13.1.2003

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän Valkeakosken aluesairaala on 26.8.2002 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia gynekologisiin ultraäänitutkimuksiin käytettävästä ultraäänilaitteesta. Tarjouspyynnössä on laitteen teknisiksi vaatimuksiksi ilmoitettu:

täysdigitaalinen väridopplerlaitteisto, joka sisältää vaginaalin monitaajuusanturin, convex-monitaajuusanturin

kuvamuisti sekä laitteen kuljetusvaunu

anturit: monitaajuuksinen convex-anturi ja monitaajuuksinen vagina-anturi

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu muun ohella, että tarjouksessa tulee selvittää takuuaikana annettava kunnossapitokoulutus kustannuksineen ja laitteen vaatimuksenmukaisuusvakuutus ja käytetyt standardit.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankintapäätökseen vaikuttavat toiminnalliset ominaisuudet ja käytettävyys sekä huoltopalvelut.

Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta. Aluesairaalan vs. hallintojohtaja on 28.10.2002 päättänyt hankittavaksi Oriola Oy Medionin tarjoaman ultraäänitutkimuslaitteen Nemio 20 hintaan 48.500 euroa ja lisäksi Toshiba PVM-651VT vaginaalisen anturin hintaan 6.540 euroa sekä Sony Up-895CE mustavalkotulostimen hintaan 1.420 euroa. Päätöksen mukaan kaupassa hyvitetään sairaalan Hitachi EUB-415 laitteisto varusteineen hintaan 5.960 euroa. Päätös on perustunut naistentautien osaston ylilääkärin esitykseen, jota on perusteltu sillä, että vastaavia laitteistoja on käytössä myös TAYS:n naistenklinikassa, jossa laitteistosta ei ollut huomauttamista, vaan käyttökokemukset olivat positiiviset, referenssilistalla sekä teknisen huollon lausunnolla, jossa laitekirjavuuden välttämiseksi ei suositeltu hakijan ja erään toisen tarjoajan laitteistojen hankkimista. Perusteluissa on lisäksi todettu, että kyseisen toimittajan uuden laitteen hinta on samaa luokkaa kuin toisen toimittajan ns. demo-laite.

Vs. hallintojohtajan päätökseen on liitetty kuntalain mukaiset oikaisuvaatimusohjeet, mutta ei julkisista hankinnoista annetun lain mukaista hakemusosoitusta markkinaoikeudelle.

HAKEMUS

Lifemed Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän maksamaan hyvitysmaksua yhtiölle menetetystä katteesta 18.000 euroa sekä tarjousmenettelystä ja hakemuksen laadinnasta aiheutuneita kuluja 2.000 euroa eli yhteensä 20.000 euroa.

Perusteluinaan hakija on esittänyt, että hallintojohtajan päätös perustuu gynekologian ylilääkärin lausuntoon, jossa ei ole vertailtu tarjottuja laitteistoja tarjouspyynnössä esitettyjen valintakriteereiden perusteella. Lausunnossa perustellaan Oriola Oy Medionin tarjoamaa laitteistoa saaduilla positiivisilla käyttökokemuksilla. Lausunnossa ei ole mainintaa hakijayhtiön tarjoaman laitteiston käyttökokemuksista. Yhtiötä ei näin ollen ole kohdeltu hankintalain edellyttämällä tasapuolisella ja syrjimättömällä tavalla.

Hankintalain edellyttämää tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua on räikeällä tavalla rikottu ottamalla valintaperusteeksi ainoastaan sellaisia tekijöitä, joita tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu hankintapäätökseen vaikuttaviksi tekijöiksi. Ns. referenssilista, johon viitataan yksipuolisesti vain Oriola Oy Medionin osalta, ei millään tavoin anna objektiivista kuvaa laitteistojen toiminnallisista ominaisuuksista, käytettävyydestä tai huoltopalvelusta. Laitekirjavuus ei myöskään sellaisenaan vähennä yksittäisen laitteiston toiminnallisia ominaisuuksia ja käytettävyyttä, eikä se miltään osin huononna huoltopalveluiden laatua ja saatavuutta.

Kahdelta toimittajalta on pyydetty tarkennettu tarjous. Kysymyksessä on tinkimiskierros, jonka käyttäminen ei ole sallittua. Hankintayksikkö pyrki saamaan alkuperäisiä tarjouksia edullisemmat tarjoukset. Näin tapahtuikin, sillä Oriola Oy Medionin tarjoushinta pysyi samana, vaikka tarjottuun laitteistoon lisättiin mm. osio PWM-375AT, josta alkuperäisessä tarjouksessa oli ilmoitettu veloitettavaksi eri hinta 4.900 euroa.

Hankintayksikkö on hankintalain vastaisesti hyväksynyt hinnaltaan kalliimman tarjouksen, vaikka muissa tarjouspyynnössä edellytetyissä hankintapäätökseen vaikuttavissa tekijöissä ei ollut eroavuuksia. Oriola Oy Medionin alkuperäisen tarjouksen hinta oli 32 prosenttia korkeampi kuin hakijan tarjoushinta. Tinkimiskerroksessa saatu Oriola Oy Medionin voittanut tarjous oli edelleen 21 prosenttia kalliimpi kuin hakijan alkuperäinen, ainoa tarjous.

VASTINE

Hankintayksikkö on antamassaan vastineessa kiistänyt hakijan vaatimukset. Perusteluina vastineessa on esitetty muun ohella seuraavaa.

Kaikkia tarjottuja laitteistoja on vertailtu toiminnallisten ominaisuuksien ja käytettävyyden sekä huoltopalveluiden osalta. Tarjotuista viidestä laitteistosta yhtä lukuun ottamatta muut olivat koekäytössä. Lifemed Oy:n laite oli koekäytössä kahteen otteeseen. Näistä kahdesta käyttökerrasta huolimatta hankintayksikkö ei ollut vakuuttunut Lifemed Oy:n laitteistosta. Sairaalan kaikki gynekologit olivat samaa mieltä vertailuissa olleiden laitteistojen käyttöominaisuuksista. Lifemed Oy:n laitteen kuvan laatu ei ollut tyydyttävä, mikä on oleellisen tärkeää diagnostiikassa ja liittyy keskeisesti potilasturvallisuuteen.

Laitteistojen käyttökokemuksista ja käytettävyydestä ei aina saada täyttä kuvaa pelkästään koekäytön perusteella. Tämän vuoksi on tavallista, että tällaisissa hankinnoissa turvaudutaan muiden käyttäjien kokemuksiin laitteiden käytöstä, tai toimittajan tulisi jollakin muulla tavalla osoittaa laitteiston käytettävyys. Tavanomainen käytäntö on, että tarjoajat liittävät tarjoukseen referenssilistan. Lifemed Oy ei kuitenkaan tällaista referenssilistaa ole tarjouksensa yhteydessä toimittanut. Lyhyen koekäytön lisäksi Lifemed Oy ei muullakaan tavoin osoittanut laitteistolta vaadittavaa käytettävyyttä. Hankintayksikön sairaalassa ei ole käytössä Lifemed Oy:n toimittamia laitteita, joten myös tältä osin käyttökokemukset puuttuvat. Sen sijaan hankintapäätöksessä valitun laitteiston osalta tällainen referenssilista on käytössä, ja siltä osin on käyttökokemukset selvitetty. Nämä käyttökokemukset vastaavat niitä vaatimuksia, joita sairaala tällaiselle laitteistolle toiminnan ja käytettävyyden osalta asettaa.

Hinnan lisäksi hankintapäätökseen vaikuttavat tarjouspyynnön mukaisesti toiminnalliset ominaisuudet, käytettävyys ja huoltopalvelut. Nimenomaan näitä viime mainittuja on jouduttu erilaisin toimenpitein selvittämään. Edellä olevassa kohdassa kuvataan mm. referenssitietojen merkitystä hankittaessa tietoja laitteistojen käytettävyydestä, joten siihen ei tässä yhteydessä ole tarvetta enää palata. Mitä tulee käytettävyyteen ja erityisesti huoltopalveluihin todetaan seuraavaa:

Tarjouspyynnössä edellytettiin, että tarjouksessa tulee selvittää laitteen käyttöturvallisuus. Tarjouksen mukana tulee olla kopio kyseisen laitteen vaatimuksenmukaisuusvakuutuksesta (Declaration of Conformity), jossa virallinen tarkastuslaitos vakuuttaa, että nimetty tuote ja siihen liittyvät lisälaitteen täyttävät EC-MDD direktiivin 93/42 EEC vaatimukset. Jos kopiota ei ole tarjouksen liitteenä, tulee tarjouksessa mainita, että tuote täyttää MDD direktiivin ja on CE merkitty, jotta ostotilanteessa voidaan kyseistä paperia vaatia. Lifemed Oy:n tarjouksessa ei ole kyseistä mainintaa eikä liitettä. Tämä asia on potilasturvallisuuden kannalta oleellinen ja sinänsä jo tarjouksen hylkäämisen peruste. Todettakoon lisäksi, että Lifemed Oy:n tarjouksesta puuttuivat kattavat suomenkieliset käyttöohjeet (pikaohje ei ole vaaditun mukainen), jotka tarjouksessa on vaadittu kahtena kappaleena ja jotka tarvitaan myös koekäyttötilanteessa.

Valkeakosken aluesairaalassa on käytössä usean eri laitetoimittajan ultraäänilaitteita. Nämä toimittajat pystyvät järjestämään sairaalan huoltohenkilöstölle kunnossapitokoulutusta laitteistaan. Tarjouspyynnössä edellytettiin, että laitetoimittajan tulee selvittää kunnossapitokoulutus kustannuksineen. Lifemed Oy ei ole kyseistä asiaa tarjouksessaan selvittänyt. Laitekirjavuudella on merkitystä käyttöhenkilökunnan kannalta. Koska tämä henkilöstö liikkuu osastolta toiselle ja käyttää eri laitteita, tulee potilasturvallisuuden kannalta välttää liiallista laitekirjavuutta. Laitekirjavuudella ei ole sairaalan huoltohenkilöstön kannalta keskeistä merkitystä siinä tapauksessa, että laitetoimittaja pystyy kyseisen kunnossapitokoulutuksen järjestämään. Laitetoimittajan järjestämä kunnossapitokoulutus on tärkeää, jotta sairaalan huoltohenkilöstö pystyy tekemään määräaikaishuoltoja ja pienimuotoisia korjaustoimenpiteitä. Koska Lifemed Oy ei ole kyseisestä koulutuksesta tarjouksessaan kertonut, hankintayksikkö on olettanut, että sairaalan huoltohenkilöstöllä ei ole lupaa eikä mahdollisuutta kyseisiä toimenpiteitä tehdä. Näin ollen voi syntyä tilanteita, jossa käyttökatkot aiheuttavat hankaluuksia ja viivästyksiä potilashoidossa.

Kaikkien tarjoajien tasapuolisen tarjousvertailun tuloksena jäljelle jäi kaksi tasavertaista mahdollista laitetoimittajaa. Valinnan selkiyttämiseksi oli tarpeen antaa kummallekin mahdollisuus täsmentää tarjoustaan.

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, että ultraäänilaitteen hankintaa Valkeakosken aluesairaalaan ei suoriteta, ennen kuin Lifemed Oy:n tekemä hakemus on käsitelty markkinaoikeudessa.

LAUSUNTO

Oriola Oy Medion ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Valkeakosken sairaalan vastineessa on useissa kohdin viitattu tarjotuista laitteistoista tehtyyn vertailuun ja siinä saatuihin tuloksiin. Näitä tuloksia ei kuitenkaan asiakirjojen mukaan ollut esitettävissä hankintapäätöstä tehtäessä. Tosiasiassa hankintalain edellyttämää ja asianmukaisesti tehtyä sekä dokumentoitua tarjousvertailua ei ole todennäköisesti edes ollut olemassa. Lisäksi vastineessa vedotaan mm. sellaisiin yhtiön tarjouksen puutteisiin (mm. referenssilista), joita tarjouspyynnössä ei ole edes edellytetty. Tarjouksesta on jäänyt pois maininta siitä, että tarjottu laitteisto täyttää EU:n MDD (Medical Device Directive) -direktiivin mukaiset vaatimukset ja on CE-hyväksytty. Laite-esittelyssä on ollut nähtävillä laitteessa oleva kilpimerkintä, jossa on CE-merkki ko. hyväksynnän osoituksena. Lisäksi käyttöohjeissa on merkintä CE-hyväksynnästä. Tarjouksen pyytäjä ei kuitenkaan ole näitä puutteita edellyttänyt korjattavaksi eikä viime kädessä ole näin ollen pitänyt niitä tarjousvaiheessa niin olennaisina, että tarjouksemme olisi niistä johtuen hylätty tai jätetty käsittelemättä.

Huoltomestari on lisälausunnossaan todennut, että "Tarjouspyynnössä edellytettiin, että laitetoimittajan tulee selvittää kunnossapitokoulutus kustannuksineen". Sairaalan valitsema toimittaja (Oriola Oy Medion) ei ole tarjouksessaan maininnut sanallakaan ko. kunnossapitokoulutuksesta. Medion on tarjouksessaan todennut: "Laitteiden huollosta vastaa yhtiömme tekninen palvelu", ja Lifemed on vastaavasti todennut: "Huollosta vastaa Suomessa Lifemed Oy". Molempien selvitys asiasta on täysin samansisältöinen. Toisin sanoen sairaalan valitseman laitetoimittajan tarjous ei myöskään ole tarjouspyynnön mukainen. Tähänkään "puutteeseen" tarjouksen pyytäjä ei ole päätöksessään vedonnut.

Vastineessa todetaan lisäksi seuraavaa: "Kaikkien tarjoajien tasapuolisen tarjousvertailun tuloksena jäljelle jäi kaksi tasavertaista mahdollista laitetoimittajaa. Valinnan selkeyttämiseksi oli tarpeen antaa kummallekin mahdollisuus täsmentää tarjoustaan." Täsmennyspyynnössä 9.10.2002 ei ollut yksilöintiä siitä, mihin toiminnallisiin ominaisuuksiin, käytettävyyteen, huoltopalveluihin tms. täsmennystä pyydettiin. Kysymyksessä oli tosiasiallisesti hankintalain vastainen tinkimiskierros, jonka piiriin otettiin vain osa hyväksytyn tarjouksen jättäneistä toimittajista.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Kysymyksessä olevan hankinnan arvo ei ylitä kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa tarkoitettua tavarahankintojen kynnysarvoa. Tällaisessa hankinnassa noudatettua menettelyä arvioitaessa on otettava huomioon hankintalain säännökset.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

Hankintalain 1 §:n 1 momentissa ja 6 §:n 3 momentissa ilmaistu tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää muun muassa, että tarjouskilpailun ratkaisuperusteena käytetään seikkoja, jotka on ilmoitettu tarjouspyynnössä ja joiden perusteella tarjoajat ovat voineet tarjouksensa laatia.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä ilmoittanut hankintapäätökseen vaikuttavat tekijät, joita ovat toiminnalliset ominaisuudet ja käytettävyys sekä huoltopalvelut. Tarjouspyynnön perusteella on ollut selvää, että hankintapäätöstä ei tulla tekemään pelkästään halvimman hinnan perusteella.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön perusteella tarjoajat ovat voineet päätellä, että tarjotun laitteen toiminnallisista ominaisuuksista ja käytettävyydestä esitettävillä referenssitiedoilla voi olla merkitystä tarjousten vertailussa. Näin ollen tarjoajien esittämien referenssitietojen ottaminen tarjousvertailussa huomioon osoituksena toiminnallisista ominaisuuksista ja käytettävyydestä on ollut mahdollista huolimatta siitä, ettei tarjouspyynnössä ole nimenomaisesti pyydetty referenssitietojen esittämistä.

Hankintapäätöksen on tehnyt Valkeakosken aluesairaalan vs. hallintojohtaja. Päätöksessä viitataan naistentautien ylilääkärin esitykseen. Ylilääkäri on puolestaan viitannut teknisen huollon lausuntoon. Päätöksestä ja sen perusteena olevista asiakirjoista käy ilmi, ettei tarjouksista ole tehty vertailua, jossa kaikkia tarjouksia olisi vertailtu kaikkien tarjouspyynnössä ilmoitettujen perusteiden osalta.

Hankintayksikkö on vastineessaan esittänyt, ettei hakijan tarjous ole ollut tarjouspyynnön mukainen, kun tarjouksessa ei ollut mainintaa laitteen vaatimustenmukaisuusvakuutuksesta. Hankintapäätöksestä ja sen perusteena olevista asiakirjoista ei käy ilmi, että hankintayksikkö olisi jättänyt jonkin tarjotuista laitteista tarjousvertailun ulkopuolelle sillä perusteella, että se ei täytä tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia. Hakija on esittänyt, että sen laite-esittelyssä olleessa laitteessa on ollut kilpimerkintä, jossa on CE-merkki ja että laitteen käyttöohjeissa on merkintä CE-hyväksynnästä. Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole tullut ilmi sellaisia seikkoja, joiden perusteella hakijan tarjous olisi tullut jättää tarjousvertailun ulkopuolelle.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että tarjottuja laitteita on vertailtu koekäytössä käytettävyyden ja huoltopalveluiden osalta. Kun väitetyn vertailun tuloksia ei ole dokumentoitu, ei ole mahdollista todeta, onko hankintayksikkö kohdellut tarjoajia tasapuolisesti väitetyssä vertailussa.

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että tarjottujen laitteiden vertailun tuloksena jäljelle on jäänyt kaksi tasavertaista mahdollista laitetoimittajaa ja että valinnan selkiyttämiseksi on ollut tarpeen antaa kummallekin mahdollisuus täsmentää tarjoustaan. Oriola Oy Medion on tarjouksensa täsmennyksessä sisällyttänyt tarjouksessa ilmoitettuun hintaan 48.560 euroa PVM-375AT convex-anturin, josta alkuperäisen tarjouksen mukaan olisi peritty erikseen 4.900 euroa. Hankintayksikkö on menetellyt muita tarjoajia syrjivästi, kun se on antanut yhden tarjoajan parantaa tarjoustaan.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole laatinut tarjousvertailua, jossa kaikkia annettuja tarjouksia olisi vertailtu kaikkien tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden osalta ja kun se on antanut yhden tarjoajan parantaa alkuperäistä tarjoustaan.

Markkinaoikeus voi hankintalain 9 §:n 1 momentin mukaan hakemuksesta:

1. poistaa kokonaan tai osaksi hankintayksikön päätöksen;
2. kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;
3. velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä; tai
4. määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 9 §:n 2 momentin mukaan hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos 1, 2 ja 3 kohdassa määritellyt toimenpiteet saattaisivat aiheuttaa lain 10 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla haittaa tai jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen tekemisen jälkeen.

Tässä tapauksessa hankintayksikkö ei ole vielä tehnyt hankintasopimusta. Markkinaoikeus voi näin ollen hankintalain 9 §:n perusteella velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön virheellinen menettely voidaan korjata laatimalla tarjousvertailu, jossa vertaillaan alkuperäisiä, tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset täyttäviä tarjouksia kaikkien tarjouspyynnössä esitettyjen vertailuperusteiden osalta.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava huomioon se, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian käsittely on aiheutunut edellä esitetyllä tavalla hankintayksikön virheellisestä hankintamenettelystä. Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä tulee velvoittaa korvaamaan Lifemed Oy:lle asian käsittelystä markkinaoikeudessa aiheutuneet kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Hyläten hakijan hyvitysmaksun määräämistä koskevan vaatimuksen markkinaoikeus kumoaa Valkeakosken aluesairaalan vs. hallintojohtajan päätöksen 28.10.2002 ja kieltää nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla hankintayksikköä tekemästä hankintaa mainitun päätöksen perusteella.

Mikäli Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän Valkeakosken aluesairaala haluaa edelleen hankkia tarjouskilpailun kohteena olleen ultraäänilaitteen kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, hankintayksikön on laadittava tarjousvertailu, jossa ensiksi tarkastetaan, täyttävätkö tarjoukset tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset ja sen jälkeen vertaillaan alkuperäisiä, tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset täyttäviä tarjouksia kaikkien tarjouspyynnössä esitettyjen vertailuperusteiden osalta, ja tehtävä uusi hankintapäätös tämän tarjousvertailun perusteella.

Markkinaoikeus velvoittaa Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymän korvaamaan Lifemed Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Irma Telivuo ja Maarit Lindroos.