta kyseisen toiminnan harjoittamiseen. Lain soveltaminen riippuu ensisijaisesti yksikön toiminnan luonteesta, ei hankinnan kohteesta. Mikäli tehtävä hankinta liittyy erityisalatoiminnan harjoittamiseen, tarkastellaan seuraavaksi, onko hankkija erityisalojen hankintalain mukainen hankintayksikkö.

Esitöiden mukaan relevantin hankintalain ja hankintayksikköaseman selvittämisen jälkeen selvitettäväksi tulevat vielä kynnysarvon ylittyminen sekä erityisalojen hankintalain soveltamisalapoikkeusten mahdollinen soveltuminen hankintaan. Mikäli jokin erityisalojen hankintalain soveltamispoikkeuksista on käsillä tai mikäli kynnysarvot eivät ylity, ei hankinta siirry kuitenkaan viranomaissektorin hankintalain soveltamisalaan, vaan tällöin hankinta jää molempien hankintalakien soveltamisalan ulkopuolelle.

Erityisalojen hankintalain 8 §:ssä on säädetty eräiden liikenteen palveluiden kuulumisesta lain soveltamisalaan. Pykälän 2 momentin mukaan lakia sovelletaan myös lentoasemien ja meri- tai sisävesisatamien ylläpitoon sekä muuhun lentoasemien, meri- tai sisävesisatamien tai terminaalipalvelujen saattamiseen lento-, meri- tai sisävesiliikenteen harjoittajien käyttöön.

Esitöiden (HE 108/2016 vp s. 257) mukaan lain soveltamisalaan kuuluvaan palvelutoimintaan liittyviä hankintoja ovat kaikki lentoaseman ja sataman joustavaan ylläpitoon liittyvät hankinnat kuten esimerkiksi terminaalirakennusten rakentaminen sekä matkustajille tarjottavat palvelut.

Erityisalojen hankintalain 13 §:n 1 momentin mukaan kynnysarvot, jotka perustuvat erityisalojen hankintadirektiiviin ja käyttöoikeussopimusdirektiiviin ilman arvonlisäveroa laskettuina, ovat, sellaisina kuin ne ovat muutettuina komission asetuksella (EU) 2021/1953, rakennusurakoita koskevissa hankinnoissa 5.538.000 euroa (3 kohta). Pykälän 2 momentin mukaan tätä lakia ei sovelleta kynnysarvot alittaviin hankintoihin.

Merenkulun ympäristönsuojelulain (1672/2009) 2 §:ssä on määritelty huvivenesatamaksi satama, joka palvelee pääasiassa huvialuksia ja huviveneitä (kohta 18) ja satamaksi paikka tai maantieteellinen alue, jonka rakenteet ja varustelu on suunniteltu mahdollistamaan alusten, mukaan lukien huvialusten, huviveneiden tai kalastusalusten, vastaanottaminen, mukaan lukien sataman toimivaltaan kuuluva ankkurointialue, ei kuitenkaan paikka tai alue, jonka aluksille tarkoitetut rakenteet ja palvelut sekä käyttäjä- ja jätemäärät ovat vähäiset (kohta 46). Mainitun pykälän 47 kohdan mukaan laissa tarkoitetaan sataman pitäjällä oikeushenkilöä, joka vastaa sataman eri toimintojen kokonaisuuden järjestämisestä tai perii satamamaksun tai siihen verrattavan yleisen maksun sataman käyttämisestä.

Mainitun pykälän esitöiden (HE 71/2021 vp s. 55 ja 56) mukaan säännöksellä sataman määritelmän ulkopuolelle rajataan vähäisinä alle 25 venepaikan tai talvisäilytyspaikan huvivenesatamat, kauppojen ja ravintoloiden laiturit, venevalkamat, yhteisrannat, mökkiyhteyslaiturit ja ammattikalastajien omat laiturit. Saman lain 8 §:n määritelmä rakenteiltaan ja palveluiltaan sekä käyttäjä- ja jätemääriltään vähäisestä paikasta tai alueesta ei kuitenkaan ole tyhjentävä, vaan myös muut vastaavat paikat ja alueet, joiden rakenteet, palvelut ja käyttäjä- ja jätemäärät ovat vähäisiä, rajautuvat sataman määritelmän ulkopuolelle. Siten vähäiseksi on mahdollista tulkita myös vaikkapa vapaa-ajan kalastukseen käytettävä paikka tai alue, jos sen rakenteet ja palvelut sekä käyttäjä- ja jätemäärät ovat vähäiset. Säännöksellä on kuitenkin pyritty tunnistamaan tiettyjä lukumäärältään runsaita paikkoja, joita ei ainakaan tulisi pitää satamina. Yhteysalusten, vesibussien ja muiden pienten kotimaan liikenteessä toimivien matkustaja-alusten käyttämien laitureiden rajaukselle sääntelyn ulkopuolelle ei ole enää perusteita, koska mainittujen alusten jätemääriä ei voi pitää vähäisinä.

Keskeiset tosiseikat

Lahden kaupunki on ilmoittanut 23.2.2024 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Niemen sataman MN-laituria koskevasta rakennusurakan hankinnasta.

Hankintailmoituksessa CPV-koodiksi on ilmoitettu satamalaiturien rakennustyöt (45241100).

Hankintailmoituksen kohdassa ”Hankinnan lyhyt kuvaus” hankintaa on kuvattu seuraavalla tavalla:

”Lahden kaupungin kaupunkiympäristön palvelualue, rakennuttaminen pyytää tarjousta Niemen sataman MN-laiturin hankinnasta kokonaisurakkana (KVR).

Hankinnan tavoitteena on saada Niemen satamaan uusi, käyttöturvallinen ja hyvät kelluntaominaisuudet omaava venelaituri puretun laiturin tilalle.”

Hankintailmoituksen kohdassa ”Kuvaus hankinnasta” on todettu seuraavaa:

”Urakkaan kuuluu uuden osastoidun muoviponttonilaiturin toimittaminen, asennus ja ankkurointi paikalta puretun laiturin paikalle. Laiturin asennus voidaan aloittaa sääolosuhteet huomioiden 15.4.2024 ja sen tulee olla luovutettuna tilaajalle viimeistään 15.5.2024.”

Hankintailmoituksen kohdassa ”Arvioitu arvo” on hankinnan ennakoiduksi kokonaisarvoksi ilmoitettu 200.000 euroa.

Hankintayksikkö on 4.4.2024 tekemällään päätöksellä valinnut erään tarjoajan tarjouksen ja 11.4.2024 allekirjoittanut hankintaa koskevan urakkasopimuksen.

Asian arviointi

Asiassa on hankintaan sovellettavan lain osalta ensin arvioitava, onko Niemen satamaa pidettävä erityisalojen hankintalain 8 §:ssä tarkoitettuna sisävesisatamana.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Niemen sataman aluetta hallinnoi Lahden kaupunki ja tarkemmin sen kaupunkiympäristön palvelualue, joka nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa on kilpailuttanut uuden MN-laiturin rakentamisen puretun vanhan laiturin tilalle.

Asiassa hankintayksikön esittämän mukaan Niemen satama on yksi Lahden kaupungin kolmesta satamasta, jotka muodostavat yhdessä Lahden kaupungin satamatoimen. Hankintayksikön mukaan Niemen satamassa laituripaikkoja vuokrataan veneilykauden ajaksi veneilijöille. Niemen satamassa on hankintayksikön mukaan 722 venepaikkaa. Niemen sataman yleisiä alueita vuokrataan vesiliikenteen palveluntuottajille kuten esimerkiksi vesistökuljetuksia ja muita vesistöpalveluita tarjoaville tahoille. Niemen satamassa on polttoaineen jakelua, yksityisiä veneiden korjaus- ja huoltopalveluita, veneilijöille sähkönjakelua sekä kaksi veneiden laskuluiskaa. Niemen satama toimii myös eri viranomaisten tukikohtana. Poliisi ja pelastustoimi sekä Suomen Meripelastusseura Lahden Järvipelastajat Ry toimivat Niemen sataman kautta. Sataman välittömässä läheisyydessä on pelastustoimen asema.

Edellä todetun perusteella Niemen sataman koko venepaikkoina mitaten ylittää selvästi merenkulun ympäristönsuojelulain 2 §:n sataman määrittelysäännöksen esitöissä ilmoitetun 25 venepaikan määrän. Ottaen huomioon sataman koko ja palvelutaso markkinaoikeus katsoo, että satama täyttää myös merenkulun ympäristönsuojelulain 2 §:n 46 kohdan mukaisen sataman määritelmän.

Markkinaoikeus katsoo, että Lahden kaupungin hallinnoimaa Niemen satamaa on saadun selvityksen perusteella pidettävä erityisalojen hankintalain 8 §:ssä tarkoitettuna sisävesisatamana.

Asiassa on seuraavaksi arvioitava, harjoittaako hankintayksikkö erityisalojen hankintalain mukaista eritysalojen toimintaa ja liittyykö hankinta erityisalojen hankintalain mukaisen toiminnan harjoittamiseen.

Kuten edellä on todettu, asiassa saadun selvityksen mukaan Lahden kaupungin viranomaiset kaupunkiympäristön palvelualueella hallinnoivat kyseistä sisävesisatamaa ja hankinnan kohteena on ollut uuden MN-laiturin rakentaminen kyseisen sataman sisävesiliikenteen harjoittajien käyttöön. Näin ollen markkinaoikeus katsoo käsiteltävässä asiassa hankintayksikön harjoittavan tältä osin erityisalojen hankintalain mukaista toimintaa ja kysymyksessä olevan rakennusurakan hankinnan liittyvän erityisalojen hankintalain 8 §:n mukaisten liikenteen palveluiden tarjoamiseen.

Asiassa on vielä arvioitava, ottaen huomioon hankinnan ennakoitu arvo, kuuluuko Niemen sataman MN-laituria koskevan hankinnan kilpailuttaminen erityisalojen hankintalain soveltamisalaan.

Erityisalojen hankintalain 13 §:n 2 momentin mukaan mainittua lakia ei sovelleta kynnysarvot alittaviin hankintoihin.

Oikeudenkäynnin osapuolet eivät ole olleet erimielisiä hankintalajista eikä asiassa saatu selvitys muutoinkaan anna aihetta arvioida toisin sitä, että hankinnassa on ollut kysymys rakennusurakasta, jonka osalta erityisalojen hankintalain 13 §:n 1 momentin 3 kohdan mukainen kynnysarvo on ollut hankintailmoituksen julkaisemishetkellä 5.538.000 euroa.

Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 200.000 euroa. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut jonkin verran tätä korkeampi, mutta sekin on selkeästi jäänyt kynnysarvon alle. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kokonaisarvo on jäänyt alle erityisalojen hankintalain 13 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun kynnysarvon. Näin ollen kysymyksessä olevan hankinnan kilpailuttamiseen ei sovelleta mainitun pykälän 2 momentin mukaisesti erityisalojen hankintalakia. Edellä todetusti kynnysarvot alittavaan erityisalojen hankintalaissa tarkoitetun hankinnan kilpailuttamiseen ei sovelleta myöskään hankintalakia.

Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan tuomioistuin jättää valituksen tutkimatta, jos valituksen tutkiminen ei kuulu sen toimivaltaan. Markkinaoikeuden toimivalta on puolestaan erityisalojen hankintalain 128 §:ssä viitatussa hankintalain 154 §:n
1 momentissa kytketty hankintalain ja erityisalojen hankintalain vastaiseen menettelyyn.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan markkinaoikeudessa esittämän perusteella asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt erityisalojen hankintalain mukaisesti kilpailuttaessaan Niemen sataman MN-laiturin rakennusurakan. Edellä todetulla tavalla kysymyksessä olevaan kilpailutukseen ei sovelleta erityisalojen hankintalakia, eikä hankintalain 10 §:n säännös huomioon ottaen myöskään hankintalakia. Kun otetaan huomioon markkinaoikeuden toimivallasta hankintalain 154 §:n 1 momentissa säädetty, markkinaoikeus katsoo, että se ei ole toimivaltainen käsittelemään valittajan valitusta. Valitus on siten jätettävä tutkimatta.