12.1.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kansaneläkelaitos on julkaissut 14.4.2008 hankintailmoituksen Kelan kuntoutuksena toteutettavista sairausryhmäkohtaisista kuntoutus- ja sopeutumisvalmennuskursseista vuosille 2009–2012. Hankintayksikkö on myös lähettänyt 14.4.2008 päivätyn tarjouspyynnön tarjoajille. Tarjousten jättämiselle asetetun määräajan pidentämisen johdosta hankintayksikkö on julkaissut hankintailmoituksen uudestaan 19.5.2008.

Kansaneläkelaitoksen terveys- ja toimeentuloturvaosaston kuntoutusryhmän osastopäällikkö on 14.10.2008 tekemällään päätöksellä 9/331/2008 valinnut valtakunnallisesti hankittavien selkärankareumaa, nivelreumaa tai niiden sukuisia sairauksia sairastavien laitosmuotoisten kuntoutus- ja sopeutumisvalmennuskurssien palveluntuottajat ja sulkenut muun muassa hakijan tarjouksen kurssien 30648, 30661, 30653, 30664, 30721 ja 30729 osalta tarjousvertailun ulkopuolelle.

Hankintailmoituksessa on ilmoitettu hankinnan ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi 80.000.000 euroa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että sopimukset valittujen tarjoajien kanssa on tehty. Sopimuksissa on ehto, jonka mukaan sopimus purkautuu, jos markkinaoikeus tai korkein hallinto-oikeus kumoaa hankintapäätöksen.

HAKEMUS

Suomen Reumaliitto ry on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kansaneläkelaitoksen 14.10.2008 tekemän hankintapäätöksen siltä osin kuin hakija on suljettu tarjouskilpailusta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 100.000 euroa.

Hakijan tarjous on tehty alueellisena ja työelämästä poissaolevien tuki- ja liikuntaelinsairaiden kuntoutuskurssit -kohdan mukaisesti, jossa kurssi on yksiosainen ja sen pituus on 14 vuorokautta. Tähän asti nämä kurssit on aina toteutettu typo-tules-standardin mukaisina. Käytäntö on ollut se, että typo-tules-standardin alla on tuotettu sekä reumaa sairastavien kursseja että muita tuki- ja liikuntaelinsairauksien kursseja. Nyt hankintayksikössä on tulkittu standardia ahtaasti niin, että reumasairaudet eivät kuuluisi tähän ryhmään, vaan ne on siirretty ”reumastandardin” alle. Hakijan tarjous on siis kesken kilpailutuksen ja tarjoajalle ilmoittamatta siirretty toiseen ryhmään kuin mihin se on osoitettu ja hylätty tarjouspyyntöasiakirjojen vastaisesti väärän standardikohdan perusteella.

Hylkäämisen perusteina on käytetty myös sitä, että osatarjouksia ei hyväksytä. Näin ollen hakijan tarjousta ei kelpuutettu myöskään työelämästä poissaolevien tuki- ja liikuntaelinsairaiden kuntoutuskurssina. Hakijan tarjous on tulkittu osatarjoukseksi hankintayksikön ilmeisen järjestelmävirheen takia. Hakijan Extranet-järjestelmään syöttämät kurssitiedot on selkeästi tallennettu ohjeen mukaisesti eli pääsairausryhmäksi on rekisteröity muut tuki- ja liikuntaelinten sekä sidekudosten sairaudet ja niiden osuus kustannuksista-kenttään on kirjoitettu prosenttiosuuksiksi nivelreuma, amyloidoosi 45 prosenttia, psoriaasiin liittyvä nivelsairaus 15 prosenttia, selkärankareuma 20 prosenttia ja fibromyalgia 20 prosenttia. Järjestelmä ei ole kuitenkaan tarkistanut jakoa oikein, vaan se on merkinnyt 100 prosenttia vain nivelreuma, amyloidoosi-kohtaan, minkä takia näyttää siltä, että hakijan tarjoama kurssi olisi koskenut vain osaa eikä kaikkia mainittuja sairausryhmiä. Hakijan tarjous on Extranetissä tallennettu oikein, mutta se on tallentunut sinne väärin.

Hankintayksiköstä on ilmoitettu, että prosenttijakoa on muutettu heidän toimestaan, koska hakijan tekemä tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Hankintayksikön tekemä korjaus on muuttanut hakijan tekemän tarjouksen ”osatarjoukseksi”, jota hankintayksikkö ei ole hyväksynyt. Hankintayksikkö ei voi omien tietojärjestelmäongelmiensa vuoksi muuttaa tehtyä tarjousta, vaan sen olisi tullut tarkistaa asia tarjouksen tekijältä.

VASTINE

Kansaneläkelaitos on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 500 eurolla.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin kuuluvissa palveluntuottajien Extranet-ohjeissa on kerrottu, että kohderyhmään valitaan enintään 3-4 sairausryhmää kurssia kohden, joista pääasiallisen sairausryhmän osuudeksi tulee määrittää 100 prosenttia ja kaikille muille 0 prosenttia. Kirjaamista on Extranet-ohjelmassa ohjeistettu niin, että pääasialliselle sairausryhmälle merkitään 100 prosenttia ja muut sairausryhmät toimivat hakutekijöinä internetin kyselyssä. Hakija ei ole noudattanut tarjouspyyntöä, vaan se on merkinnyt kurssin kohderyhmän niin, että kohderyhmän prosenttiosuudet on ilmoitettu tarjouspyynnön vastaisesti. Hankintayksikkö on käsitellyt hakijan tekemät virheet teknisinä virheinä ja korjannut kohderyhmän prosenttiosuudet tarjouspyynnön mukaisesti pääasiallisen kohderyhmän mukaiseksi. Hakijan tarjousten perusteella on selvää, että kyseiset kurssit ovat sisältönsä, kohderyhmäkuvauksen ja sairausryhmän perusteella tullut käsitellä reumaa sairastavien kurssitarjouksina.

Reumastandardin mukaan kuntoutuskurssit ovat kaksiosaisia 12 + 5 vuorokautta tai yksiosaisia 17 vuorokautta. Hakija oli tarjonnut yksiosaisia reumaa sairastavien kuntoutuskursseja, joiden pituus oli 14 vuorokautta. Tarjotut kurssit eivät siten ole olleet standardin mukaisia ja hankintayksikkö on tarjouspyynnön mukaisesti sulkenut hakijan tarjouksen tarjousvertailun ulkopuolelle.

Hakijan tarjoukset eivät olleet myöskään typo-tules-kurssien osalta tarjouspyynnön mukaisia. Myös tulehdukselliset reumasairaudet kuuluvat kategoriaan niska-, selkä-, nivel- ja pehmytosasairaudet. Hakija on tässä palvelulinjassa tarjouspyynnön vastaisesti tarjonnut kursseja, jotka on kohdennettu yksinomaan reumaa ja sen sukuisia sairauksia sairastaville. Tarjouspyynnöstä käy selvästi ilmi, että reumakurssit muodostavat oman kurssityypin, jolle pyydettiin omat tarjoukset. Hakija on tarjoamalla typo-tules-kursseja pelkästään reumasairaille tehnyt osatarjoukset, joita tarjouspyynnön mukaisesti ei hyväksytä.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut, että sen kurssit on selkeästi tallennettu ohjeen mukaisesti. Hankintayksikön muuttamien prosenttiosuuksien jälkeen tarjous ei vaikuta vähemmän osatarjoukselta kuin aikaisemminkaan. Hakija on merkinnyt neljälle pääluokkaan kuuluvalle sairausryhmälle arvioimansa prosenttiosuudet ja hankintayksikön Extranet-ohjelma on ne hyväksynyt. Prosenttiosuuksilla ei sinänsä ole mitään käytännön merkitystä, koska etukäteen ei voi tietää, millainen kurssilaisten diagnoosikohtainen kokoonpano kurssilla tulee olemaan.

LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on lausunut, että hakijan tarjouksissa kurssien kohderyhmien prosenttiosuudet on ilmoitettu Extranet-ohjeiden vastaisesti ja hakijan tarjous on tältä osin tarjouspyynnön vastainen. Tarjouksissa tarkoitettu kohderyhmä ei sinänsä ole ollut epäselvä, minkä vuoksi hankintayksikkö on korjannut prosenttiosuudet.

Reumasairaiden osalta tarjoukset on tarjouspyynnön mukaan tullut tehdä valtakunnallisesti hankittavista laitosmuotoisista kursseista kohderyhmälle selkärankareumaa, nivelreumaa ja sen sukuisia sairauksia sairastavat aikuiset. Standardissa olevasta typo-reuma-kurssien toteuttamistavan kuvauksesta ei voida tehdä johtopäätöstä, että typo-reuma-kursseista olisi tullut tehdä tarjous tarjouspyynnöstä poikkeavasti alueellisena. Myöskään sillä seikalla, että aikaisemmin reumakurssit on toteutettu typo-tules-standardin mukaisena, ei ole merkitystä. Kysymyksessä olevassa hankinnassa noudatetaan uutta standardia 15/2008, jossa reumakursseilla ja typo-tules-kursseilla on molemmilla omat erilliset standardit. Typo-tules-kursseja ei ole tarkoitettu eikä tarjouspyynnön mukaan ole voinut tarjota pelkästään reumaa sairastavien kohderyhmälle, kuten hakija on tehnyt.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Kysymyksessä oleva hankinnan kohteena on EU-kynnysarvon ylittävä liitteessä B lueteltujen toissijaisten palvelujen pääluokkaan 25 kuuluva kuntoutuspalvelu. Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 21 §:n 2 momentin mukaan liitteen B palveluhankintoihin sovelletaan, mitä lain I, III ja IV osassa säädetään. Pykälän 3 momentin mukaan EU-kynnysarvon ylittäviin liitteen B palveluhankintoihin sovelletaan lisäksi, mitä muun muassa tarjoajan esittämästä näytöstä 44-46 §:ssä säädetään.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 2 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on julkisten varojen käytön tehostaminen, laadukkaiden hankintojen tekemisen edistäminen sekä yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisten mahdollisuuksien turvaaminen tavaroiden, palveluiden ja rakennusurakoiden tarjoamisessa julkisia hankintoja koskevissa tarjouskilpailuissa. Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintayksikön päätöksessä hakijan tarjoukset on suljettu tarjousvertailun ulkopuolelle siltä osin kuin tarjoukset ovat koskeneet työelämästä poissaolevien reumatautia sairastavien laitosmuotoisia kursseja 30648, 30661, 30653 ja 30664 sekä yli 65-vuotiaiden vaikeita reumatauteja sairastavien laitosmuotoisia kursseja 30721 ja 30729. Erillisissä perusteluissaan hankintayksikkö on todennut, että hakijan tarjoaman kurssin toteutus ei ole reumastandardin mukainen. Perusteluissa on todettu, että reumastandardin mukaiset laitosmuotoiset kurssit ovat kaksiosaisia 12 + 5 vuorokauden kursseja tai yksiosaisia 17 vuorokauden kursseja, mutta hakija on tarjonnut yksiosaista reumaa sairastavien kuntoutuskurssia, jonka pituus on 14 vuorokautta. Perusteluissa on lisäksi todettu, että tarjouspyynnön mukaan standardista poikkeavaa toimintaa ei osteta.

Hankintayksikön perusteluissa on myös todettu, että hakijan tarjoaman kurssin kohderyhmä ei ole työelämästä poissaolevien (typo) tuki- ja liikuntaelinsairaiden (tules) kuntoutuskurssina tarjouspyynnön mukainen. Perusteluissa on selostettu standardissa määriteltyä kurssien kohderyhmää. Perusteluissa on todettu, että Extranetin käyttöohjeiden mukaan tules-kursseissa pääsairausryhmäksi rekisteröidään niveloireisten tules-kurssien kohdalla muut tuki- ja liikuntaelinten sekä sidekudosten sairaudet. Hakija on tehnyt osatarjouksen kohdentamalla typo-tules-kurssin ainoastaan nivelreumaa sairastaville.

Tarjouspyyntöasiakirjoihin kuuluneissa palveluntuottajien Extranet-ohjeissa on mainittu, että kurssin kohderyhmään valitaan enintään 3-4 sairausryhmää kurssia kohti ja että pääasiallisen sairausryhmän osuudeksi tulee määrittää sata prosenttia ja kaikille muille nolla prosenttia eli muut sairausryhmät toimivat hakutekijöinä internetin kyselyssä. Hakija on merkinnyt kurssin kohderyhmän seuraavasti: nivelreuma, amyloidoosi 45 prosenttia, psoriaasiin liittyvä nivelsairaus 15 prosenttia, selkärankareuma 20 prosenttia ja fibromyalgia 20 prosenttia. Hankintayksikkö on korjannut prosenttiosuudet siten, että se on merkinnyt sata prosenttia kohtaan nivelreuma, amyloidoosi.

Tarjouksia arvioidaan kulloinkin kysymyksessä olevan, kaikille tarjoajille samansisältöisen tarjouspyynnön pohjalta. Tarjouksen tekijän vastuulla on, että määräaikaan mennessä jätetty tarjous on sisällöltään oikea. Tilaisuuden varaaminen tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen täydentämiseen ja tarjouksen korjaamiseen ei ole omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Hankintayksikön ohjeet kurssien kohderyhmän osalta ovat olleet selvät.

Tarjouspyynnössä on lueteltu sairausryhmät, joille tarkoitetuista kursseista tarjouksia pyydetään. Valtakunnallisesti hankittavien kurssien joukossa on mainittu muun muassa selkärankareumaa, nivelreumaa ja sen sukuisia sairauksia sairastavien aikuisten laitosmuotoiset kuntoutus- ja sopeutumisvalmennuskurssit. Standardissa todetaan selkärankareumaa, nivelreumaa ja sen sukuisia sairauksia sairastavien kuntoutus- ja sopeutumisvalmennuskurssien osalta muun muassa, että laitosmuotoiset kurssit ovat kaksiosaisia 12 + 5 vuorokauden pituisia tai yksiosaisia 17 vuorokauden pituisia kursseja.

Hakija ei ole tehnyt tarjoustaan tarjouspyynnössä edellytetyn reumaa sairastavien kuntoutus- ja sopeutumiskursseja koskevan standardin osan mukaisesti. Hakija ei ole tarjonnut valtakunnallisesti hankittavaa kurssia, jonka on tullut olla joko kaksiosainen pituudeltaan 12 + 5 vuorokauden kurssi tai yksiosainen pituudeltaan 17 vuorokauden kurssi. Hakija on tarjonnut alueellisesti hankittavaa yksiosaista, pituudeltaan 14 vuorokauden kurssia ja on noudattanut edellä mainitun standardin typo-tules-kurssien osaa. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan voinut käsitellä hakijan tarjoamaa kurssia typo-tules-standardin mukaisena kurssina, koska hakijan tarjoama kurssi on ollut reumasairaille tarkoitettu kurssi.

Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on ollut kysymys tarjouksen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen liittyvästä seikasta. Hankintayksikkö on siten tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi ollut velvollinen sulkemaan hakijan tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen kurssien 30648, 30661, 30653, 30664, 30721 ja 30729 osalta tarjousvertailun ulkopuolelle.

Koska hankintayksikkö on edellä mainituilla perusteilla ollut velvollinen sulkemaan hakijan tarjouksen tarjouskilpailusta, hankintayksikön tekemillä hakijan tarjouksessa olleisiin prosentuaalisiin osuuksiin kohdistuneilla korjauksilla ei ole ollut tarjouskilpailun kannalta merkitystä.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt siten hankintalain 76 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Ottaen huomioon asian lopputulos olisi kohtuutonta, jos Kansaneläkelaitos joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hakija velvoitetaan korvaamaan Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Suomen Reumaliitto ry:n hakemuksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Suomen Reumaliitto ry:n korvaamaan Kansaneläkelaitoksen oikeudenkäyntikulut 500 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Gisela Juutilainen.