16.12.2008

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio on ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta, sen ja 13 maakunnallisen metsäkeskuksen kirjanpitoon ja henkilöstöhallintoon sekä näiden tukipalveluihin liittyvien ulkoistettaviksi määriteltyjen palvelujen tuottamisen käsittävästä hankinnasta Euroopan unionin virallisen lehden täydennysosassa S 74/17.4.2007 ja Julkiset Hankinnat -lehdessä 19.4.2007/16 julkaistulla hankintailmoituksella sekä pyytänyt siitä tarjouksia 12.4.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä.

Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion johtaja on päätöksellään 27.6.2007 (Dnro 450/10/07) valinnut talous- ja henkilöstöhallinnon palvelujen tuottajaksi Silta Oy:n.

Alueelliset metsäkeskukset ovat päättäneet osallistua Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion ja muiden metsäkeskusten kanssa yhteiseen hallinto- ja tukipalvelujen hankintaan Tapion ja Silta Oy:n 25.5.2007 solmiman aiesopimuksen mukaisesti seuraavilla johtokuntiensa päätöksillä:

Etelä-Pohjanmaan metsäkeskuksen päätös 18.6.2007 § 33,
Etelä-Savon metsäkeskuksen päätös 25.6.2007 § 41,
Hämeen-Uudenmaan metsäkeskuksen päätös 26.6.2007 § 5,
Kaakkois-Suomen metsäkeskuksen päätös 21.6.2007 § 72,
Kainuun metsäkeskuksen päätös 15.6.2007 § 5,
Keski-Suomen metsäkeskuksen päätös 18.6.2007 § 3,
Kustens skogscentralin päätös 25.6.2007 § 6,
Lapin metsäkeskuksen päätös 28.6.2007 § 5,
Lounais-Suomen metsäkeskuksen päätös 7.6.2007 § 39,
Pirkanmaan metsäkeskuksen päätös 21.6.2007 § 38,
Pohjois-Karjalan metsäkeskuksen päätös 27.6.2007 § 6,
Pohjois-Pohjanmaan metsäkeskuksen päätös 19.6.2007 § 21,
Pohjois-Savon metsäkeskuksen päätös 26.6.2007 § 3.

Hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on tarjousten perusteella ollut noin 3.000.000 euroa.

Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio on ilmoittanut 27.7.2007 markkinaoikeudelle, että se ei pane edellä mainittua hankintapäätöstään täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa.

HAKEMUS

Clarus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion johtajan hankintapäätöksen 27.6.2007 (Dnro 450/10/07) ja kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä menettelyään sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Hakija on myös vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille menetetyn katteen sopimuskaudelta. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 8.928,27 eurolla korkoineen.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Voittanut tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, koska tarjouksessa ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla tarjouksen kokonaishintaa. Hakijan tarjouksessaan ilmoittamiin kokonaiskustannuksiin on sisältynyt myyntilaskujen toimituskulut postitse ja verkkolaskuina sekä henkilöstön palkkalaskelmien postittamisesta aiheutuneet kulut. Voittaneen tarjouksen kokonaiskustannuksista edellä mainitut kuluerät ovat puuttuneet, ja ne on tarjouksessa ilmoitettu laskutettavan toteutuneen mukaisesti. Voittaneessa tarjouksessa lisäkustannusten määrää ei ole ilmoitettu selvästi.

Hankintayksikkö on suorittanut hintavertailun hakijaa syrjivästi vertailukelvottomien hintojen perusteella. Hakijan olisi tullut voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

VASTINE

Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio on vaatinut, että markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta. Toissijaisesti hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että hakija velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.047 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Hakemus tulee jättää tutkimatta, koska hakija ei ole toimittanut hankintayksikölle hankintalain mukaista kirjallista ilmoitusta siitä, että se panee asian vireille markkinaoikeudessa.

Voittanut tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan hintaliitteen mukainen erittely palveluista, jotka kuuluvat kokonaishintaan. Lisäksi kokonaishintaan on tullut sisältyä kaikki palvelua koskevat erilliskustannukset kuten liittymät.

Posti- ja toimituskuluja ei ole pyydetty sisällytettäviksi tarjoukseen, koska ne ovat määrältään vaikeasti arvioitavia ja tavoitteena on ollut sähköisten palvelujen käyttö. Vaikeasti arvioitavien juoksevien kustannusten kilpailuttaminen ei olisi ollut mielekästä. Tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt ilmi, että palkkalaskelmat toimitetaan palkansaajille verkkopalkkalaskelmina eikä postitse. Myös tarjouspyynnön hintaliitteessä on edellytetty, että kokonaishinnan tulee sisältää palkkalaskelma.

Tarjouspyynnössä on selvitetty, että palvelun tarjoajan on edellytetty sisällyttävän tarjoukseensa verkkolaskujen muodostamisen ja näiden lähettämisen asiakkaan asiakkaalle. Tarjouspyynnön hintaliitteen mukaan myyntilaskujen kustannusten tulee sisältää muun ohella verkko- ja e-kirjelaskut.

Valittu tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan, että vuosihinnat eivät sisällä asiakkaan asiakkailleen toimittamien myyntilaskujen toimituskuluja eikä henkilöstölleen postitse lähettämiä palkkalaskelmia, ja että nämä laskutetaan toteutuneen mukaisesti. Posti- ja toimituskuluilla ei ole kuitenkaan ollut tarjousvertailussa merkitystä, koska niiden ei ole edellytettykään kuuluvan kokonaishintaan, vaan kokonaishintaa on pyydetty sähköisille palveluille.

Hankintayksikkö on vertaillut keskenään vertailukelpoisia tarjouksia ja vertailu on tehty tasapuolisesti ja syrjimättä.

Hankintayksikkö on saanut tarjousten vertailun jälkeen hakijalta tiedon, jonka mukaan hakijan ilmoittamiin kokonaiskustannuksiin on sisältynyt 66.396 euron arvosta posti- ja toimituskuluja. Hakijan tarjouksessa ei ole ollut mainintaa palkkalaskelmien tai myyntilaskujen toimitus- ja postikulujen sisältymisestä kokonaishintaan.

LAUSUNTO

Silta Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 6.405 eurolla korkoineen.

Silta Oy on esittänyt lausunnossaan muun ohella, että tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, ettei vaikeasti määrältään arvioitavia juoksevia postituskuluja ollut kilpailutettu.

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun vertailukelpoisten tarjousten kesken hankintalain säännösten mukaisesti. Hankintayksiköllä ei ole ollut hintavertailua suorittaessaan mahdollisuuksia päätellä hakijan tarjousasiakirjoista, että hakijan ilmoittama kokonaisvuosikustannus sisältäisi tarjouspyynnön vastaisesti lisäkustannuseriä. Hakijan tarjouksesta ei ole käynyt ilmi, että postituskulut sisältyisivät kokonaiskustannuksiin.

VASTASELITYS

Hakija on esittänyt vastaselityksessään muun ohella, että hakija on ollut 31.5.2007 kirjallisesti yhteydessä hankintayksikköön ja näin ollen hankintayksikkö on ollut tietoinen hakijan tyytymättömyydestä alustavaan hankintapäätökseen.

Hakija ei ole ilmoittanut tarjouksessaan erikseen myyntilaskujen toimitus- eikä postituskuluja, koska tarjouspyynnössä on edellytetty ainoastaan kokonaishintaan sisältymättömien kustannusten ilmoittamista ja perustelemista.

LISÄKIRJELMÄT

Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio, Silta Oy ja hakija ovat kukin toimittaneet asiassa lisäkirjelmän. Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio on lisäksi antanut markkinaoikeuden pyynnöstä lisäselvityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä ja muita julkisia hankintoja koskevia säädöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hakemuksen tutkiminen

Hankintalain 9 b §:n 1 momentin mukaan hakijan on ennen hakemuksen toimittamista markkinaoikeudelle ilmoitettava hankintayksikölle kirjallisesti aikeestaan panna asia vireille markkinaoikeudessa. Oikeuskäytännössä on katsottu, ettei hankintalain 9 b §:n 1 momentissa tarkoitetun ilmoituksen laiminlyönti estä markkinaoikeutta tutkimasta hakemusta. Markkinaoikeus on näin ollen tutkinut hakemuksen.

Clarus Oy on hyvitysmaksuvaatimuksensa ohella vaatimustaan enemmälti yksilöimättä vaatinut, että Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio velvoitetaan korvaamaan sille menetetty kate sopimuskaudelta. Hankintalain 9 § huomioon ottaen markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu vahingonkorvausvaatimusten tutkiminen. Siltä osin kuin Clarus Oy:n vaatimuksessa on katsottava olevan kyse vahingon korvaamista koskevasta vaatimuksesta, markkinaoikeus jättää sen toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Tarjoaja kantaa vastuun tarjouksensa sisällöstä ja tarjouspyynnön mukaisuudesta sekä siitä, ettei tarjous sisällä tarjouspyynnön vastaisia ehtoja tai varaumia. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan että hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Tarjouspyynnössä 12.4.2007 on ilmoitettu, että tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen arviointiperusteina hinta 65 prosentin painoarvolla ja laatu 35 prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnön kohdassa 8.2 on todettu hinnan osalta muun ohella, että palvelun hinta on ilmoitettava kokonaishintana seuraavasti:

" 8.2.1 Palvelun vuosikustannukset 5 vuoden ajalle. Erittely siitä, mistä osista kustannuksen koostuvat ja erittely ulkoistettaviksi määriteltyjen palvelukokonaisuuksien perusteiksi oheisen hintalomakkeen mukaisesti (liite 7).
Odotamme, että kohta 8.2.1 sisältää kaikki palvelua koskevat erilliskustannukset, kuten liittymät. Mikäli näin ei ole, on se selvästi esitettävä lisäkustannuksena sekä perusteet erilliselle hinnoittelulle.
LISÄKSI
8.2.2 Yksikköhinnat mahdollisesti tarvittaville lisätöille.
- - "

Valitun tarjoajan tarjouksessa on tarjouspyynnön kohtaan 8.2.2 viitaten ilmoitettu, että "Vuosihinnat eivät sisällä asiakkaan asiakkailleen toimittamien myyntilaskujen toimituskuluja eikä henkilöstölleen postitse lähettämiä palkkalaskelmia (sähköinen palkkalaskelma sisältyy hintaan.) Nämä laskutetaan toteutuneen mukaisesti."

Toimitus- ja postituskulujen sisältymisessä tarjousten kokonaishintoihin ja kokonaishinnan ilmoittamisessa on kysymys sinänsä tarjousten sisältöön ja niiden vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta, joka voi vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa. Arvioitaessa voittaneen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta on siten ensiksi ratkaistava se, onko tarjouspyynnössä edellytetty tarjousten kokonaishintojen sisältävän myyntilaskujen tai palkkalaskelmien postittamisen.

Tarjouspyynnön kohdan 1.3.2.1 mukaan ulkoistettaviin palveluihin kuuluvat muun ohella palkanlaskenta ja henkilöstöhallinnon lakisääteiset raportoinnit. Ulkoistettavan kokonaisuuden sisältämät palvelut tulee tuottaa käyttäen hyväksi itsepalveluna tapahtuvaa tapahtumien tallennusta sekä sähköistä käsittelyä ja hyväksyntää (matkalaskut, laskut ja niin edelleen). Samoihin periaatteisiin perustuvan raportoinnin tulee toimia joustavasti. Palvelun tarjoaja vastaa palvelujen tuottamisesta sekä tuottamiseen tarvittavien järjestelmien hallinnasta, ylläpidosta, tietoturvasta ja teknisestä tuesta.

Ulkoistettaviksi ajateltujen palvelujen osalta sanallinen kuvaus on puolestaan tarjouspyynnössä ilmoitettu esitettävän tarjouspyynnön liitteessä 2.

Tarjouspyynnön liitteen 2 muun muassa palkkahallintaa koskevan kohdan 1.1.1 mukaan palveluntarjoaja laskee ja maksaa toimihenkilöiden palkat ja toimittaa verkkopalkkalaskelmat palkansaajille. Myyntilaskujen ja myyntireskontran osalta todetaan kohdassa 1.2.3 muun ohella, että palveluntarjoaja muodostaa laskutusmääräyksistä verkkolaskut, liittää niihin erittelyt ja lähettää ne asiakkaan asiakkaille sekä että palveluntarjoaja arkistoi laskut sähköisesti ja mahdollistaa asiakkaan yhteyshenkilöille selausoikeuden arkistoon. Tarjouspyynnön liite 7 ei sisällä kysymyksessä olevilta osin viittauksia tulostamiseen tai postitukseen. Myyntilaskujen ja myyntireskontran yksikköhinnan on ilmoitettu koostuvan muun muassa verkkolaskusta/ekirje-laskusta ja arkistoinnista.

Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyynnöstä tai sen liitteenä olleista asiakirjoista ilmene hankinnan kohteen käsittäneen myös palkkalaskelmien tai myyntilaskujen postitusta.

Voittanut tarjous on sisältänyt tarjouspyynnössä edellytetyn kokonaishinnan lisäksi ilmoituksen tarjouspyynnön perusteella hankintaan sisältymättömien toimitus- ja postituskulujen laskuttamisesta erikseen. Voittaneesta tarjouksesta ei voida katsoa ilmenevän, että siinä toimitus- ja postituskulujen osalta lausuttu olisi merkinnyt kysymyksessä olevassa hankinnassa tarjousten tarjouspyynnön perusteella vertailtavaan sisältöön vaikuttavan ehdon tai varauman asettamista. Näin ollen voittaneen tarjouksen on katsottava sisältävän palvelun vuosittaisen kokonaishinnan tarjouspyynnön edellyttämällä tavalla eikä voittaneessa tarjouksessa hankintaan kuulumattomista, lisäpalveluina tarjotuista eristä esitetyllä ole merkitystä arvioitaessa kyseisen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei voittaneen tarjoajan tarjous ole ollut siten tarjouspyynnön vastainen, että se olisi tullut heti hylätä. Hankintayksikön ei näin ollen voida katsoa menetelleen virheellisesti tai hakijaa kohtaan syrjivästi hyväksyessään voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan tarjousten vertailuun.

Tarjousten hintavertailu

Hakija on tarjouksensa sivulla 12 ilmoittanut palvelun vuosikustannuksen olevan 675.823 euroa (alv 0%), jonka on taulukossa eritelty sisältävän yhteensä 71.220 euroa nimikkeillä tulostus, verkkolaskut ja perintä. Hakija on saatuaan suoritetusta tarjousvertailusta tiedon esittänyt 31.5.2007 hankintayksikölle, että hakijan tarjouksessaan ilmoittamaan, kysymyksessä olevaan 71.220 euron erään on sisältynyt 66.396 euron arvosta palkkalaskelmien sekä myyntilaskujen toimitus- ja postikuluja.

Voittanut tarjoaja on puolestaan ilmoittanut palvelun vuosikustannukseksi 699.000 euroa, mikä määrä ei edellä selostetusti ole sisältänyt toimitus- ja postituskuluja.

Hankintayksikkö on tarjousten hintavertailussa käyttänyt hakijan osalta vertailuhintana 675.823 euroa ja voittaneen tarjoajan osalta 699.000 euroa.

Markkinaoikeus toteaa, ettei hakijan tarjouksessa ole ollut mainintaa palkkalaskelmien tai myyntilaskujen toimitus- ja postikulujen sisältymisestä tarjouksessa esitettyyn kokonaishintaan. Tarjouspyynnön mukaan hankinta ei edellä todetusti ole käsittänyt palkkalaskelmien tai myyntilaskujen postitusta. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikön on siten tullut vertailla tarjouksia niissä ilmoitettujen kokonaishintojen perusteella, kuten se on asiassa esitetyn selvityksen perusteella tehnytkin.

Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt hakijan väittämin tavoin hankintalainsäädännön vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hakija pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Vaikka hakemus hylätään, ei se ole kuitenkaan ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteeton. Tämän vuoksi Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion vaatimus oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta on hylättävä.

Silta Oy on antanut asiassa lausunnon hakemuksesta, mistä yhtiölle on aiheutunut kuluja. Asiassa annettava ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos yhtiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi hakija on velvoitettava korvaamaan Silta Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Silta Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää Clarus Oy:n esittämän vahingon korvaamista koskevan vaatimuksen tutkimatta.

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Clarus Oy velvoitetaan korvaamaan Silta Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos ja Jaakko Ritvala.