27.12.2022

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksessa esitetyn perusteella kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Mainitun pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan säännös on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleeseen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Hankinnan keskeyttäminen tarkoittaa asiallisesti hankintamenettelyn päättämistä hankintaa tekemättä, vaikka hankintayksikön hankintatarve pysyykin ennallaan. Hankintayksikkö voi päätyä keskeyttämisen jälkeen toteuttamaan hankinnan omana työnään tai käynnistämään uuden hankintamenettelyn, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden kuitenkin erillinen ja uusi prosessi.

Säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on edelleen todettu, että oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi ja sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttäväksi katsottava tarjous. Hyväksyttävinä keskeyttämisperusteina on pidetty myös hankintayksikön muuttunutta rahoitustilannetta, hankinnan kohteen tai hankinnan tarpeen muuttumista hankintamenettelyn aikana ja epäonnistunutta tarjouspyyntöä, jonka perusteella on ollut mahdotonta suorittaa vertailua. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Hankintalain 132 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen tai ratkaisun oikaiseminen ei edellytä asianosaisen suostumusta.

Hankintamenettelystä

Hankintayksikkö on pyytänyt 2.6.2022 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia kutsuliikenteenä toteutettavaa henkilökuljetusta varten. Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena on menevä ja tuleva liikenne seuraavasti ”Muonion kunnan alue — Kolarin rautatieasema — Muonion kunnan alue”.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen jättäjien on tullut määräajassa ilmoittaa henkilöliikenteeseen liittyvä tarjoushinta ja muut tarjouksenjättäjän liikennöinnille esittämät ehdot.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankintasopimuksen tekoperusteet” on todettu, että hinta ei ole ainoa myöntämisperuste ja että kaikki perusteet on mainittu pelkästään hankinta-asiakirjoissa.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Vertailuperusteiden määrittely järjestelmässä” on todettu ”Halvin hinta”.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Tietoa eri vaihtoehdoista” on esitetty, ettei eri vaihtoehtoja hyväksytä.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut tarjouksessaan ilmoittaa ”Perushinta / suunta (€/ajokerta/suunta)”. Tältä osin tarjouspyynnössä on todettu, että kohteen hinta kysytään ja se vaikuttaa vertailuhintaan. Lisäksi tarjoajan on tullut ilmoittaa vastaava hinta optiovuodelle 2025. Tämän osalta tarjouspyynnössä on todettu, että se ei vaikuta vertailuhintaan.

Hankintayksikkö on 28.6.2022 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut edullisimman tarjouksen antaneen tarjoajan tarjouksen. Tarjousten vertailutaulukosta ja tarjouskilpailussa annetuista tarjouksista ilmenee, että hankintapäätöksellä on valittu tarjous, jossa edellä mainittu ”Perushinta / suunta” on ollut alhaisin.

Hankintayksikkö on kaksi oikaisuvaatimusta saatuaan 29.8.2022 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä kumonnut edellä mainitun 28.6.2022 tehdyn hankintapäätöksen, keskeyttänyt hankintamenettelyn ja päättänyt käynnistää uuden hankintamenettelyn. Hankintaoikaisupäätöksessä on todettu hankintayksikön näkemykseksi, että tarjouspyyntöä on voitu pitää epäselvänä ja tulkinnanvaraisena. Epäselvänä on pidetty sitä, että toisaalta tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan hinnan lisäksi muut ehdot, toisaalta taas on todettu, ettei eri vaihtoehtoja hyväksytä. Esittelijän päätösehdotuksessa, jonka Muonion kunnan elinvoimalautakunta on hyväksynyt, on todettu, että hankinta keskeytetään tulkinnanvaraisena pidettävän tarjouspyynnön vuoksi.

Arviointi

Tarjouspyyntö on hankintasäännösten mukaan laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Arvioitavana olevassa hankintamenettelyssä tarjoajia on tarjouspyynnössä pyydetty ilmoittamaan hinta ja muut ehdot. Tarjouksia on 28.6.2022 tehdyssä hankintapäätöksessä vertailtu tarjoajien ilmoittamien hintojen (”Perushinta / suunta”) perusteella tilanteessa, jossa yksi tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut tarjoavansa kuljetuksen vain tiettyyn paikkaan Muonion kunnan alueella ja lisäksi jatkoyhteyksiä lisähintaan. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan eräs toinen tarjoaja on sittemmin puolestaan ilmoittanut huomioineensa tarjoushinnassaan Muonion kunnan alueen kokonaisuudessaan.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten hinnoitteluperusteena käytettävä matka on jäänyt tarjouspyynnön perusteella ainakin osalle tarjoajista epäselväksi. Tarjouspyynnössä on lisäksi sallittu tarjoajien asettaa omia ehtojaan tarjouksille ja toisaalta taas todettu, etteivät vaihtoehtoiset tarjoukset ole sallittuja. Tämä on ollut omiaan lisäämään tarjousten antamisen lähtökohtiin liittyvää epäselvyyttä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on harkintavaltansa puitteissa voinut pitää tarjouspyyntöä siten tulkinnanvaraisena, että hankinnan keskeyttäminen on perustunut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla todelliseen ja perusteltuun syyhyn. Edellä todettua ei ole syytä arvioida toisin sen perusteella, että hankintayksikkö on hankintapäätöstä tehdessään todennut kaikki saamansa tarjoukset tarjouspyynnön mukaisiksi. Hankinnan keskeyttämispäätöstä ei näin ollen ole pidettävä hankintamenettelyyn osallistuneita tarjoajia tai muita toimittajia syrjivänä, epätasapuolisesti kohtelevana tai suhteellisuusperiaatteen vastaisena.

Valituksenalaista kunnan elinvoimalautakunnan päätöstä ei voida pitää virheellisenä myöskään sillä perusteella, että myöhemmässä hankintamenettelyssä, josta tässä asiassa ei ole kysymys, kunnan viranhaltija on päätöksellään valinnut tarjoajan, jonka omistajana on mahdollisesti Muonion kunnan kunnanhallituksen jäsenen.

Hankinnan keskeyttämistä koskevassa päätöksessä hankinnan keskeyttämiselle esitettyjä perusteluja on edellä todettuun nähden pidettävä riittävinä.

Myöskään valittajan esittämä siitä, että hankintayksikkö ei ole kuullut valittajaa valituksenalaista päätöstä tehdessään, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin, kun otetaan huomioon, että hankintayksiköllä on valittajan markkinaoikeudessakin esittämästä huolimatta katsottu edellä olleen todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely, ja että hankintalain 132 §:n 2 momentin mukaisesti hankintaoikaisu ei edellytä asianosaisen suostumusta. Hankintamenettelyn keskeyttäminen ei sinänsä edes edellytä hankintaoikaisupäätöksen tekemistä, mutta tästä huolimatta markkinaoikeus katsoo aiheelliseksi todeta, että edellä tarjouspyynnön epäselvyydestä todettu huomioon ottaen hankintaoikaisun tekemiselle on lisäksi ollut hankintalain 132 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön menettelyvirhe hankintaoikaisun käsittelyssä ei ole vaikuttanut ainakaan sillä tavoin hankintamenettelyn lopputulokseen tai valittajan asemaan hankintamenettelyssä, että seuraamusten määrääminen voisi tulla hankintalain 154 §:n 4 momentin mukaan tässä asiassa harkittavaksi.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin siten hankintasäännösten vastaisesti, että asiassa tulisi harkittavaksi seuraamusten määrääminen. Valitus on näin ollen hylättävä.