MAO:125/2023
- Asiasanat
- TerraWise Oy > Kangasalan kaupunki, julkinen hankinta, hankintamenettelyn keskeyttäminen
- Tapausvuosi
- 2023
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 338/2022,400/2022
Asian tausta
Kangasalan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 1.7.2022 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta tien saneerausta ja uudisosan rakentamista koskevasta rakennusurakasta.
Kangasalan kaupungin elinympäristölautakunta on 23.8.2022 tekemällään hankintapäätöksellä § 127 valinnut Ylöjärven Kiviset Oy:n tarjouksen.
Kangasalan kaupungin elinympäristölautakunta on 20.9.2022 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 148 muun ohella kumonnut hankintapäätöksen 23.8.2022 § 127 ja keskeyttänyt hankintamenettelyn.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 4.000.000 euroa.
Asioiden käsittely markkinaoikeudessa
Markkinaoikeuden asia dnro 338/2022
Valitus
Vaatimukset
TerraWise Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 380.104,12 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.400 eurolla viivästyskorkoineen.
Perustelut
Voittanut tarjoaja ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Voittaneella tarjoajalla on ollut ainoastaan ulkopuolisen tahon varmentama laadunhallintajärjestelmä, mutta sillä ei ole ollut ulkopuolisen tahon varmentamaa ympäristö- ja työturvallisuusjärjestelmää. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti hyväksyessään voittaneen tarjoajan toimittaman selvityksen, joka on koskenut ainoastaan laadunhallintajärjestelmää. Valittaja on omassa tarjouksessaan esittänyt kolme erillistä RALA ry:n sertifikaattia soveltuvuusvaatimuksen täyttymisen osoittamiseksi.
Vastine
Vaatimukset
Kangasalan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.
Perustelut
Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankintamenettelyn, mistä syystä valitus on aiheeton.
Muut kirjelmät
Valittaja on antamissaan lausumissa ilmoittanut, että sen vaatimukset markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 338/2022 ovat voimassa.
Hankintayksikkö on esittänyt, että perusteita valittajan oikeudenkäyntikulujen korvaamiselle ei ole. Hankintayksikkö on ryhtynyt viipymättä toimenpiteisiin oikaisuvaatimuksen johdosta havaitun tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuuden vuoksi ja keskeyttänyt hankintamenettelyn.
Hankintayksikkö on paljoksunut vaadittuja oikeudenkäyntikuluja määrältään ja esittänyt niiden olevan toteen näyttämättömiä.
Markkinaoikeuden asia dnro 400/2022
Valitus
Vaatimukset
TerraWise Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintaoikaisupäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 380.104,12 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 600 eurolla viivästyskorkoineen.
Perustelut
Tarjouspyyntö ei ole ollut tulkinnanvarainen tai epäselvä, vaan hankintayksikkö on aiemmassa hankintamenettelyn vaiheessa menetellyt virheellisesti, kun se on arvioinut voittaneen tarjoajan täyttäneen tarjouspyynnössä asetetun soveltuvuusvaatimuksen.
Hankintayksikkö on virheellisesti keskeyttänyt hankintamenettelyn. Hankintamenettelyn keskeyttämiselle ei ole ollut tosiasiallista tai perusteltua syytä. Tarjouspyynnön soveltuvuusvaatimus itsessään on ollut selkeä.
Vastine
Vaatimukset
Kangasalan kaupungin on katsottava vaatineen, että markkinaoikeus hylkää valituksen.
Perustelut
Hankintayksikölle on tarjouskilpailun jälkeen käynyt ilmi, että tarjouspyyntö on ollut tulkinnanvarainen tarjoajille asetettujen soveltuvuusvaatimusten osalta. Hankintayksikkö on menetellyt nyt kyseessä olevaa soveltuvuusvaatimusta asettaessaan aiemman oman käytäntönsä mukaisesti. Hankintayksikön käsitys on ollut, että yksi laadunhallintasertifikaatti on ollut riittävä tarjouspyynnön soveltuvuusvaatimuksen täyttämiseksi. Hankintayksikölle on kuitenkin käynyt TerraWise Oy:n tekemän oikaisuvaatimuksen myötä ilmi, että RALA ry myöntää aiemman yhden laadunhallintasertifikaatin asemesta nykyisin erikseen laadunhallinta-, ympäristö- ja työturvallisuussertifikaatteja.
Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankintamenettelyn tarjoajien tasapuolisen kohtelun vuoksi. Hankintayksikkö on tullut tietoiseksi tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuudesta ja tarjoajien erilaisesta käsityksestä tarjouspyynnön sisällöstä hankintapäätöstä koskevan oikaisuvaatimuksen johdosta, minkä seurauksena hankintayksikkö on keskeyttänyt hankintamenettelyn. Tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuutta ei ole ollut mahdollista korjata hankintapäätöstä oikaisemalla.
Kuultavan lausunto
Ylöjärven Kiviset Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.400 eurolla viivästyskorkoineen.
Kuultava on esittänyt, että hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta keskeyttää hankintamenettelyä. Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä tai tulkinnanvarainen siten, että tarjoajat eivät olisi pystyneet sen perusteella antamaan keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintayksikköä ei tule kuitenkaan velvoittaa korjaamaan hankintamenettelyä valittajan esittämällä tavalla.
Vastaselitys
Valittaja on antanut vastaselityksen.
Muut kirjelmät
Hankintayksikkö on antanut valittajan oikeudenkäyntikuluja koskevan lausuman.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Perustelut markkinaoikeuden asiassa dnro 400/2022
Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet
Asiassa on ensin ratkaistavana, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti päättäessään keskeyttää hankintamenettelyn.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä lain I (1 — 31 §) ja IV (123 — 174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan lain 11 luvun (99 — 106 §) säännöksiä.
Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.
Hankintalain 125 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan pykälä on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden. Säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on tuotu esiin, että hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Esitöiden mukaan hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä suhtauduttu suhteellisen sallivasti, eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallinnutta tulkintakäytäntöä. Esitöissä on tuotu esiin, että oikeuskäytännössä hyväksyttävinä hankinnan keskeyttämisen perusteina on pidetty muun ohella sitä, että tarjouspyyntö on osoittautunut tulkinnanvaraiseksi. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.
Hankintamenettelystä
Hankintayksikkö on 1.7.2022 päivätyllä tarjouspyynnöllään pyytänyt tarjouksia tien saneerausta ja uudisosan rakentamista koskevasta rakennusurakasta.
Tarjouspyynnön kohdan ”Soveltuvuusvaatimukset” mukaan tarjoajilla on tullut olla kolmannen osapuolen varmentama laadunhallinta-, ympäristö- ja työturvallisuusjärjestelmä. Tarjoajien on tullut ladata tätä koskeva selvitys tarjoustensa liitteeksi.
Hankintayksikkö on 23.8.2022 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Ylöjärven Kiviset Oy:n tarjouksen.
Hankintayksikkö on 20.9.2022 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä
§ 148 keskeyttänyt hankintamenettelyn. Kyseisessä päätöksessä on todettu muun ohella seuraavaa:
”Tarjouspyyntö on ollut tulkinnanvarainen tarjoajille asetettujen soveltuvuusvaatimusten osalta. Hankintayksikön näkökulmasta tulkinnanvaraisuus on ilmennyt jo tarjouspyynnössä, eikä virhettä pystytä korjaamaan hankintapäätöstä oikaisemalla oikaisuvaatimuksella vaaditulla tavalla. Kuitenkin tarjouspyynnössä olleen tulkinnanvaraisuuden johdosta hankinnan keskeyttämiselle on perusteltu syy ja Kangasalan kaupungin elinympäristölautakunta päättää keskeyttää hankinnan hankintalain 125 § perusteella.”
Asian arviointi
Valittaja on esittänyt, että hankintamenettelyn keskeyttämiselle ei ole ollut tosiasiallista tai perusteltua syytä. Valittajan mukaan tarjouspyyntö ei ole ollut tulkinnanvarainen tai epäselvä, vaan hankintayksikkö on aiemmassa hankintamenettelyn vaiheessa menetellyt virheellisesti, kun se on arvioinut voittaneen tarjoajan täyttäneen tarjouspyynnössä asetetun soveltuvuusvaatimuksen.
Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyyntö on osoittautunut tulkinnanvaraiseksi ja hankintamenettely on keskeytetty tarjoajien tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi. Hankintayksikön mukaan tarjoajat ovat ymmärtäneet tarjouspyynnössä asetetun soveltuvuusvaatimuksen ja sen täyttymisen osoittamiseksi vaaditun selvityksen eri tavalla.
Markkinaoikeus toteaa, että arvioitavana olevassa hankintamenettelyssä tarjoajien on tullut toimittaa soveltuvuusvaatimuksen täyttämiseksi selvitys kolmannen osapuolen varmentamasta laadunhallinta-, ympäristö- ja työturvallisuusjärjestelmästä. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan tarjoajilla on ollut eri näkemys siitä, onko tarjoajia vaadittu toimittamaan kolme erillistä kolmannen osapuolen varmentamaa selvitystä vai onko mainitun soveltuvuusvaatimuksen täyttymisen voinut osoittaa yhdellä kolmannen osapuolen varmentamalla selvityksellä.
Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan päätöksen mukaan esillä oleva hankintamenettely on keskeytetty sen vuoksi, että tarjouspyynnössä asetettu soveltuvuusvaatimus on osoittautunut tulkinnanvaraiseksi.
Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella sitä, että tarjouspyyntö on osoittautunut tulkinnanvaraiseksi. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta tai laiminlyönnistä aiheutuvasta hankintamenettelyn virheellisyydestä.
Markkinaoikeus katsoo edellä todetun perusteella, että hankintayksiköllä on ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen.
Valittajan hyvitysmaksuvaatimuksen osalta markkinaoikeus toteaa, että hyvitysmaksu on toissijainen oikeussuojakeino, joka tulee sovellettavaksi silloin, kun ensisijaisiksi oikeussuojakeinoiksi tarkoitetut hankintalain 154 §:n 1 momentin 1 — 3 kohdassa säädetyt keinot eivät ole käytettävissä. Lähtökohtaisesti hyvitysmaksu voidaan määrätä silloin, kun muihin oikeussuojakeinoihin ryhtyminen on mahdotonta, koska hankintasopimus on jo tehty. Hankintamenettelyn keskeyttäminen puolestaan tarkoittaa sitä, ettei hankintasopimusta ole enää tarkoitus tehdä kysymyksessä olevan hankintamenettelyn perusteella. Hyvitysmaksun määrääminen ei siten ole käytettävissä oleva seuraamus silloin, kun hankintamenettely on keskeytetty.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 400/2022 valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti päättäessään keskeyttää hankintamenettelyn. Valitus markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 400/2022 on siten hylättävä.
Perustelut markkinaoikeuden asiassa dnro 338/2022
Markkinaoikeus toteaa, että valittajalla on valittaessaan 23.8.2022 tehdystä hankintapäätöksestä § 127 markkinaoikeuteen ollut tarve saattaa asia markkinaoikeuden käsiteltäväksi ja saada asiassa perusteltu ratkaisu. Valituksen ollessa vireillä markkinaoikeudessa asiantila on kuitenkin muuttunut hankintayksikön tehtyä 20.9.2022 hankintaoikaisupäätöksen § 148, jolla se on muun ohella poistanut 23.8.2022 tehdyn hankintapäätöksen ja keskeyttänyt hankintamenettelyn.
Hankintamenettelyn keskeyttäminen 20.9.2022 tehdyllä hankintaoikaisupäätöksellä on tarkoittanut, että valituksenalainen hankintapäätös on menettänyt merkityksensä, sillä hankintaa ei voida enää toteuttaa mainitun hankintapäätöksen perusteella.
Valittajalla ei näin ollen ole enää oikeussuojansa kannalta oikeudellista intressiä saada asiassa markkinaoikeuden aineellista ratkaisua siitä, onko hankintayksikkö menetellyt 23.8.2022 tekemänsä hankintapäätöksen osalta valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Markkinaoikeus ei voi enää myöskään määrätä mainittujen päätösten osalta hankintayksikölle hankintalaissa säädettyä seuraamusta.
Edellä todetuin perustein asian käsittely raukeaa pääasian osalta markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 338/2022.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen markkinaoikeuden asioissa dnro 338/2022 ja 400/2022
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
Markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 338/2022 hankintamenettely on keskeytetty vasta sen jälkeen, kun valittaja on tehnyt valituksen markkinaoikeudelle. Hankintamenettelyn keskeyttäminen on lisäksi liittynyt valittajan valituksessa esittämiin seikkoihin. Tässä suhteessa asian saattaminen markkinaoikeuden käsiteltäväksi on ollut perusteltua. Todettuun nähden olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan.
Valittaja ei ole toimittanut erittelyä oikeudenkäyntikuluistaan. Vaadittu oikeudenkäyntikulukorvaus huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo tästä huolimatta, että oikeudenkäyntikuluvaatimusta on pidettävä määrältään kohtuullisena, kun otetaan huomioon asian laatu ja laajuus. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 338/2022.
Markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 400/2022 annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan. Vastaavasti asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta ja kuultavan esillä olevassa asiassa esittämä sekä markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 398/2022 annettu ratkaisu huomioon ottaen myös kuultava saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 400/2022.
Lopputulos
Asian käsittely raukeaa pääasian osalta markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 338/2022.
Markkinaoikeus hylkää valituksen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 400/2022.
Markkinaoikeus velvoittaa Kangasalan kaupungin korvaamaan TerraWise Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.400 eurolla viivästyskorkoinen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 338/2022. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
Markkinaoikeus hylkää Ylöjärven Kiviset Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 400/2022.
Muutoksenhaku
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Mirva Näsi ja Mika Kuuppo.
Huomaa
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.