MAO:391/2024
- Asiasanat
- Alltime Infrapalvelut Oy > Rovaniemen kaupunki, julkinen hankinta, hankintamenettelyn keskeyttäminen
- Tapausvuosi
- 2024
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 235/2024
Asian tausta
Rovaniemen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 7.11.2023 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta puistojen sekä virkistys- ja liikunta-alueiden kunnossapitourakasta vuosille 2024 — 2029.
Rovaniemen kaupungin hankintapäällikkö on 23.2.2024 tekemillään viranhaltijapäätöksillä § 1 ja § 2 sulkenut erään tarjoajan tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Alltime Infrapalvelut Oy:n tarjouksen.
Rovaniemen kaupungin hankintapäällikkö on keskeyttänyt hankintamenettelyn viranhaltijapäätöksellään 7.3.2024, § 6.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 10 miljoonaa euroa.
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.
Asian käsittely markkinaoikeudessa
Valitus
Vaatimukset
Alltime Infrapalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kieltää väliaikaisella päätöksellä hankintamenettelyn keskeytyspäätöksen täytäntöönpanon markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi, kumoaa valituksenalaisen hankinnan keskeytyspäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 13.090 eurolla viivästyskorkoineen lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä.
Perustelut
Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevaa päätöstä ei ole perusteltu hankintasäännösten mukaisesti. Päätöksestä ei ole käynyt ilmi mitä vertailuperusteita siinä on tarkoitettu, eikä siinä mainita vähimmäisvaatimuksia lainkaan, vaikka vähimmäisvaatimusten ja vertailuperusteiden riittämätön erottelu on hankintayksikön myöhemmän ilmoituksen mukaan ollut keskeytyksen taustalla.
Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan päätöksen perusteena olleet väitetyt epäselvyydet eivät ole vaikuttaneet hankintapäätöksen lopputulokseen. Kun näin on, markkinaoikeus ei voisi kumota hankintapäätöstä, eikä hankintalain mukaista ole, että hankintayksikkö tällaisessa tilanteessa keskeyttäisi hankinnan.
Arvioitaessa keskeytyspäätöksen suhteellisuutta sillä saavutettavaan päämäärän on otettava huomioon, että tarjoajat ovat antaneet merkittävän määrän työtä vaatineet tarjouksensa. Uusi kilpailutus antaisi merkittävän kilpailuedun valittajan kilpailijoille, kun valittajan vertailuhinta ja laatupisteytys ovat julkisen hankintapäätöksen myötä kaikkien potentiaalisen tarjoajien tiedossa.
Hankintayksikkö ei ole arvioinut hankintaoikaisussa esiin tuotujen väitettyjen epäselvyyksien vaikutusta tarjousvertailun lopputulokseen, eikä siten myöskään keskeyttämisen suhteellisuutta sillä saavutettavissa olevaan hyötyyn. Hankintayksiköllä ei ole ollut lain tarkoittamaa todellista ja perusteltua syytä keskeyttää hankintamenettely ja keskeyttäminen on ollut suhteellisuusperiaatteen vastainen toimi. Tarjouspyyntö ei ole ollut hankintalain vastaisella tavalla epäselvä tai tulkinnanvarainen.
Hankintayksikön menettelyyn on vaikuttanut myös se, ettei hankintayksikkö ole kuullut valittajaa hankintaoikaisuvaatimuksesta.
Vastine
Vaatimukset
Rovaniemen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9 560,00 eurolla viivästyskorkoineen.
Perustelut
Viranhaltijapäätöksessä on esitetty hankintasäädösten mukaiset perustellut sille, miksi hankintamenettely on keskeytetty. Päätöksestä on selkeästi käynyt ilmi, että tarjousten vertailuperusteet ovat olleet tulkinnanvaraisia ja epäselviä, ja että hankintayksiköllä on ollut todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Lisäksi hankintayksikkö on tarkentanut Alltime Infrapalvelut Oy:lle, että tulkinnanvaraisuus ja epäselvyys on koskenut liian laajoja ja yleisellä tasolla mainittuja vertailuperusteita. Tarjouspyynnössä ei myöskään ole riittävästi eroteltu vähimmäisvaatimuksia ja tarjousten vertailussa huomioitavia seikkoja.
Tarjouspyyntö on ollut etenkin toiminta- ja laatusuunnitelmien vertailun osalta tulkinnanvarainen ja epäselvä. Tarjouspyynnöstä ei ole tältä osin käynyt ilmi, miten ja millä perusteilla tarjoukset pisteytetään. Tarjouspyynnöllä ei ole eritelty, miten pisteytysperusteina ilmoitetut tilaajan vaatimukset ”selvästi” ja ”hieman ylittävät” suunnitelmat eroavat toisistaan. Arvosteluperusteista ei ole myöskään käynyt ilmi, mitä tilaajan vaatimuksilla tarkemmin ottaen tarkoitetaan tai mitä vaaditaan siihen, että suunnitelma ylittää tai alittaa tilaajan vaatimukset. Lisäksi tarjouspyynnössä käytetyt arviointiperusteet, kuten esimerkiksi ”Selvästi oikein ymmärretty ja erinomaisesti kuvattu kokonaisuus” tai ”Hyvin ymmärretty ja kuvattu kokonaisuus” ovat olleet määriteltynä liian yleisellä tasolla. Edelleen tarjouspyyntö on ollut tulkinnanvarainen ja epäselvä toiminta- ja laatusuunnitelman vertailun osalta sen suhteen, johtaako laatuarvioinnin keskeyttämiseen ja tarjoajan poissulkemiseen 0 — 3 pisteen saaminen yhdestä laatutekijästä vai kaikista laatutekijöistä yhteensä.
Tarjouspyynnön laatuvertailun perusteet eivät ole laadittu niin selviksi, että niiden perusteella olisi voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjouspyyntö on ollut hankintalain vastaisesti tulkinnanvarainen ja epäselvä, minkä vuoksi hankintayksiköllä on ollut todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiselle.
Tarjouspyynnön epäselvyys on vaikuttanut olennaisesti niin tarjoajien soveltuvuutta koskevaan arviointiin kuin myös tarjousvertailun pisteytyksiin ja siten lopputulokseen. Tätä tulkinnanvaraisuutta ja epäselvyyttä ei ole ollut mahdollista poistaa ilman hankintamenettelyn keskeyttämistä.
Koska tarjouspyyntö on ollut hankintalain vastainen, on mahdolliseen uuteen kilpailutukseen ja sen ehtoihin tehtävä muutoksia. Mahdollisella uudella kilpailutuksella ja sen aikataulun myöhästymisellä on vaikutusta niin vertailuhintoihin kuin myös laatuvertailuperusteisiin. Epäselvyyksien aiheuttamaa vaikutusta kilpailutuksen lopputulokseen tulee arvioida tasapuolisesti kaikkien tarjoajien kannalta, ei yksin valittajan. Hankintamenettelyn keskeyttäminen ei ole ollut suhteetonta.
Valittajan kuulemattomuudella toisen tarjoajan käynnistämässä hankintaoikaisumenettelyssä ei ole ollut merkitystä asian arvioinnin kannalta.
Vastaselitys
Valittaja on esittänyt muun ohella, että toiminta- ja laatusuunnitelman osalta, johon väitetyt tarjouspyynnön epäselvyydet kohdistuvat, jaossa oli tarjouspyynnön mukaan enintään 10 pistettä. Valituksi ei olisi tullut muu tarjoaja, vaan valittaja olisi voittanut, vaikka poissuljettu tarjoaja ja kolmas tarjouskilpailuun osallistunut tarjoaja olisi saanut täydet pisteet toiminta- ja laatusuunnitelman arvioinnissa. Kaikki mahdolliset vaihtoehdot koskien toiminta- ja laatusuunnitelman arviointia ja pisteytystä olisivat johtaneet samaan lopputulokseen.
Jos tarjouspyynnön todettaisiin jolta osin olevan epäselvä, mutta epäselvyys ei ole vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen niin, kyseessä ei voi olla hankintalaissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy.
Keskeyttäminen syrjii valittajaa valittuna tarjoajana ja suosii vastaavasti menettelyn muita tarjoajia, jotka uudessa hankintamenettelyssä saavat tilaisuuden parantaa tarjouksiaan.
Muut kirjelmät
Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnön epäselvyydellä on ollut vaikutusta hankintamenettelyn lopputulokseen. Tarjouskilpailun lopputulos olisi voinut olla toinen, mikäli tarjouspyyntö olisi laadittu hankintalain mukaisesti.
Koska tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, ei asiassa ole tarpeen arvioida valittajan väitteitä tarjouskilpailun hypoteettisesta voittamisesta. Hankintamenettely on tullut joka tapauksessa keskeyttää hankintalain vastaisena.
Valittaja on antanut lausunnon.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Perustelut
Oikeusohjeet
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä myös hankintalaki) 2 §:n
1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.
Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöissä (HE 108/2016 vp s. 223) on todettu, että säännös on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleeseen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007)
73 a §:ään nähden.
Viimeksi mainitun säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti, eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Esitöissä on tuotu esiin, että oikeuskäytännössä hyväksyttävinä hankinnan keskeyttämisen perusteina on pidetty muun ohella sitä, että tarjouspyyntö on osoittautunut tulkinnanvaraiseksi taikka virheelliseksi. Esitöissä on lisäksi todettu, että hankintaa ei ole saanut keskeyttää, jos keskeyttämisen tarkoituksena on ollut kiertää lain säännösten soveltaminen tai estää tarjoajan mahdollisuus saada oikeussuojaa.
Mainituin säännöksen 2 momenttia koskevissa esitöissä (HE 182/2010 vp s. 23) on lisäksi todettu, että päätöksen perusteluista tulisi käydä ilmi keskeyttämisratkaisuun vaikuttaneet seikat sellaisella tarkkuudella, että ehdokas tai tarjoaja voi päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko keskeyttämisessä noudatettu lain velvoitteita.
Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi tuotu esiin, että oikeuskäytännössä on todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.
Hankintalain 125 §:n 2 momentin mukaan hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevaan ratkaisuun sovelletaan, mitä hankintaa koskevasta päätöksestä säädetään 123 §:ssä.
Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat.
Asian arviointi
Siltä osin kuin valittaja on esittänyt hankintayksikön menetellen virheellisesti, kun se ei ollut hankintamenettelyn keskeyttämiseen johtaneessa hankintaoikaisumenettelyssä kuullut valittajaa, markkinaoikeus toteaa, että valittaja on voinut markkinaoikeudessa ilmaista kantansa hankintamenettelyn keskeyttämiselle esitetyistä perusteista. Asiaa ei siten ole mahdollisesti tapahtuneesta menettelyvirheestä huolimatta syytä palauttaa hankintayksikölle eikä valituksenalaista päätöstä tule tällä perusteella kumota.
Hankinnan kohteena on ollut puistojen sekä virkistys- ja liikunta-alueiden kunnossapitourakka vuosille 2024 — 2029.
Valituksenalaisen hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan 7.3.2024 päätöksen perusteluista ilmenee hankintayksikön todenneen, että tarjouspyyntö on ollut eräiden tarjousten vertailuperusteiden osalta tulkinnanvarainen ja epäselvä. Hankinta tulee keskeyttää ja kilpailuttaa uudelleen, jotta vertailuperusteet saadaan muutettua hankintalain mukaisiksi.
Tarjouspyynnön liitteessä ”Tarjouksen vertailuperusteet, sekä hinta- ja laatupisteiden määräytyminen” on laadun pisteytyksestä koskevan kohdassa 2 c ”toiminta- ja laatusuunnitelman vertailu” kuvattu useita laadun osatekijöitä prosentuaalisine painoarvoineen, joiden perusteella tarjoajat ovat voineet saada pisteitä tarjoukseen liitettävästä toiminta- ja laatusuunnitelmastaan.
Mainitusta tarjouspyynnön kohdasta ilmenee muun ohella seuraavaa
”Tarjouksen laadullisesta osuudesta pisteytetään kukin tekijä asteikolla 0 — 10. Pisteytyksessä käytetään laajasti skaalaa 0 — 10. Tarjouksia verrataan sekä asteikkoon yleensä, että myös toisiinsa siten, että laatutasoltaan kullakin kriteerillä paras tarjous saa korkeimman pistemäärän asteikkoon suhteutettuna. Mikäli tarjouksien ominaisuuksissa ilmenee eroja, muille annetaan eron suuruutta kuvaavasti alempia pistemääriä.
Mikäli tarjoaja saa laatuarvioinnissa 3 pistettä tai vähemmän, tarjouksen laadullinen arviointi keskeytetään, eikä tarjous voi tulla valituksi.”
Mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on esitetty laatutekijöiden arvosteluperusteista ja pisteytyksestä seuraavaa:
”10 — 9 pistettä: Selvästi oikein ymmärretty ja erinomaisesti kuvattu kokonaisuus, jossa eri asiat on kuvattu selkeästi ja kattavasti. Selvästi tilaajan vaatimukset ylittävä suunnitelma. Kehittävä ote toimintaan ja uuden teknologian hyödyntäminen huomioitu. Toimeksiannon erityispiirteet on huomioitu erinomaisesti.
8 — 7 pistettä: Hyvin ymmärretty ja kuvattu kokonaisuus. Jotain puuttuu tai on kuvattu yleisellä tasolla. Tilaajan vaatimukset hieman ylittävä suunnitelma.
6 — 5 pistettä: Perusasiat ymmärretty ja yleisellä kuvattu kokonaisuus. Esitetyissä toimintatavoissa on pieniä puutteita. Tilaajan vaatimukset täyttävä suunnitelma. Ei kehittävää otetta.
4 — 3 pistettä: Yleisellä tasolla esitetty kokonaisuus, kuvauksissa puutteita. Osin alittaa tilaajan vaatimukset.
2 — 0 pistettä: Huonosti kuvattu kokonaisuus. Ei täytä tilaajan vaatimuksia. Toimintatavat ovat epärealistiset, kuvauksia puuttuu.”
Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä ja hankintalain esitöissä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta.
Markkinaoikeus katsoo, että edellä kuvatuista arvosteluperusteista ei ole käynyt ilmi, mitä tilaajan vaatimuksilla tarkemmin ottaen tarkoitetaan tai mitä vaaditaan siihen, että suunnitelma ylittää tai alittaa tilaajan vaatimukset. Vaikka arvosteluperusteissa on kuvattu pisteytysperusteita, ne ovat muutoinkin olleet niin yleistasoisia, ettei niiden perusteella ole voinut päätellä esimerkiksi mikä erottaa 8 — 7 pisteen arvoisen toiminta- ja laatusuunnitelman 6 — 5 pisteen arvoisesta, eikä myöskään sitä, millä perusteella tiettyyn pisteytysväliin sijoittunut suunnitelma saa pisteytysvälin sisällä korkeamman tai matalamman tuloksen. Hankintayksikkö on näin ollen voinut arvioida tarjouspyynnön epäselväksi siten, että sillä on tästä syystä ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen.
Asiassa ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa tai muita tarjoajia kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti. Markkinaoikeus toteaa edelleen, että hankintamenettelyn keskeyttämiselle ei ole asetettu sellaista valittajan esittämää edellytystä, että hankintayksikön tulisi osoittaa keskeytyksen perusteena olevan syyn vaikuttaneen tarjousvertailun lopputulokseen. Asiassa ei siten ole tarpeen arvioida valittajan väitettä siitä, että tarjouspyynnön epäselvyys ei olisi johtanut muun kuin valittajan tarjouksen valintaan.
Valittajan perusteluvirheväitteen osalta markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttämispäätöksen perusteluissa, tai päätöksen liitteistä ei ole käynyt ilmi, mitä tarjouspyyntöasiakirjoissa esitettyjä vertailuperusteita hankintayksikkö on pitänyt tulkinnanvaraisina ja epäselvinä. Hankintayksikön valittajalle myöhemmin ilmoitetut perustelujen täsmennykset ja markkinaoikeudessa esitetyt tarkennukset eivät sinänsä muuta sitä, että päätös on ollut mainituilta osin puutteellinen. Kyse ei kuitenkaan ole ollut hankintalain 154 §:n 4 momentissa tarkoitetusta hankintamenettelyn lopputulokseen vaikuttavasta virheestä ottaen huomioon mitä edellä on todettu hankintayksikön 125 §:n 1 momentissa tarkoitetusta todellisesta ja perustellusta syystä hankintamenettelyn keskeyttämiseen.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt sillä tavalla hankintasäännösten vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn, että hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määrääminen tulisi harkittavaksi. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Ottaen huomioon valituksenalaisen päätöksen perustelut, jotka ovat osaltaan heikentäneet valittajan edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta, ei ole kohtuutonta, että myös hankintayksikkö joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää valituksen.
Markkinaoikeus hylkää Rovaniemen kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
Asian tultua ratkaistuksi lausunnon antaminen hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaista kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.
Muutoksenhaku
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Riikka Pirttisalo ja Tobias von Schantz.
Huomaa
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.