30.7.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kuortaneen kunta on pyytänyt 2.9.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia lämpöenergian toimittamisesta kunnan kiinteistöihin vähintään 10 ja mieluiten 15 vuoden mittaiselle sopimuskaudelle. Hankinnasta on julkaistu 2.9.2009 avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Kuortaneen kunnanhallitus on päätöksellään 2.11.2009 § 249 päättänyt aloittaa halvimman tarjouksen jättäneen Kuortaneen Kiinteistönhuolto Oy:n kanssa neuvottelut lämmöntoimitussopimuksen tekemiseksi.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo vuodessa on hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin 175.000 euroa.

Hankintayksikkö on 30.11.2009 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei se laita hankintapäätöstä täytäntöön ennen markkinaoikeuden päätöstä.

HAKEMUS

Kuortaneen energiaosuuskunta on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kuortaneen kunnanhallituksen hankintapäätöksen 2.11.2009 § 249 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.040 eurolla ja asianosaiskulut 53,10 eurolla, molemmat määrät korkoineen.

Voittaneen tarjoajan tarjouksesta sekä kolmannesta hankintayksikön saamasta tarjouksesta ovat puuttuneet kaukolämmön yleiset myyntiehdot, lämpömaksuhinnasto ja palvelumaksuhinnasto. Tarjoukset ovat olleet puutteiden vuoksi tarjouspyynnön vastaisia.

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun sekä 10 vuoden että 15 vuoden sopimuskausilla. Tarjouspyynnön perusteella on ollut kuitenkin ymmärrettävissä, että hankintayksikkö toivoo 15 vuoden sopimuskautta ja suosii hankintamenettelyssä pidempiin sopimuskausiin johtavia tarjouksia. Hakija on tarjonnut tämän vuoksi vain 15 vuoden sopimuskauden mukaista tarjousta. Hankintayksikkö on kuitenkin laskenut hakijan 15 vuoden tarjoushinnan perusteella 10 vuoden sopimushinnan.

Voittanut tarjoaja ei ole puolestaan tarjonnut lainkaan 15 vuoden sopimuskautta vaan 10 vuoden sopimuskauden ja viiden vuoden mittaisen optiokauden. Hankintayksikkö on siten menetellyt virheellisesti, kun se ei ole suorittanut tarjousten vertailua ensisijaisesti 15 vuoden sopimuskauden sisältävien tarjousten kesken ja kun se on laskenut itse tarjousten perusteella muun kuin tarjotun kauden vertailuhinnat, vaikka tarjoajat eivät ole tehneet laskelmassa käytetyn kaltaista tarjousta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista valitaan halvin. Hinnat on tullut ilmoittaa viimeisen tarjousten jättöpäivän mukaisina. Tarjousten vertailussa on käytetty voittaneen tarjoajan osalta hintana 47,67 euroa megawattitunnilta. Voittaneen tarjoajan hinta on kuitenkin tarjousten viimeisenä jättöpäivänä ollut 53,16 euroa megawattitunnilta. Voittanut tarjoaja on sitonut tarjouksensa hinnan palaturpeen hintaan, jonka lähtöarvoksi on tarjouksessa ilmoitettu tilastohinta 13,02 euroa megawattitunnilta. Kyseinen tilastohinta on kuitenkin ollut tarjousten jättöpäivänä 14,52 euroa megawattitunnilta, jota hintaa hankintayksikkö ei ole vertailussa ottanut huomioon.

Hakijan tarjous on ollut tarjousten jättöpäivän hintojen mukaan halvin. Mikäli tarjousten vertailussa käytetään muiden tarjoajien osalta energian hintana ilmoittamia tarjousten lähtöhintoja, on myös hakijan osalta käytettävä lämpömaksuhinnastossa ilmoitettua lähtöhintaa.

VASTINE

Kuortaneen kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hakijan tarjous on ollut ehdollinen, kun siinä on todettu, että tarjouksen voimassaolo edellyttää Kirkonseudun asemakaavan muutos- ja laajennussuunnitelman lainvoimaisuutta ja rakentamiseen tarvittavien lupien saamista. Ehto olisi voinut vaikuttaa siihen, ettei hakijan tarjousta olisi voitu hyväksyä, vaikka se olisi ollut halvin. Asemakaava ei ole ollut lainvoimainen.

Tarjousten vertailu on suoritettu tarjoajien tarjouslomakkeella ilmoittamien hintojen perusteella. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoushinta on tarjouksen jättöpäivän hinta. Tarjouspyynnössä on vielä edellytetty, että tarjoajat antavat tarjouksensa liitteenä myös ehdotuksen lämmöntoimitussopimuksesta. Sopimuksessa sovitaan muun muassa lämmöntoimitusajan pituus. Sopimusluonnoksessa on tullut ilmoittaa tarjousvaiheessa sitovasti vain mahdollinen liittymismaksutarjous.

Sopimusluonnoksessa on lämpöenergian hinta sidottu palaturpeen hintakehitykseen. Laskennallinen energian hintamuutos alkaa vasta tarjousten jättöajan jälkeen ja varsinainen energian hinta lasketaan hyväksytyn sopimuksen mukaisesti lämmöntoimituksen alettua.

Se, miten energian hinta sidotaan palaturpeen hintaan, ratkaistaan hyväksyttävässä lämmöntoimitussopimuksessa. Lämmöntoimitus-sopimusta, joka johtaisi siihen, että tarjouksessa annettu energian hinta olisikin eri kuin tarjousten viimeisen jättöpäivän hinta, ei voitaisi hyväksyä. Lämmöntoimitussopimuksessa hinnoittelun lähtöarvona on käytettävä tilastokeskuksen julkaisemasta taulukosta laskettua palaturpeen tilastohintaa tarjousten viimeisen jättöpäivän kohdalta.

Lopullinen lämmöntoimitusaika on 10–15 vuotta aikanaan hyväksyttävän sopimuksen mukaan. Voittaneen tarjoajan tarjousta on voitava tarkastella sekä 10 että 15 vuoden sopimuskausilla. Voittaneen tarjoajan tarjouksen sanamuoto on mahdollistanut molemmat vertailut.

LAUSUNTO

Kuortaneen Kiinteistöhuolto Oy on antanut lausunnon.

Hakijan tarjous on ollut ehdollinen, minkä vuoksi se olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessaan ilmoittama hinta 47,67 euroa megawattitunnilta on ollut tarjouspyynnön mukaisesti tarjouksen viimeisen jättöpäivän mukainen hinta. Tarjouspyynnön mukaan hinta sidotaan myöhemmin osapuolten välisissä neuvotteluissa yhteisesti sovittavaan indeksiin. Indeksikorotuksia tulevina vuosina tehtäessä käytettävä pisteluku määräytyy tarjouksen viimeisen jättöpäivän ajankohdalta myöhemmin julkistettavan pisteluvun perusteella. Tarjottu hinta eli viimeisen jättöpäivän hinta tarkistetaan myöhemmin tarjouksen jättöpäivän indeksin ja tarkistusajankohdan muutosta vastaavaksi.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä ollut sopimusluonnosehdotus ei ole osa varsinaista tarjousta, vaan hankintayksikön pyytämä epävirallinen ehdotus mahdollisten neuvottelujen pohjaksi. Sopimusluonnoksessa ilmoitettu indeksi ja sen vertailuluku on esitetty ainoastaan sopimusneuvottelujen pohjaksi ja havainnollisuuden lisäämiseksi.

Koska tarjousta on pyydetty vähintään 10 vuoden ajanjaksolle, on tarjousten vertailu myös suoritettava 10 vuoden mukaisesti. Voittaneen tarjoajan tarjous sisältää option 10 vuoden ylittävältä osalta, eikä vähimmäiskestoa ylittävää osaa pidä ottaa huomioon vertailussa.

Mikäli lämpömaksuhinnasto olisi hakijan esittämällä tavalla osa tarjousta, hakijan tarjous olisi sen ilmoittamilla hintaindekseillä laskettuna voittaneen tarjoajan tarjousta selkeästi kalliimpi.

VASTASELITYS

Kuortaneen energiaosuuskunta on lausunut antamassaan vastaselityksessä muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, että jotkin tarjouksen osat voivat olla tarjoajaa sitomattomia. Mikäli jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus myöhemmin muuttaa tarjouksensa sisältöä antamatta muille tarjoajille samaa mahdollisuutta, ei tarjoajia kohdella tasapuolisesti.

Hakija on havainnut tarjousta tehdessään, että hankintayksikön lämpölaitokselle osoittama rakennuspaikka ei ole ollut kaavan osalta lainvoimainen. Kuortaneen keskustaajaman alueella ei ole ollut lämpölaitokselle hyväksyttyä kaavanmukaista sijoituspaikkaa. Sama on koskenut kaikkia muitakin tarjoajia, jotka eivät vain ole maininneet asiaa tarjouksessaan. Asemakaavan muutos on kuitenkin saanut lainvoiman joulukuussa 2009. Hakijan tarjouksessaan mainitsema ehto kaavan lainvoimaisuudesta ei ole voinut merkitä tarjouspyynnön vastaisuutta. Ilman kaavamerkintää kukaan tarjoajista ei olisi voinut toimittaa lämpöä.

Hintavertailussa ei ole kahden muun tarjoajan osalta otettu huomioon lämmöntoimitussopimuksissa ilmoitettuja hintasidonnaisuuksia. Hintasidonnaisuus on kuitenkin huomioitu hakijan osalta. Vertailu ei ole ollut yhdenmukainen.

Tarjouspyyntö on ymmärrettävä niin, että hankintayksikkö ei ole odottanut tarjoajilta kiinteää hintaa koko sopimuskaudeksi. Tarjoajat ovat voineet sisällyttää tarjoukseensa ehtoja, joiden mukaan hintoja muutetaan tai tarkistetaan sopimuskauden aikana. Ehdot on kuitenkin tullut ilmoittaa tarjouksessa sitovasti. Tarjouspyynnön tulkinta, jonka mukaan hintasidonnaisuus määritellään vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen, merkitsisi tarjouksen jälkikäteistä muuttamista ja johtaisi lain vastaiseen menettelyyn.

Voittaneen tarjoajan esittämä hakijan tarjouksen hinnan laskutapa on virheellinen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 §:n 1 momentin mukaan hankintalakia ei sovelleta vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (jäljempänä erityisalojen hankintalaki) mukaista toimintaa varten tehtäviin hankintoihin.

Erityisalojen hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden EU-kynnysarvot ylittäviin hankintoihin. Erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaan laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat yhtä tai useaa lain 6–9 §:ssä tarkoitettua toimintaa harjoittavat valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset, liikelaitokset, julkisoikeudelliset laitokset sekä edellä mainittujen tahojen muodostamat yhteenliittymät.

Energiahuollon osalta erityisalojen hankintalakia sovelletaan sen 6 §:n mukaan muun ohella lämmön verkkotoiminnan harjoittamiseen sekä lämmön toimittamiseen näihin verkkoihin.

Kuortaneen kunta on pyytänyt 2.9.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia lämpöenergian toimittamisesta kunnan kiinteistöihin. Tarjouspyynnön mukaan lämmön toimittaja hankkii lämmön tuottamiseen tarvittavat laitteet ja rakentaa lämpöjohdon kiinteistön lämmönjakohuoneeseen saakka. Edelleen tarjouspyynnön mukaan kunnan kohteista kyseeseen tulevat Yhteiskoulu, Vuokratalot 1 ja 2, keskusvarasto/paloasema, Väentupa, Kotikankaan rivitalot ja vanhainkodin lämmönjakohuoneen kautta lämmitettävät kiinteistöt. Tarjouspyynnön liitteessä on vielä todettu, että yrittäjällä on mahdollisuus neuvotella rakentamansa lämpökanaalin varrella oleviin yksityisten kiinteistöihin sopimuksia lämmön toimittamisesta.

Markkinaoikeus katsoo tarjouspyynnön perusteella selvitetyksi, että Kuortaneen kunta ostaa tarjouspyynnössä yksilöidyille kiinteistöilleen lämmöntoimittajan omistamassaan lämpölaitoksessa tuottaman ja omistamassaan kaukolämpöverkossa toimittaman lämpöenergian. Tarjouspyynnön ja asiassa saadun selvityksen perusteella Kuortaneen kunta ei ole asiassa erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu hankintayksikkö, koska se ei omista kaukolämpölaitosta tai -verkkoa eikä harjoita lämmön verkkotoimintaa tai lämmön jakamista näihin verkkoihin.

Kuortaneen kunta on sen sijaan hankintalain 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö. Lisäksi asiassa on kysymys hankintalain 5 §:n 3 kohdassa tarkoitetusta tavarahankinnasta. Näin ollen hankintaan on sovellettava hankintalakia.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan ennakoitu arvo on ollut noin 175.000 euroa vuodessa. Tarjouspyynnössä hankinnan sopimuskaudeksi on ilmoitettu vähintään 10 vuotta. Hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on siten ylittänyt hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen tavara- ja palveluhankintojen EU-kynnysarvon määrän. Asiaan tulevat näin ollen hankintalain 21 §:n 1 momentin perusteella sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain II osan säännökset.

Hankintamenettely

Hankintailmoitus

Hankintalain 35 §:n (348/2007) mukaan hankintayksikön on toimitettava hankinnasta julkaistaviksi ennakkoilmoitus ja hankintailmoitus siten kuin valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetään.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (jäljempänä hankinta-asetus) 9 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi hankintailmoitus avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, puitejärjestelyllä, neuvottelumenettelyllä tai kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankintalain 16 §:n 1 momentissa tarkoitetun EU-kynnysarvon ylittävästä tavarahankinnasta, hankintalain liitteen A palveluhankinnasta ja rakennusurakasta.

Hankintayksikön on hankinta-asetuksen 15 §:n 1 momentin (614/2007) mukaan toimitettava EU-ilmoitukset julkaistaviksi www.hankintailmoitukset.fi -Internet-osoitteen kautta kauppa- ja teollisuusministeriön (nykyisin työ- ja elinkeinoministeriön) ilmoittamalle taholle, jonka on lähetettävä ilmoitukset edelleen Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimistoon ja merkittävä ilmoituksiin lähettämispäivä.

Kysymyksessä olevasta tavarahankinnasta on 2.9.2009 julkaistu osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi kansallinen hankintailmoitus. Hankinnan ennakoitu arvo on kuitenkin ylittänyt selvästi tavarahankinnoille säädetyn EU-kynnysarvon määrän. Näin ollen hankinnasta olisi tullut julkaista kansallisen hankintailmoituksen sijasta hankintalain 35 §:ssä (348/2007) ja hankinta-asetuksen 3 luvussa tarkoitettu EU-hankintailmoitus. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että julkaistussa hankintailmoituksessa on virheellisesti ilmoitettu hankintalajiksi palveluhankinta ja hankinnan pääkohteen yhteiseksi hankintanimikkeistöksi (CPV) palveluhankintaan viittaava julkinen vesi- ja energiahuolto.

Tarjouspyynnön epäselvyys

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp s. 86) on kyseisen lainkohdan osalta todettu, että tarjouspyynnön tarkoituksena on hankinnan kohteen ja sen toteuttamiseen liittyvien seikkojen kuvaaminen siten, että sen perusteella saadaan lopullisia, yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, joiden perusteella tarjouksia voidaan tasapuolisesti verrata.

Tarjouspyynnön mukaan lämpöenergian toimitusta tulisi tarjota vähintään kymmenen vuoden pituiseksi ajanjaksoksi, mutta mieluummin 15 vuodeksi. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan osa tarjoajista on tarjonnut lämpöenergian toimitusta kymmeneksi vuodeksi viiden vuoden optiomahdollisuudella ja osa 15 vuodeksi. Tarjoukset eivät siten ole olleet tältä osin yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Markkinaoikeus katsoo edellä todetun perusteella, että tarjouspyyntö ei ole täyttänyt hankintalain 40 §:n 1 momentissa asetettuja edellytyksiä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa (348/2007) tarkoitetulla tavalla virheellisesti. Asiassa on näin ollen harkittava sanotussa lainkohdassa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä todetut hankintamenettelyn virheet sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua hakijan esittämistä muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamukset

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskevat hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat olleet virheellisiä, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu, josta EU-kynnysarvon ylittyessä julkaistaan EU-hankintailmoitus.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen hankkia kysymyksessä olevan lämpöenergian julkisena hankintana, sen on järjestettävä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäynnistä aiheutuneet kulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö on velvoitettava korvaamaan hakijan asianosais- ja oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Kuortaneen kunnanhallituksen päätöksen 2.11.2009 § 249 sekä kieltää Kuortaneen kuntaa tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla

Markkinaoikeus velvoittaa Kuortaneen kunnan korvaamaan Kuortaneen energiaosuuskunnalle oikeudenkäynnistä aiheutuneet kulut 1.093,10 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Gisela Juutilainen, Pasi Yli-Ikkelä ja Sami Rautiainen.