5.9.2024

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankinnasta ilmoittaessaan hankintasäännösten mukaisesti.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain 2 §:n 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 4 §:n 3 kohdan mukaan tavarahankintasopimuksella tarkoitetaan hankintasopimusta, jonka tarkoituksena on tavaroiden osto, leasing, vuokraus tai osamaksulla hankkiminen osto-optioin tai ilman niitä; tavarahankintasopimukseksi katsotaan myös sellainen hankintasopimus, jonka kohteena on tavarahankinnan lisäksi kokoamis- tai asennustöitä.

Hankintalain 4 §:n 4 kohdan mukaan palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan muuta kuin julkista rakennusurakkaa koskevaa hankintasopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.

Hankintalain 4 §:n 15 kohdan mukaan yhteisellä hankintanimikkeistöllä (CPV) tarkoitetaan yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY)
N:o 2195/2002 sekä yhteisestä hankintasanastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2195/2002 sekä julkisista hankintamenettelyistä annettujen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY muuttamisesta ja yhteisen hankintasanaston tarkistuksesta annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 213/2008 tarkoitettua viitenimikkeistöä.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankintaan, joka koskee kahta tai useampaa 4 §:n 2 — 4 kohdassa ja liitteessä E tarkoitettua hankintalajia, sovelletaan hankintasopimuksen pääasiallisen kohteen mukaan määräytyviä säännöksiä. Hankinnan, joka koskee osaksi liitteessä E tarkoitettuja palveluja ja osaksi muita palveluja tai joka koskee osaksi palveluja ja osaksi tavaroita, pääasiallinen kohde on määritettävä palvelujen tai tavaroiden korkeimman ennakoidun arvon mukaan.

Hankintalain 58 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi muun ohella hankintailmoitus EU-kynnysarvot ylittävästä hankinnasta (1 kohta) ja sosiaali- ja terveyspalveluja sekä muita erityisiä palveluhankintoja koskeva ilmoitus liitteessä E tarkoitettuja palveluja koskevasta hankinnasta (2 kohta).

Hankintalain 59 §:n 1 momentin mukaan edellä 58 §:ssä tarkoitetut ilmoitukset on tehtävä vakiolomakkeiden vahvistamisesta julkisiin hankintoihin liittyvien ilmoitusten julkaisemista varten ja täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/1986 kumoamisesta (sähköiset lomakkeet) annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2019/1780 (vakiolomakeasetus) vahvistettuja vakiolomakkeita käyttäen. Ilmoituksissa on oltava hankintadirektiivin liitteessä V esitetyt tiedot.

Hankintalain 59 §:n 2 momentin mukaan hankintojen määrittelyssä on käytettävä 4 §:n 15 kohdassa tarkoitettua yhteistä hankintanimikkeistöä (CPV).

Hankinta-asiakirjat olennaisilta osin

Sansia Oy on yhteishankintayksikkönä julkaissut kysymyksessä olevassa hankinnassa EU-hankintailmoituksen, jonka mukaan hankinnan kohteena on Pohjois-Savon hyvinvointialueelle hankittava lääkeannosteluautomaattipalvelu.

Hankintailmoituksessa hankintalajiksi on ilmoitettu palvelut ja hankinnan pääasialliseksi CPV-koodiksi on mainittu 51410000 ”Lääketieteellisten laitteiden asentaminen” ja molemmissa hankinnan osa-alueissa kohdassa ”Lisäluokitus” on käytetty CPV-koodia 85141210 ”Kotisairaanhoitopalvelut”.

Hankintaa on kuvattu hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä seuraavasti:

”Hankinnan kohteena on lääkkeiden koneellisen annosjakelun mukaisesti tai muissa apteekkipakkauksissa pakattujen lääkkeiden ympärivuorokautisessa käytössä oleva automatisoitu lääkeannosteluautomaattipalvelu. Palveluun sisältyy lääkeannosteluautomaatti sekä etähallintajärjestelmä. Asiakkaan lääkehoidon toteuttamisesta sovitaan yksilöllisesti asiakkaan hoito- ja palvelusuunnitelmassa. Lääketurvallisuuden näkökulmasta koneellinen annosjakelu on kotihoidon ensisijainen tapa järjestää lääkkeenjako. Kotihoidon kumppanina lääkehoidon annosjakelun toteuttamisessa toimivat apteekit. Lääkeannostelu järjestetään asiakkaalle ensisijaisesti lääkeautomaatin avulla. Lääkeautomaatti tarjoaa asiakkaalle koneellisen annosjakelun annospussin tai lääkelaseihin tai vastaaviin jaetut lääkeannokset lääkesuunnitelman mukaisina aikoina.”

Tarjouspyynnön kohdan ”Yhteiset kriteerit/tiedot” alakohdassa ”Lääkeannosteluautomaatin vähimmäisvaatimukset” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Laitteen tarjoushinta (€/kpl/kk) sisältää:

• laitteen vuokrauspalvelu
  
• laitteen saattaminen käyttökuntoon loppukäyttäjälle luovutettavaksi, sisältäen tarvittavat ohjelmistot
  
• käyttökoulutukset pääkäyttäjälle käytön alkaessa sekä kertauskoulutus kerran vuodessa
  
• järjestelmän ylläpito
  
• käyttöliittymän mahdollinen suomennos. Suomennos on hyväksytettävä Tilaajalla
  
• laitteen vaatimat määräaikaishuollot (myös loppukäyttäjällä pitkään käytössä olevien laitteiden osalta)
  
• tietosuojaan liittyvät toimet
  
• Laite on uudelleen käytettävä, hintaan tulee sisältyä puhdistusohjeet ja ehdot puhdistukselle, mikäli vikatilanteen jälkeen laite annetaan uudelle loppukäyttäjälle. Toimittajan tulee varmistaa laitteen toimintavarmuus ja -vaatimukset.
  
• Uuden laitteen toimittaminen, mikäli laite on viallinen tai vikaantuu käyttäjästä riippumattomasta syystä
  
• Liitteellä hankinnan kohteen kuvaus kohdassa 12 Integraatiot kuvatut asiat mahdollisia integraatioita koskien”

Tarjouspyynnön liitteessä ”Lääkeannosteluautomaatin hankinnan kohteen kuvaus Pohjois-Savon hyvinvointialueella” on todettu muun ohella seuraavaa:

”1 Taustatietoja

[ — — ]

Hankinnan tarkoituksena on löytää lääkeautomaattipalvelu osana Pohjois-Savon hyvinvointialueen ikääntyneiden, kotiin vietävien palvelujen, säännöllistä kotihoitoa saavien asiakkaiden palvelukokonaisuutta. Tarkoituksena on löytää teknistä apuvälinettä hyödyntävä, kustannustehokas ja asiakkaan turvallista lääkehoitoa edistävä hoitomuoto, joka vastaa ikääntyneiden palveluiden resurssoinnin ongelmiin sekä yhteiskunnan ikärakenteen muutoksen myötä väistämättä kasvaviin asiakasmääriin. Hankinta sisältää hallintajärjestelmän, jonka avulla varmistetaan asiakkaan tarpeen ja suunnitelmanmukainen lääkehoito sekä kotihoidon asiakkaille kotiin sijoitettavat lääkeautomaatit. Palvelukokonaisuuteen kuuluvat myös tukiprosessit, kuten lääkeautomaattien hallinta asennuksesta poistoon ja huoltoon.

[ — — ]

2 Tavoitteet

[ — — ]

Lääkeautomaattipalvelulla pyritään vapauttamaan hoitohenkilöstön resursseja välitöntä hoitotyötä vaativaan asiakastyöhön. Automatisoidulla lääkeannostelulla pyritään myös karsimaan ruuhkahuippuja, jolloin päivän asiakaskäynnit voidaan aikatauluttaa tasaisemmin ja järkevöittää työvuorosuunnittelua sekä päivän henkilöstömitoitusta. Lisäksi halutaan turvata oikea-aikainen ja virheetön lääkeannostelu.

Palvelu pitää sisällään laitteen ja etähallintajärjestelmän, henkilökunnan käyttäjäkoulutuksen, käyttöönoton tuen sekä ylläpidon ja teknisen tuen. Tarvittavat integraatiot sekä huolto- ja ylläpitopalvelut määritellään ja aikataulutetaan erikseen Tilaajan kanssa.

[ — — ]

Hankinnan kohde sisältää kaksi osa-aluetta:

1. Lääkkeenannosteluautomaattipalvelu koneellisessa annosjakelussa pakattujen lääkeannosten annosteluun

2. Lääkkeenannosteluautomaattipalvelu lääkelaseihin tai vastaaviin jaettujen lääkeannosten annosteluun

Molemmille osa-alueille valitaan yksi palveluntuottaja. Sopimus on toistaiseksi voimassa oleva.

[ — — ]

4 Käyttöympäristö ja käyttöönoton laajuus

Hankittavaa järjestelmää käytetään kotihoidon asiakkaan lääkehoidon suunnitteluun, toteutukseen ja sen seurantaan. Lääkeautomaatin käyttäjiä ovat kotihoidon asiakkaat ja automaatin hallintajärjestelmänkäyttäjiä ovat lääkeluvalliset työntekijät.

Kotihoidolla tarkoitetaan kotipalvelun (sosiaalihuoltolaki) ja kotisairaanhoidon (terveydenhuoltolaki) tehtävien muodostamaa kokonaisuutta. Huomattava osa kotihoidon asiakkaista ovat iäkkäitä henkilöitä. Muita keskeisiä asiakasryhmiä ovat mielenterveys- ja päihdeasiakkaat.

[ — — ]

4.1 Käyttöönottoprojektia koskevat vaatimukset

[ — — ]

Järjestelmän toimitus kattaa toimittajan osalta tarvittavien sovellusten ja integraatioiden asentamisen sekä konfiguroinnin käyttövalmiiksi vaatimusten mukaisesti. Näistä tuotettava täsmällinen lista. Ratkaisu toteutetaan SaaS-palveluna.

[ — — ]

7 Sopimuskauden aikainen toiminta

7.1 Yleiset ehdot ja vastuut

• Tilaaja vastaa loppuasiakkaiden lääkitykseen liittyvien asetusten oikeellisuudesta ja soveltuvuudesta.
  
• Tilaajan vastuulla on arvioida palvelun soveltuvuus loppuasiakkaalle ja vastata palvelun tarkoituksenmukaisesta käytöstä.
  
• Tilaaja vastaa lääkemuutoksista.
  
• Tilaaja vastaa lääkkeiden täyttämisestä automaatteihin.

[ — — ]

7.4 Tilaaminen, asennus ja huolto

[ — — ]

• Toimittaja vastaa käyttökuntoisen laitteen toimittamisesta viiden (5) arkipäivän sisällä tilauksesta Tilaajan ilmoittamaan kohteeseen. Tilaajan kotihoito asentaa laitteen loppukäyttäjälle.
  
• Toimittaja huoltaa vikaantuneen laitteen ja varmistaa sen toimintavarmuuden ennen Tilaajalle toimittamista
  
• Toimittaja vastaa laitteen määräaikaishuolloista valmistajan ohjeistuksen mukaisesti.

[ — — ]

7.8 Koulutukset

Laitteen kuukausihintaan sisältyy Toimittajan toteuttama suomenkielinen käyttökoulutus laitteen Tilaajan pääkäyttäjille Tilaajan tiloissa käyttöönottovaiheessa.

Tilaaja sopii Toimittajan kanssa käyttökoulutuksen ajankohdasta ja muista käytännön järjestelyistä. Käyttökoulutuksen jälkeen pääkäyttäjät osaavat käyttää laitetta sen tasoisesti, että pystyvät kouluttamaan loppukäyttäjiä.”

Asian arviointi

Hankintayksikkö on ilmoittanut hankinnasta EU-kynnysarvon ylittävänä palveluhankintana käyttäen hankintailmoituksessa CPV-koodia 51410000 ”Lääketieteellisten laitteiden asentaminen”. Molemmissa hankinnan osa-alueissa kohdassa ”Lisäluokitus” on käytetty lisäkoodia 85141210 ”Kotisairaanhoitopalvelut”.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvo on ollut noin 7.800.000 euroa. Hankintayksikön ilmoittama hankinnan ennakoitu arvo on siten ylittänyt sekä hankintalain 25 §:n
1 momentin 3 kohdassa säädetyn liitteen E 1 — 4 kohdassa tarkoitettujen sosiaali- ja terveyspalveluja koskevien hankintojen kynnysarvon että myös hankintalain 26 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetyn tavara- ja palveluhankintojen EU-kynnysarvon.

Valittajan mukaan kysymys on ollut sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinnasta, minkä vuoksi hankintayksikön olisi tullut ilmoittaa hankinnasta hankintalain liitteen E mukaisena sosiaali- ja terveyspalveluiden hankintana. Lisäksi valittajan mukaan hankintailmoituksessa ilmoitettu pääasiallinen CPV-koodi 51410000 ”Lääketieteellisten laitteiden asentaminen” ei viittaa hankinnan kohteen tosiasialliseen luonteeseen eikä myöskään hankintalain liitteen E mukaisiin sosiaali- ja terveyspalveluihin. Lääkeannosteluautomaattipalvelun hankinnassa ei ole kyse laitteiden asentamisen tai asennuspalvelun hankinnasta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sen käyttämä hankintailmoitus ja vakiolomake sekä CPV-koodi ovat olleet oikeat. Kyse ei ole sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnasta, kuten sekä tarjouspyynnöstä että sen liitteistä ja erityisesti palvelukuvauksesta ilmenee.

Asiassa on ensin arvioitava, olisiko hankinnasta tullut ilmoittaa hankintalain liitteen E mukaisena sosiaali- ja terveyspalveluiden hankintana.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintasäännöksistä tai niiden esitöistä ei löydy suoraan perusteita sen arvioimiseen, mitä palveluita on pidettävä sosiaali- ja terveyspalveluina.

Hankintadirektiivin johdanto-osan 114 perustelukappaleessa on todettu, että eräille palvelujen pääluokille, nimittäin henkilöpalveluina tunnetuille palveluille, kuten tietyille sosiaali-, terveys- ja koulutuspalveluille, on yhä luonteenomaista, ettei niillä ole suurta rajatylittävää ulottuvuutta. Näitä palveluja tarjotaan tietyssä kontekstissa, joka vaihtelee suuresti jäsenvaltiosta toiseen erilaisten kulttuuriperinteiden vuoksi. Sen vuoksi näiden palvelujen hankintasopimuksia varten olisi perustettava erityisjärjestely, jossa kynnysarvo on korkeampi kuin muihin palveluihin sovellettava kynnysarvo. Henkilöpalvelut, joiden arvot alittavat tämän kynnysarvon, eivät yleensä kiinnosta muista jäsenvaltioista tulevia palveluntarjoajia, jollei päinvastaisesta ole konkreettista näyttöä, kuten unionin rahoittaessa rajatylittäviä hankkeita. Henkilöpalveluja koskeviin hankintasopimuksiin, joiden arvo ylittää edellä mainitun kynnysarvon, olisi sovellettava unionin laajuista avoimuutta. Näiden palvelujen kulttuurisidonnaisuuden ja arkaluonteisuuden vuoksi jäsenvaltioille olisi annettava runsaasti harkintavaltaa järjestää palvelujentarjoajien valinta parhaaksi katsomallaan tavalla. Tämä ehdoton tarve otetaan huomioon tämän direktiivin säännöissä, joissa vaaditaan ainoastaan avoimuutta ja yhdenvertaista kohtelua koskevien perusperiaatteiden noudattamista ja joilla varmistetaan, että hankintaviranomaisilla on mahdollisuus soveltaa palvelujentarjoajien valintaan erityisiä laatuvaatimuksia.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen hankinnan kohteen kuvauksen mukaan hankinnan kohteena on ollut lääkeannosteluautomaattipalvelun hankinta Pohjois-Savon hyvinvointialueelle.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteessa on kysymys lääkeannosteluautomaattien ja niiden etähallintajärjestelmän vuokrauksesta sekä näitä koskevista tukiprosesseista kuten käyttökuntoon saatetun laitteen toimittamisesta, ylläpidosta, huollosta ja hoitohenkilökunnalle tarjottavasta käyttökoulutuksesta ja käyttäjätuesta. Lääkeannosteluautomaattijärjestelmää käytetään kotihoidon asiakkaan lääkehoidon suunnittelussa, toteutuksessa ja seurannassa ja lääkeautomaattia käyttävät kotihoidon asiakkaat. Lääkeautomaatin hallintajärjestelmän käyttäjiä ovat kuitenkin lääkeluvalliset työntekijät ja kotihoidon kumppanina lääkehoidon annosjakelun toteuttamisessa toimivat apteekit. Tilaaja vastaa asiakkaiden lääkitykseen liittyvien asetusten oikeellisuudesta ja soveltuvuudesta sekä lääkemuutoksista. Vaikka lääkeannosteluautomaatit tulevat käytettäviksi kotihoidon ja siten sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteydessä, ei asiassa ole ilmennyt, että tarjouskilpailun perusteella valittava lääkeannosteluautomaattijärjestelmän toimittaja osallistuisi itse suoraan kyseistä automaattia käyttävän asiakkaan kotihoidon tuottamiseen. Asiaan ei ole katsottava liittyvän muitakaan sellaisia erityispiirteitä, joiden perusteella kysymyksessä olevaan hankintaan ei olisi syytä soveltaa tavanomaisia julkisia hankintoja koskevia säännöksiä. Se, että lääkeannosteluautomaatilla pyritään vapauttamaan hoitohenkilöstön resursseja muuhun hoitotyöhön ja siten tietyllä tavalla korvaamaan hoitohenkilöstön työtä, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Edellä esitetyin perustein hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole ilmoittanut hankinnasta sosiaali- ja terveyspalveluiden hankintana.

Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti hankintailmoituksessa käytetyn CPV-koodin valinnassa.

Markkinaoikeus toteaa, että yhtenäisen viitenimikkeistön käytöllä on pyritty turvaamaan hankintojen avoimuus ja läpinäkyvyys. Menettely mahdollistaa tavara- ja palvelukohtaisten hakupalveluiden käytön ilmoitusten seurannassa. Jos CPV-koodi on määritelty virheellisesti, ilmoitusten löytäminen on vaikeata ja sattumanvaraista. Euroopan unionissa julkisista hankinnoista tietoa tarjoavilla verkkosivuilla https://ted.europa.eu/fi/simap/cpv on muun ohella todettu, että hankintaviranomaisten olisi löydettävä koodi, joka vastaa suunniteltua hankintaa mahdollisimman täsmällisesti. Vaikka joissakin tilanteissa hankintaviranomaiset voivat joutua valitsemaan useita koodeja, on tärkeää, että ne valitsevat yhden koodin hankintailmoituksen otsikkoa varten.

Edellä mainituilla verkkosivuilla on julkaistu muun ohella ”CPV 2008 Seliteosa”, jonka mukaan osasto 51 koskee asennuspalveluja. Mainittuun osastoon ei sisälly ohjelmistojen asentaminen, joka löytyy osastosta 72.

Siinä tapauksessa, että hankinta kattaa sekä tavaroita että palveluita, on hankinnan pääasiallinen kohde määritettävä tavaroiden tai palvelujen korkeimman ennakoidun arvon mukaan. CPV-koodi on vastaavasti ilmoitettava pääasiallisen kohteen mukaan.

Hankintailmoituksessa on edellä selostetulla tavalla ilmoitettu hankinnan lajiksi palveluhankinta ja hankinnan pääasialliseksi CPV-koodiksi 51410000 ”Lääketieteellisten laitteiden asentaminen”. Hankinta-asiakirjojen perusteella ei ole kuitenkaan ollut ymmärrettävissä, että hankinnan pääasiallisena kohteena olisi lääketieteellisten laitteiden asentaminen. Sitä vastoin hankinta-asiakirjojen perusteella on selvää, että hankinnan pääasiallisena kohteena on ollut lääkeannosteluautomaattien ja niihin kuuluvan etähallintajärjestelmän vuokraus eli tavarahankinta. Ilmoitettu CPV-koodi ja näin ollen myös hankintalaji eivät ole siten tosiasiallisesti vastanneet hankintayksikön hankinnan kohteelle antamaa kuvausta.

Edellä sanotun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön menettely CPV-koodin ilmoittamisen osalta ole ollut omiaan turvaamaan potentiaalisten tarjoajien tasapuolisia mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun, sillä ilmoituksen löytäminen on virheellisen CPV-koodin takia ollut vaikeata ja sattumanvaraista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on hankinnasta ilmoittaessaan menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on julkaissut hankintailmoituksen, jossa käytetty CPV-koodi on ollut virheellinen. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.