16.3.2022

1 Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnin ja tarjousten laatuvertailun toteuttamisen osalta.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Hankintalain 79 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ennen tarjousten valintaa hankintayksikön on tarkistettava, että tarjous on hankintailmoituksessa ja hankinta-asiakirjoissa asetettujen vaatimusten, ehtojen ja perusteiden mukainen.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Jos hankintayksikkö käyttää muissa kuin tavarahankinnoissa kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena ainoastaan halvinta hintaa, sen on esitettävä tätä koskevat perustelut hankinta-asiakirjoissa, hankintapäätöksessä taikka hankintamenettelyä koskevassa erillisessä kertomuksessa.

Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa.

Pykälän 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen mainitun lain 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten.

2 Hankintamenettely keskeisiltä osin

Tarjouspyynnössä on kohdan ”Tarjouspalvelun tiedot” alakohdassa ”Hankintamenettely” todettu käytettävän kahden kuoren menettelyä.

Tarjouspyynnössä on kohdassa ”Päätöksenteon perusteet” todettu muun ohella seuraavaa:

”KOKONAISTALOUDELLISESTI EDULLISIMMAN TARJOUKSEN VALINTA

Tarjouksista valitaan hinta-laatusuhteeltaan paras tarjous, jonka vertailuperusteet ovat:

• Hinta 40 pistettä
• Asiantuntijoiden kokemus ja/tai osaaminen 40 pistettä
• Kuvaus toimituksen sisällöstä 20 pistettä

HINTA:

Hinnat vertaillaan ilmoitettujen hintatietojen ja niistä muodostetun vertailuhinnan perusteella.

Vertailuhinnaltaan halvin tarjous saa painoarvon mukaiset täydet pisteet ja muiden tarjoajien pisteet suhteutetaan halvimman tarjoajan tarjoukseen kaavalla:

(halvimman tarjoajan vertailuhinta / tarjoajan vertailuhinta) * 40 (painoarvo).

LAATU:

LAADULLINEN VERTAILUPERUSTE 1: Asiantuntijoiden kokemus ja/tai osaaminen, 40 pistettä

[ — — ]

LAADULLINEN VERTAILUPERUSTE 2: Esitys toimituksen sisällöstä, 20 pistettä

Tarjoajan tulee toimittaa vertailua varten selvitys erillisellä liitteellä. Selvityksessä tulee olla tarjouspyynnön liitteen 4 ”Esitys toimituksen sisällöstä” mukaiset tiedot, joista saa pisteitä ko. liitteellä määritellyn mukaisesti.

Parhaat pisteet saanut tarjoaja saa täydet painoarvon mukaiset pisteet. Muiden tarjoajien pisteet lasketaan kaavalla:

(Tarjoajan saamat laatupisteet/parhaan tarjoajan laatupisteet) * 20 (painoarvo).”

Tarjouspyynnön liitteessä 4 ”Esitys toimituksen sisällöstä” on todettu muun ohella seuraavaa:

”Ylläpitosuunnitelman tulee sisältää vähintään seuraavat otsikot (otsikoiden järjestys ei ole sitova):

1. valmiuden ylläpito
2. millaista osaamista ylläpito vaatii ja miten Toimittaja varmistaa ko. osaamisen pysymisen Toimittajalla
3. tietojärjestelmän jatkokehittäminen
4. ongelmatilanteiden ratkaisu
5. puhelinneuvonta

Suunnitelmaa arvioidaan seuraavilla kriteereillä ja siinä arvostetaan seuraavia seikkoja (asiakkaan arvostamat seikat):

Valmiuden ja osaamisen ylläpito (otsikot 1 ja 2):

• Ylläpidon tehtävien suorittamisen organisointi on kuvattu ja miten käytännössä palvelu toteutetaan.
• Ylläpidon organisointi ja käytettävä työnhallintajärjestelmä ja toimittajan henkilöstön roolit tuki- ja ylläpitopalvelussa (sisältäen sovellusvastuuhenkilöt) on kuvattu.
• Toimittaja ottaa kantaa siihen, miten toimittaja mahdollistaa asiakkaalle läpinäkyvyyden tuki- ja muutostöiden seurantaan.
• Palvelun seurantaan ja raportointiin on kuvattu toimenpiteet ja vastuut, joiden avulla asiakas saa hyvän kuvan palvelun tilasta.
• Toimittaja ottaa kantaa siihen, miten Toimittajan henkilöstön ylläpito-osaamisen on kuvattu niin, että asiakkaalle syntyy kuva palvelun ylläpidossa tarvittavasta eritysosaamisesta ja miten toimittaja varmistaa osaamisen säilymisen ja asiantuntijoiden perehdyttämisen ylläpitoon.
  
• 24/7 tuki- ja ylläpitopalvelun kuvaus:
• Toimittaja kuvaa 24/7 tuki- ja ylläpitopalvelun tehtävien organisoinnin käytännössä
• Toimittaja kuvaa 24/7 tuki- ja ylläpitopalvelun toteuttamisen käytännössä
• Toimittaja kuvaa varallaolon ja tuen varmistamisen
• Roolitus ja tehtävät on kuvattu.

Ongelmatilanteiden ratkaiseminen ja jatkokehitys (otsikot 3 — 5):

• Ylläpitopalvelun yhteydenottokanavat on kuvattu selkeästi.
• Miten toimittaja takaa sen, että sopimuskaudella tuotetussa tuki- ja ylläpitopalvelussa pysytään vasteaikojen puitteissa.
• Miten toimittaja takaa sen, että sopimuskaudella tuotetussa 24/7 tuki- ja ylläpitopalvelussa pysytään vasteaikojen puitteissa sekä miten kommunikointitapa palvelussa tehdyistä ratkaisusta ovat kuvattu.
• Ongelmanratkaisun palveluprosessi on kuvattu selkeästi ja siihen liittyvät vastuut ovat selkeät.
• Miten toimittaja näkee, että järjestelmää koskevia kehityskohteita voidaan hallita tarkoituksenmukaisesti ja mitkä ovat toimintatavat tämän toteuttamiseksi.

Suunnitelmaa arvioidaan seuraavilla kriteereillä ja siinä arvostetaan seuraavia seikkoja (asiakkaan arvostamat seikat):

Otsikoiden 1 — 2 ja otsikoiden 3 — 5 sisältämät kuvaukset pisteytetään omina kokonaisuuksinaan ja pisteytetään seuraavasti:

10 p = Erinomainen. Kuvaus on erinomainen. Kuvauksessa ei ole puutteita (kaikki asiakkaan arvostamat asiat on huomioitu) ja asiasisältö on esitetty selkeästi, kattavasti ja tiiviisti. Toimittajan kuvaus on erinomaisesti perusteltu ja kuvattu.

6 p = Hyvä. Kuvaus on hyvä. Muutamia asiakkaan arvostamia seikkoja puuttuu ja/tai toimittajan kuvaus asiakokonaisuudesta vaatii pieniä muutoksia. Toimittajan kuvaus on muutoin hyvin perusteltu ja kuvattu.

3 p = Tyydyttävä. Kuvaus on tyydyttävä. Muutamia asiakkaan arvostamia seikkoja puuttuu ja/tai toimittajan kuvaus asiakokonaisuudesta vaatii muutoksia. Toimittajan kuvaus on tyydyttävästi perusteltu ja kuvattu.

1 p = Välttävä. Kuvaus on välttävä. Useita asiakkaan arvostamia seikkoja puuttuu ja/tai toimittajan kuvaus asiakokonaisuudesta vaatii muutoksia. Toimittajan kuvaus on välttävästi perusteltu ja kuvattu.

0 p = Heikko. Kuvaus on merkittävän puutteellinen ja heikko eikä asiakkaan arvostamia seikkoja ole pääsääntöisesti huomioitu.

0 p = Esitystä ei ole toimitettu tai esitys on erittäin puutteellinen, eikä sitä näin ollen voida arvioida.”

3 Asian arviointi

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on aiemmin hankintaoikaisupyynnössään pyytänyt hankintayksiköltä voittaneen tarjoajan tarjousta. Markkinaoikeudessa valittaja on pyytänyt, että hankintayksikkö toimittaa voittaneen tarjoajan hankintayksikön käyttämään Cloudian sähköiseen kilpailutusjärjestelmään toimittamat tarjousasiakirjat markkinaoikeudelle. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on markkinaoikeudessa ilmoittanut toimittaneensa valittajalle voittaneen tarjoajan tarjouksen ilman voittaneen tarjoajan liikesalaisuuksina salassa pidettäviksi ilmoitettuja tietoja. Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle voittaneen tarjoajan tarjouksen myös salassa pidettäviltä osin.

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta, koska tarjouksen ylläpitopitosuunnitelma ei ole sisältänyt päätasolla otsikkoa ”puhelinneuvonta”. Valittaja on lisäksi esittänyt, että voittanut tarjoaja on saattanut muokata tarjoustaan tarjouksen jättämisen määräajan päättymisen jälkeen, koska voittaneen tarjoajan hintalomakkeessa muiden asiantuntijoiden päivähinta on ilmoitettu eri kirjasinlajilla kuin muut kohdat.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole otettu kantaa siihen, millä otsikkotasolla ylläpitosuunnitelman otsikoiden tulee olla, kunhan otsikot löytyvät suunnitelmasta. Edelleen hankintayksikön mukaan hankintamenettelyssä on käytetty niin sanottua kahden kuoren menettelyä, ja se on siten saanut tiedon tarjoajien hintatiedoista vasta, kun tarjousten laadullinen vertailu on tehty. Cloudian sähköisessä kilpailutusjärjestelmässä voi hankintayksikön mukaan tarjousten jättöajan jälkeen tarjousta korjata ainoastaan täsmennyksen kautta. Hankintayksikö on itse käyttänyt hintaliitteellä molempia valittajan viittaamia kirjasinlajeja, mikä voi selittää voittaneen tarjoajan tarjouksen kaksi eri kirjasinlajia.

Kuultava on esittänyt, että se on jättänyt tarjouksensa tarjouspyynnön mukaisesti ja tarjouspyynnössä esitettyyn määräaikaan mennessä.

Markkinaoikeus toteaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen. Sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Edelleen markkinaoikeus toteaa, että edellä kuvatusti tarjouspyynnön liitteessä ”Esitys toimituksen sisällöstä” on edellytetty, että ylläpitosuunnitelman tulee sisältää muun ohella puhelinneuvontaa koskeva otsikko sekä todettu, että otsikoiden järjestys ei ole sitova.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa esitetty ylläpitosuunnitelma on sisältänyt jakson otsikolla ”4.3 Puhelinneuvonta”. Ottaen huomioon tarjouspyynnössä ylläpitosuunnitelman otsikoinnille esitetyt varsin väljät vaatimukset, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti ja valittajaa kohtaan syrjivällä tavalla arvioidessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen tältä osin tarjouspyynnön mukaiseksi.

Markkinaoikeudelle esitetyn perusteella Cloudian sähköisessä kilpailutusjärjestelmässä ei ole mahdollista muokata tarjouksia ilman erillistä täsmennystoimenpidettä tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen. Markkinaoikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen perusteella, ettei voittaneen tarjoajan tarjousta ole osaksikaan laadittu tai muutettu tarjouspyynnössä esitetyn määräajan jälkeen.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikkö olisi menettelyt virheellisesti arvioidessaan voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjojen perusteella, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen.

Tarjousten laatuvertailun toteuttaminen

Asiassa on valituksen perusteella vielä arvioitava, onko tarjousvertailu tapahtunut hankintasäännösten mukaisesti laadullisen vertailuperusteen ”Esitys toimituksen sisällöstä” osalta.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä esitetty laadun vertailuperusteen pisteytysasteikko on ollut syrjivä ja mahdollistanut voittaneen tarjoajan epäasiallisen suosimisen.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on halunnut nimenomaisesti painottaa laatuarviointia siten, että hyvästä laadusta, mutta erityisesti erinomaisesta laadusta tarjoaja saa merkittävästi pisteitä. Hankintayksikön mukaan pisteytysasteikko on ollut tasapuolinen, eikä se ole suosinut tai syrjinyt ketään tarjoajaa.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön tarjouspyynnössään esittämä edellä todettu pisteytysasteikko on luonteeltaan varsin tavanomaisena pidettävä eikä sitä ole asiassa esitetyn selvityksen perusteella pidettävä epätasapuolisena ja valittajaa syrjivänä.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että sen olisi tullut saada toimituksen sisältöä koskevan laadun vertailuperusteen osalta tarjousvertailussa sekä osuudesta ”Valmiuden ja osaamisen ylläpito” että osuudesta ”Ongelmatilanteiden ratkaiseminen ja jatkokehitys” kymmenen pistettä eli kyseisestä laadun vertailuperusteesta täydet 20 pistettä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan toimituksen sisältöä koskeva ylläpitosuunnitelma on ollut yhtä kohtaa lukuun ottamatta kaikkien tarjouspyynnön liitteessä 4 esitettyjen kriteerien ja arvostettavien seikkojen kuvauksen osalta hyvä, mutta se ei ole ollut erinomainen. Annetut pisteet ovat hankintayksikön mukaan vastanneet valittajan suunnitelman sisältöä.

Edellä todetun mukaisesti tarjouspyynnön liitteessä 4 on esitetty, että ”Valmiuden ja osaamisen ylläpito” ja ”Ongelmatilanteiden ratkaiseminen ja jatkokehitys” pisteytetään omina kokonaisuuksinaan ja kahden parhaan pisteluokan osalta seuraavasti:

”10 p = Erinomainen. Kuvaus on erinomainen. Kuvauksessa ei ole puutteita (kaikki asiakkaan arvostamat asiat on huomioitu) ja asiasisältö on esitetty selkeästi, kattavasti ja tiiviisti. Toimittajan kuvaus on erinomaisesti perusteltu ja kuvattu.

6 p = Hyvä. Kuvaus on hyvä. Muutamia asiakkaan arvostamia seikkoja puuttuu ja/tai toimittajan kuvaus asiakokonaisuudesta vaatii pieniä muutoksia. Toimittajan kuvaus on muutoin hyvin perusteltu ja kuvattu.”

Markkinaoikeus toteaa, että esityksenä toimituksen sisällöstä valittaja on tarjouksessaan esittänyt yhdentoista sivun mittaisen ja voittanut tarjoaja kahdentoista sivun mittaisen tarjousasiakirjan. Edelleen markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksestä ovat käyneet ilmi hintapisteytyksen perusteena olleet tarjousten vertailuhinnat ja tarjoajien eri vertailuperusteista saamat pisteet. Tämän lisäksi hankintapäätöksen liitteenä on ollut laatuarvioinnin perusteluja koskeva liite 1, jossa on esitetty hankintayksikön sanalliset perustelut laadullisten vertailuperusteiden pisteytykselle.

Tarjousvertailussa voittanut tarjoaja on saanut laadun vertailuperusteen osalta sekä osuudesta ”Valmiuden ja osaamisen ylläpito” että osuudesta ”Ongelmatilanteiden ratkaiseminen ja jatkokehitys” kummastakin kymmenen pistettä ja valittaja puolestaan kummastakin kuusi pistettä.

Hankintapäätöksen edellä todetussa liitteessä 1 valittajan tarjouksesta on osuudesta ”Valmiuden ja osaamisen ylläpito” hankintayksikön arvioinnissa nostettu esiin puutteina useita seikkoja, vaikka hankintayksikön mukaan valittajan tarjouksessa onkin kuvattu erinomaisesti ylläpito-osaaminen ja uusien henkilöiden perehdyttäminen projektiin . Valittajan tarjouksessa on katsottu olevan puutteita muun ohella kuvauksissa monitorointia suorittavan Operations-tiimin ja palvelun ylläpitotiimin välisessä toimintamallissa, kiinteään ylläpitoon kuuluvien ennalta määriteltyjen tehtävien kuten päivitysten asentamisten suorittamisessa, ohjausryhmälle esitettävän seurantamateriaalin tuottamisessa ja 24/7-ylläpidon tarkemmassa sisällössä.

Edellä mainitun hankintapäätöksen liitteen 1 mukaan osuudessa ”Ongelmatilanteiden ratkaiseminen ja jatkokehitys” valittajan tarjous on arvioitu tasoltaan erinomaiseksi ongelmaratkaisun palveluprosessin kuvauksen osalta. Valittajan tarjouksessa on katsottu kuitenkin olevan puutteita muun ohella tuki- ja ylläpitopalvelun vasteaikatavoitteisiin pääsemisen kuvauksessa, sisäisen viestintäkanavan käytön huomioimisessa ja työmääräarvioiden tekemisessä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksestä ja sen liitteestä 1 on käynyt ilmi ne keskeiset perusteet, joilla tarjousten vertailu on tehty. Arvioinnissa huomioon otetut seikat ovat mainitun liitteen 1 perusteella perustuneet tarjouspyyntöasiakirjoissa vertailuperusteen ”Esitys toimituksen sisällöstä” osalta esitettyihin seikkoihin.

Markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan jaksoihin ja alajaksoihin jakautunut tarjousasiakirja ”Esitys toimituksen sisällöstä” on yleisesti ottaen selkeämpi ja jossain määrin yksityiskohtaisempi kuin valittajan vastaava asiakirja. Voittaneen tarjoajan asiakirja on myös sisältänyt hieman valittajan asiakirjaa sisällöllisesti seikkaperäisemmät kuvaukset sekä osuudesta ”Valmiuden ja osaamisen ylläpito” että osuudesta ”Ongelmatilanteiden ratkaiseminen ja jatkokehitys”. Hankintayksikön on katsottava tarjousten laatuarviointiin liittyvän harkintavaltansa puitteissa voineen tehdä tarjousten laatuarvioinnissa hankintapäätöksen liitteen 1 sisältämät johtopäätökset tarjousten sisältämistä ansioista ja puutteista sekä tarjousten pisteytyksestä.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikkö olisi menettelyt valittajaa kohtaan syrjivästi tai muutoin virheellisesti suorittaessaan tarjousten laatuvertailun hankintapäätöksestä ilmenevällä tavalla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.