MAO:29/21
- Asiasanat
- Turun kaupunki, puhtaanapidon tarvikkeet, julkinen hankinta, hankintamenettelyn keskeyttäminen
- Tapausvuosi
- 2021
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 2020/252,2020/370
Asioiden tausta
Turun kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) ja Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ovat ilmoittaneet 10.4.2020 julkaistulla ja 5.5.2020, 8.5.2020 ja 15.5.2020 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta puhtaanapidon tarvikkeiden tavarahankinnasta ajalle 15.6.2020 — 30.4.2023 ja mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle. Hankinta on jaettu neljään osaan.
Turun kaupungin konsernihallinnon strategisen hankinnan hankintapäällikkö on 3.6.2020 tekemällään hankintapäätöksellä § 55 valinnut osan 1 (Osakokonaisuus 1: Pesu- ja puhdistusaineet) osalta Clean Key Oy:n tarjouksen.
Turun kaupungin konsernihallinnon strategisen hankinnan hankintapäällikkö on 17.6.2020 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 72 muuttanut 3.6.2020 tekemäänsä hankintapäätöstä siten, että se on valinnut osan 1 osalta Velimark Oy:n tarjouksen 1 ja sulkenut Velimark Oy:n tarjouksen 2 tarjouskilpailusta.
Turun kaupunginhallitus on 31.8.2020 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 366 keskeyttänyt hankintamenettelyn hankinnan osan 1 osalta.
Hankinnan osan 1 ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 2.110.000 euroa.
Asioiden käsittely markkinaoikeudessa
Asia diaarinumero 2020/252
Valitus
Vaatimukset
Diversey Suomi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 750 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä.
Perustelut
Clean Key Oy:n tarjous ja Velimark Oy:n tarjous 2 ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia osan 1 positioiden 12, 26, 31, 32 ja 36 osalta. Hankintayksikön tulee arvioida ja vertailla tarjoajien tarjoukset uudelleen ottaen huomioon kyseisten tarjoajien edellä mainituissa tarjouksissa kyseisiin positioihin tarjottujen tuotteiden tarjouspyynnön vastaisuus. Mikäli tarjouksissa on osassa 1 ollut enemmän kuin viisi tarjouspyynnössä kuvattua tuotepoikkeamaa, tulee hankintayksikön sulkea kyseiset tarjoukset tarjouskilpailusta.
Vastine
Vaatimukset
Turun kaupunki on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus poistaa asian käsittelystään antamatta pääasiassa ratkaisua ja hylkää valittajan vaatimuksen sen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Toissijaisesti hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.
Perustelut
Hankintapäätöksen tekemisen jälkeen siinä on huomattu virhe, jonka seurauksena hankintayksikkö on ottanut omasta aloitteestaan hankintaoikaisun käsiteltäväksi. Hankintapäällikkö on 17.6.2020 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä valinnut osan 1 osalta Velimark Oy:n tarjouksen 1 ja sulkenut Velimark Oy:n tarjouksen 2 tarjouskilpailusta poikkeamarivien määrän ylittäessä tarjouspyynnössä sallitun.
Hankintayksikkö on edelleen kaupunginhallituksen 31.8.2020 tekemällä päätöksellä jättänyt Diversey Suomi Oy:n 15.6.2020 tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen tutkimatta, poistanut hankintapäällikön tekemän hankintaoikaisupäätöksen 17.6.2020 ja ratkaissut asian uudelleen siten, että hankintamenettely osan 1 osalta on keskeytetty.
Valituksenalainen hankintapäätös ja sitä edeltänyt hankintamenettely ovat siten menettäneet oikeudellisen merkityksensä osan 1 osalta. Näin ollen valittajalla ei ole asiassa oikeussuojan tarvetta eikä tarvetta saada perusteltua päätöstä.
Ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan, koska päätöksestä 31.8.2020 ilmenevillä perusteilla hankintapäätöstä ei ole poistettu valituksessa eikä Diversey Suomi Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksessa esitetyillä perusteilla.
Muut kirjelmät
Valittaja on hankinnan keskeyttämistä koskevasta päätöksestä tiedon saatuaan enää vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 750 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä.
Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen kokonaisuudessaan hankintayksikön vastineessaan esittämillä perusteilla.
Asia diaarinumero 2020/370
Valitus
Vaatimukset
Diversey Suomi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintaoikaisupäätöksen siltä osin kuin se koskee hankintamenettelyn keskeyttämistä hankinnan osan 1 osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.250 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä.
Perustelut
Hankintayksiköllä ei ole ollut todellista ja perusteltua syytä hankintamenettelyn keskeyttämiselle.
Tarjouspyyntö ei ole ollut hankintasäännösten vastainen, tulkinnanvarainen tai muutoin virheellinen. Hankinnan osassa 1 on ollut yhteensä seitsemän tarjoajaa, joten vain yhden tai kahden tarjoajan kokema tarjouspyynnön vaatimusten tulkinnanvaraisuus ei ole hyväksyttävä peruste hankinnan keskeyttämiselle. Mikäli tarjoaja on katsonut tarjousta tehdessään tarjouspyynnön tai tuotteiden vaatimusten sisältävän epäselviä tai tulkinnanvaraisia seikkoja, olisi tarjoajan tullut esittää niistä tarkentavat kysymykset hankintayksikölle kysymyksille varattuun määräaikaan mennessä.
Positiossa 12 vaatimuksen sanamuoto on ollut selkeä. Tarjottavan tuotteen on tullut yksiselitteisesti olla pesevä desinfiointiaine, joka on hyväksytty myös lääkinnällisten laitteiden pesuun ja desinfektioon. Vaikka vaatimukseen ei ole kirjattu erikseen ”Lääkinnällinen tuote MD”, on tarjoajien tullut ymmärtää tarjottavan tuotteen käyttötarkoitus tarjouspyynnön yksiselitteisestä kirjauksesta. Vaatimus on kuvattu julkisissa hankinnoissa vakiintuneen käytännön mukaisesti.
Positioiden 26, 31, 32 ja 36 vaatimus turvapakkauksesta ja tarjouspyynnössä turvapakkaukselle asetetut vaatimukset ovat olleet selkeät. Tarjouspyynnössä turvapakkauksille asetetut yleiset vaatimukset ovat koskeneet kaikkia tuotepositioita.
Hankintamenettelyn keskeyttäminen käytetyn hinnoittelumallin johdosta ei ole ollut perusteltua, koska korkeimman hinnan sisältävä tarjous ei ole tullut valituksi hankintamenettelyssä. Tarjoajat ovat tarjouksen jättäessään sitoutuneet hankinnan ehtoihin eikä yksikään tarjoaja ole kyseenalaistanut hinnoittelumalliin liittyvää vertailuperustetta hankintamenettelyn aikana tehdyillä tarkentavilla kysymyksillä.
Hankintayksikkö ei ole kohdellut hankintamenettelyyn osallistuneita tarjoajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi, kun se on antanut hankintamenettelyn keskeyttämällä tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen tehneille tarjoajille uuden mahdollisuuden osallistua kilpailutukseen.
Vastine
Vaatimukset
Turun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.560 eurolla viivästyskorkoineen.
Perustelut
Hankintayksiköllä on ollut hankintasäännöksissä tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiselle.
Hankintamenettely on keskeytetty sitä rasittaneiden useiden virheellisyyksien kokonaisvaikutuksen vuoksi. Ensinnäkin hankintaa koskeva tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja tulkinnanvarainen positioiden 12, 26, 31, 32 ja 36 osalta. Lisäksi hankintayksikkö on havainnut tarjousten vertailussa käytetyn hinnoittelumallin johtaneen tarjoajien suhteellisuuden vaatimuksen vastaiseen ja epätasapuoliseen kohteluun. Hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe myös siltä osin, kun hankintaoikaisun vireilletulosta ei ole ilmoitettu asianosaisille eikä asianosaisille ole varattu tilaisuutta tulla kuulluksi.
Ottaen huomioon, että hankintamenettelyssä on vaarannettu tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu useammalla eri tavalla ja osa hankintamenettelyssä esiintyneistä virheistä on kohdistunut jo tarjouspyyntöön, virheellistä hankintamenettelyä ei ole voitu korjata muuten kuin keskeyttämällä hankinta. Huomattava on myös, että jo yksistään esimerkiksi tarjouspyynnön epäselvyys olisi ollut riittävä peruste hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Tässä tapauksessa perusteita hankintamenettelyn keskeytykselle on ollut useita.
Vastaselitys
Valittaja on antanut vastaselityksen.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Perustelut asiassa diaarinumero 2020/252
Turun kaupungin konsernihallinnon strategisen hankinnan hankintapäällikkö on 17.6.2020 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä muun ohella poistanut hankinnan osan 1 osalta 3.6.2020 tekemänsä hankintapäätöksen, minkä jälkeen valittajan on katsottava peruuttaneen valituksensa pääasian osalta. Asian käsittely näin ollen raukeaa pääasian osalta.
Perustelut asiassa diaarinumero 2020/370
Oikeusohjeet
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan säännös on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleeseen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään (699/2011) nähden.
Viimeksi mainitun säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on todettu, että oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi, ja epäonnistunutta tarjouspyyntöä, jonka perusteella on ollut mahdotonta suorittaa vertailua. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu oikeuskäytännössä katsotun, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.
Asian arviointi
Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn.
Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia Turun kaupungin eri toimialojen ja Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin käyttöön hankittavista puhtaanapidon tarvikkeista sekä niihin liittyvistä palveluista. Hankinta on jaettu neljään osaan. Valituksenalainen päätös ja valitus kohdistuu hankinnan osaan 1 (Osakokokonaisuus 1: pesu- ja puhdistusaineet).
Hankintayksikkö on valituksenalaisella hankintaoikaisupäätöksellä poistanut aikaisemman hankintaoikaisupäätöksensä sekä keskeyttänyt hankintamenettelyn hankinnan osan 1 osalta ja päättänyt käynnistää sen osalta uuden kilpailutuksen. Valituksenalaisessa hankintaoikaisupäätöksessä on esitetty muun ohella seuraavaa:
”Hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe myös siltä osin, kun tarjouspyynnön vaatimukset tuoteposition 12 sekä tuotepositioiden 26, 31, 32 ja 36 turvapakkausten osalta ovat olleet tulkinnanvaraisia. Edellä mainitun lisäksi todettakoon, että hankintayksikkö on hankintaoikaisuvaatimuksia käsitellessään havainnut myös, että tarjouspyynnön liitteessä 2 - Hinnoitteluliite käytetty hinnoittelumalli on johtanut hankintalain vastaisesti tarjoajien suhteellisuuden vaatimuksen vastaiseen ja epätasapuoliseen kohteluun. Tarjouspyynnössä käytetty hinnoittelumalli, jossa tarjoajien tarjouspyynnön vastaisten tuotteiden eli nk. poikkeamarivien kohdalla tarjousten vertailussa on käytetty kaikkien tarjoajien kalleinta tuotteen hintaa kerrottuna 1,5:llä, on mahdollistanut hinnoittelumallin hyväksi käyttämisen siten, että tiettyjen tarjoajien tarjousten tarjousvertailussa käytetyt hinnat ovat muodostuneet suhteettoman korkeiksi.
[ - - ]
Koska tuotepositiota 12, 26, 31, 32 ja 36 sekä hinnoittelumallia koskevat virheet ovat olleet jo tarjouspyynnössä, virheitä ei ole mahdollista korjata uudella hankintapäätöksellä, vaan virheellinen hankintamenettely voidaan korjata ainoastaan keskeyttämällä hankinta ja julkaisemalla uusi tarjouspyyntö. Ottaen huomioon, että hankintamenettelyssä on tapahtunut edellä esitetyllä tavalla muitakin virheitä, ja että hankintamenettelyssä on vaarannettu tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu useammalla eri tavalla, hankintamenettely on osakokonaisuuden 1 Pesu- ja puhdistusaineet osalta tarkoituksenmukaisinta keskeyttää. Hankintayksiköllä on hankintalain 125 §:n mukainen todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely.”
Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttämisen perusteena on ensinnäkin esitetty, että tarjouspyynnössä käytetty hinnoittelumalli on ollut epäonnistunut.
Tarjouspyynnön mukaan hankinnan osassa 1 kokonaistaloudellisen edullisuuden valintaperusteena on ollut halvin hinta. Tarjouspyynnön kohdan ”Hinta ja kaupalliset ehdot” mukaan kunkin osakokonaisuuden vertailuhinta on muodostunut laskemalla yhteen osakokonaisuuden kaikkien tuotteiden tuotekohtainen painotettu vertailuhinta.
Tarjouspyynnön liitteessä 2 ”Hinnoitteluliite” on sen etusivulla ohjeistettu tarjoajia tarjouksen laatimisessa ja kuvattu muun ohella tarjoajien tarjouksessa esiintyvien poikkeamarivien käsittely. Ohjeesta on ilmennyt muun ohella, että tarjoajalla on voinut olla osakokonaisuudessa 1 enintään viisi poikkeamariviä. Liitteestä ilmenevän hinnoittelumallin mukaan tarjousten vertailussa poikkeamat tarjottujen tuotteiden osalta on otettu tarjousvertailussa huomioon siten, että tarjoajan poikkeamarivin kohdalla on käytetty kaikkien tarjoajien kalleinta kyseistä tuoteriviä koskevaa tuotteen hintaa kerrottuna 1,5:llä.
Markkinaoikeus toteaa, että kyseinen hinnoittelumalli on mahdollistanut sen, että sellaisten tarjoajien, joiden tarjouksissa on ollut poikkeamarivejä, tarjousten vertailuhinnat ovat voineet nousta huomattavan korkeiksi muiden tarjoajien tarjousten hinnoittelun perusteella. Tätä mahdollisuutta on myös selvästi pyritty käyttämään hyväksi tarjouskilpailussa ylihinnoittelemalla yksittäisiä tuoterivejä tavalla, jonka tarkoituksena on ollut vaikuttaa muiden tarjousten vertailuhintoihin niitä korottavasti. Käytetty hinnoittelumalli on siten osoittautunut epätarkoituksenmukaiseksi sekä tarjoajien että hankintayksikön kannalta.
Edellä viitatuissa oikeusohjeissa todetulla tavalla hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta tai laiminlyönnistä aiheutuvasta hankintamenettelyn virheellisyydestä, tai tulla esille esimerkiksi hankintaoikaisun yhteydessä.
Kun otetaan huomioon, että hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella epäonnistunutta tarjouspyyntöä, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut jo edellä lausuttu huomioon ottaen hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely. Lisäksi osa tarjoajista on esittänyt hankintayksikölle väitteitä tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten tulkinnanvaraisuudesta. Markkinaoikeus toteaa vielä, että asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa tai muita tarjoajia kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan lain 95 §:n 3 momenttia.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
Hankintayksikkö on markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2020/252 poistanut valituksenalaisen hankintapäätöksen vasta sen jälkeen, kun valittaja on tehnyt valituksen markkinaoikeuteen. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintapäätöksen poistaminen on perustunut osin niihin seikkoihin, joihin valittaja on vaatimustensa tueksi markkinaoikeudessa vedonnut. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, että valittajalla on ollut perusteltu syy saattaa hankintamenettelyn lainmukaisuus markkinaoikeuden tutkittavaksi. Toisaalta asiassa diaarinumero 2020/370 markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti ja hylännyt valittajan kyseisessä asiassa tekemän valituksen.
Näin ollen asioissa annetut ratkaisut huomioon ottaen asianosaiset saavat itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.
Lopputulos
Asian käsittely raukeaa pääasian osalta asiassa diaarinumero 2020/252.
Markkinaoikeus hylkää valituksen asiassa diaarinumero 2020/370.
Markkinaoikeus hylkää Diversey Suomi Oy:n ja Turun kaupungin vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
Muutoksenhaku
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Esko Pakka ja Jenni Poropudas.
Huomaa
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.