3.3.2021

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa dnro 2020/156 on valituksen perusteella kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten mukaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä lain I (1 — 31 §) ja IV (123 — 174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan lain 11 luvun (99 — 106 §) säännöksiä.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain esitöiden (HE 108/2016 vp s. 210) mukaan vaikka kansallisissa menettelyissä ei ole säädetty pakollisia määräaikoja tarjousten tai osallistumishakemusten jättämiselle, hankintayksikön tulee varata toimittajille ja tarjoajille näitä varten riittävä määräaika.

Hankintalain 104 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintailmoitusta, tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava pois tarjouskilpailusta.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Hankintalain 125 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan pykälä on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden. Säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on tuotu esiin, että hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Esitöiden mukaan hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä suhtauduttu suhteellisen sallivasti, eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallinnutta tulkintakäytäntöä. Esitöissä on tuotu esiin, että oikeuskäytännössä hyväksyttävinä hankinnan keskeyttämisen perusteina on pidetty muun ohella sitä, että tarjouspyyntö on osoittautunut tulkinnanvaraiseksi taikka virheelliseksi sekä sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttäväksi katsottava tarjous. Hyväksyttävinä keskeyttämisperusteina on pidetty myös hankintayksikön muuttunutta rahoitustilannetta, hankinnan kohteen tai hankinnan tarpeen muuttumista hankintamenettelyn aikana ja epäonnistunutta tarjouspyyntöä, jonka perusteella on ollut mahdotonta suorittaa vertailua. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Hankintamenettely keskeisiltä osin

Hankintayksikkö on julkaissut Harjunpäänjoen kalateiden ja kalataloudellisten kunnostusten rakennusurakasta alkuperäisen 21.1.2020 päivätyn tarjouspyynnön lisäksi 23.1., 27.1., 29.1. ja 6.2.2020 päivätyt korjatut tarjouspyynnöt.

Hankintayksikkö on ilmoittanut kyseisestä rakennusurakasta 22.1.2020 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella. Hankintailmoituksessa kokonaistaloudellisen edullisuuden parhaan hinta-laatusuhteen perusteiksi on ilmoitettu referenssit ja hinta.

Hankintayksikkö on 7.2.2020 julkaistulla korjausilmoituksella muun ohella muuttanut kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteita ja ilmoitusta hankinnan ennakoidusta kokonaisarvosta sekä todennut lisätiedoissa seuraavaa:

”Muutokset ja tarkennukset urakan esittelykierroksen jälkeen:

- rumpuputken materiaali muoviksi

- kutusoraan tarkennuksia

- tarjouslomaketta korjattu

- tarjouslomake vaaditaan ladattavaksi allekirjoitettuna”.

Määräaika tarjousten jättämiselle on sekä alkuperäisen että korjatun hankintailmoituksen mukaan ollut 17.2.2020 kello 12.00.

Tarjouspyynnön liitteinä on ollut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätös muun ohella Harjunpäänjoen kalateistä ja kalataloudellisista kunnostuksista, Satakunnan Museon lausunto kunnostusluonnoksesta, Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös poikkeusluvasta rauhoitetun eliölajin rauhoitussäännöksistä, hankintayksikön luonnos hankintaa koskevaksi turvallisuusasiakirjaksi, urakkaohjelma, urakkasopimusluonnos, yksikköhintaluettelolomake, yleiset sopimusehdot sekä hankintayksikön toimeksiannosta laadittu kunnostussuunnitelma. Urakkaohjelmaa on korjattu ainakin 27.1. ja 29.1.2020 julkaistuilla korjatuilla tarjouspyynnöillä ja yksikköhintaluettelolomaketta on muutettu kerran hankintamenettelyn aikana.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut lähettää lisätietokysymykset 10.2.2020 kello 12.00 mennessä Tarjouspalvelu-toimittajaportaalista, josta myös kysymyksiin annetut vastaukset ovat olleet saatavissa. Kysymyksiä on esitetty ja niihin on annettu vastauksia hankintamenettelyn kuluessa 22.1. — 10.2.2020.

Hankintayksikkö on valituksenalaisella hankintaoikaisupäätöksellään poistanut hankintapäätöksen ja keskeyttänyt hankintamenettelyn. Päätöksessä on tuotu esiin hankintaan kilpailutuksen aikana tehtyjä muutoksia seuraavasti:

”Tehdyt muutokset tarjouspyynnössä ovat muun ohella olleet seuraavia:

- vaatimusta siitä, että työyhteenliittymän tulee olla perustettu ennen tarjouksen antamista, on muutettu ensimmäisestä muutoksesta alkaen;

- vaatimus, että tarjoaja on huomioinut tarjouksessaan tarjouspyyntöön liittyvät kysymykset ja vastaukset, on esitetty ensimmäisestä muutoksesta alkaen;

- kolmannessa muutoksessa on muutettu hankinnan valintaperusteita keskeisellä ja merkittävällä tavalla:

a) aikaisemmin maksimipistemäärä on muodostunut hinnan ja laadun yhteispisteistä, Hinta on vaikuttanut enintään 60 pisteenä ja laatu enintään 40 pisteenä. Kolmannen muutoksen jälkeen yksinomaan hinta on vaikuttanut maksimipistemäärään (100 pistettä);

b) samassa yhteydessä laatupisteet referenssivaatimusten osalta ovat vaihtuneet selvitykseen vaadittavasta vähintään yhdestä referenssistä.

- Viimeisessä muutoksessa on tehty tarjouspyyntöön merkittäviä muutoksia sisällöllisesti. Muutokset ovat koskeneet muun ohella

a) täydentävää CPV-nimikkeistöä;

b) hankinnan tavoitteita;

c) osa vaadittavista kunnostusmateriaaleista on vaihdettu toisen tyyppisiksi ja osan vaatimuksia on tarkennettu;

d) tarjouslomaketta (vertailuhinnat) on muutettu;

e) vertailuhinnat-lomake on vaadittu ladattavaksi allekirjoitettuna.”

Hankintaoikaisupäätöksessä on myös tuotu esiin, että viimeisimmän muutoksen jälkeen on jäänyt 11 vuorokautta aikaa jättää tarjous, joka aika ei ole ollut riittävä ja jonka johdosta tarjousten viimeistä jättöaikaa olisi tullut siirtää myöhemmäksi.

Hankintaoikaisupäätöksessä on todettu muun ohella, että tarjouspyyntöön ja sen liitteisiin eri aikoihin tehdyt muutokset ovat johtaneet tilanteeseen, jossa vaatimukset tarjouksen jättämiseksi ovat muodostuneet tulkinnanvaraisiksi ja epäselviksi, joka on päätöksen mukaan saattanut johtaa siihen, että tarjoajat ovat esittäneet tarjouksensa puutteellisesti, epäselvästi tai virheellisesti.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankinnan keskeyttämiselle ei ole ollut hankintasäännösten mukaisia perusteita.

Hankintayksikkö on esittänyt hankintamenettelyn keskeyttämisen perusteeksi muun ohella, että tarjoajien esittämiin kysymyksiin vastaamisen lisäksi tarjouspyyntöasiakirjoihin on tehty muutoksia neljä kertaa ja että tarjouspyyntöasiakirjojen kokonaisuus on lukuisten muutosten myötä muodostunut epäselväksi ja tulkinnanvaraiseksi. Hankintayksikön mukaan tarjouspyyntöön tutustuneista 85 prosenttia ei ole jättänyt tarjousta, eikä kaksi viidestä tarjoajasta ole osannut jättää tarjoustaan oikealla tarjouslomakkeella. Hankintayksikkö on myös esittänyt, että keskeyttäminen on ollut perusteltua myös siksi, että tarjousasiakirjoihin tehdyt muutokset ovat voineet vaikuttaa tarjousten lukumäärään tai annettujen tarjousten sisältöön.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta tai laiminlyönnistä aiheutuvasta hankintamenettelyn virheellisyydestä.

Edellä selostetulla tavalla tarjouspyyntöasiakirjoihin on niiden ensimmäisen julkaisemisen jälkeen tehty muutaman viikon aikana muutoksia ainakin neljä kertaa. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut yli sata sivua erilaisia liiteasiakirjoja, joista ainakin urakkaohjelmaa on muutettu useamman kerran. Hankintamenettelyn eri vaiheissa esitetyistä kysymyksistä ja niihin annetuista vastauksista ei ole ollut helposti pääteltävissä, miltä osin vastaukset ovat olleet viimeisten tarjouspyyntöasiakirjoihin tehtyjen muutosten jälkeen merkityksellisiä. Näin ollen hankintamenettelyn seuraaminen, viimeisimpien tarjouspyyntöasiakirjojen muodostaman kokonaisuuden hahmottaminen ja asiakirjoihin perehtyminen kaikkine muutoksineen on voinut muodostua potentiaalisille ja tarjouksen jättäneille tarjoajille jossakin määrin vaikeaksi ja työlääksi.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön esittämin tavoin tarjousasiakirjoihin tehdyt muutokset ovat voineet vaikuttaa tarjousten lukumäärään ja annettujen tarjousten sisältöön. Näin ollen kuten hankintayksikönkin on katsottava esittäneen, hankintamenettely on hankintayksikön menettelyn vuoksi epäonnistunut. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintamenettelyn keskeyttämiselle on ollut todellinen ja perusteltu syy. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että hankintayksikkö olisi aloittanut hankintamenettelyn markkinatilanteen kartoittamiseksi ilman aikomustakaan tehdä sopimusta. Asiassa esitetyn perusteella ei ole muutoinkaan todettavissa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa tai muita tarjouskilpailuun osallistuneita kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti. Asiassa ei näin ollen ole tarpeen lausua muista hankintayksikön esittämistä perusteista hankintamenettelyn keskeyttämiselle.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintamenettelyn keskeyttäessään valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä markkinaoikeuden asiassa dnro 2020/156.