13.6.2011

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on pyytänyt 27.8.2010 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueen työ- ja elinkeinotoimistoille (TE-toimisto) hankittavista palveluista vuodelle 2011. Hankinta on sisältänyt mahdollisuuden jatkaa sopimuskautta vuosille 2012–2013. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Tarjouksia on pyydetty muun ohella terveydentilan ja työ-/toimintakyvyn arvioinnista, jonka osalta hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 3.12.2010 tekemällään päätöksellä (POPELY/2312/05.13.08/2010) päättänyt terveydentilan ja työ-/toimintakyvyn arviointia koskevien palveluiden osalta hyväksyä Rokuan Kuntoutus Oy:n tarjouksen Oulun seudun TE-toimistolle, Condia Oy:n tarjouksen Koillismaan ja Ylivieskan seutukunnan TE-toimistoille ja Oorninki Oy:n tarjouksen Nivala-Haapajärven seutukunnan, Siikalatvan ja Raahen seutukunnan TE-toimistoille.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan terveydentilan ja työ-/toimintakyvyn arvioinnin kokonaisarvo vuoden 2011 osalta on noin 50.000 euroa ja hankintojen kokonaisarvo noin 500.000 euroa.

VALITUS

Oorninki Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön terveydentilan ja työ-/toimintakyvyn arvioinnista tekemän hankintapäätöksen Oulun seudun TE-toimiston osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan tältä osin virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 20.000 euroa.

Tarjousten hintavertailu on tehty virheellisesti. Valittaja on tulkinnut tarjouspyynnön siten, että palvelu on monivaiheinen ja sen kesto riippuu ostaja-asiakkaan toiveesta saada asiakkaan tarpeeseen sopiva ja riittävä palvelu. Tarjouspyynnössä tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan tuntihinta. Hankintapäätöstä ei kuitenkaan ole tehty tuntihinnan perusteella, vaan tarjousvertailussa on käytetty valittajan ilmoittamaa kokonaishintaa, joka on koostunut yhdestä vastaanottokäynnistä ja ostaja-asiakkaan tarpeen mukaisesti 1–2 lisäkäynnistä sekä kahdesta neuvottelusta tarjouspyynnön mukaisesti. Pitkäaikaisen kokemuksemme mukaan yli 80 prosenttia asiakkaista ei tarvitse kuin yhden vastaanottokäynnin. Hintavertailu olisi tullut tehdä tuntihinnan perusteella.

Tarjousvertailu on ollut virheellistä myös kahden muun vertailuperusteen eli toimintavarmuuden ja henkilöstön osaamisen osalta. Toimintavarmuuden osalta valittajan kokemus vastaavan palvelun tuottamisesta on ollut selvästi muita tarjoajia parempi. Toimintavarmuuden alatekijän ”Palvelun toimitusaika” osalta tarjoajilta kysyttiin toimitusaikaa ilman arviota siitä, kuinka paljon palvelua tullaan ostamaan. Valittaja on esittänyt tarjouksessaan arvion siitä, kuinka paljon palvelua tullaan ostamaan, ja todennut, että palveluun pääsy riippuu hankittavan palvelun määrästä ja se vie arviolta 0–2 kuukautta. Esimerkiksi kahden viikon toimitusaika on hyvin epärealistinen millekään palveluntuottajalle Suomessa. Myös valittajan henkilökunta on ollut selvästi muiden tarjoajien henkilökuntaa kokeneempaa kysymyksessä olevan palvelun tuottamisessa. Valittajan olisi tullut saada kyseisistä vertailuperusteista viisi ja muiden tarjoajien vain kolme pistettä.

Hankintayksikkö on rikkonut hallintolain jatkuvuusperiaatetta, kun se ei ole tarjouspyynnössä ilmoittanut, että aiempi käytäntö, jonka mukaan tarjouskilpailun myötä TE-toimistot ostavat pyydettyjä palveluja usealta eri palveluntuottajalta asiakkaan tarpeen mukaisesti, on muuttunut, ja että jatkossa palvelut ostetaan yhdeltä palveluntuottajalta.

Tarjousten vertailuperusteille on ilmoitettu tarjouspyynnössä tärkeysjärjestys. Koska jokaisen vertailuperusteen painoarvo on ollut vertailussa viisi pistettä, vertailuperusteiden tärkeysjärjestys ei tosiasiallisesti ilmene mistään. Tarjouspyyntö on näin ollen ollut ristiriidassa hankintapäätöksen kanssa.

VASTINE

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Terveydentilan ja työ-/toimintakyvyn arvioinnin hankinta on kilpailutettu hankintasäännösten mukaisesti. Tarjoajia on kohdeltu hankintamenettelyssä tasapuolisesti ja syrjimättömästi.

Hankintayksikkö on kuvannut tarjouspyynnössä hankittavan palvelun ja ilmoittanut, että hinnan osalta vertailuperusteena on kokonaishinta. Hankintayksikkö ei jälkikäteen voi muuttaa hintavertailua tuntihintaan perustuvaksi. Valittaja on kirjannut kokonaishinnan ilmaisevaan sarakkeeseen kolme vastaanottokäyntiä, jolloin kokonaishinta on laskettu kolmen käynnin perusteella. Hintavertailu on tehty valittajan itsensä hintaerittelylomakkeen kokonaishintaa koskevassa kohdassa ilmoittamien hintatietojen mukaan. Valittajan tarjouksesta ei ole ilmennyt palvelun muodostuvan pääsääntöisesti yhdestä vastaanottokäynnistä.

Toimintavarmuuden vertailuperusteina ovat olleet kokemus tuottaa palvelua sekä palvelun toimitusaika, eli kuinka nopeasti asiakas pääsee palveluun. Tarjoajien ilmoittamien referenssien perusteella kaikilla tarjoajilla on ollut kokemusta tuottaa hankittavana olevaa palvelua. Eroja tarjoajien välille on syntynyt siinä, kuinka nopeasti asiakas pääsee palveluun. Koska muiden tarjoajien toimitusaika on ollut valittajan toimitusaikaa lyhyempi, valittaja on saanut kyseisestä vertailuperusteesta kolme pistettä ja muut tarjoajat viisi pistettä.

Hankittavan palvelun asiantuntijaresursoinnin osalta tarjouspyynnön liitteessä on edellytetty työterveyshuollon erikoislääkärin ja tarvittaessa psykologin/neuropsykologin/psykiatrin resurssia. Voittaneen tarjoajan ja valittajan tarjouksessaan ilmoittamat asiantuntijaresursoinnit ovat vastanneet tarjouspyynnön liitteen edellytyksiä ja asiantuntijoiden osaaminen on arvioitu erittäin hyväksi, josta molemmat ovat saaneet viisi pistettä. Muut tarjoajat ovat saaneet neljä pistettä, eikä hankintayksiköllä ei ole perusteita lähteä laskemaan kyseisiä pisteitä.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että palveluhankinnoista tehdään puitesopimus, jonka nojalla tehdään yhden tai useamman palvelun tuottajan kanssa TE-kohtaiset sopimukset. Tarjouspyynnössä on lisäksi ollut maininta siitä, ettei puitesopimus velvoita TE-toimistoja hankkimaan tiettyä määrää palveluita. Hankintayksikkö on kysymyksessä olevan hankinnan osalta katsonut TE-toimistojen toiminnan kannalta olleen tarkoituksenmukaisinta tehdä sopimus yhden palveluntuottajan kanssa.

Tarjouspyynnössä esitettyjen vertailuperusteiden ja hankintapäätöksen välillä ei ole ristiriitaa. Tarjousten valinta on tehty tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti.

LAUSUNTO

Rokuan Kuntoutus Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Valittaja on lausunut vastaselityksessään, että valittajan tarjouksen kokonaishinta on eritelty tarjouksen liitteessä 4, jossa on todettu palvelun sisältävän tarvittaessa myös toisen ja kolmannen vastaanottokäynnin. Tämän vaihtelun vuoksi hintaerittelylomakkeessa ei ole laskettu kokonaishintaa. Maininta siitä, että yleensä ei tarvita kuin yksi vastaanottokäynti, on jäänyt tarjouksessa mainitsematta, koska valittaja on olettanut hankintayksikön olleen asiasta tietoinen. Hankintayksikkö on pyytänyt tarkennuksia kokonaishintaan vain voittaneelta tarjoajalta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Tarjouspyyntö

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun muassa hankinnan kohteen määrittely sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee pykälän mukaan liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Palveluhankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai rakennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidolla tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltuvuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, kokemusta ja ammattitaitoa. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta myös arvioinnissa käytettävät vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia muun ohella terveydentilan ja työ-/toimintakyvyn arvioinnista Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen alueen TE-toimistoille. Tarjouspyynnön liitteenä olleen ”Kuvaus TE-toimistoille hankittavista palveluista” -asiakirjan kohdassa ”1. Terveydentilan ja työ/toimintakyvyn arviointi” on todettu palvelun sisällöstä muun ohella seuraavaa: 1) Työterveyshuollon erikoislääkäri tekee alkukartoituksen asiakkaan tilanteesta. 2) TE-toimisto hankkii tarvittaessa asiakkaalle työkokeilupaikan tai kuntouttavan työtoiminnan paikan työ- ja toimintakyvyn arvioimiseksi. 3) Työterveyshuollon erikoislääkäri arvioi uudelleen asiakkaan tilanteen. 4) Palveluun voidaan tarvittaessa sisällyttää psykologin/psykiatrin konsultaatio. 5) Lausunto, jossa arvioidaan asiakkaan terveydentila ja työ- ja toimintakyky sekä jatkotoimenpiteet, tulee toimittaa viimeistään 3 viikon sisällä.

Tarjouksen valintaperusteeksi on tarjouspyynnössä ilmoitettu kokonaistaloudellinen edullisuus seuraavien tärkeysjärjestyksessä ilmoitettujen vertailuperusteiden mukaan:

”1. Toteuttamissuunnitelma, max. 5 pistettä

–Palvelun sisältö

–Asiantuntijaresursointi

–Palvelun toteutus, miten toimistokohtainen konsultointi

toteutetaan

2. Toimintavarmuus, max. 5 pistettä

–Kokemus tuottaa palvelua/referenssiluettelo

–Palvelun toimitusaika

3. Henkilöstön osaaminen, max. 5 pistettä

–Koulutus ja työkokemus/CV:t

4. Kehittämishankkeen kokonaishinta, max. 5 pistettä”.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että tarjousten vertailussa kustakin vertailuperusteesta annetaan tarjouksille 1–5 pistettä ja että tarjouksen hyväksyminen edellyttää, että kolmesta ensimmäisestä vertailuperusteesta tarjoaja saa vähintään 3 pistettä. Valittavaksi on ilmoitettu tulevan tarjouksen, joka saa tärkeysjärjestykseen asetetuista vertailuperusteista suurimman yhteispistemäärän. Lisäksi on ilmoitettu, että tilanteessa, jossa vähintään kaksi tarjousta saa saman pistemäärän, valitaan se tarjous, jossa tärkein vertailuperuste saa parhaat pisteet, ja että ”mikäli eroa tarjoajien välille ei synny tässäkään vaiheessa, edetään toiseksi tärkeimmän kriteerin kohdalle jne., kunnes ero tarjoajien välille syntyy”.

Tarjouspyynnöstä on edelleen ilmennyt, että kilpailutuksen kohteena olevista palveluhankinnoista tehdään puitesopimus, jonka nojalla ELY-keskuksen työllisyys- ja yrittäjyysyksikkö tekee yhden tai useamman palveluntuottajan kanssa TE-toimistokohtaisen sopimuksen, jossa sovitaan tarjouspyynnössä mainitun ajan kuluessa hankintoihin sovellettavista hinnoista. Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaan puitesopimus ei velvoita TE-toimistoja hankkimaan tiettyä määrää palveluita.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen ja kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Tarjouspyyntöä ei saa kuitenkaan laatia siten, että se kohtelisi mahdollisia tarjoajia syrjivästi tai epätasapuolisesti. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevassa tarjouspyynnössä hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattu sellaisella tarkkuudella, että tarjoajien voidaan katsoa saaneen tarjouspyynnön perusteella riittävät tiedot yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamista varten. Vertailuperusteiden tärkeysjärjestyksen soveltamistapa on myös ilmennyt tarjouspyynnöstä riittävällä tavalla. Tarjouspyyntöä ei ole pidettävä hankinnan kohteen ja tarjouksen valintaan liittyvien seikkojen osalta hankintasäännösten vastaisena, eikä hankintayksikön voida todeta menetelleen tarjouspyynnön laatimisessa tarjoajien kannalta epätasapuolisesti. Hankintayksikön aikaisemmissa tarjouspyynnöissä noudatetuilla käytännöillä ei ole asian arvioinnissa merkitystä.

Rokuan Kuntoutus Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä. Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun tarjouksensa sisällöstä. Tarjousvertailussa tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousten vertailussa hankintalain 2 §:n 1 momentin vastaisesti.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää myös, että hankintayksikkö käyttää tarjousten vertailussa tarjouspyynnössä ilmoittamiaan vertailuperusteita. Hankintayksikkö ei voi pyytää tarjoajaa täsmentämään tarjoustaan, ellei tarjouksen epäselvyys tai puutteellisuus ole johtunut tarjouspyynnön epäselvyydestä. Tällöinkään tarjouksen täsmentäminen ei saa johtaa tarjouksen sisällön muuttamiseen.

Tarjouspyynnössä on edellä todetun mukaisesti ilmoitettu, että tarjousten vertailuperusteena on hinnan osalta kehittämishankkeen kokonaishinta. Hintavertailu on tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti siten tullut tehdä tarjouksissa ilmoitettujen kokonaishintojen perusteella, eikä esimerkiksi palvelun tuntihinnan perusteella, vaikka tarjouspyynnön liitteenä olleessa hintaerittelylomakkeessa olikin pyydetty tarjoajia ilmoittamaan palvelun tuntihinta ja eräitä muita hintatietoja.

Rokuan Kuntoutus Oy on ilmoittanut tarjouksensa hintaerittelylomakkeessa erikoislääkärin tuntihinnaksi 190 euroa ja antanut lomakkeessa siinä pyydettyjä eräitä muita hintatietoja. Rokuan Kuntoutus Oy:n tarjouksessa ei ole ilmoitettu terveydentilan ja työ-/toimintakyvyn arviointia koskevan palvelun kokonaishintaa. Hankintayksikkö on varannut Rokuan Kuntoutus Oy:lle tilaisuuden tarkentaa tarjoustaan kokonaishinnan osalta tarjousajan päättymisen jälkeen. Rokuan Kuntoutus Oy on vastauksessaan ilmoittanut työterveyshuollon erikoislääkärin tuntihinnan olevan hintaerittelylomakkeessa ilmoitettu 190 euroa ja hänen käyttävän työaikaa hankinnan kohteena olevaan arviointiin kokonaisuudessaan neljä tuntia. Rokuan Kuntoutus Oy:n mukaan tarjouksen kokonaishinta on siten 760 euroa ja lisäksi tarjouksessa mainitut erikseen laskutettavat tutkimukset ja asiantuntijakonsultaatiot.

Rokuan Kuntoutus Oy:n alkuperäisessä tarjouksessa ei ole ilmoitettu kokonaishintaa, eikä tarjouksen kokonaishinta ole ollut laskettavissa alkuperäisen tarjouksen tai tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitettujen tietojen perusteella. Näin ollen Rokuan Kuntoutus Oy:n tarjous on ollut tarjouksesta puuttuneen kokonaishinnan vuoksi hinnan ilmoittamisen osalta tarjouspyynnön vastainen. Koska tarjouksen kokonaishintaa koskevassa puutteellisuudessa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen liittyvästä seikasta eikä tarjouspyyntö ole ollut kokonaishinnan edellyttämisen osalta epäselvä, hankintayksikön olisi tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tullut sulkea Rokuan Kuntoutus Oy:n tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole sulkenut Rokuan Kuntoutus Oy:n tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalain 94 §:n 1 momentissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä todettu hankintamenettelyn virheellisyys huomioon ottaen, asiassa ei ole tarpeen lausua muista valittajan esittämistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamus

Hankintayksikkö on tehnyt Rokuan Kuntoutus Oy:n kanssa hankinnasta väliaikaisen puitesopimuksen, joka ehtojensa mukaan purkautuu, mikäli markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Mikäli Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus aikoo edelleenkin toteuttaa terveydentilan ja työ-/toimintakyvyn arviointia koskevan hankinnan Oulun seudun TE-toimiston osalta kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella julkisena hankintana, sen on tehtävä asiassa uusi perusteltu hankintapäätös, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä lausutut seikat.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 3.12.2010 tekemän hankintapäätöksen (POPELY/2312/05.13.08/2010) siltä osin kuin se koskee terveydentilan ja työ-/toimintakyvyn arvioinnin hankkimista Oulun seudun TE-toimistolle ja kieltää hankintayksikköä panemasta mainittua päätöstä sanotulta osin täytäntöön. Kieltoa on noudatettava nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Pasi Yli-Ikkelä.