19.12.2002

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Ratahallintokeskus on pyytänyt tarjouksia 3.9.2001 päivätyllä tarjouspyynnöllä Kuokkalankosken ratasillan rakentamisurakasta. Tarjouspyynnöt on lähetetty Ratahallintokeskuksen toimittajarekisterissä olleille tarjoajille.

Määräajassa tarjouksensa on jättänyt 12 tarjoajaa. Hakija on tarjonnut perussuunnitelman, 10.481.000 markkaa, lisäksi kolmea vaihtoehtoista tarjousta, joista tarjous 1A on ollut arvoltaan 7.796.000 markkaa.

Hakijan ja Ratahallintokeskuksen välillä käytyjen urakkaneuvottelujen ja hakijan toimittamien lisäselvitysten perusteella Ratahallintokeskus on hylännyt hakijan vaihtoehtoisen tarjouksen 1A. Tarjousvertailu on suoritettu 17.10.2001 ja hinnaltaan edullisimmaksi hyväksytyksi tarjoukseksi on todettu Megasiirto Oy:n tarjous, kokonaishinnaltaan 10.100.000 markkaa.

Urakkasopimus Ratahallintokeskuksen ja Megasiirto Oy:n välillä on allekirjoitettu 26.10.2001.

HAKEMUS

Hakija on kilpailuneuvostoon 12.11.2001 saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että Ratahallintokeskus määrätään maksamaan hakijalle hyvitysmaksua 1.044.370 markkaa korkolain mukaisine viivästyskorkoineen 30.10.2001 lukien.

Lisäksi hakija on vaatinut, että Ratahallintokeskus velvoitetaan korvaamaan hakijan asianosais- ja oikeudenkäyntikulut korkolain mukaisine viivästyskorkoineen.

Hakija on todennut muun ohella, että hankintayksiköllä ei olisi ollut hankintasäännösten mukaan oikeutta hylätä hakijan tarjousta tarjouspyyntöä vastaamattomana ja hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

VASTINEET

Ratahallintokeskus on antanut vastineet 4.12.2001, 19.2.2002 ja 28.5.2002. Ratahallintokeskus on vaatinut, että hakijan vaatimukset hylätään perusteettomina. Lisäksi Ratahallintokeskus on vaatinut, että Insinööritoimisto Seppo Rantala Oy velvoitetaan korvaamaan Ratahallintokeskuksen oikeudenkäyntikulut 7.000 eurolla lain mukaisine viivästyskorkoineen.

VASTASELITYKSET

Hakija on antanut vastaselitykset 21.1.2002, 12.4.2002 ja 29.7.2002.

Hakija on 29.11.2002 täsmentänyt oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa määräksi 28.267,93 euroa.

LAUSUNNOT JA MUUT KIRJELMÄT

Megasiirto Oy on antanut lausunnot 5.12.2001, 20.2.2002 ja 21.5.2002.

Kauppa- ja teollisuusministeriö on antanut markkinaoikeuden pyynnöstä lausunnon kynnysarvot ylittävistä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun asetuksen (peruspalveluasetus) 4 §:n 1 momentin 4 kohdan "rautateitse tapahtuvien julkisten kuljetuspalvelujen tarjoaminen" - ilmauksen sanamuodon synnystä sekä syistä sanamuodon eroavaisuuteen vesi ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 93/38/ETY (peruspalveludirektiivi) vastaavan soveltamisalasäännöksen sanamuotoon "sellaisten verkkojen ylläpito, joiden tarkoituksena on julkisten kuljetuspalvelujen tarjoaminen" nähden.

Ministeriö on lausunut muun ohella seuraavaa. Peruspalveluasetuksen sanamuoto poikkeaa peruspalveludirektiivin sanamuodosta. Peruspalveludirektiivin mukaan peruspalvelutoimintoihin kuuluu sellaisten verkkojen ylläpito, joiden tarkoituksena on julkisten kuljetuspalvelujen tarjoaminen. Direktiivin 2 artiklan 2 kohdan c alakohdasta ja 4 kohdasta käy kuitenkin epäsuorasti ilmi, että peruspalvelutoimintoihin kuuluu myös rautateitse, raitioteitse, johdinautoilla, linja-autoilla sekä kaapeliradoilla tarkoitettujen kuljetuspalvelujen tarjoaminen direktiivissä mainituin edellytyksin. Tämä on jäsenmaissa koettu selväksi direktiivin käytännön soveltamisessa ja oikeuskäytännössä.

Suomessa vuonna 1993 annetussa peruspalveluasetuksessa päädyttiin säätämään asetuksen soveltamisalaksi tältä osin "rautateitse, raitioteitse, johdinautolla, linja-autoilla tai metrolla tapahtuvien kuljetuspalvelujen tarjoaminen". Tuohon aikaan samat yksiköt toimivat Suomessa kuljetuspalvelun tarjoajina ja verkkojen ylläpitäjinä. Peruspalveludirektiivin liitteessä mainitaan Suomen osalta rautatiepalvelujen alan hankintayksikkönä Valtionrautatiet. Rautatieliikenteen osalta ylläpito ja rautatiekuljetuspalvelujen tarjoaminen on Suomessa organisoitu uudelleen vuonna 1995.

Peruspalveluasetuksen soveltamisala on kyseessä olevilta osin tällä hetkellä rajoitetumpi kuin peruspalveludirektiivin vastaava soveltamisala. Tämä ei kuitenkaan ole ristiriidassa Euroopan yhteisön lainsäädännön kanssa, sillä kansallinen ankarampi lainsäädäntö on sallittua. Sellaiset viranomaiset tai julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:ssä mainitut muut hankintayksiköt, jotka eivät vastaa peruspalvelusektorin toiminnoista, kuuluvat hankintalain sekä kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen soveltamisalan piiriin.

Hakija on todennut yhtyvänsä kauppa- ja teollisuusministeriön näkemykseen siitä, että Ratahallintokeskus on selkeästi viranomainen eikä peruspalveluasetuksen mukaista peruspalvelutoimintaa harjoittava yksikkö, joten asiaan tulee soveltaa hankintalakia.

Ratahallintokeskus on todennut ministeriön lausunnon osalta muun ohella seuraavaa. Kun asetuksella pannaan täytäntöön direktiivi, tullee asetuksen sisällön asiallisesti vastata direktiivin sisältöä. Kansallinen lainsäädäntö voi kuitenkin asettaa tiukempia vaatimuksia kuin mitä direktiivit edellyttävät. Jos laki antaa mahdollisuuden asetuksella säätää tarkempia määräyksiä, on pidettävä mahdollisena, että direktiiviin nähden tiukempia säännöksiä annetaan myös asetuksen tasolla. Ottaen huomioon myös yhteisön perustamissopimuksen tavoitteet, joihin nähden ns. peruspalveludirektiiviä on pidettävä vapaata kilpailua rajoittavana ja kun tällaisia poikkeuksia tulkitaan suppeasti, ei tiukempaa kansallista säädöstä voida pitää yhteisölainsäädännön vastaisena. Ratahallintokeskus on yhtynyt kauppa- ja teollisuusministeriön käsitykseen siitä, ettei Ratahallintokeskuksen hankintatoiminta kuulu peruspalveluasetuksen soveltamisalan piiriin.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Asian käsittely on siirtynyt 1.3.2002 voimaan tulleen markkinaoikeuslain nojalla markkinaoikeudelle.

Asian tutkiminen

1.3.1998 voimaan tulleen hankintalain (1247/1997) 9 a §:n 3 momentin mukaan kilpailuneuvosto ei käsitellyt sellaista hakemusta, joka koski 2 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun yksikön hankintamenettelyä, jos hankinta liittyi asetuksessa määriteltyyn peruspalvelutoimintaan ja hankinnan ennakoitu arvo oli asetuksessa säädettyä kynnysarvoa pienempi. Säännös koski hankintoja, jotka oli käynnistetty lain voimaantulon jälkeen. Nyt kyseessä oleva hankinta on käynnistetty 3.9.2001. 1.3.2002 voimaan tulleessa hankintalain 9 a §:n 2 momentissa (1530/2001) on vastaava säännös koskien markkinaoikeuden toimivaltaa.

Markkinaoikeus on viran puolesta tutkinut seuraavat toimivaltaansa liittyvät seikat:

1) mikä on ollut kyseessä olevan hankinnan kokonaisarvo verrattuna kynnysarvot ylittävistä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun asetuksen (peruspalveluasetus) 2 §:ssä säädetyn kynnysarvon määrään ja, mikäli peruspalveluasetuksessa tarkoitettu kynnysarvon määrä alittuu,
2) onko Ratahallintokeskus hankintalain 9 a §:n 2 momentissa (1530/2001) ja vastaavasti hankintalain (1247/1997) 9 a §:n 3 momentissa tarkoitettu hankintayksikkö sekä
3) onko kyseinen hankinta liittynyt peruspalveluasetuksen 4 §:ssä määriteltyyn peruspalvelutoimintaan.

Hankinannan arvo

Peruspalveluasetuksen 2 §:n 3 momentin mukaan kauppa- ja teollisuusministeriö ilmoittaa vuosittain, mitkä ovat kynnysarvojen markkamääräiset arvot. Kauppa- ja teollisuusministeriö on vahvistanut peruspalvelusektorin yksiköiden kuljetussektorin yksiköitä koskevan kynnysarvon määräksi vuonna 2001 rakennusurakoiden osalta 29.728.650 markkaa. Kyseessä oleva hankintasopimus on tehty 10.100.000 markan arvoisena. Saaduista tarjouksista edullisin on ollut 7.546.000 markkaa ja kallein 13.500.000 markkaa. Kyseinen hankinta on näin ollen jäänyt arvoltaan peruspalveluasetuksessa tarkoitettua kynnysarvoa pienemmäksi.

Hankintayksikön luonne

Hankintalain 2 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisia hankintayksikköjä ovat yksiköt, joiden toimialaan kuuluu vesihuolto, energiahuolto, liikenteen harjoittaminen tai teletoiminta, siinä laajuudessa kuin asetuksella säädetään. Ennen hankintalain muuttamista lailla 1247/1997 kilpailuneuvoston toimivaltaan kuuluivat ainoastaan kynnysarvon ylittävät hankinnat. Lakia 1247/1997 koskevan hallituksen esityksen 69/1997 perusteluista ilmenee, että lainmuutoksen tarkoituksena on ollut, että myös kynnysarvoa pienemmät hankinnat voitaisiin saattaa kilpailuneuvoston käsittelyyn kuitenkin sillä rajoituksella, ettei kilpailuneuvosto voisi edelleenkään käsitellä hakemuksia, jotka koskevat kynnysarvot ylittävistä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun asetuksen soveltamisalaan kuuluvan yksikön kynnysarvon alle jääviä hankintoja. Näin ollen markkinaoikeus on tutkinut, kuuluuko Ratahallintokeskus peruspalveluasetuksen soveltamisalaan.

Peruspalveluasetuksen 1 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan asetuksen soveltamisalaan kuuluvat muun muassa hankintalain 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun hankintayksikön hankintasopimukset, jos nämä liittyvät hankintalain 2 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuun, peruspalveluasetuksen 4 §:ssä määriteltyyn toimintaan.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat muun ohella valtion viranomaiset. Valtion rataverkosta, radanpidosta ja rataverkon käytöstä annetun lain (21/1995) 10 §:n 2 momentin mukaan Ratahallintokeskus on liikenneministeriön alainen virasto, joka toimii radanpitäjänä ja radanpidon omaisuuden haltijana sekä huolehtii liikenneturvallisuudesta ja radanpitoon liittyvistä viranomaistehtävistä. Markkinaoikeus katsoo, että Ratahallintokeskus on hankintalain 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu valtion viranomainen.

Peruspalveluasetuksen 4 §:n 1 momentissa tarkoitettua peruspalvelutoimintaa on säännöksen 4 kohdan mukaan muun muassa "rautateitse tapahtuvien julkisten kuljetuspalvelujen tarjoaminen". Markkinaoikeus katsoo, että asetuksen soveltamisalaa koskevan säännöksen sanamuoto on tulkinnanvarainen.

Peruspalveluasetuksella on toimeenpantu vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu neuvoston direktiivi 93/38/ETY (peruspalveludirektiivi).

Koska kyseessä olevan hankinnan kokonaisarvo alittaa säädetyn kynnysarvon määrän, ei Euroopan yhteisön julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntö sovellu kyseiseen hankintaan. Tässä tapauksessa kyseessä on kuitenkin hankintayksikön oikeudellisen aseman määrittelemiseen liittyvä kysymys. Markkinaoikeus katsoo, että peruspalveluasetuksen soveltamisalaa koskevan säännöksen sanamuotoa ei voida tulkita eri tavalla kynnysarvon alittavien ja ylittävien hankintojen osalta, koska tämä saattaisi johtaa hankintayksikön oikeudellisen aseman erilaiseen määrittelyyn hankinnan kokonaisarvosta riippuen. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että peruspalveluasetuksen soveltamisalaa koskevan säännöksen tulkinnassa on tässä asiassa otettava huomioon peruspalveludirektiivi.

Peruspalveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan direktiivin soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa on muun muassa "sellaisten verkkojen ylläpito, joiden tarkoituksena on tarjota julkisia kuljetuspalveluja rautateitse". Peruspalveludirektiivin soveltamisalaa koskevan säännöksen sanamuoto kattaa näin ollen rataverkkojen ylläpitotoiminnan.

Kun otetaan huomioon peruspalveludirektiivin edellä mainittu sanamuoto ja tarkoitus, markkinaoikeus katsoo, että peruspalveluasetuksen soveltamisalaa koskevan säännöksen sanamuotoa on tulkittava siten, että "rautateitse tapahtuvien julkisten kuljetuspalvelujen tarjoaminen" tarkoittaa myös rataverkon ylläpitotoimintaa.

Valtion rataverkosta, radanpidosta ja rataverkon käytöstä annetun lain (21/1995) 10 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan Ratahallintokeskuksen tehtävänä on huolehtia rataverkon ylläpitämisestä, rakentamisesta ja kehittämisestä eduskunnan myöntämien määrärahojen ja muun rahoituksen sallimissa rajoissa sekä 3 kohdan mukaan toimia radanpidon ylläpito- ja rakentamistehtävien sekä liikenteenohjauspalvelujen tilaajavirastona ja tehdä tässä tarkoituksessa tarvittavat sopimukset.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että Ratahallintokeskus on hankintalain 9 a §:n 2 momentissa (1530/2001) ja vastaavasti hankintalain (1247/1997) 9 a §:n 3 momentissa tarkoitettu yksikkö, jonka kynnysarvon alittavaa hankintaa koskevaa hakemusta markkinaoikeus ei käsittele, jos hankinta liittyy asetuksessa tarkoitettuun peruspalvelutoimintaan.

Hankinnan kohde

Tarjouspyynnöstä ilmenee, että Kuokkalankosken ratasillan rakennusurakka liittyy osana Hollon rataoikaisuun. Kyseessä on peruspalveluasetuksen liitteen C kohdassa 502.3 mainittu maanrakennustyö (siltojen rakentaminen). Kyseessä on näin ollen rataverkon ylläpitoon liittyvä hankintasopimus, jonka on edellä esitetyin perustein katsottava liittyvän peruspalveluasetuksen 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettuun peruspalvelutoimintoon.

Koska kyseessä on hankintalain 9 a §:n 2 momentissa (1530/2001) ja vastaavasti hankintalain (1247/1997) 9 a §:n 3 momentissa tarkoitetun hankintayksikön tekemä peruspalveluasetuksen 4 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaiseen rautateitse tapahtuvien julkisten kuljetuspalvelujen tarjoamiseen liittyvä hankinta, jonka kokonaisarvo alittaa asetuksessa mainitun kynnysarvon määrän, markkinaoikeudella ei ole hankintalain 9 a §:n 2 momentin (1530/2001) ja vastaavasti hankintalain (1247/1997) 9 a §:n 3 momentin perusteella toimivaltaa tutkia asiaa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Pykälän 3 momentin mukaan yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen asianosaisen oikeudenkäyntikuluja, ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen asiassa ei voida todeta, että oikeudenkäynti olisi aiheutunut viranomaisen virheestä hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hakemusta ei kuitenkaan voida pitää sillä tavoin hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen perusteettomana, että hakija tulisi velvoittaa korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut. Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei voida pitää kohtuuttomana, että asianosaiset joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää hakemuksen tutkimatta ja hylkää Insinööritoimisto Seppo Rantala Oy:n ja Ratahallintokeskuksen asiassa esittämät oikeudenkäyntikuluvaatimukset.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n 1 momentin (1530/2001) nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Irma Telivuo, Olli Mäkinen ja Maarit Lindroos.