3.4.2013

Asian tausta

Hyvinkään kaupunki ja yhtiö olivat 19.12.1996 tehneet sopimuksen tähystystutkimusten suorittamisesta kaupungin terveyskeskuksen tiloissa. Sopimusehtojen mukaan terveydenhuollon johtaja päätti toiminnan laajuudesta. Kaupungin terveyskeskuksen toimintana suoritettiin tähystystutkimuksiin liittyvät laboratorio- ja röntgentutkimukset. Sopimus oli voimassa toistaiseksi ja molemminpuolinen irtisanomisaika oli kuusi kuukautta.

Kaupungin perusturvalautakunta oli päättänyt 17.11.2005 järjestää tähystyspalvelut terveyskeskuksen omana työnä. Kaupunki oli irtisanonut yhtiön kanssa tekemänsä sopimuksen 14.3.2006 siten, että sopimus päättyi 1.10.2006.

Kanne ja vastaus Hyvinkään käräjäoikeudessa

Yhtiö vaati kaupunkia vastaan ajamassaan kanteessa kaupungin velvoittamista suorittamaan yhtiölle vahingonkorvauksena 10 686 euroa korkoineen ostopalvelusopimuksen irtisanomisaikana 14.3. - 1.10.2006 yhtiölle aiheutuneista tulojen menetyksistä. Yhtiön mukaan sopimuksen 14.3.2006 tapahtuneen irtisanomisen jälkeen kaupunki oli tilannut ostopalvelusopimuksen piiriin kuuluvia tutkimuksia huomattavasti vähemmän kuin keskimäärin aiemmin oli tehty sopimuksen voimassaoloaikana vuodesta 1996. Tilausten vähentymiseen ei ollut ollut sopimukseen perustuvaa syytä.

Kaupunki kiisti yhtiön korvausvaatimuksen sekä perusteen että määrän osalta.

Käräjäoikeuden välituomio 17.4.2008

Käräjäoikeus ratkaisi välituomiollaan kysymyksen siitä, oliko yhtiöllä asianosaisten väliseen sopimukseen tai muuhun syyhyn perustuva oikeus saada kanteessa tarkoitettu vahingonkorvaus kaupungilta.

Käräjäoikeus totesi, ettei asiassa ollut osoitettu, että yhtiöllä olisi ollut sopimuksen mukaan sen irtisanomisaikana oikeutta toimittaa palveluita kaupungille tai kaupungilla velvollisuutta ostaa niitä yhtiöltä ilman kaupungin myötävaikutusta. Sen johdosta kanteen enempi tutkiminen oli tarpeetonta.

Käräjäoikeus hylkäsi kanteen.

Asian on ratkaissut käräjätuomari Klaus Semmelmayr.

Kouvolan hovioikeuden päätös 20.3.2009

Yhtiö valitti hovioikeuteen.

Hovioikeus totesi lausumillaan perusteilla, ettei sopimusehtoja tullut tulkita kaupungin vaatimalla tavalla siten, että kaupunki voisi toiminnan laajuutta koskevan päätösvallan nojalla päättää tilata ostopalveluja irtisanomisaikana olennaisesti vähemmän kuin sopimuksen voimassa ollessa ja siten tehdä kuuden kuukauden irtisanomisaikaa koskevan ehdon merkityksettömäksi. Yhtiön oli tullut saada hyväkseen sopimuksessa yksiselitteisesti ilmoitettu kohtuullinen irtisanomisaika. Mikäli näin ei ollut tapahtunut, kaupunki oli sopimusrikkomuksen vuoksi velvollinen korvaamaan yhtiölle aiheuttamansa vahingon.

Hovioikeus kumosi käräjäoikeuden välituomion ja palautti asian käräjäoikeuteen.

Asian ovat ratkaisseet hovioikeuden jäsenet Jouko Rantanen, Kari Janhunen (eri mieltä) ja Marja-Leena Honkanen. Esittelijä Teemu Närhi (mietintö).

Viskaali Närhi olisi mietinnössään ilmoittamillaan lisäperusteilla hyväksynyt käräjäoikeuden ratkaisun perusteluineen.

Hovioikeudenneuvos Janhunen hyväksyi esittelijän mietinnön.

Tuomioistuimen toimivaltaa koskeva ratkaisu

Kysymyksenasettelu

1. Hyvinkään perusturvakeskuksen terveydenhuollon palvelualue ja yhtiö olivat solmineet 19.12.1996 ostopalveluja koskevan sopimuksen tähystystutkimusten suorittamisesta Hyvinkään terveyskeskuksessa. Sopimuksen ehtojen mukaan tähystystutkimukset tapahtuivat terveyskeskuksen tiloissa terveyskeskukselle sopivina ajankohtina. Terveydenhuollon johtaja päätti toiminnan laajuudesta. Sopimuksessa määriteltiin tutkimusten hinnat ja ne toiminnot, kuten laboratorio- ja röntgentutkimukset, jotka kuuluivat terveyskeskuksen suoritettaviksi. Edelleen sopimuksen mukaan endoskopisti voi ohjata potilaita vastaanotolta erikoissairaanhoitoon ja terveyskeskuksen hoitoon. Sopimus oli voimassa toistaiseksi ja sen molemminpuolinen irtisanomisaika oli kuusi kuukautta.

2. Kaupungin perusturvalautakunta oli 17.11.2005 päättänyt järjestää tähystystutkimukset vastedes terveydenhuollon omana työnä ja kaupunki oli 14.3.2006 irtisanonut sopimuksen päättymään 1.10.2006. Yhtiö on kaupunkia vastaan ajamassaan kanteessa vaatinut, että kaupunki velvoitetaan suorittamaan yhtiölle vahingonkorvaukseksi 10 686 euroa korkoineen siitä tulojen menetyksestä, mikä yhtiölle oli ostopalvelusopimuksen irtisanomisaikana aiheutunut kaupungin sopimuksen, sopimuskäytännön ja sopimusoikeudellisten periaatteiden vastaisesta menettelystä.

3. Kaupunki on Korkeimmassa oikeudessa katsonut, että sen ja yhtiön välinen sopimus on hallintosopimus, jota koskevat erimielisyydet oli käsiteltävä hallinto-oikeudessa. Tämän johdosta Korkein oikeus toteaa aluksi, että yhtiön vahingonkorvauskanne on perustunut kaupungin järjestämisvastuulla olevaan terveydenhuoltoalaan liittyvään ostopalvelusopimukseen. Yleensä tämän tyyppistä hankintasopimusta koskevien riitojen on katsottu ohjautuvan tuomioistuinten toimivallan kannalta siten, että itse hankintapäätöksen lainmukaisuus arvioidaan hallintoprosessissa, kun taas hankintasopimuksesta aiheutuvat riidat, jotka voivat koskea esimerkiksi sopimuksen pätevyyttä, tulkintaa tai sopimuksen rikkomisesta aiheutuvaa vahingonkorvausvelvollisuutta, ratkaistaan siviiliprosessissa (esim. Olli Mäenpää, Hallintoprosessioikeus, 2007, s. 180 ja 183 - 184). Myös Korkein oikeus on ratkaisussaan KKO 2008:36 ottanut kantaa tuomioistuimen toimivaltakysymykseen tapauksessa, jossa kuntayhtymä ja osakeyhtiö olivat sopineet hallinnon ja kaupan alan ammattikorkeakouluopetuksen järjestämisestä yhtiön omistamassa kauppaoppilaitoksessa. Sopimuksen katsottiin olevan hallintolainkäyttölain 69 §:ssä tarkoitettu hallintosopimus, mutta sopimuksen oikeudettomaan päättämiseen perustuvan vahingonkorvauskanteen tutkiminen kuului yleisen tuomioistuimen toimivaltaan.

4. Tässä tapauksessa arvioitavana on ensiksi se kysymys, pidetäänkö kaupungin ja yhtiön välistä sopimusta hallintosopimuksena vai yksityisoikeudellisena sopimuksena. Mikäli asiassa katsottaisiin, että kysymys on hallintosopimuksesta, arvioitavaksi tulisi vielä se, voidaanko yhtiön vahingonkorvauskanne kuitenkin tutkia yleisessä tuomioistuimessa.

Yleiset lähtökohdat toimivallan jaon perusteista

5. Perustuslain 99 §:n mukaan Korkein oikeus käyttää ylintä tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa sekä korkein hallinto-oikeus hallintolainkäyttöasioissa. Säännöksestä ilmenevän periaatteen mukaan yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten toimivalta määräytyy asioiden laadun perusteella. Jako yleisissä tuomioistuimissa käsiteltäviin riita-asioihin ja hallintotuomioistuimissa käsiteltäviin hallintoriita-asioihin määräytyy siten lähtökohtaisesti sen mukaan, onko kysymys yksityisoikeudellisesta vai julkisoikeudellisesta asiasta. Tällainen jaotteluperuste ei kuitenkaan kaikissa tapauksissa ole selväpiirteinen.

6. Kiistatonta on, että julkisyhteisö voi olla ja yhä useammin onkin osapuolena yksityisoikeudellisessa oikeussuhteessa ja että tällaiseen oikeussuhteeseen liittyviä riitoja tai niistä aiheutuvia vaatimuksia ei voida käsitellä hallintoriita-asiana pelkästään julkisyhteisön osapuoliaseman takia. Siten esimerkiksi valtion tai kunnan yksityisoikeudellisia sopimuksia tai vahingonkorvausvastuuta koskevat riidat käsitellään yleisissä tuomioistuimissa. Hallintoriita-asiassa on puolestaan yleensä katsottu olevan kysymys julkisoikeudellisesta maksuvelvollisuudesta, hallintosopimuksesta tai muusta julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen perustuvasta edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta (esim. Oikeudenkäynti hallintoasioissa, Prosessityöryhmän mietintö, Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 4/2011 s. 104 - 105).

7. Viimeksi mainittua periaatetta ilmentää myös hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin toimivaltasäännös. Sen mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse, käsittelee hallintoriita-asiana hallinto-oikeus. Hallintolain 66 §:stä ilmenee vastaavasti, että hallintosopimusta koskeva riita käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Kunnan tehtävien hoitamista koskeva sääntely

8. Kuntalain 2 §:n 3 momentin mukaan kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta. Kunnalla on siten lakiin perustuva oikeus valita, millä tavalla sen tehtävät hoidetaan.

9. Terveydenhuollon osalta asiaa täsmennetään laissa sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta. Lain 4 §:n 1 momentin mukaan kunta voi järjestää tähän alaan kuuluvat tehtävät hoitamalla toiminnan itse (1 kohta) tai järjestämällä toiminnan sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa tai olemalla jäsenenä toimintaa hoitavassa kuntayhtymässä (2 ja 3 kohta) taikka hankkimalla palveluja valtiolta, toiselta kunnalta, kuntayhtymältä tai muulta julkiselta taikka yksityiseltä palvelujen tuottajalta (4 kohta). Tehtävät voidaan myös järjestää palvelunkäyttäjälle annettavin palvelusetelein (5 kohta). Ostopalvelusopimuksessa kunta itse sopii valitsemansa palveluiden tuottajan kanssa toimintaa koskevista ehdoista ja kustannusten korvaamisesta. Kunta on tällöinkin palveluiden järjestäjän asemassa (HE 74/2003 vp s. 4 - 5). Mainitun 4 §:n pykälän 3 momentin mukaan hankittaessa palveluja 1 momentin 4 tai 5 kohdassa tarkoitetulta yksityiseltä palvelujen tuottajalta kunnan tai kuntayhtymän on varmistuttava siitä, että hankittavat palvelut vastaavat sitä tasoa, jota edellytetään vastaavalta kunnalliselta toiminnalta.

10. Hallintolain 2 §:n 3 momentin mukaan hallintolakia sovelletaan yksityisissä niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Lain esitöissä mainitaan esimerkkinä teknisiä tarkastustehtäviä hoitavat tarkastuslaitokset, joille on lainsäädännössä erikseen määritelty toimivalta tehdä arviointeja, jotka sellaisenaan tai tosiasiallisesti vaikuttavat asiakkaan oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen (HE 72/2002 vp s. 49). Samoin mainitaan lakisääteisten työeläke-, tapaturma- ja potilasvahinkovakuutusasioiden hoitaminen ja postipalvelulain mukainen postilähetysten toimittaminen. Hallituksen esityksessä mainitaan myös, että opetuksen antamiseen ja terveydenhoitoon liittyviä tehtäviä on siirretty yksityisten hoidettaviksi.

Yleisesti hallintosopimuksesta tuomioistuimen toimivallan kannalta

11. Hallintolain 3 §:n 1 momentin mukaan hallintolakia sovellettaessa hallintosopimuksella tarkoitetaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa sopimusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta tai sopimusta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön. Hallintosopimukselle on siis tunnusomaista, että sopimuksen kohteena on julkisen hallintotehtävän hoitaminen taikka se, että sopimus liittyy julkisen vallan käyttöön.

12. Tuomioistuimen toimivallan määräytymisen kannalta on olennaista, mihin seikkoihin perustuu arvio siitä, liittyykö julkisyhteisön tekemä sopimus julkisen vallan käyttöön tai onko sopimuksen kohteena julkisen hallintotehtävän hoitaminen. Koska tässä tapauksessa kaupungin ja yhtiön välinen sopimus liittyy julkisiin palveluhankintoihin, voidaan arvioinnissa kiinnittää huomiota myös siihen, miten tällaisia hankintoja koskevassa Euroopan unionin lainsäädännössä ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on tarkasteltu julkisen vallan käyttöä. Vaikka ratkaisu tuomioistuimen toimivaltakysymyksessä tehdään sinänsä kotimaisen lainsäädännön perusteella, ja tuomioistuimen toimivaltaa sekä julkisia hankintoja koskevat sääntelyt perustuvat eri lähtökohdille, ei asiallista syytä ole kuitenkaan siihen, että julkisyhteisön tekemiä hankintasopimuksia tarkasteltaisiin erilaisissa asiayhteyksissä ratkaisevasti eri tavalla.

Liittymä julkisen vallan käyttöön?

13. Arvioitaessa sopimuksen tai sopimuksella perustetun oikeussuhteen mahdollista liittymistä julkisen vallan käyttöön on edellä todetun pohjalta otettava huomioon seuraavat näkökohdat.

14. Täyttäessään tehtäviään koskevaa järjestämisvastuuta ja käyttäessään siihen kuuluvaa valintavaltaa kunnan on muun muassa noudatettava julkisten hankintojensa kilpailuttamisvelvollisuutta koskevia säännöksiä, joiden taustalla on Euroopan unionin lainsäädäntö (julkisten palveluhankintojen osalta direktiivi 2004/17/EY, jolla on korvattu alan aiempi direktiivi 92/50/ETY). Tämä lainsäädäntö puolestaan nojautuu sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta koskeviin perustamissopimuksen määräyksiin, joista seuraa, että kilpailuttamista koskevan sääntelyn ulkopuolelle jää sellainen - mutta vain sellainen - toiminta, joka jatkuvasti tai tilapäisesti liittyy julkisen vallan käyttöön (Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 51 ja 62 artiklat).

15. Vaikka hankintalainsäädännön soveltamisalaan kuuluvissa järjestelyissä voi olla kysymys toimista, jotka palvelevat kunnan tehtävien hoitamista, niissä ei siten ole kysymys sopimuksista, joiden voitaisiin katsoa liittyvän julkisen vallan käyttöön. Tältä kannalta ei ole ratkaisevaa, onko sopimus kenties kansallisella tasolla luokiteltu julkisoikeudelliseksi (asia C-160/08, tuomio 29.4.2010, Kok. s. I-3713, kohta 85). Jos sopimuksen kohteena on tyypiltään sellainen suoritus, jonka hankinta voi kuulua mainittujen säädösten soveltamisalaan, tämä merkitsee yleensä samalla, että sopimus jää julkisen vallan käyttöön liittyvien hallintosopimusten piirin ulkopuolelle, ellei tästä ole erikseen säädetty. Tällainen säännös sisältyy esimerkiksi holhoustoimen edunvalvontapalveluiden järjestämisestä annetun lain 3 §:n 2 momenttiin.

16. Edellä mainitussa yhteydessä julkisen vallan käyttöä koskevaa rajausta tulkitaan suppeasti. Sen katsotaan koskevan vain sitä, mikä on ehdottoman välttämätöntä niiden etujen turvaamiseksi, joita jäsenvaltiot voivat tällaisen rajoituksen nojalla suojella. Poikkeus koskee siten vain toimintoja, joissa on sellaisenaan kyse välittömästä ja nimenomaisesta osallistumisesta julkisen vallan käyttöön. Tällainen osallistuminen puolestaan edellyttää erityisten oikeuksien, julkisen vallan etuoikeuksien ja pakon riittävän kvalifioitua käyttöä (asia C-47/08, suuri jaosto, tuomio 24.5.2011, kohdat 83 - 85). Näin ollen poikkeuksen soveltamisalaan eivät kuulu julkisen vallan käyttöön nähden avustavat tai valmistavat toiminnot taikka toiminnot, joiden harjoittamiseen liittyy säännöllinen ja kiinteäkin yhteydenpito hallintoviranomaisiin tai näiden toiminnassa avustaminen, pakollisestikin, mutta joissa ei kuitenkaan puututa mainittujen viranomaisten harkintavaltaan eikä päätöksiin, eivätkä myöskään toiminnot, jotka eivät sisällä päätösvallan, voimakeinojen tai pakkokeinojen käyttöä (em. tuomio, kohta 86).

17. Esimerkiksi ajoneuvoja katsastavien yksityisten elinten toiminnan ei ole katsottu kuuluvan kyseisen julkisen vallan käyttämistä koskevan poikkeuksen alaan (asia C-438/08, tuomio 22.10.2009, Kok. s. I-10219), eikä myöskään yksityisten turva-alan toimintoja harjoittavien yritysten tai yksityisiä turvapalveluja suorittavien henkilöiden toiminnan (asia C-114/97, tuomio 29.10.1998, Kok. s. I-6717). Sairaankuljetuspalvelujen ei liioin ole katsottu sisältyvän julkisen vallan käyttöä koskevan poikkeuksen piiriin, vaan tällaiset palvelut kuuluvat hankintalainsäädännön alaan (asia C-160/08, tuomio 29.4.2010), vaikka toimintoja harjoitetaan sellaisten julkisoikeudellisten yksiköiden lukuun, jotka ovat vastuussa julkisista pelastuspalveluista.

18. Edellä esitetyt Euroopan unionin oikeuteen liittyvät näkökohdat puoltavat näkemystä, ettei kunnan palveluhankintoja koskevien sopimusten ole perusteltua katsoa liittyvän julkisen vallan käyttöön siten, että näitä sopimuksia voitaisiin tällä perusteella pitää hallintosopimuksina.

Sopimuksen kohteena julkisen hallintotehtävän hoitaminen?

19. Perustuslain 124 § sisältää rajoituksia, jotka koskevat julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle. Esimerkiksi kunnan tekemiä sopimuksia arvioitaessa on kuitenkin erotettava toisistaan yhtäältä tehtävän antaminen toiselle ja toisaalta tehtävän toimeenpanoa koskevat järjestelyt. Säännöksessä käytetty julkisen hallintotehtävän käsite sinänsä on sama kuin edellä kohdassa 11 mainitussa hallintolain 3 §:n 1 momentissa. Perustuslain 124 §:n esitöiden mukaan julkisella hallintotehtävällä on tarkoitettu verraten laajaa hallinnollisten tehtävien kokonaisuutta, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevia päätöksentekoon liittyviä tehtäviä. Hallituksen esityksestä käy edelleen ilmi, että julkisia hallintotehtäviä voivat olla myös julkisten palveluiden tuottamiseen liittyvät tehtävät (HE 1/1998 vp s. 179).

20. Hallintolain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä todetaan puolestaan (HE 72/2002 vp s. 48), että julkinen hallintotehtävä viittaa toimintaan, johon liittyy yleisen edun toteuttamista tai muutoin julkisten palvelujen järjestämiselle luonteenomaisia piirteitä, ja että julkisiin hallintotehtäviin liittyy usein oikeus käyttää julkista valtaa eli hallintopäätösten tekemistä sekä asian ratkaisemista välittömästi palvelevia valmistelu- ja täytäntöönpanotoimia. Esimerkkeinä julkisen hallintotehtävän hoitamista koskevista hallintosopimuksista mainitaan hallituksen esityksessä muun muassa ajoneuvojen rekisteröinti- ja katsastustoimintaa koskevat sopimukset sekä kuntien ja palvelujen tuottajien väliset ostopalvelusopimukset sosiaali-, terveys- ja kouluhallinnon aloilla (HE s. 50). Esityksessä todetaan vielä, että hallintosopimukseen saattaa joskus sisältyä sekä julkisoikeudellisia että yksityisoikeudellisia aineksia. Esimerkkinä on mainittu maankäyttösopimukset.

21. Yksityisoikeudellisen sopimuksen tekemistä julkisyhteisön puolesta ei pidetä hallintolaissa tarkoitettuna hallintosopimuksena (HE 72/2002 vp s. 50). Julkisyhteisö on yksityisoikeudellisessa sopimussuhteessa toisena osapuolena eikä julkisen vallan käyttäjän ominaisuudessa. Kuten hallituksen esityksessä on todettu, julkisyhteisön sisällä joudutaan kuitenkin usein tekemään erikseen päätös tai päätöksiä oikeustoimeen ryhtymisestä ja oikeustoimen sisällöstä, jolloin on kyseessä oikeustoimen tekemistä edeltävä erillinen, hallintolain alainen päätöksentekovaihe. Vastaavasti esimerkiksi julkisissa hankinnoissa sopimuskumppanin valintaa edeltää usein kilpailutukseen perustuva ja erikseen säännelty hankintamenettely, jonka perusteella sopimuskumppani valitaan ja hankintapäätös tehdään. Niin kuin julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) esitöissä on todettu, hankintapäätöksen jälkeen tehtävä hankintasopimus on yleensä luonteeltaan yksityisoikeudellinen sopimus (HE 50/2006 vp s. 50).

22. Selvää on, että kunnan palveluiden järjestämisessä esimerkiksi terveydenhuollon alalla on kysymys kunnan vastuulla olevan julkisen hallintotehtävän hoitamisesta. Kuten edellä kohdissa 8 - 9 mainituista säännöksistä nimenomaisesti ilmenee, kunta voi toteuttaa terveydenhuollon järjestämisvastuunsa monin erilaisin järjestelyin, muun muassa hankkimalla palveluja sopimuksin julkisilta tai yksityisiltä palvelujen tuottajilta. Kunnalla on siten vaihtoehtoja sen suhteen, missä määrin terveydenhuollon järjestämisvastuuta hoidetaan kunnan omin toimin tai muilla julkisen hallinnon sisäisillä järjestelyillä tai missä määrin taas tähän kuuluvia tehtäviä hoidetaan hyödyntämällä markkinoilla toimivia yksityisiä palveluntuottajia. Näin ollen myös käytettävät oikeudelliset keinot ja sopimusjärjestelyt voivat olla moninaisia ja vaihtelevia. Vaikka julkisen hallintotehtävän hoitaminen on kunnalle syy tietyn sopimuksen tekemiseen, tämä ei sinänsä vielä tarkoita, että sopimuksen sisältönä olisi julkisen hallintotehtävän hoitaminen.

23. Kunnan toiminnassa esiintyy monia sellaisia sopimusjärjestelyjä, joissa ei ole kysymys itse julkisen hallintotehtävän antamisesta toiselle tai sen jakamisesta, vaan ainoastaan kunnan vastuulla olevan tehtävän toimeenpanoon liittyvien hyödykkeiden tai palvelujen hankinnasta ulkopuolisilta tahoilta. Kunnan tekemiä sopimuksia ei siten voida pitää hallintosopimuksina yksin sillä perusteella, että sopimuksen tekeminen perustuu tai liittyy toimiin, joilla kunta järjestää hoidettavinaan olevia julkisia tehtäviä, vaan sopimuksen oikeudellinen luonne riippuu sen sisällöstä.

24. Kuten edellä on todettu, julkisen sektorin hankintoja koskee laaja, lakiin perustuva kilpailutusvelvollisuus, jonka tarkoituksena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa (hankintalaki 1 §). Myös terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut kuuluvat hankintalainsäädännön piiriin (lain liite B, ryhmä 25), joskaan hankintamenettelyä koskevat säännökset eivät kaikilta osin tule niihin sovellettaviksi. Kunnan valitessa järjestämistavan niin, että se edellyttää alan palvelujen hankintaa, kunnan tehtävät ovat sopimusten perusteena, mutta eivät niiden kohteena. Sopimusten kohteena on toiselta hankittavan palvelun tilaaminen ja suorittaminen.

Korkeimman oikeuden arviointi tässä tapauksessa

25. Tässä asiassa ei sinänsä ole arvioitavana eikä muutoinkaan merkityksellistä, minkälaisen menettelyn perusteella kysymyksessä oleva kaupungin ja yhtiön välinen yksittäinen sopimus on syntynyt. Niin kuin edellä kohdassa 12 on todettu, tuomioistuinten toimivallan määräytymisen kannalta on kuitenkin olennaista, minkälaisten seikkojen pohjalta on yleisesti arvioitava sopimusten jaottelua yhtäältä hallintosopimuksiin, joita koskevat riidat tulee käsitellä hallintotuomioistuimissa, ja toisaalta sellaisiin palvelun hankintaa koskeviin, luonteeltaan pääosin yksityisoikeudellisiin sopimuksiin, joiden osalta toimivalta kuuluu yleisille tuomioistuimille.

26. Kun kysymys on tyypiltään kilpailutuksen alaisista palveluista, joista kunta tekee sopimuksia hankkiakseen markkinoilta terveydenhoidon järjestämiseen liittyviä palveluja, ei ole perusteita luonnehtia näin syntyviä sopimuksia hallintolaissa tarkoitetuiksi hallintosopimuksiksi. Kuten edellä esitetystä ilmenee, tällaiset sopimukset eivät sisällöltään liity julkisen vallan käyttöön. Niiden kohteena ei myöskään ole julkisen hallintotehtävän hoitaminen, vaan tällöin on kysymys siitä, että kunta täyttää omaa julkista hallintotehtäväänsä hankkimalla sitä varten tarvittavia palveluja ulkopuoliselta taholta vastuun palvelujen järjestämisestä ja sisällöstä jäädessä kunnalle. Niin kuin hankintalain esitöissäkin on todettu, hankintasopimukset ovat yleensä yksityisoikeudellisia sopimuksia. Hallintosopimuksilla puolestaan voidaan järjestää julkisten hallintotehtävien hoitaminen viranomaisten kesken, hankintalainsäädännön ulkopuolelle jäävin keinoin, sekä myös antamalla niitä yksityisten hoidettaviksi, mutta vain perustuslain 124 §:n mukaisin edellytyksin ja rajoituksin.

27. Palvelujen hankintaa koskevista sopimuksista johtuvien riitojen ja vaatimusten käsittelyä yleisissä tuomioistuimissa puoltaa sekin, että kysymys on sopimuksista, joista seuraa sekä molemminpuolisia oikeuksia ja velvollisuuksia että molemminpuolisia oikeussuojan tarpeita. Riita-asioissa noudatettava käsittelyjärjestys antaa asianmukaiset edellytykset turvata sopimuksiin liittyvät oikeussuojatarpeet siitä riippumatta, kummalla osapuolella vaatimuksia on vai onko niitä puolin ja toisin.

28. Kaupungin ja yhtiön välisen sopimuksen sisällöstä ilmenee, että kysymys on terveydenhuoltoa koskevien palvelujen ostamisesta yksityiseltä palveluntuottajalta. Sopimus ei siten liity julkisen vallan käyttämiseen eikä siinä ole tällä perusteella kysymys hallintosopimuksesta.

29. Arvioitaessa, onko sopimuksessa sisältönsä perusteella kysymys julkisen hallintotehtävän hoitamisesta, on edellä esitetyn perusteella tehtävä ero sen välillä, onko sopimuksella annettu tällainen tehtävä yhtiön hoidettavaksi vai onko kunta ainoastaan hankkinut yhtiöltä palvelun kunnalle kuuluvan terveydenhuollon järjestämisvastuun hoitamiseksi. Sopimus on koskenut tähystystutkimusten suorittamista Hyvinkään terveyskeskuksessa ja siten vain kapeaa osaa terveydenhuollon hallinnonalaan kuuluvista toiminnoista. Terveyskeskus on voinut päättää tutkimusten ajankohdista, ja terveydenhuollon johtaja on päättänyt toiminnan laajuudesta. Kysymys on siten ollut terveyskeskuksen toiminnan avuksi hankitusta tutkimustoiminnasta, johon ei ole sisältynyt itsenäistä hallinnollista päätösvaltaa eikä muutoinkaan julkisen vallan käyttöä. Sopimuksen mukaan endoskopisti on tosin voinut ohjata potilaita vastaanotolta erikoissairaanhoitoon ja terveyskeskuksen hoitoon, mutta tällaista potilaiden jatkohoitoon ohjausta koskeva päätösvalta perustuu ensisijaisesti terveydenhuollollisiin näkökohtiin.

30. Mainituilla perusteilla Korkein oikeus katsoo, ettei kaupungin ja yhtiön välistä palveluhankintasopimusta ole perusteltua pitää hallintolain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettuna hallintosopimuksena, vaan että kysymys on yksityisoikeudellisesta sopimuksesta. Yhtiön vahingonkorvauskanne perustuu tämän sopimuksen rikkomiseen. Yleinen tuomioistuin on näin ollen toimivaltainen tutkimaan kanteen.

Valituslupaa koskeva ratkaisu

Valituslupaa ei myönnetä enemmälti.

Päätöslauselma

Hovioikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pauliine Koskelo sekä oikeusneuvokset Kati Hidén, Kari Kitunen, Pertti Välimäki ja Jukka Sippo. Esittelijä Juha Mäkelä.