31.1.2003

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Puolustushallinnon rakennuslaitos on 22.7.2002 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia kahdeksalta eri maanrakennusurakointiyritykseltä Jyväskylän maalaiskunnassa sijaitsevan Länsirannan keskuspysäköintialueen rakennustyöstä kokonaisurakkatarjouksena. Tarjouspyynnön mukaan rakennuskohteen työt on tullut tehdä kiinteähintaisena urakkana kokonaisurakoitsijan toimiessa myös pääurakoitsijana. Maksuperusteena on ollut urakkasopimuksen perusteella määräytyvä kokonaishinta. Urakoitsijan on tarjouksessaan tullut eritellä kokonaishinta urakkatarjouslomakkeen mukaisiin osiin. Tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen lisäksi urakoitsija on voinut antaa vaihtoehtotarjouksen. Puolustushallinnon rakennuslaitos on ilmoittanut tarjouspyynnössään hyväksyvänsä tarjouksista sen, joka on tilaajalle kokonaistaloudellisesti edullisin.

Tarjouksia on tullut kuudelta urakoitsijalta. Keski-Suomen Kuljetus Oy on jättänyt tarjouspyynnön esittäjälle kirjallisen tarjouksen, jolla yhtiö on tarjoutunut suorittamaan pysäköintialueen rakentamistyöt kokonaishintaan 484.181,50 euroa (alv 0). Samassa yhteydessä Keski-Suomen Kuljetus Oy on tehnyt toisen vaihtoehtotarjoukseksi otsikoimansa tarjouksen, jossa öljynerotuskaivon toimittajana olisi Ekopinta Oy, jolloin kokonaishinnaksi muodostuisi 462.181,50 euroa (alv 0).

Puolustushallinnon rakennuslaitos on valinnut 15.8.2002 päätöksellään maanrakennusurakan suorittajaksi Maansiirtoliike Koivunen Oy:n, jonka tarjous on ollut 464.000 euroa (alv 0).

Urakkasopimus Puolustushallinnon rakennuslaitoksen ja Maansiirtoliike Koivunen Oy:n välillä on allekirjoitettu 27.8.2002.

Maansiirtoliike Koivunen Oy:n on ilmoitettu aloittaneen työt rakennuskohteessa 2.9.2002.

HAKEMUS

Hakija on vaatinut, että markkinaoikeus

1) poistaa kokonaan hakemuksen kohteena olevan Puolustushallinnon rakennuslaitoksen hankintapäätöksen;

2) toissijaisesti, ellei päätöstä voida kumota ja jos hankintasopimus on ehditty tehdä ennen hakemuksen vireilletuloa, velvoittaa Puolustushallinnon rakennuslaitoksen maksamaan hyvitysmaksuna Keski-Suomen Kuljetus Oy:lle aiheutunutta vahinkoa vastaavan määrän 100.000 euroa;

3) määrää Puolustushallinnon rakennuslaitoksen korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut 3395,30 eurolla korkoineen.

Lisäksi hakija on pyytänyt suullisen pääkäsittelyn järjestämistä todistajien kuulemiseksi, mikäli Puolustushallinnon rakennuslaitoksen puolelta kiistetään hakijan vaihtoehtotarjouksessa mainitun Ekopinta Oy:n öljynerotuskaivon vastaavan tarjouspyyntöasiakirjoja. Suullisen käsittelyn henkilötodistelun todistusteemoina olisivat tarjouksen sisältö, siihen liittyvät keskustelut, tarjousten ja työselitysten vastaavuus, Ekopinta Oy:n öljynerotuskaivon tekniset ominaisuudet, aiheutunut vahinko ja menetetyn katetuoton suuruus.

Perusteluina hakija on lausunut muun ohella seuraavaa. Maansiirtoliike Koivunen Oy:n tarjousta ei olisi tullut lainkaan hyväksyä, koska siihen liitetty lausuma, että tarjous koski vain määräluettelon mukaisia työmääriä on sisältänyt sellaisen ehdon, jonka vuoksi tarjous ei ole ollut tarjouspyyntöasiakirjojen ja tarjouskilpailun periaatteiden mukainen. Tarjous, johon on sisällytetty ehtoja, olisi tullut esittää erillisenä vaihtoehtotarjouksena. Sellaista Maansiirtoliike Koivunen Oy ei kuitenkaan ole jättänyt. Sen sijaan Puolustushallinnon rakennuslaitos on antanut Maansiirtoliike Koivunen Oy:lle mahdollisuuden selventää 9.8.2002 jättämäänsä tarjousta, minkä se on puhelinkeskustelun jälkeen 12.8.2002 kirjallisesti tehnytkin. Lisäselvityksessään Maansiirtoliike Koivunen Oy on tarkentanut kokonaishintaista tarjoustaan ja ilmoittanut, ettei se sisällä minkäänlaisia ehtoja määräluetteloon. Tarjoajia ei ole kohdeltu julkisista hankinnoista annetun lain 6 §:n tarkoittamalla tavalla tasapuolisesti ja syrjimättä. Puolustushallinnon rakennuslaitos on sallinut Maansiirtoliike Koivunen Oy:n tehdä tarjouspyyntöön verrattuna olennaisia ehtoja sisältävään tarjoukseensa muutoksia, samalla kun se on hylännyt Keski-Suomen Kuljetus Oy:n tarjouspyynnön mukaisen vaihtoehtoisen tarjouksen, vaikka se on ollut hinnaltaan halvin.

Keski-Suomen Kuljetus Oy:n tekemä vaihtoehtotarjous on ollut tarjouspyynnön ja sen liiteasiakirjojen mukainen, koska urakkatarjousasiakirjoihin sisältyvässä työselityksessä on öljynerotuskaivon tyyppi varusteineen määritelty: " Esim. Labko Oy/FRW NS 50/150 -virtauksensäätökaivo + EuroHEK 5000 -hiekanerotin + EurpPEK NS50 -öljynerotin + NOK DN 400 näytteenottokaivo (BY-PASS)." Tämä on tulkittavissa hakijan mukaan niin, että öljynerotuskaivo voi olla vastaavantyyppinen ja vastaavilla ominaisuuksilla varustettu kuin Labko Oy:n valmistama. Myös kilpailunvapautta turvaava lainsäädäntö tukee tätä kantaa, sillä tarjouspyynnössä ei voida määritellä vain yhden valmistajan kaivoa hyväksyttäväksi. Keski-Suomen Kuljetus Oy on tarjoajana sitoutunut toimittamaan tilaajalle työselityksen mukaisen öljynerotuskaivon. Koska Ekopinta Oy:n öljynerotuskaivo on esimerkkinä mainittua Labko Oy:n kaivoa vastaava, Keski-Suomen Kuljetus Oy:n tarjouspyynnön mukaista vaihtoehtotarjoukseksi otsikoitua tarjousta ei olisi tullut hylätä. Hylkääminen ei ole ollut perusteltua myöskään sen vuoksi, että urakoitsija vastaa koko urakkakohteen toimivuudesta ja asianmukaisesta laadusta tarjousasiakirjoissa edellytetyllä tavalla ja noudatettaviksi sovittujen vuodelta 1998 olevien rakennusurakan yleisten sopimusehtojen (YSE 1998) mukaisesti ja koska öljynerotinkaivon osuus kokonaisurakasta on ollut suhteellisen vähäinen. Keski-Suomen Kuljetus Oy:n vaihtoehtotarjous on ollut paitsi hinnaltaan halvin myös kokonaistaloudellisesti edullisin.

VASTINE

Puolustushallinnon rakennuslaitos on vaatinut, että hakijan vaatimukset hylätään perusteettomina ja että hakija velvoitetaan korvaamaan Puolustushallinnon rakennuslaitoksen oikeudenkäyntikulut 5.021,52 eurolla korkoineen.

Perusteluina Puolustushallinnon rakennuslaitos on lausunut muun ohella seuraavaa. Maarakennuspuolen kokonaishintaurakoissa on yleisenä tapana ilmoittaa urakoitsijalle joitakin määrälaskentatietoja. Maansiirtoliike Koivunen Oy on tarjonnut kaikilta osin tarjouspyynnön mukaista työsuoritusta. Itse asiassa kaikki kokonaishintatarjoukset ovat käytännössä olleet tarjouksia määräluettelon mukaisin työmäärin ilman, että siitä on erikseen ollut tarjouksessa mainintaa. Tämän vuoksi Maansiirtoliike Koivunen Oy:n tarjousta ei ole tullut Puolustushallinnon rakennuslaitoksen mukaan hylätä siinä olleen "ehdon" vuoksi. Valituksi tullut tarjous on ollut hyväksyttävistä tarjouksista hinnaltaan halvin.

Keski-Suomen Kuljetus Oy:n vaihtoehtotarjous on ollut hinnaltaan 1.818,50 euroa (alv 0) halvempi kuin Maansiirtoliike Koivunen Oy:n hyväksytyksi tullut tarjous. Urakkaohjelman 15.3 kohdan mukaan "vaihtoehtotarjous annetaan erillisenä ja siitä on käytävä selvästi ilmi, miltä osin vaihtoehtotarjous poikkeaa tarjouspyynnön mukaisesta ratkaisusta." Keski-Suomen Kuljetus Oy:n vaihtoehtotarjouksesta ei ole käynyt ilmi, miten sen esittämä vaihtoehtotarjous on poikennut tarjouspyynnön mukaisesta tarjouksesta muutoin kuin että öljynerotuskaivon toimittaisi Ekopinta Oy ja että määräluettelossa öljynerotuskaivolle varusteineen on annettu yksikköhinnaksi 24.800 euroa (alv 0) yhtiön rinnakkaisessa tarjouksessa mainitun 46.800 euron hinnan asemesta. Ekopinta Oy:n virtauksensäätökaivosta ei ole toimitettu rakennuttajalle tyyppikuvaa. Myöskään referenssejä, jotka valaisisivat yleisemmin menetelmän käyttökelpoisuutta, ei ole esitetty.

Urakkatarjouksen avauksesta laaditun pöytäkirjan 15.8.2002 päivätyssä liitteessä on mainittu, ettei Keski-Suomen Kuljetus Oy:n vaihtoehtotarjousta ole voitu hyväksyä, koska esitetty öljynerotuskaivo varusteineen ei ole vastannut työselityksessä esitettyä ratkaisua teknisesti eikä toiminnallisesti. Tarjouspyynnössä on edellytetty korkeampitasoista ratkaisua erityisesti ympäristönsuojelullisista syistä, ottaen huomioon, että järjestelmää tullaan käyttämään pohjavesialueella. Hakijan esittämä öljynerotusjärjestelmä päästää maastoon huomattavasti enemmän öljyä kuin työselityksessä esitetty ratkaisu, jossa ohitukseen ohjattava neste otetaan kaivon alaosasta vesilukolla varustetulla järjestelmällä. Koska myös nestepinnan korkeus vaihtelee hakijan mallissa virtauksensäätökaivossa sateen määrästä riippuen, esitetty öljynerotusjärjestelmä ei ole toimintavarmuudeltaan ja erityisesti ympäristönsuojelullisesti niin luotettava kuin tarjouksenpyytäjä on edellyttänyt. On myös huomattava, ettei Puolustushallinnon rakennuslaitos ole rajoittanut kysymykseen tulevia vaihtoehtoja, vaan on tarjouspyynnössään ainoastaan asettanut sen minimitason, jonka ratkaisun on tullut täyttää. Hakijan vaihtoehtotarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Puolustushallinnon rakennuslaitoksen ei ole syrjinyt tai suosinut ketään tarjoajista missään hankintamenettelyn vaiheessa.

Hyväksytyn Maansiirtoliike Koivunen Oy:n ja Keski-Suomen Kuljetus Oy:n vaihtoehtotarjouksen hinnanero 1.818,50 euroa (alv 0), joka on ollut noin 0,39 % urakan kokonaishinnasta, on ollut niin pieni, ettei hyvitysmaksua tule yksin sen perusteella määrätä. Tarjouksia on julkisista hankinnoista annetun lain kannalta pidettävä hiuksenhieno ero huomioon ottaen samanarvoisina. Siinäkin tapauksessa, että hyvitysmaksun katsottaisiin tulevan kysymykseen, olisi sen määräämisen arvioinnissa otettava huomioon hinnaneron vähäisyys ja tarjousten erilaisuus.

Suullista käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen muutoin kuin siinä tapauksessa, että ratkaisun kannalta nousee keskeiseksi tarjouskilpailussa vertailtujen kahden erilaisen öljynerotuskaivon tarjouspyynnön mukaisuus ja soveltuvuus pohjavesialueelle.

VASTASELITYS

Hakija on tarkentanut vastaselityksessään vaatimuksiaan siten, että se on pyytänyt markkinaoikeutta velvoittamaan Puolustushallinnon rakennuslaitoksen maksamaan sille hyvitysmaksuna toissijaisen vaatimuksen mukaisesti 100.000 euroa. Suullisen käsittelyn järjestäminen on tarpeen myös aiheutuneen vahingon eli katemenetyksen selvittämiseksi. Hakija on lisännyt suullisen käsittelyn henkilötodisteluteemoihinsa maanrakennusalan tarjouspyyntökäytännön.

Hakija on kiistänyt oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteen, koska hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisyhteisön oikeudenkäyntikuluja ellei yksityisen asianosaisen vaatimus ole selvästi perusteeton.

Tämän hankinta-asian kannalta olennaista on se, että tarjouksia on pyydetty nimenomaisesti kiinteähintaisesta kokonaisurakasta, joka urakkaohjelman kohdan 2.1 mukaisesti on riippumaton määräluettelon mukaisista työmääristä. Maansiirtoliike Kovanen Oy:n määräluettelon mukaisiin työmääriin sidottu tarjous on näin ollen ollut asiallisesti yksikköhintaurakkaa vastaava tarjous eikä pyydetty kokonaisurakkatarjous. Maansiirtoliike Koivunen Oy on siten itse asiassa vasta tarjoukselle varatun määräajan jälkeen muuttanut tarjouksensa alkuperäistä tarjouspyyntöä vastaavaksi kokonaisurakaksi.

Hakijan kumpikaan tarjous ei ole poikennut tarjouspyynnön mukaisesta ratkaisusta. Siksi vaihtoehtotarjoukseksi otsikoidun tarjouksenkaan yhteydessä ei ole ollut tarvetta selostaa poikkeavuutta tarjouspyynnöstä. Keski-Suomen Kuljetus Oy olisi vastannut esittämänsä vaihtoehtoisen öljynerotusjärjestelmän toimivuudesta urakkaohjelmaan kuuluvan laadunvalvonnan mukaisesti. Vaikka Ekopinta Oy:n virtauksensäätökaivon toimintaperiaate on poikennut tarjouspyynnössä mainitusta Labko Oy:n kaivosta, ei esitetty vaihtoehto ole ollut millään tavalla vastoin työselitystä. Ekopinta Oy:n kaivo on hakijan mukaan toimintaperiaatteeltaan jopa yksinkertaisempi ja varmempi kuin uimuriventtiilillä tapahtuva säätäminen. Hakija kiistää, että sen esittämät ratkaisut olisivat teknisesti tai ympäristönsuojelullisesti huonompia kuin Labko Oy:n järjestelmässä.

Hyvitysmaksun perusteena oleva aiheutunut vahinko ei voi olla missään määrin riippuvainen tarjousten hinnanerosta. Tarjousten esittäjien tasavertainen kohtelu edellyttää nimenomaan parhaan tarjouksen esittäjälle oikeutta saada urakka tai vaihtoehtoisesti hyvitysmaksu oli ero miten pieni tahansa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Suullisen käsittelyn toimittaminen

Hakijan on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamisesta kuullakseen todistajia muun ohella siitä, onko sen vaihtoehtoinen tarjous ollut tarjouspyynnön mukainen ja esittääkseen selvitystä mahdollisen hyvitysmaksun määrästä. Vaihtoehtoisen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus ja siihen liittyvät kysymykset on selvitettävissä asiaan jätetyn kirjallisen aineiston perusteella. Hyvitysmaksua määrättäessä on julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 9 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle aiheutuneet kustannukset ja vahinko. Mainitut seikat harkitaan viran puolesta. Suullisen käsittelyn toimittamien on siten ilmeisen tarpeetonta. Sen vuoksi vaatimus todistajien kuulemisesta on hylättävä ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 38 §.

Hankintamenettely

Kysymyksessä olevan hankinnan arvo ei ylitä kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa tarkoitettua rakennusurakoiden kynnysarvoa. Hankintaan sovelletaan siten hankintalain säännöksiä.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin ja 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Se edellyttää muun muassa, että tarjousvertailuun hyväksytään vain tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukaiset tarjoukset.

Hakija on hakemuksessaan katsonut, ettei Maansiirtoliike Koivunen Oy:n tekemää tarjousta olisi tullut lainkaan hyväksyä, koska siihen oli liitetty lausuma, että tarjous oli tehty määräluettelon mukaisin työmäärin. Tarjouskilpailun voittanut tarjous on hakijan mielestä siten ollut tarjouspyyntöasiakirjojen ja tarjouskilpailun periaatteiden vastainen.

Komission ja ministerineuvoston yhteisen julkilausuman (EYVL 1994 L111/114) mukaan rakennusurakoissa ei voida pitää sallittuna sellaista menettelyä, jossa avoimen tai rajoitetun tarjouskilpailun järjestänyt hankintayksikkö varaisi toiselle sijalla tai tätä huonommin sijoittuneille tarjoajille tilaisuuden parantaa tarjoustaan. Korkein hallinto-oikeus on puolestaan 5.11.2002 antamassaan päätöksessä taltionumero 2733 katsonut, ettei hankintayksikön, hyväksyessään saamiensa selvennysten jälkeen erään yhtiön tarjouksen, ollut näytetty syrjineen toista tarjoajaa ja menetelleen hankintalain vastaisesti, koska tehdyt tarkennukset eivät olleet vaikuttaneet hinnoitteluun eikä niiden muutoinkaan ollut todettu muuttaneen alkuperäistä tarjousta.

Kun Puolustushallinnon rakennuslaitos on itse liittänyt tarjouspyyntöönsä määräluettelon, on liitteenä olleen määräluettelon huomioon ottavia tarjouksia pidettävä sinänsä tarjouspyynnön mukaisina.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain vastaisesti, kun se on hyväksynyt Maansiirtoliike Koivunen Oy:n tarjouksen, sillä yhtiön antamassa lisäselvityksessä on pelkästään todettu, että "kokonaishintainen tarjouksemme on edellisen tarjouksemme mukainen" ja että "tarjouksemme ei sisällä minkäänlaisia ehtoja määräluetteloon". Tehty tarkennus ei ole vaikuttanut hinnoitteluun eikä se ole muutenkaan muuttanut alkuperäistä tarjousta.

Tarjouspyynnön mukaan vaihtoehtotarjouksesta on selkeästi ollut käytävä ilmi, miltä osin se poikkeaa tarjouspyynnön mukaisesta ratkaisusta. Hakija on myöntänyt tarjoamansa Ekopinta Oy:n kaivon poikkeavan toimintaperiaatteeltaan tarjouspyynnössä esimerkkinä käytetystä Labko Oy:n kaivosta, mutta korostanut vastaselityksessään, että tarjottu Ekopinta Oy:n kaivo ei ole ollut millään tavalla vastoin tarjouspyyntöön liitettyä työkohtaista työselitystä.

Hakija ei ole huolimatta siitä, että sen tarjous on otsikoitu vaihtoehtotarjoukseksi, kuvannut kyseisen tarjouksensa poikkeavuutta rinnakkaisesta tarjouksestaan muutoin kuin ilmoittamalla öljynerotuskaivolla olevan eri toimittajan. Keski-Suomen Kuljetus Oy ei ole kiistänyt sitä vastapuolen väitettä, että hakija ei ollut tarjousta jättäessään toimittanut Ekopinta Oy:n virtauksensäätökaivosta tilaajalle tyyppikuvaa tai esittänyt kyseisestä kaivosta referenssejä, vaan toimittanut tilaajalle öljynerotuskaivon toimintaperiaatetta käsitelleet selvityksensä vasta kun hakijalle oli selvinnyt, ettei sen tarjoamaa vaihtoehtoa hyväksytä. Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hakijan vaihtoehtoinen tarjous ole ollut tarjouspyynnön mukainen, kun siinä ei ole tarjouspyynnössä edelletyllä tavalla ilmoitettu, miten se poikkeaa tarjouspyynnön mukaisesta ratkaisusta.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Mikäli valinta halutaan tehdä kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella, tarjoajien tasapuolinen kohtelu edellyttää, että tilaaja tarjouspyynnössään ilmoittaa tarjousten arviointiperusteet. Ellei näin ole tehty, valinta on tehtävä hinnan perusteella.

Puolustushallinnon rakennuslaitos ei ole tarjouspyynnössään ilmoittanut tarjousten kokonaistaloudellisuuden arviointiperusteita. Tarjouksista on siten tullut valita hinnaltaan halvin.

Tarjouspyynnön mukaisista tarjouksista Maansiirtoliike Koivunen Oy:n tekemä 464.000 euron tarjous on ollut hinnaltaan halvin.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että Puolustushallinnon rakennuslaitos ei ole menetellyt asiassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Säännöksen 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa kuitenkaan velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hakemusta voida pitää sillä tavoin hallintolainkäyttölaissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteettomana, että hakija tulisi velvoittaa korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja Puolustushallinnon rakennuslaitoksen oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n (1530/2001) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kaisa Meriluoto, Irma Telivuo ja Olli Mäkinen.