5.9.2008

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Jämsänkosken kaupunki on pyytänyt 23.3.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Jämsänkosken kaupungin omistuksessa olevien metsien (noin 500 hehtaaria) metsäpalveluista vuosille 2007 - 2011. Hankinnasta on ilmoitettu 23.3.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä kolmelle palveluntarjoajalle, jotka ovat antaneet kukin tarjouksen.

Jämsänkosken kaupunginhallitus on päätöksellään 4.6.2007 § 165 valinnut palveluntoimittajaksi UPM Metsän.

Jämsänkosken kaupunginhallitus on päätöksellään 13.8.2007 § 198 hylännyt oikaisuvaatimuksen.

UPM Metsän tarjouksen mukainen hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 7.500 euroa.

Jämsänkosken kaupunki on 29.8.2007 markkinaoikeudelle toimittamassaan kirjelmässään ilmoittanut, ettei se tee hankintasopimusta sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Päijänteen Metsänhoitoyhdistys ry on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintapäätöksen ja määrää Jämsänkosken kaupungin korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hankinta on palautettava uuteen tarjousvertailuun. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Jämsänkosken kaupungin korvaamaan Päijänteen Metsänhoitoyhdistys ry:n arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.585,05 eurolla korkoineen.

Päijänteen Metsänhoitoyhdistys on esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Jämsänkosken kaupunki on suorittanut hankintamenettelyn virheellisesti. Tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja yksilöimätön, minkä vuoksi tarjoajat eivät ole tarjousta laatiessaan tienneet, millä seikoilla on merkitystä tarjouksen hintaa koskevassa arvioinnissa. Hankintayksikkö on vertaillut tarjouksia vain tuotteiden yksikköhinnoista muodostuvien vuosikustannusten perusteella.

Tarjouksen kokonaistaloudellisuuden edullisuuden arviointiperusteet on ilmoitettu tarjouspyynnössä tarjouksen sisällön ja laadun osalta niin yleisluontoisesti, että tarjoajien ei ole ollut mahdollista tietää, millä seikoilla tulee olemaan vaikutusta tarjousvertailussa. Hankintayksikkö ei ole myöskään yksilöinyt edellä sanottuja arviointiperusteita hankintamenettelyn myöhemmissä vaiheissa. Tarjouspyynnön epäselvyys tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden osalta on johtanut siihen, että tarjoukset ovat olleet vertailukelvottomia. Hankintayksiköllä on tästä syystä ollut rajaton vapaus tarjousvertailun suorittamisessa, minkä vuoksi se on ollut epätasapuolista ja hakijaa syrjivää.

Hankintayksikkö ei ole myöskään perustellut hankintapäätöstään riittävästi. Hankintapäätöksestä ei käy ilmi, miten hankintayksikkö on soveltanut tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita ja miten kutakin tarjousta on edellä sanottujen arviointiperusteiden osalta verrattu toisiinsa.

Hankintayksikkö ei ole huomioinut tarjousvertailussa hakijan tarjouksen sisältöä kokonaisuudessaan. Hakija on ilmoittanut tarjouksessaan, että puukauppapalvelun hinta on 700 euroa vuodessa. Lisäksi hakijan tarjoukseen on sisältynyt metsäpalveluun liittyvä runkohinnasto. Hankintayksikkö on tarjousvertailussa ottanut tarpeettomasti huomioon hakijan tarjouksessa tarkoitetusta kymmenestä lisäkäyntitunnista mahdollisesti aiheutuvat kustannukset yhteensä 460 euroa, vaikka tarjouspyynnössä esitetyn perusteella hankintayksikön olisi pitänyt erikseen selvittää, tarvitaanko tällaisia lisätyötunteja.

Hankintayksikkö on tarjousvertailussa jättänyt samoin huomioimatta hakijan laajan tietokannan hyödyntämisestä hankintayksikön eduksi aiheutuvan taloudellisen lisäarvon, joka on hakattavan puun osalta noin 3 - 4 euroa kuutiometriä kohden.

Hankintayksikkö ei ole tarjousvertailussa ottanut huomioon mahdollisten aliurakoitsijoiden käytöstä aiheutuvaa kokonaiskustannusvaikutusta. Tarjouskilpailun voittanut tarjoaja tulee todennäköisesti suorittamaan metsäpalvelun aliurakoitsijoiden avulla. Hakija ei käytä aliurakoitsijoita, joten hakijan tarjous olisi tältä osin muodostunut kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi.

Hankintayksikkö on hankintamenettelyssä mitä ilmeisimmin suosinut tarjouskilpailun voittanutta tarjoajaa, koska sen asema nyt kyseessä olevalla toimialalla ja Jämsänkosken alueella on taloudellisesti erittäin merkittävä. Tarjouskilpailun voittanut tarjoaja on merkittävä työllistäjä paikkakunnalla. Hankintayksikkö ei saa ottaa huomioon hankintapäätöstä tehdessään mitään muuta kuin tarjoajien tarjoukset. Hankintamenettely ja tarjousten vertailu on ollut hakijaa syrjivää mainitusta syystä.

Tarjouskilpailun voittanut tarjoaja on osa kyseisellä toimialalla määräävässä markkina-asemassa olevaa puunjalostusyhtiötä. Tämän vuoksi voittanut tarjoaja ei olisi saanut osallistua tarjouskilpailuun. Hankintamenettelyn virheettömyyden takaamiseksi Jämsänkosken kaupungin olisi tullut kilpailuttaa metsien hoitopalvelut erillään puukaupoista. Koska hankintamenettely on osaltaan ollut omiaan vääristämään kilpailua sekä vaikeuttanut kilpailevien tarjoajien toimintaa, hankintamenettely on myös tästä syystä ollut epätasapuolista ja kilpailevia tarjoajia syrjivää.

VASTINE

Jämsänkosken kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Hankintamenettely on suoritettu julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden mukaisesti.

Hankintamenettelyssä on pyydetty tarjoukset metsänpalvelusopimuksesta, joka sisältää hankekuvauksen mukaisesti: 1. puukauppaan liittyvät palvelut, 2. metsänhoitotöihin liittyvät palvelut ja 3. erikseen sovittavat palvelut. Tarjouspyynnön mukaiset tehtävät sisältävät kaupungin omistamien metsien hoitoon ja puunmyyntiin liittyviä suunnittelu- ja valvontatehtäviä.

Tehtäviä on aikaisemmin hoitanut sopimuksen perusteella Jämsänseudun koulutuskeskuksen metsäoppilaitos. Kun sopimuksen vähäisestä taloudellisesta arvosta huolimatta halukkuutta tällaisten tehtävien hoitamiseen ilmeni, Jämsänkosken kaupunki päätti kilpailuttaa hankinnan käyttäen ns. neuvottelumenettelyä. Menettelyssä halukkaille tarjoajille lähetettiin tarjouspyyntö osallistumishakemuksen ja "runkotarjouksen" tekemistä varten. Koska hankkeesta kiinnostuneiden tarjoajien toimintatavat ovat kovin erilaisia, hankinnassa päädyttiin neuvottelumenettelyn tapaiseen ratkaisuun. Tarjouspyynnön laatiminen yksilöidymmin olisi päinvastoin voinut johtaa siihen, että yhtä tarjoajaa olisi suosittu.

Markkinaoikeudelle tehdyssä hakemuksessa on katsottu, että mahdollisuus aliurakointiin olisi pitänyt ottaa huomioon kokonaistaloudellisuuden arvioinnissa. Tarjouspyyntö ei kuitenkaan ole sisältänyt varsinaisia hoito- tai hakkuutöitä. Hoitotyöt tehdään edelleenkin erikseen harjoitustöinä metsäoppilaitoksessa, yksityisillä urakoitsijoilla tai käyttäen tarjoajien organisaatioita. Hoitotyöt hankitaan ja tarvittaessa kilpailutetaan erikseen.

Tarjousten sisältöä ja laatua on arvioitu tarjousten vertailutaulukossa rasti- tai hintamerkinnällä, mikäli kyseistä osiota koskeva tarjous on ollut riittävän laaja ja laadukas. Palveluosiot on lueteltu tarjouspyynnössä. Tarjousten edellä sanottua tarkempaan laadulliseen arviointiin ei ole ollut tarvetta ja kaikki saadut tarjoukset ovat täyttäneet tarjouspyynnössä ilmoitetut laatuvaatimukset. Näin ollen tarjousvertailussa ratkaisevaksi tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteeksi on muodostunut tarjoushinta, jonka painotusarvo on ollut puukaupan osalta 30 prosenttia ja metsänhoitotöihin liittyvien palvelujen osalta 70 prosenttia.

Tarjousvertailu on suoritettu laskemalla tarjousten keskimääräiset vuosikustannukset tarjoushintojen perusteella. Neuvottelumenettelyssä tarjoajille on riittävästi selvitetty tarjouspyynnössä tarkoitettua työmäärää ja siihen liittyvän toiminnan laajuutta ottaen huomioon hankinnan vähäinen taloudellinen arvo.

Hankintayksikkö on suorittanut hakijan tarjouksen hinta-arvion oikein tarjouksessa ilmoitettujen lisäkäyntikustannusten osalta. Hakijan tarjouksessa esitetty hankintayksikölle mahdollisesti aiheutuva lisäarvo, joka perustuu hakijan käytettävissä olevaan laajaan tietokantaan, on jätetty liian yksilöimättömänä tarjousvertailun ulkopuolelle. Tarjouspyynnössä tarkoitettu puumyynti kohdistuu lähinnä harvennusmetsiin, minkä vuoksi hakijan tarjouksessa tarkoitetun lisäedun taloudellinen merkitys on vähäinen.

Hankintamenettely on suoritettu kaikilta osin tasapuolisesti ja ketään syrjimättä. Voittaneen tarjouksen hintaan liittyvä puukauppakytkentä ei merkitse, että puun hintaan olisi piilotettu hankinnassa tarkoitettujen palvelujen kustannuksia. Jämsänkosken kaupunki saa puunmyynnistään hintatakuun kautta edelleen kilpailukykyisen hinnan.

LAUSUNTO

UPM-Kymmene Oyj on lausunnossaan vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on suorittanut hankintamenettelyn virheettömästi. Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaan hankinnan kohteena ovat olleet puukauppaan liittyvät palvelut, metsähoitotöihin liittyvät palvelut ja erikseen sovittavat palvelut. Tarjouspyyntöön ei ole sisältynyt varsinaisia metsänhoito- ja hakkuutöitä. Tarjouksia on täsmennetty neuvottelumenettelyssä. Tarjousvertailussa ei ole voitu ottaa huomioon tarjouspyyntöön sisältymättömiä palveluja.

Hankinta on taloudelliselta arvoltaan vähäinen ja tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan tarjous on kokonaistaloudellisesti kaikista edullisin.

Hakijan tarjouksessa ilmoitetulla hakkuiden suunnittelulla ja valvonnalla ei saavuteta hakemuksessa arvioitua 3-4 euron hintaetua kuutiometriä kohden. Vaikka edellä sanottu kustannusvaikutus olisi huomioitu tarjousvertailussa, niin se ei olisi muuttanut tarjousvertailun lopputulosta. Hankintayksikkö on suorittanut hankintamenettelyn kokonaisuudessaan tasapuolisesti ja ketään syrjimättä.

Tarjousten hintavertailussa ei ole ollut mitään merkitystä sillä, suoritetaanko metsäpalvelut palveluntarjoajan omana työnä vai aliurakoitsijalla. Palvelun tuottaminen metsäpalveluyrittäjällä ei myöskään tarkoita sitä, että se olisi aliurakointia kalliimpaa. UPM- Kymmene Oyj tekee metsänomistajien kanssa yleisesti metsänpalvelusopimuksia, joiden lähtökohtana on, että UPM-Kymmene Oyj saa sopimuksen myötä puukaupallisen suosituimmuusaseman sopimuskumppanin tarjotessa puuta myyntiin. Vastaavasti yhtiö puolestaan sitoutuu ostamaan sopimuskumppanin tarjoamat leimikot tai puutavaraerät. Metsäpalveluksessa puusta maksetaan sopimuskumppanille kulloinkin korkein markkinoilla kalenterivuonna maksettu hinta ja mahdollinen bonuslisä. Puuta myyvälle osapuolelle sopimus ei siten ole taloudellisesti epäedullinen. Huomioon on toisaalta otettava, että tällaista sopimusta ei ole vielä tehty Jämsänkosken kaupungin kanssa ja että hankintalaki ei koske julkisyhteisön puunmyyntiä.

Tarjouksia verrattaessa oman työvoiman käyttö suhteessa työn teettämiseen aliurakoitsijalla voisi olla merkityksellinen seikka siinä tapauksessa, että tarjouspyynnössä laadullisista syistä haluttaisiin kiinnittää huomiota työsuorituksen tekijän henkilöön. Voittaneen tarjouksen mukaan todelliset kokonaiskustannukset ovat olleet laskettavissa myös siinä tapauksessa, että työ teetetään aliurakoitsijalla.

UPM-Kymmene Oyj:llä ei ole määräävää markkina-asemaa tarjouspyynnöissä tarkoitetuissa palveluissa eikä puukaupassa.

VASTASELITYS

Päijänteen Metsänhoitoyhdistys ry on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007. Asiaan sovelletaan siten julkisista hankinnoista annetun lain 1505/1992 (jäljempänä hankintalaki) säännöksiä sellaisina kuin ne olivat julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 tullessa voimaan.

Hankintalain 6 §:n 2 momentin mukaan kynnysarvon alittavien hankintojen tekemisessä ehdokkaiden ja tarjoajien taloudellista ja teknistä suorituskykyä koskevassa arvioinnissa voidaan noudattaa soveltuvin osin kynnysarvon ylittävistä hankinnoista annettuja asetuksia.

Hankintalain 7 §:n 2 momentin mukaan kynnysarvon alittavien hankintojen tekemisessä tarjousten valintaperusteiden asettamisessa voidaan noudattaa soveltuvin osin kynnysarvon ylittävistä hankinnoista annettuja asetuksia.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Tarjouspyyntö

Hakija on esittänyt, että tarjoajat ovat joutuneet tarjousvertailussa eriarvoiseen asemaan, koska tarjouspyyntö on ollut tarjouksen kokonaishinnan edullisuuden arviointiperusteiden osalta epäselvä. Arviointiperusteina olleet "palvelun hinta, palvelun laatu, palvelun sisältö ja laajuus" ovat niin yleisiä, että tarjoajilla ei ole ollut mahdollisuutta tarjousta laatiessaan ottaa huomioon, miten tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteet tullaan huomioimaan tarjousvertailussa. Hankintayksiköllä on näin ollen ollut rajaton vapaus tarjousvertailun toteuttamisessa, minkä vuoksi hankintamenettely ei ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Hankinnan kohde sekä tarjoajien kelpoisuuteen ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö turvaa tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina voidaan käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on hankintayksikön kannalta taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Hankinta-asetuksen 41 §:n 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä.

Hankintayksikkö on 23.3.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllään ilmoittanut, että hankinta tehdään soveltamalla seuraavia tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita seuraavin painotuksin:

"1. Puukauppaan liittyvät palvelut, 30 %
2. Metsänhoitotöihin liittyvät palvelut, 70 %

Arviointiperusteina ovat palvelun

hinta

laatu

sisältö ja laajuus."

Lisäksi tarjouspyynnöstä käy ilmi, että hankinta suoritetaan neuvottelumenettelyssä ja että osallistumishakemuksen ja runkotarjouksen perusteella käynnistetään neuvottelumenettely, jonka myötä sekä hankinnan kohde että tarjous täsmentyy.

Asiassa esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että nyt esillä olevassa hankinnassa ei ole ollut kysymys hankinta-asetuksen (380/1998) 10 ja 12 - 14 §:ssä tarkoitetusta neuvottelumenettelystä, vaan hankinta on suoritettu avoimessa menettelyssä.

Tarjouspyynnössä asetetut arviointiperusteet ovat sinällään liittyneet hankinnan kohteeseen ja olleet luonteeltaan syrjimättömiä. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole tarjouspyynnössään riittävällä tavalla yksilöinyt sitä, miten ja minkä tietojen ja selvitysten perusteella tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina käytettyjä "palvelun hintaa, laatua sekä sisältöä ja laajuutta" tullaan tarjousvertailussa arvioimaan. Tämän vuoksi tarjoajat eivät ole tarjousta laatiessaan voineet ennakoida tai tietää, millä seikoilla tulee näitä arviointiperusteita vertailtaessa olemaan merkitystä. Käytetyt arviointiperusteet ovat lisäksi olleet siinä määrin yksilöimättömiä ja epäselviä, ettei tarjouspyyntö ole tältä osin ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintasäännösten vastaisesti, kun se on käyttänyt tarjouspyynnössä epäselviä tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita. Asiassa tulee näin ollen määrätä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Seuraamus

Hankintasopimusta ei ole vielä tehty. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Kun jo tarjouspyyntö on ollut edellä mainituin tavoin virheellinen, hankintamenettely voidaan korjata vain järjestämällä asiassa kokonaan uusi tarjouskilpailu. Asiassa ei tämän vuoksi ole myöskään tarvetta enää lausua muista väitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyksistä.

Oikeudenkäyntikulut

Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, hankintayksikkö on velvollinen korvaamaan Päijänteen Metsänhoitoyhdistys ry:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Päijänteen Metsänhoitoyhdistys ry on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Jämsänkosken kaupungin hankintapäätöksen 4.6.2007 § 165 ja kieltää Jämsänkosken kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sanottua päätöstä muutoin täytäntöön nyt asetetun 1.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Jämsänkosken kaupunki aikoo edelleen toteuttaa metsäpalveluita koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on kilpailutettava kyseinen hankinta julkisia hankintoja koskevien säännösten mukaisesti, jos voimassa olevan julkisista hankinnoista annetun lain 348/2007 säännösten mukaan määritettävä hankinnan ennakoitu arvo on vähintään 15.000 euroa.

Markkinaoikeus velvoittaa Jämsänkosken kaupungin korvaamaan Päijänteen Metsänhoitoyhdistys ry:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Eija Siitari-Vanne