18.8.2023

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankinnan kohteena on ollut kansallisen kynnysarvon ylittävä, mutta EUkynnysarvon alittava rakennusurakka. Kansallisia hankintoja koskevista menettelyistä säädetään julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) III osaan sisältyvässä 11 luvussa (99 — 106 §).

Hankintalain 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä mainitun lain I (1 — 31 §) ja IV (123 — 174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan lain 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan lain 11 luvun (99 — 106 §) säännöksiä.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 105 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Hankintayksikkö voi vaatia, että tarjoajat antavat tarjouksensa osana vakuutuksen, että ne täyttävät hankintayksikön asettamat soveltuvuutta koskevat vaatimukset. Vakuutuksessa annettujen tietojen paikkansapitävyys tulee tarkastaa tarjouskilpailun voittajan osalta ennen hankintasopimuksen allekirjoittamista. Pykälän 2 momentin mukaan tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle ja soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamisessa voidaan noudattaa, mitä mainitun lain 80 — 86 §:ssä säädetään.

EU-kynnysarvon ylittäviin hankintoihin sovellettavan hankintalain 85 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että tarjoajilla on hankintasopimuksen toteuttamiseen tarvittavat taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat. Tätä varten hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia muun ohella vähimmäisliikevaihdosta.

Hankintamenettely keskeisiltä osin

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Naantalin kaupungin Tullikadun rakennusurakasta välillä Tuulensuunkatu-Tori. Tarjouspyynnön mukaan kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Soveltuvuusvaatimukset” on edellytetty muun ohella seuraavaa:

”Viimeisen valmistuneen tilinpäätöksen mukainen liikevaihto on oltava vähintään 1.500.000 € (liitteeksi vahvistetut tilinpäätösasiakirjat, joista liikevaihto on todennettavissa). [ — — ].”

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on edellä kuvatun soveltuvuusvaatimuksen osalta toimitettu liite ”Report — tase ja tuloslaskelma lyhyt kaikki yhteensä 202208.pdf”, jossa on esitetty tiedot yhtiön taseesta ja tuloslaskelmasta ajalta 15.4.2021 — 31.8.2022. Tuloslaskelman mukaan yhtiön liikevaihto on mainitulla aikavälillä ollut 2.125.548,61 euroa.

Asian arviointi

Asiassa on valittajan esittämän johdosta ratkaistavana, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittanutta tarjoajaa tarjouskilpailusta sillä perusteella, ettei voittanut tarjoaja ole toimittanut hankinta-asiakirjoissa edellytettyä selvitystä liikevaihtoa koskevan soveltuvuusvaatimuksen täyttymisestä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on soveltuvuusvaatimusten asettamisessa sekä taloudellista ja rahoituksellista tilannetta koskevien vaatimusten täyttymisen osoittamiseksi edellytetyn selvityksen määrittämisessä harkintavaltaa, kunhan menettely ei ole tarjoajia kohtaan syrjivää tai epätasapuolista eikä suhteellisuus- tai avoimuusperiaatteen vastaista. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta sellaiset tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön edellä mainittujen periaatteiden mukaisesti asettamia soveltuvuuden vähimmäisvaatimuksia.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajat ovat voineet täyttää vaatimuksen viimeisen valmistuneen tilinpäätöksen mukaisesta vähintään 1.500.000 euron liikevaihdosta vahvistetuilla tilinpäätösasiakirjoilla, joista liikevaihto on ollut todennettavissa. Tarjouspyyntö ei ole sisältänyt mainintaa mahdollisuudesta toimittaa korvaavaa näyttöä tarjoajan taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteesta.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella voittanut tarjoaja on osakeyhtiö, joka on perustettu huhtikuussa 2021. Edelleen asiassa esitetyn selvityksen perusteella yhtiön ensimmäiseksi tilikaudeksi kaupparekisteriin on rekisteröity ajanjakso 15.4.2021 — 30.9.2022. Hankinta-asiakirjojen mukaan tarjousten jättämiselle varattu määräaika on päättynyt 19.9.2022. Markkinaoikeus toteaa, että voittanut tarjoaja ei ole voinut toimittaa hankintayksikölle tarjousajan päättymiseen mennessä tarjouspyynnössä edellytettyjä vahvistettuja tilinpäätösasiakirjoja, koska yhtiön ensimmäinen tilikausi ei ole ollut vielä päättynyt. Asiassa on arvioitava, onko voittanut tarjoaja voinut toimittaa edellä kuvatussa tilanteessa vaihtoehtoista näyttöä taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteestaan.

Kysymyksessä olevaan kansalliseen hankintamenettelyyn sovellettavassa hankintalain 105 §:n 2 momentissa ei ole viitattu EU-kynnysarvon ylittäviä hankintoja koskevaan hankintalain 88 §:ään, joka ei siten tule tässä asiassa sovellettavaksi (ks. myös KHO 2019:145). Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjoajalla tämän vuoksi ole ollut suoraan hankintalain säännöksistä johtuvaa oikeutta toimittaa korvaavaa näyttöä taloudellisesta ja rahoituksellisesta tilanteestaan.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2019:145 arvioinut Rakentamisen Laatu Rala ry:n niin sanotun RALA-pätevyysraportin esittämistä koskevaa vaatimusta kansallisessa hankinnassa. Kysymys oli tilanteesta, jossa tarjoajan soveltuvuuden oli voinut osoittaa vain mainitulla raportilla. Tarjouskilpailuun osallistuminen oli edellyttänyt siten yksityisoikeudellisen yhdistyksen antaman maksullisen raportin hankkimista eikä tarjouspyynnössä ollut ilmoitettu mahdollisuudesta osoittaa soveltuvuus muulla vaihtoehtoisella selvityksellä. Asiassa ei ollut käynyt ilmi, ettei hankintayksikön pyytämiä tietoja olisi ollut mahdollista esittää muutoin kuin mainitulla raportilla. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että hankintalain 3 §:stä ilmenevät tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimukset edellyttivät kyseisessä kansallisessa hankinnassa, että tarjoajan soveltuvuutta koskevan vaatimuksen täyttyminen voitiin tarvittaessa osoittaa muullakin vastaavanlaisella selvityksellä. Hankintailmoituksesta tai tarjouspyynnöstä olisi tullut myös ilmetä mahdollisuus RALA-pätevyysraportin asemesta toimittaa vaihtoehtoinen korvaava selvitys, josta mainittua raporttia vastaavat tiedot ilmenivät.

Markkinaoikeus toteaa, että kun otetaan huomioon edellä voittaneen tarjoajan ensimmäisestä tilikaudesta ja tarjousten jättöajan päättymisestä todettu, hankintalain 3 §:stä ilmenevät tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä suhteellisuuden vaatimus edellyttävät nyt arvioitavana olevassa kansallisessa hankinnassa, että liikevaihtoa koskevan soveltuvuusvaatimuksen täyttyminen on tullut tarvittaessa voida osoittaa muullakin vastaavanlaisella selvityksellä kuin tarjouspyynnössä edellytetyillä vahvistetuilla tilinpäätösasiakirjoilla. Myös uusilla ja toimintansa äskettäin aloittaneilla elinkeinonharjoittajilla on oltava tasapuolinen mahdollisuus osallistua tarjouskilpailuihin. Hankinta-asiakirjoja ei sen sijaan voida vahvistettujen tilinpäätösasiakirjojen yleinen saatavuus ja voittaneen tarjoajan tavanomaisesta poikkeava tilanne huomioon ottaen pitää korkeimman hallinto-oikeuden edellä mainitussa vuosikirjapäätöksessä RALA-pätevyysraportin vaihtoehtojen puuttumisesta todetulla tavalla avoimuusperiaatteen tai muiden hankintalain 3 §:stä ilmenevien periaatteiden vastaisena taikka potentiaalisten tarjoajien tarjouskilpailuun osallistumista estävinä sen vuoksi, ettei hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa ole nimenomaisesti mainittu mahdollisuudesta toimittaa vahvistetuille tilinpäätösasiakirjoille vaihtoehtoista selvitystä.

Asiassa on vielä arvioitava, onko hankintayksikkö voinut pitää voittaneen tarjoajan tarjouksen yhteydessä toimittamia asiakirjoja tarjouspyynnössä edellytetyt vahvistetut tilinpäätösasiakirjat korvaavina.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan voittanut tarjoaja on toimittanut tarjouksensa yhteydessä asiakirjan ”Report — tase ja tuloslaskelma lyhyt kaikki yhteensä 202208.pdf”, jossa on esitetty tiedot yhtiön taseesta ja tuloslaskelmasta ajalta 15.4.2021 — 31.8.2022. Asiakirjan mukaan voittaneen tarjoajan liikevaihto on edellä tarkoitettuna poikkeuksellisena ajanjaksona edellä todetusti ollut 2.125.548,61 euroa. Vaikka voittaneen tarjoajan liikevaihtoa arvioitaisiinkin vuoden ajalta, liikevaihdon määrän on silloinkin katsottava ylittäneen tarjouspyynnössä asetetussa vaatimuksessa edellytetyn liikevaihdon. Voittaneella tarjoajalla on ollut hyväksyttävä ja perusteltu syy toimittaa vaihtoehtoinen selvitys liikevaihdostaan, koska sillä ei ole vielä tarjouksen jättämishetkellä ollut vahvistettuja tilinpäätösasiakirjoja.

Voittaneen tarjoajan toimittamasta vaihtoehtoisesta asiakirjasta ei käy ilmi, mikä taho sen on laatinut, eikä sitä ole allekirjoitettu tai erikseen vahvistettu. Markkinaoikeus toteaa kuitenkin, että asiakirja on toimitettu voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä ja asiakirjaan on viitattu tarjouksessa. Tarjouspyynnössä mainittua tilinpäätösasiakirjojen vahvistamista ei myöskään voida pitää osakeyhtiön suorittamien toimenpiteiden ja niiden vaikutusten kokonaisuutena sellaisena, ettei siihen voitaisi rinnastaa nyt kyseessä olevassa poikkeustilanteessa osakeyhtiön tarjouksensa yhteydessä toimittaman vaihtoehtoisen asiakirjan laatimista. Edelleen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjouksen tekemisellä tarjoaja sitoutuu hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla, ja hankintayksiköllä on puolestaan lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamiin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on voinut edellä kuvatussa tilanteessa harkintavaltansa rajoissa pitää voittaneen tarjoajan tarjouksensa yhteydessä toimittamaa asiakirjaa tarjouspyynnössä edellytetyt vahvistetut tilinpäätösasiakirjat korvaavina ja arvioida voittaneen tarjoajan täyttäneen liikevaihtoa koskevan tarjoajan soveltuvuusvaatimuksen.

Asiassa ei ole käynyt ilmi seikkoja, joiden perusteella olisi katsottavissa, että hankintayksikkö olisi valittajan esittämin tavoin suosinut paikallista tarjoajaa tai muutoin syrjinyt tarjouskilpailuun osallistuneita.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt valittajan esittämin tavoin hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.