2.10.2009

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Paimion–Sauvon kansanterveyskuntayhtymä on pyytänyt 7.1.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Paimion–Sauvon pääterveys-aseman peruskorjauksesta, joka on sisältänyt muun muassa ilmanvaihto- ja automaatiourakat. Hankinnasta on 15.11.2007 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus.

Paimion–Sauvon kansanterveyskuntayhtymän hallitus on päätöksellään 21.2.2008 § 1 valinnut muun ohella ilmanvaihtourakan toteuttajaksi Ilmatuote Oy:n ja automaatiourakan toteuttajaksi TAC Finland Oy:n.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 3.600.000 euroa.

Hankintapäätös on pantu täytäntöön.

HAKEMUS JA SEN TÄYDENNYS

Modul-Kanava Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Paimion–Sauvon kansanterveyskuntayhtymän hallituksen päätöksen 21.2.2008 § 1 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti Modul-Kanava Oy on vaatinut, että markkinaoikeus määrää Paimion–Sauvon kansanterveyskuntayhtymän maksamaan sille hyvitysmaksuna 90.500 euroa. Lisäksi Modul-Kanava Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Paimion–Sauvon kansanterveys-kuntayhtymän korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.764,83 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö ei ole valinnut edullisinta tarjousta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole pyydetty hintaerittelyä ilmanvaihto- ja automaatiotöistä, joten hakija on tarjonnut ne yhdessä. Tarjoajille ei ole toimitettu esitäytettyä tarjouslomaketta, josta hintaerittelyvaatimus olisi käynyt ilmi.

Hakijaa ei ollut kutsuttu urakkaneuvotteluihin ennen hankintapäätöksen tekemistä.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut puutteellinen, koska siitä on puuttunut ilmanvaihtourakkaan tarjousasiakirjoissa määritellyt jäähdytyspalkkien ja jäähdytyskonvektorien ohjaukseen liittyvien moottoriventtiilien ja huonesäätimien hintavaikutus.

VASTINE

Paimion–Sauvon kansanterveyskuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Modul-Kanava Oy:n hakemuksen. Lisäksi Paimion–Sauvon kansanterveyskuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Modul-Kanava Oy:n korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 400 eurolla.

Hakijan tarjous ei ole vastannut tarjouspyyntöä. Hankintayksikkö on ennen tarjousajan päättymistä ilmoittanut 11.2.2008 päivätyllä lisäkirjeellä tarjoajille, että ilmanvaihtoautomaatiourakka on kuntayhtymän oma hankinta ja että lisäkirje syrjäyttää urakkaohjelman. Hakija on kuitenkin virheellisesti tehnyt yhteistarjouksen, joka on sisältänyt myös ilmanvaihtoautomatiikan erottelematta sitä omaksi kokonaisuudekseen. Hakijan tarjous on ollut kalliimpi kuin tarjouskilpailun voittaneen tarjous.

Hankintayksikkö on pyytänyt voittanutta tarjoajaa täsmentämään tarjoustaan, koska tiettyjen säätöosien hintavaikutukset eivät olleet käyneet siitä ilmi. Tarjouskilpailun voittanut on täsmentänyt tarjoustaan ylöspäin. Kysymyksessä ei ole kielletty jälkitinkiminen.

Hankintapäätös on hankintasäännösten mukainen eikä hyvitysmaksulle ole perusteita.

VASTASELITYS

Modul-Kanava Oy on lausunut vastaselityksenään muun ohella seuraavaa.

Hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikkö on vasta vastineessaan markkinaoikeudelle ensimmäisen kerran viitannut hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuuteen. Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö ei ole kuitenkaan hylännyt hakijan tarjousta.

Hakija on saanut 11.2.2008 laaditun lisäkirjeen vasta hankintayksikön vastineen yhteydessä. Sitä ei ole toimitettu hakijalle ennen tarjousajan päättymistä. Tarjouspyyntö on mahdollistanut ilmanvaihtoautomaatiourakan tarjoamisen osana ilmanvaihtourakkaa. Automaatiourakka on voitu siten tarjota alkuperäisen urakkaohjelman mukaan joko yhdistettynä ilmanvaihtourakkaan tai erillisenä urakkana.

Urakkaohjelmasta on käynyt ilmi, että ilmanvaihtourakkaan kuuluvat rakennuttajan teettämien urakka-asiakirjojen mukaiset IV- ja säätölaitetyöt. Tästä huolimatta voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ollut otettu huomioon tarjouspyynnön edellyttämällä tavalla säätölaitetöitä.

Hankintayksikkö on pyrkinyt saattamaan alun perin puutteellisen ja tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen neuvotteluteitse tarjouspyynnön mukaiseksi pyytämällä voittanutta tarjoajaa tarkistamaan urakkahintaa hankintayksikön yksilöimien säätölaitesuoritusten hintavaikutuksia vastaavilla määrillä. Tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus olisi edellyttänyt vastaavassa tilanteessa tilaisuutta kaikille tarjoajille tarjouksiensa parantamiseen järjestämällä tarvittaessa uuden tarjouskilpailun. Hankintayksikön olisi tullut joka tapauksessa vähintään informoida muita tarjoajia.

Hakijan tarjoama kokonaishinta ilmanvaihto- ja automaatiourakasta on ollut tarjouksista halvin. Hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Hyvitysmaksun määrä muodostuu 398.700 euron tarjoushinnasta ja hakijan viimeisten tilinpäätösten mukaisista myyntikatteista.

Oikeudenkäynti on aiheutunut hankintayksikön virheestä ja asiassa olisi siten kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

LISÄVASTINE JA SELVITYS

Paimion–Sauvon kansanterveyskuntayhtymän mukaan hakijalta on pyydetty tarjousta nimenomaan ilmanvaihtourakasta ja tässä kategoriassa hakijan tarjous on ollut kalliimpi kuin voittaneen tarjoajan tarjous.

Automaatiourakasta on pyydetty tarjoukset muilta toimittajilta. Hakija ei ole antanut automaatiourakasta erillistä tarjousta. Ilmanvaihto- ja automaatiourakkaa ei ole voitu tarjota samaan hintaan yhdistettynä.

Hyvitysmaksuvaatimus on määrältään kohtuuton.

LISÄVASTASELITYS

Modul-Kanava Oy:n mukaan hakijan, hankintayksikön edustajan ja LVI-asiantuntijan välillä käydyissä neuvotteluissa on viimeistään käynyt ilmi, että hakijan tarjous on annettu sekä ilmanvaihto- että automaatiourakasta.

Hakijan tarjous on sisältänyt urakkasuorituksen säätö- ja valvontalaitteista. Tämä osuus on puuttunut voittaneesta tarjouksesta.

Hankintayksikön olisi tullut varata hakijalle mahdollisuus täsmentää tarjoustaan, jotta tarjousvertailu olisi voitu suorittaa tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintayksikkö on kuitenkin varannut vain voittaneelle tarjoajalle tilaisuuden täsmentää ja muuttaa tarjoustaan.

LISÄKIRJELMÄT

Paimion–Sauvon kansanterveyskuntayhtymän mukaan hankinta-rajaerittelyssä on selkeästi ilmoitettu, että automaatiourakka on ollut oma hankinta.

Hankintayksikkö on käynyt urakkaneuvottelut kahden halvimman tarjouksen tehneen kanssa. Urakkaneuvotteluilla, joissa hakija on ollut mukana, on pyritty siihen, että tarjouskilpailun voittaja ei voisi jälkeenpäin epäselvyyksiin vedoten tarkistaa tarjoustaan rakennuttajan kustannuksella. Urakkaneuvottelujen tarkoituksena on ollut saattaa tarjoukset vertailukelpoisiksi ja lisäksi varmistua siitä, että hakija on ymmärtänyt tarjouspyynnön ja että hakijalla on ollut käytössään sama tarjouspyyntömateriaali kuin muillakin.

Modul-Kanava Oy on lisäkirjelmässään todennut muun ohella, että tarjouksia ei tule arvioida urakkarajaliitteen mukaan. Urakkarajaliite ei ole asiakirja, joka määrittelee urakkasuhteita, vaan sillä jaetaan töiden ja toimitusten väliset rajat.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä on oltava muun ohella hankinnan kohde sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Paimion–Sauvon kansanterveyskuntayhtymä on 7.1.2008 päivätyllä urakkatarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia pääterveysaseman peruskorjauksesta, jonka sivu-urakoihin ovat sisältyneet myös ilmanvaihto- ja automaatiourakat.

Hankintayksikkö on esittänyt, että urakkaohjelman mukaan automaatiourakka on voitu tarjota ilmanvaihtourakan kanssa, mutta tarjousta ei ole voitu tehdä kuitenkaan samaan hintaan yhdistettynä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteenä olevan urakkaohjelman kohdassa 2.2 ”Urakkasuhteet” on todettu, että ”rakennusteknisten töiden urakkaan alistetaan putki-, ilmanvaihto-, automaatio- ja sähköurakat”. Samassa kohdassa on lisäksi todettu seuraavaa: ”Automaatiourakka joko yhdistettynä iv-urakkana tai erillisenä.” Urakkaohjelman kohdan 2.3 ”Maksuperuste” mukaan rakennus-, putki-, ilmanvaihto-, sähkö-, automaatio- ja sprinklertekniset työt suoritetaan kokonaishintaurakoina. Viimeksi mainitun kohdan mukaan ”automaatiourakka voidaan tarjota ja suorittaa myös varsinaisessa iv-urakassa”.

Hakija on antanut tarjouksen ilmanvaihto- ja automaatiourakasta yhteiseen urakkahintaan 398.700 euroa.

Urakkatarjouspyynnössä on sinänsä ilmoitettu, että tarjoajan on merkittävä kuoreen ”Paimio-Sauvo KTKY pääterveysasema RU tai LVV, IV sähkö tai automaatio (tarjouskohteen mukaan)”. Hankintayksikön tarjouksen vaihtoehtoiseksi katsottavaa jättämistapaa koskevilla teknisluonteisilla ohjeilla ei voida katsoa olevan vaikutusta hakijan oikeuteen tehdä edellä todettua tarjousta yhteisellä urakkahinnalla. Urakkatarjouspyynnössä on lisäksi nimenomaisesti todettu, että tarjousta urakasta pyydetään liitteenä olevien asiakirjojen mukaan.

Markkinaoikeus katsoo, että hakija on voinut urakkaohjelmassa tarjouksen kohteesta ilmoitetun perusteella luottaa siihen, että tarjouskilpailussa on voinut antaa myös yhteisen tarjouksen ilmanvaihto- ja automaatiourakasta erittelemättä tarjoushintoja.

Hankintayksikkö on ilmoittanut lähettäneensä kaikille tarjoajille 11.2.2008 päivätyn lisäkirjeen, jossa on muun ohella todettu, että ilmanvaihtoautomatiikka on hankintayksikön oma hankinta ja että lisäkirje sijoittuu urakkaohjelmassa ilmoitettujen asiakirjojen pätevyysjärjestyksessä ennen urakkaohjelmaa.

Hakija ei kertomansa mukaan ole saanut tiedokseen edellä mainittua lisäkirjettä. Väitteensä tueksi hakija on esittänyt, että myös eräs toinen tarjoaja on antanut kaksi tarjousta, joista toinen on sisältänyt yhteisen tarjouksen ilmanvaihto- ja automaatiourakasta ja toinen vain ilmanvaihtotöiden urakan. Voittaneen tarjoajan tarjousasiakirjoista on puolestaan käynyt ilmi, että ainakin voittaneella tarjoajalla on ollut käytettävissään edellä mainittu lisäkirje.

Asiassa on jäänyt epäselväksi, onko hakijalle lähetetty tiedoksi hankintayksikön lisäkirjettä. Ottaen kuitenkin huomioon sen, että lisäkirje on päivätty 11.2.2008 ja tarjousaika on puolestaan päättynyt jo 15.2.2008, markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön olisi tullut jo lyhyen määräajankin vuoksi varmistua siitä, että kaikki tarjoajat ovat saaneet lisäkirjeen tiedokseen.

Tulkinnanvaraista on lisäksi se, mitä hankintayksikkö on mainitulla ”Omat hankinnat” -lisäkirjeellä tarkoittanut varsinkin, kun hankintayksikkö on kuitenkin päätynyt hankkimaan iv-automatiikan ulkopuoliselta tarjoajalta.

Hankintayksikkö on saanut ilmanvaihto- ja automaatiourakoista sekä erillistarjouksia että yhdistelmätarjouksia. Kuten edellä on todettu, hakija on antanut yhteisen tarjouksen ilmanvaihto- ja automaatiourakasta. Voittanut tarjoaja on puolestaan alkuperäisessä tarjouksessaan tarjonnut ilmanvaihtoteknisiä töitä hintaan 349.800 euroa arvonlisäverottomana. Voittaneen tarjoajan tarjouksesta on käynyt ilmi, että voittanut tarjoaja ei ollut ilmoittanut tarjouksessaan automatiikan säätöosia, koska tarjouspyyntöasiakirjoissa ei voittaneen tarjoajan mukaan ole ollut säätö- ja valvontalaiteasiakirjoja eikä niitä ollut sille myöskään toimitettu.

Rakennustoimikunnan 18.2.2008 pidetyn kokouksen pöytäkirjasta on käynyt ilmi, että hankintayksikkö on tuolloin avannut saamansa tarjoukset. Voittanut tarjoaja on 20.2.2008 tarjousajan päättymisen jälkeen hankintayksikön pyynnöstä tarkistanut lähettämällään kirjeellä tarjoustaan ”kojeluettelossa ilmanvaihtourakkaan sisällytettyjen jäähdytyspalkkien ja – konvektorien ohjaukseen liittyvien moottoriventtiilien ja huonesäätimien hintavaikutuksen” osalta.

Voittanut tarjoaja on kirjeessään 20.2.2008 lisäksi todennut seuraavaa: ”Mikäli katsotaan ko. venttiilien ja säätimien sisältyvän yksiselitteisesti ilmanvaihtourakkaan siitäkin huolimatta, että lisäkirjeen, 11.2.2008, liitteessä IV-automatiikka ilmoitetaan Paimion-Sauvon KTKY:n omiin hankintoihin, on tarkistettu urakkahintamme 369.670,00 €; Alv 0 %.”

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus, joka koskee sekä tarjoushintaa että tarjouksen sisältöä. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei tarjousten antamiselle asetettuun määräaikaan mennessä puutteellisen tarjouksen jättäneelle tarjoajalle saa antaa mahdollisuutta täydentää tai parantaa tarjoustaan tarjousajan jälkeen.

Hankintayksikön velvollisuutena on kuitenkin toisaalta myös tarvittaessa saattaa saamansa tarjouspyynnön mukaiset tarjoukset vertailukelpoisiksi, jotta niiden vertailukelvottomuus ei vaarantaisi tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa. Tarjousten täsmentäminen tai tarkistaminen voi olla perusteltua erityisesti silloin, kun tarjousten vertailukelvottomuus on seurausta tarjouspyynnön epäselvyydestä.

Hankintayksikön menettelyn ei tule kuitenkaan johtaa siihen, että joku tai jotkut tarjoajista antavat täsmennyksen asemesta uuden tarjouksen esimerkiksi muutetulla ratkaisulla. Tilaisuus tarjousten täsmentämiseen on varattava kaikille tarjoajille.

Tarjouspyyntö on mahdollistanut yhdistelmätarjouksen antamisen ilmanvaihto- ja automaatiourakasta, joten markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön olisi tullut hyväksyä yhdistelmätarjoukset hakijan tekemällä tavalla. Hankintayksikön olisi tullut vähintään saattaa saamansa tarjoukset vertailukelpoisiksi varmistuen siitä, että kaikilla tarjoajilla on tilaisuus täsmentää tarjoustaan. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että hankintayksikkö ei ole menetellyt tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun edellyttämällä tavalla.

Edellä todettu hankintamenettelyn virhe sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä väitteistä.
Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa hankintalain 76 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava seuraamuksen määräämistä.

Seuraamus

Koska hankintapäätös on jo pantu täytäntöön, hankintalain 76 §:n 1 momentissa säädetyistä seuraamuksista voi tulla kysymykseen vain hyvitysmaksun määrääminen. Hankintalain 76 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp s. 119) on kysymyksessä olevan lainkohdan osalta todettu hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä olevan, että hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe ja että ilman tätä virhettä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä hankinnan toimittajaksi. Hyvitysmaksu voidaan määrätä siis vain molempien edellytysten täyttyessä.

Hakija on edellä todetusti urakkatarjouspyynnön perusteella voinut antaa yhteisen tarjouksen ilmanvaihto- ja automaatiourakasta erittelemättä yhteistä tarjoushintaansa. Hakijan tarjous ilmanvaihto- ja automaatiourakasta on ollut yhteensä 398.700 euroa. Hankintayksikkö on lopulta valinnut ilmanvaihtourakoitsijaksi Ilmatuote Oy:n, jonka urakkahinta on ollut 369.760 euroa, ja automaatiourakan suorittajaksi TAC Finland Oy:n, jonka urakkahinta on ollut 31.700 euroa.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hakijan tarjous ilmanvaihto- ja automaatiourakasta on ollut hinnaltaan halvin. Hankintayksikkö ei ole esittänyt markkinaoikeudessa selvitystä siitä, että hakijan tarjous ei olisi täyttänyt tarjouspyynnön ehtoja. Markkinaoikeus katsoo, että hakijalla on ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Asiassa on näin ollen määrättävä hyvitysmaksu.

Hyvitysmaksua määrättäessä on hankintalain 76 §:n mukaan otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee hyvitysmaksun määräksi 30.000 euroa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hakija saisi pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Näin ollen Paimion–Sauvon kansanterveyskuntayhtymä velvoitetaan korvaamaan hakijan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Modul-Kanava Oy on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihin sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi vaadituista oikeuden-käyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Paimion–Sauvon kansanterveyskuntayhtymän vaatimus oikeuden-käyntikulujensa korvaamisesta on vastaavasti hylättävä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus määrää Paimion–Sauvon kansanterveyskuntayhtymän maksamaan Modul-Kanava Oy:lle hyvitysmaksuna 30.000 euroa.

Markkinaoikeus velvoittaa Paimion–Sauvon kansanterveys-kuntayhtymän korvaamaan Modul-Kanava Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.266,25 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Paimion–Sauvon kansanterveyskuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Jaakko Ritvala ja Perttu Koivula.