29.12.2008

KILPAILUVIRASTON VALITUKSENALAINEN PÄÄTÖS

Kilpailuvirasto on selvittänyt mallasohran myyjien ja ostajien välisiä yhteisneuvotteluja, jotka ovat koskeneet muun muassa Suomessa tuotetun mallasohran hintaa.

Sopimusneuvotteluihin ovat osallistuneet mallasohran viljelijöiden eli myyjien edustajana Maa- ja Metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry sekä mallasohran ostajina Laihian Mallas Oy, Raisio Oyj ja Viking Malt Oy / Polttimo Yhtiöt Oy eli kaikki mallasohran ostajat Suomessa. Lisäksi neuvotteluihin on osallistunut Elintarviketeollisuusliitto ry:een kuuluva Kauppamallastamojen yhdistys.

Kilpailuviraston selvityksen kohteena ollut hinta- ja siihen liittyvä yhteistyö on alkanut 1980-luvulla ja se on lopetettu huhtikuussa 2004.

Ratkaisu

Kilpailuvirasto on katsonut, ettei asia anna aihetta enempiin toimenpiteisiin, ja poistanut asian käsittelystä.

Perustelut

Kilpailuvirasto on päätöksensä perusteluissa todennut sovellettavasta lainsäädännöstä muun ohella, että tarkastelun kohteena olevan järjestelyn osalta myyjien ja ostajien markkinaosuus sekä järjestelyn puitteissa aikaansaadun kaupan arvo on Euroopan unionin laajuisiin markkinoihin nähden siinä määrin pieni, ettei järjestelyllä voida katsoa olleen tuntuvaa vaikutusta Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kilpailuviraston mukaan järjestelyn tarkoituksena tai seurauksena ei myöskään ole näyttänyt olleen estää tai vaikeuttaa mallasohran hankintaa Euroopan yhteisön muista jäsenvaltioista tai mallasohran myyntiä niihin.

Kilpailuvirasto on siten katsonut, ettei järjestely ole ollut omiaan vaikuttamaan Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden väliseen kauppaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja ettei mainittu säännös eikä siten myöskään vuonna 1962 annettu neuvoston asetus N:o 26 sen vuoksi sovellu asiaan. Kilpailuvirasto on näin ollen soveltanut asiaan yksinomaan kilpailunrajoituksista annettua lakia (kilpailunrajoituslaki).

Kysymys on ollut Suomen alueella toimivien mallasohran myyjien ja ostajien välillä vuosittain käydyistä neuvotteluista mallasohran markkinahinnasta sopimiseksi. Sopimisjärjestely on pitänyt sisällään yhtäältä viljelijöiden keskinäisen hintayhteistyön mallasohran myynnissä ja toisaalta mallasohran ostajien välisen hintayhteistyön mallasohran ostoissa Suomen markkinoilta. Sopimusjärjestely on kattanut Suomessa tuotetun mallasohran kaupan käytännössä kokonaisuudessaan.

Myyjien hintayhteistyön osalta Kilpailuvirasto on lausunut, että maataloustuotteiden myynnissä aikaansaadut kilpailulle vahingolliset hintakartellit eivät lähtökohtaisesti ole kilpailunrajoituslain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettuja kilpailunrajoituslain soveltamisalueen ulkopuolelle jääviä myönteisiä järjestelyjä vaan että viljelijöiden välisen hintakilpailun poistumisen vuoksi Maa- ja Metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry:n menettely on lain 2 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla merkittävässä määrin estänyt tervettä ja toimivaa kilpailua maataloustuotteiden markkinoilla.

Kilpailuvirasto on näin ollen katsonut, että Maa- ja Metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry on harjoittanut kilpailunrajoituslain 6 §:ssä (480/1992) kiellettyä horisontaalista hintayhteistyötä mallasohran myynnissä, kun se edustaen mallasohran viljelijöitä on sopinut Suomessa viljellylle mallasohralle yhtenäiset myyntihinnat.

Kilpailuvirasto on todennut myös edellä mainittujen mallasohran ostajayhtiöiden ja yhdistyksen syyllistyneen kilpailunrajoituslain 6 §:ssä (480/1992) kiellettyyn horisontaaliseen hintayhteistyöhön, kun nämä Maa- ja Metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry:n kanssa käymiensä neuvottelujen yhteydessä ovat yhdessä sopineet yhtenäisistä kotimaisen mallasohran ostohinnoista. Yhtiöiden ja yhdistyksen toiminnan seurauksena hintakilpailu Suomessa viljellyn mallasohran ostoissa on poistunut.

Kilpailuvirasto on päätöksessään esittämillään perusteilla kuitenkin katsonut, ettei rikkomuksista ole ollut perusteltua esittää seuraamusmaksua.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Maa- ja Metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry (jäljempänä myös MTK) on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti kumoaa Kilpailuviraston valituksenalaisen päätöksen kokonaisuudessaan ja palauttaa asian Kilpailuvirastolle käsiteltäväksi. Toissijaisesti MTK on vaatinut, että markkinaoikeus vahvistaa kilpailunrajoituslain 2 §:n 2 momentin legaalipoikkeuksen soveltuvan mallasohran tuottajien väliseen yhteistyöhön ei-sitovien suositushintojen määrittelemisessä. MTK on vielä vaatinut, mikäli edellä mainittuja vaatimuksia ei hyväksytä, että markkinaoikeus vahvistaa sen, että yleiset poikkeusedellytykset voivat soveltua tuottajayhteistyöhön.

Maa- ja Metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry on lausunut perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Kilpailuviraston päätös on perustunut ilmeisen virheelliseen lain soveltamiseen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklassa edellytetyn niin kutsutun kauppakriteerin osalta. Kyseinen virhe ja siitä aiheutunut väärä käsittelymenettely ovat aiheuttaneet sen, että asia on mallasohran tuottajien yhteistyön osalta ratkaistu väärin ja lainvastaisesti sekä perusteltu puutteellisesti.

Kilpailuvirasto on myös jättänyt analysoimatta ja perustelematta kilpailunrajoituslain 2 §:n 2 momentissa nimenomaisesti mainitut edellytykset lainkohdan soveltamiselle.

Mallasohran tuottajien väliseen yhteistyöhön ei-sitovien suositushintojen määrittelemisessä mallasohralle tulee soveltaa kilpailunrajoituslain 2 §:n 2 momentissa säädettyä legaalipoikkeusta.

Kilpailuviraston lausunto

Kilpailuvirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen kokonaisuudessaan perusteettomana.

Kilpailuvirasto on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Kilpailuviraston tekemä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklassa edellytetyn niin kutsutun kauppakriteerin täyttymisen arviointi on perustunut Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön nojautuvaan Euroopan komission julkaisemaan tiedonantoon eikä ole virheellinen.

Koska edellä mainittu kauppakriteeri ei ole täyttynyt, arvioinnin kohteena olevaan sopimusjärjestelyyn on voitu soveltaa vain kilpailunrajoituslakia. Mainittua lakia soveltaessaan Kilpailuvirasto on ottanut huomioon Euroopan yhteisöjen oikeuskäytännön ja Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan sisällön. MTK:n harjoittama hintayhteistyö on ollut selkeästi ristiriidassa hyväksyttävänä pidettävien ja siten vuonna 1962 annetun neuvoston asetuksen N:o 26 kautta kilpailusäännösten ulkopuolella olevien Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan tavoitteiden mukaisten menettelytapojen kanssa.

Asiassa ei ole ollut kysymys suositushintajärjestelmän soveltamisesta vaan lopullisista myyntihinnoista sopimisesta myyjien ja ostajien välillä ja siten kilpailunrajoituslain 2 §:n 3 momentissa ja 6 §:ssä (480/1992) tarkoitetusta vakavasta kilpailun rajoittamisesta. Oikeuskäytännön mukaan, mikäli kysymys on maataloustuotteiden markkinoilla toimivien elinkeinonharjoittajien itsensä maatalouspolitiikan alueen ulkopuolella aikaansaamista vakavista kilpailunrajoituksista, nämä arvioidaan lähtökohtaisesti aivan samalla tavalla kuin elinkeinoelämän muilla alueilla aikaansaadut vakavat kilpailunrajoitukset.

Muut lausunnot

Raisio Oyj on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei sillä ole lausuttavaa asiassa.

Elintarviketeollisuusliitto ry/Kauppamallastamojen yhdistys, Laihian Mallas Oy ja Viking Malt Oy/Polttimo Yhtiöt Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

Vastaselitys

Maa- ja Metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry on vastaselityksessään lausunut muun ohella, että sen valitus kohdistuu ainoastaan siihen, millä perusteilla mallasohran tuottajat voivat tehdä yhteistyötä maataloustuottajia koskevien kilpailusääntöjen puitteissa.

Lisäkirjelmät

Kilpailuvirasto on antanut lisälausunnon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Kilpailunrajoituslain 21 §:n 1 momentin mukaan Kilpailuviraston sanotun lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Lainkohtaa koskevien perustelujen mukaan jokainen viranomaisen hallintoasian käsittelyn kuluessa tai täytäntöönpanon yhteydessä tekemä toimenpide ei voi olla erikseen valituksen kohteena. Tämä ei olisi yksityisen oikeusturvan kannalta tarpeellista eikä muutoksenhakujärjestelmän toimivuuden kannalta asianmukaista. Valitusmahdollisuus voidaan keskittää niihin toimenpiteisiin, joilla viranomainen on ratkaissut asian tai muulla tavoin päättänyt sen käsittelyn. Yleissäännöksessä ei voida nimenomaisesti luetella kaikkia niitä tilanteita, joissa viranomaisen toimenpide on valituskelpoinen. Säännöksen on oltava riittävän väljä, jotta se antaa lain soveltajalle mahdollisuuden erilaisten ratkaisutilanteiden arviointiin siten, että asianosaisen oikeusturva ja muutoksenhakumenettelyn kokonaisuus otetaan huomioon. (HE 217/1995 vp)

Maa- ja Metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry on hakenut muutosta Kilpailuviraston päätökseen siltä osin, kuin se koskee mallasohran tuottajien yhteistyötä, ja vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti kumoaa Kilpailuviraston päätöksen tältä osin kokonaisuudessaan ja palauttaa asian Kilpailuvirastolle käsiteltäväksi. Toissijaisesti MTK on vaatinut, että markkinaoikeus vahvistaa kilpailunrajoituslain 2 §:n 2 momentin legaalipoikkeuksen soveltuvan mallasohran tuottajien väliseen yhteistyöhön ei-sitovien suositushintojen määrittelemisessä. MTK on vielä vaatinut, mikäli edellä mainittuja vaatimuksia ei hyväksytä, että markkinaoikeus vahvistaa sen, että yleiset poikkeusedellytykset voivat soveltua tuottajayhteistyöhön. MTK on esittänyt perusteluinaan, että Kilpailuviraston päätös perustuu ilmeisen virheelliseen lain soveltamiseen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklassa edellytetyn niin kutsutun kauppakriteerin osalta. Kyseinen virhe yhdistettynä siitä aiheutuneeseen väärään käsittelymenettelyyn ovat aiheuttaneet sen, että asia on ratkaistu väärin ja lainvastaisesti sekä perusteltu puutteellisesti. Kilpailuvirasto on myös jättänyt analysoimatta ja perustelematta kilpailunrajoituslain 2 §:n 2 momentissa nimenomaisesti mainitut edellytykset lainkohdan soveltamiselle.

Markkinaoikeus toteaa ensinnä, että valituksen perusteella käsiteltävissä kilpailunrajoitusasioissa markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia Kilpailuviraston päätöksen lainmukaisuus. Markkinaoikeudella ei sen sijaan kilpailunrajoituslain tai hallintolainkäyttölain säännösten nojalla ole toimivaltaa MTK:n vaatiman mukaisesti vahvistaa, että kilpailunrajoituslain tietyt säännökset yleisesti soveltuvat tai voivat soveltua tietyntyyppiseen yhteistyöhön. Markkinaoikeuden toimivaltaan ei siten kuulu MTK:n esittämien vahvistusvaatimusten ratkaiseminen.

Kilpailuvirasto on valituksenalaisella päätöksellään katsonut, ettei asia anna aihetta enempiin toimenpiteisiin eli seuraamusmaksuesityksen tekemiseen markkinaoikeudelle, ja poistanut asian käsittelystä. MTK ei ole valituksessaan hakenut muutosta tähän Kilpailuviraston päätöksen lopputulokseen. MTK:n valitus on sen sijaan kohdistunut Kilpailuviraston päätöksessään järjestelyyn sovellettavista kilpailusäännöksistä esittämään eli Kilpailuviraston päätöksen perusteluihin.

Pääsäännön mukaan pelkästään päätöksen perusteluihin ei voida hakea muutosta, vaan muutosta on vaadittava myös asiaratkaisuun. Kun päätöksen lopputulos on asianosaiselle myönteinen, hänellä ei yleensä ole tarvittavaa intressiä muutoksen hakemiseen. Näin on silloinkin, kun päätöksen perustelut saattaisivat asianosaisen mielestä koitua hänen vahingokseen.

Kilpailuvirasto on päätöksensä perusteluissa sinänsä todennut, että sen tarkastelun kohteena oleva järjestely ei ole ollut omiaan vaikuttamaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklassa edellytetyllä tavalla jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, ja se on siten soveltanut asiassa yksinomaan kilpailunrajoituslakia. Kilpailuvirasto on päätöksensä perusteluissa todennut muun ohella, että maataloustuotteiden myynnissä aikaansaadut kilpailulle vahingolliset hintakartellit eivät lähtökohtaisesti ole kilpailunrajoituslain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettuja kilpailunrajoituslain soveltamisalueen ulkopuolelle jääviä myönteisiä järjestelyjä ja että MTK on harjoittanut kilpailunrajoituslain 6 §:ssä (480/1992) kiellettyä horisontaalista hintayhteistyötä mallasohran myynnissä, kun se edustaen mallasohran viljelijöitä on sopinut Suomessa viljellylle mallasohralle yhtenäiset myyntihinnat. Kilpailuvirasto on päätöksensä perusteluissa esittämillään perusteilla kuitenkin katsonut, ettei rikkomuksista ole ollut perusteltua esittää seuraamusmaksun määräämistä.

Markkinaoikeus toteaa, ettei Kilpailuviraston päätöksen perusteluilla ole oikeusvoimavaikutusta eikä myöskään sitovaa todistusvaikutusta mahdollisessa myöhemmässä viranomais- tai tuomioistuinkäsittelyssä. Vaikka Kilpailuviraston päätöksensä perusteluissa esittämällä toteamuksella Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan tai kilpailunrajoituslain 2 §:n 2 momentin soveltumattomuudesta kyseessä olevaan järjestelyyn taikka MTK:n menettelyn kilpailunrajoituslain vastaisuudesta voisi olla tosiasiallisia vaikutuksia, näillä Kilpailuviraston päätöksen perusteluissa lausutuilla toteamuksilla ei kuitenkaan ole sellaisia oikeudellisia vaikutuksia, joiden johdosta päätöksen perusteluista voitaisiin erikseen valittaa.

MTK:lla ei myöskään ole erillistä oikeussuojan tarvetta Kilpailuviraston ratkaisuun siltä osin, kuin sillä on poistettu asia käsittelystä ja todettu, ettei asiassa ole syytä tehdä esitystä markkinaoikeudelle seuraamusmaksun määräämiseksi MTK:lle.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei Kilpailuviraston valituksenalaisella päätöksellä ole ratkaistu oikeudellisesti sitovasti kysymystä siitä, onko MTK rikkonut kilpailunrajoituslain 6 §:n (480/1992) säännöksiä. Näin ollen MTK:n valitus, joka kohdistuu yksinomaan Kilpailuviraston päätöksen perusteluihin, on, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentti, jätettävä tutkimatta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n 2 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola, Maarit Lindroos ja Ilkka Lahtinen sekä asiantuntijajäsen Kristiina Vuori.