4.5.2022

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on markkinaoikeudessa kysymys siitä, onko hankintayksikkö voinut keskeyttää hankintamenettelyn esittämillään perusteilla.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Hankintalain esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan säännös on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleeseen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti, eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi taikka hankinnan kohteen tai hankinnan tarpeen muuttumista hankintamenettelyn aikana. Jos hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulee varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen johdosta. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Hankintamenettelyn kulku

Järviseudun ja Kuusiokuntien koulukuljetusten ja joukkoliikennepalveluiden hankintaa koskevan 30.4.2021 päivätyn Tarjouspyyntö ja kohdekuvaukset asiakirjan mukaan yksin Alajärven kaupunkia koskevissa hankinnan kohteissa 1 — 4 on yhteensä 23 eri maantieteellistä reittiä ajettavaa linja-autovuoroa.

Tarjouspyyntö ja kohdekuvaukset -asiakirjan kohdassa 2 ”Tarjouksen vertailu- ja valintakriteerit” on todettu, että ”Tilaaja voi tehdä pysyviä muutoksia kohteen reitteihin ja sitä kautta ajokilometrien määrään, mikäli olosuhteet tai liikenteen järjestämisen edellytykset ovat muuttuneet niin, että liikennettä ei ole tarkoituksenmukaista tai mahdollista hoitaa sovitulla tavalla. Muutokset voivat olla myös ajomäärää lisääviä.”

Tarjouspyyntö ja kohdekuvaukset -asiakirjan kohdassa 2 ”Tarjouksen vertailu- ja valintakriteerit” on viitattu myös Ostoliikenteen ehtoihin, joissa on kohdassa 2.6 ”Liikenteen muutokset” todettu muun ohella seuraavaa:

”Tilaaja voi tehdä pysyviä muutoksia kohteen reitteihin ja sitä kautta ajokilometrien määrään, mikäli olosuhteet tai liikenteen järjestämisen edellytykset ovat muuttuneet niin, että liikennettä ei ole tarkoituksenmukaista tai mahdollista hoitaa sovitulla tavalla. Tällaisista tilanteita voivat olla esimerkiksi koululaisten määrän lisääntyminen tai vähentyminen ja kouluverkossa tapahtuvat muutokset. Näistä muutoksista tilaaja ilmoittaa liikennöitsijälle välittömästi saatuaan tiedon muutosten toteuttamisesta.

Neuvoteltuaan liikennöitsijän kanssa myös tilaaja voi tehdä vähäisiä muutoksia kohteen palvelutasovaatimuksiin siten, että ajokilometrien vähennys on enintään 10 % ja lisäys enintään 20 % koko liikenteen laskennallisesta vuosiarvosta, mikäli olosuhteet tai liikenteen järjestämisen edellytykset ovat muuttuneet niin, ettei palvelutasomääräys ole enää tarkoituksenmukainen.”

Alajärven kaupungin talouspäällikkö on 14.6.2021 tekemällään päätöksellä § 19 sulkenut valittajan tarjouskilpailusta ja 15.6.2021 tekemällään hankintapäätöksellä § 20 valinnut liikennöitsijän hankinnan kohteisiin 1 — 4.

Peuran Liikenne Ky on valittanut markkinaoikeuteen edellä mainituista päätöksistä. Markkinaoikeus on 17.12.2021 antamallaan päätöksellä numero H325/2021 kumonnut mainitut päätökset ja kieltänyt Alajärven kaupunkia tekemästä hankintasopimusta kyseisen hankintapäätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön.

Alajärven kaupungin talouspäällikkö on valituksenalaisella 18.1.2022 tekemällään viranhaltijapäätöksellä § 2/2022 keskeyttänyt kyseessä olevan hankintamenettelyn kohteiden 1 — 4 osalta. Päätöksen perusteluina on todettu seuraavaa:

”Hankinnasta valitettiin markkinaoikeuteen, minkä takia päätöstä ei pantu täytäntöön vuonna 2021. Hankintalain 125 §:n mukaan hankinta voidaan keskeyttää todellisesta ja perustellusta syystä. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti todettu, että hankintayksikkö voi aina halutessaan keskeyttää hankintamenettelyn, eikä menettelyn keskeyttäminen edellytä poikkeuksellisia olosuhteita tai erityisiä syitä. Keskeyttämistä koskeva päätös voidaan myös tehdä missä tahansa hankintaprosessin vaiheessa aina siihen saakka, kunnes hankintasopimus on tehty.

Kaupunki on kartoittanut bruttokuljetusten tarvetta ja tullut siihen lopputulokseen, että kuljetuksen tarve ja reitit, joille kuljetusta tarvitaan, ovat muuttuneet olennaisesti keväästä 2021. Alkuperäisen tarjouspyynnön mukaisia reittejä on jouduttu muuttamaan, liikennöitävät kilometrit ovat lisääntyneet ja matkustajamäärät ovat huomattavasti alkuperäistä kilpailutushetkeä suuremmat. Koska käsillä on olennainen muutos olosuhteissa, kaupungilla on hankintalain 125 §:n mukainen perusteltu syy keskeyttää hankinta.”

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on perustellut hankinnan keskeyttämistä sellaisilla seikoilla, kuten matkustajamäärien muutoksilla ja liikennöitävien kilometrien lisääntymisellä, joiden on täytynyt olla sen tiedossa jo elokuussa 2021. Valittajan mukaan hankintamenettelyn keskeytyspäätöksen perusteet ovat myös tosiasiallisesti virheelliset, koska matkustajamäärät eivät ole huomattavalla tavalla lisääntyneet, eikä alueella ole esimerkiksi lakkautettu kouluja, mikä olisi voinut vaikuttaa matkustajamääriin. Valittajan mukaan reiteillä ei ole tapahtunut mitään sellaisia muutoksia, joita voitaisiin käyttää perusteluna hankinnan keskeyttämiselle ja hankintayksikön päätös on lisäksi perusteltu puutteellisesti.

Hankintayksikön mukaan sillä on ollut perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely. Hankintayksikön mukaan kuljetuksen tarve ja reitit ovat muuttuneet olennaisesti keväästä 2021 siten, että hankintapäätöksen 15.6.2021 perusteella tehty hankintasopimus olisi tullut irtisanoa, koska hankintasäännökset eivät olisi mahdollistaneet hankintasopimuksen olennaista muuttamista, vaan kysymyksessä olisi ollut laiton suorahankinta. Hankintayksikön mukaan hankintailmoituksessa oleva kirjaus muutosten tekemisestä reitteihin ja kuljetusmääriin ei anna hankintayksikölle mahdollisuutta muuttaa sopimusta missä määrin tahansa, eikä hankintayksikön voida edellyttää ottavan tietoista riskiä siitä, että se rikkoo hankintasäännöksiä kielletyllä sopimusmuutoksella.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös olosuhdemuutosten aiheuttamasta hankinnan tarpeen muuttumisesta.

Hankintayksikkö on olosuhdemuutosten osalta viitannut oppivelvollisuusiän muuttamiseen, Ylikylän koulun lakkauttaminen 1.8.2021, jonka vaikutusta kuljetusmääriin ei ole osattu ennakoida, sekä Pynttärin ja Kurejoen suunnalla kaupungin koulukuljetusstrategian muutokseen 1.11.2021 alkaen, eli koulukuljetusoikeuden laajentamiseen talvikaudella tietyille 3. ja 4. luokkalaisille. Lisäksi hankintayksikön mukaan on perustettu yksi uusi reitti. Olosuhdemuutosten vaikutus liikenteessä kokonaisuudessa ajettujen kilometrien määrän lisääntymiseen on ollut hankintayksikön mukaan noin 29 prosenttia.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön hankintamenettelyn keskeyttämiselle esittämät perusteet ovat olleet sellaisia, että ne ovat olleet omiaan vaikuttamaan hankinnan kohteena olevien kuljetuspalveluiden tarpeeseen sitä lisäävästi. Hankintayksikön täsmentämällä tavalla kuljetusten kilometrimäärät ovat lisääntyneet noin 29 prosenttia, mitä ei voida pitää vähäisenä muutoksena. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että arvioitaessa hankintamenettelyn keskeyttämisen hankintasäännösten mukaisuutta ei lähtökohtaisesti tule arvioitavaksi, eikä hankintayksiköllä ole velvollisuutta arvioida, olisiko hankintayksiköllä ollut keskeyttämisen sijaan mahdollisuus hankintasäännösten puitteissa muuttaa hankintasopimusta hankintakaudella, vai olisiko muutos tullut katsoa kielletyksi sopimusmuutokseksi. Näin ollen ja koska hankintamenettelyn keskeyttäminen voi edellä todetuin tavoin johtua myös olosuhteinen muutoksen aiheuttamasta hankintatarpeen muutoksesta, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyssä kilpailutetuista reiteistä vain kohteet 1 — 4 ovat koskeneet yksin Alajärven kaupunkia. Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankintamenettelyn kaikkien näiden sitä yksin koskeneiden kohteiden osalta, vaikka muutokset eivät ole koskeneet kaikkia kohteita. Markkinaoikeus katsoo, että kuvatussa tilanteessa on hankintayksikön kannalta perusteltua, että se voi kilpailuttaa kaikki sen alueella ajettavat koulukuljetusreitit yhtenä kokonaisuutena, joten hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämisellä kaikkien kohteiden osalta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 123 §:ssä hankintayksikölle asetettu hankintapäätöksen perusteluvelvollisuus turvaa omalta osaltaan hankintalain 3 §:n 1 momentissa edellytettyä tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden sekä avoimuuden vaatimusta. Hankintapäätöksen perustelemisella on erityistä merkitystä tarjoajille, jotta ne voivat päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu laissa asetettuja velvoitteita ja onko tarjoajalla aihetta muutoksenhakuun.

Markkinaoikeus toteaa, että vaikkakin hankintamenettelyn keskeytyspäätökseen perustelut ovat lyhyet, on niistä käynyt ilmi se, että keskeyttäminen on perustunut siihen, että kuljetuksen tarve ja reitit ovat muuttuneet olennaisesti, liikennöitävät kilometrit ovat lisääntyneet ja matkustajamäärät ovat huomattavasti alkuperäistä kilpailutushetkeä suuremmat. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että perusteluista on riittävällä tavalla käynyt ilmi se seikat, joihin hankintamenettelyn keskeyttäminen on perustunut ja että tarjoajilla on perustelujen nojalla ollut mahdollisuus arvioida oikeussuojan tarvettaan.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.