21.6.2011

Korkeimman oikeuden ratkaisu

Purettavaksi vaadittu tuomio ja siihen johtanut oikeudenkäynti

1. Oy ParkCom Ab vaati kanteessaan, että A velvoitetaan suorittamaan yhtiölle yksityisen pysäköintialueen pysäköintiehtojen vastaisesta pysäköinnistä sopimuksen mukaiset valvontamaksut. Ajoneuvon kuljettaja oli velvollinen havaitsemaan yksityisen pysäköintialueen opastetauluissa ilmaistut pysäköintiehdot. Pysäköimällä pysäköintialueelle kuljettaja hyväksyi nuo ehdot ja sitoutui niitä noudattamaan. Sopimuksella A oli hyväksynyt sen, että pysäköinti oli sallittu vain merkityille paikoille, samoin kuin sen, että jos hän pysäköi auton ehtojen vastaisesti, hän sitoutui valvontamaksun suorittamiseen. Kysymys oli niin sanotusta tosiasialliseen käyttäytymiseen perustuvasta sopimuksesta, joka syntyi A:n toiminnan perusteella.

2. A vaati kanteen hylkäämistä. Pysäköintivirhemaksun määräämisestä säädetään tieliikennelaissa ja pysäköintivirhemaksusta annetussa laissa, joiden mukaan maksun voi määrätä joko poliisi tai kunta alueellaan ja joiden mukaan maksu suoritetaan valtiolle tai kunnalle. Kiinteistön omistajalla ei ollut omistusoikeutensa perusteella oikeutta periä virheellisestä pysäköinnistä valvonta- tai pysäköintivirhemaksua. Oikeus määrätä valvontamaksu yksityiselle alueelle ilman kiinteistön omistajan tai haltijan lupaa tapahtuneesta pysäköinnistä sekä oikeus kerätä tällaista maksua olivat yksityisen yrityksen toimesta tapahtuvaa julkisen vallan käyttöä, joka edellytti lainsäädäntöä.

3. Käräjäoikeus katsoi, että yksityinen valvontamaksu rinnastui perusteeltaan ja vaikutuksiltaan pysäköintivirhemaksuun. Merkitystä ei voitu antaa sille, että valvontamaksu oli vastoin tosiasioita luokiteltu yksityisoikeudellisen sopimuksen rikkomisesta johtuvaksi seuraamukseksi. Käräjäoikeus hylkäsi kanteen, koska valvontamaksussa oli tosiasiassa kysymys julkiselle vallalle annetun tehtävän suorittamisesta ja osin rangaistuksenluonteisesta seuraamuksesta, joista ei perustuslain 124 §:n mukaan voitu tehokkaasti sopia ilman lainsäädännön tukea.

4. Myös hovioikeus katsoi, että valvontamaksussa oli kysymys rangaistuksenluonteisen seuraamuksen määräämisestä, joka ei ilman nimenomaista säännöstä kuulunut maanomistajalle eikä omaisuudensuojan tai sopimusvapauden piiriin. Sopimusjärjestelyillä ei voitu siirtää julkiselle vallalle kuuluvia tehtäviä yksityiselle, joten yhtiön asettamat valvontamaksut olivat lain vastaisia.

5. Hyväksyessään Oy ParkCom Ab:n A:ta vastaan ajaman kanteen Korkein oikeus lausui perusteluinaan, ettei valvontamaksun perimisessä ollut kysymys julkisen vallan käytöstä vaan sopimukseen perustuvasta velvoitteesta. Korkein oikeus perusteli kantaansa sillä, että kiinteistön omistajalla ja haltijalla oli oikeus määrätä omistamansa tai hallitsemansa alueen käytöstä, jollei sitä ollut laissa kielletty. Yksityiselle alueelle pysäköintiä koskevat tieliikennelain 28 §:n säännökset eivät estäneet kiinteistön omistajaa tai haltijaa määräämillään ehdoilla sallimasta pysäköintiä alueellaan ja eivätkä siten myöskään sopimasta siitä, millä ehdoilla sen omistamalle alueelle sai pysäköidä ja mitä sopimuksen ehtojen rikkomisesta seuraisi. Sopimuksen tekemistä ei estänyt sekään, että tieliikennelain 28 §:n ja 105 §:n sekä pysäköintivirhemaksusta annetun lain säännökset huomioon ottaen vain poliisilla ja kunnallisella pysäköinninvalvojalla oli oikeus määrätä pysäköintivirhemaksu virheellisestä pysäköinnistä yksityisellä alueella. Periessään väitettyyn sopimukseen perustuvaa valvontamaksua kiinteistön omistaja tai haltija ei käyttänyt tätä lain mukaan viranomaiselle kuuluvaa toimivaltaa.

6. Korkeimman oikeuden tuomion perustelujen mukaan laki ei estänyt sitä, että yksityisoikeudellista sopimukseen perustuvaa seuraamusjärjestelmää käytettiin rinnakkaisena täydentämään julkisoikeudellista seuraamusjärjestelmää. Valvontamaksua ei voitu pitää lainvastaisena sillä perusteella, että samasta virheellisestä pysäköinnistä voitiin määrätä pysäköintivirhemaksusta annetun lain mukainen pysäköintivirhemaksu. Muuhun johtopäätökseen ei ollut aihetta sen perusteella, että ehtojen mukainen seuraamus, tässä tapauksessa valvontamaksu, alempien oikeuksien toteamin tavoin muistutti joissakin suhteissa pysäköintivirhemaksua, kun valvontamaksua ei kuitenkaan peritty julkisyhteisölle eikä se myöskään ollut pysäköintivirhemaksun tapaan täytäntöönpantavissa ulosottoteitse ilman tuomiota.

Hallituksen esitys pysäköinnin valvontaa koskevaksi lainsäädännöksi

7. Korkeimman oikeuden ennakkopäätöksen antamisen jälkeen eduskunnan käsiteltäväksi annettiin hallituksen esitys pysäköinninvalvontaa koskevan lainsäädännön uudistamisesta, joka sisälsi julkista pysäköinninvalvontaa ja yksityistä pysäköinninvalvontaa koskevat lakiehdotukset (HE 223/2010 vp). Yksityistä pysäköinninvalvontaa koskevan lakiehdotuksen 1 §:n mukaan kyseessä olisi luvaton pysäköinti muun muassa, jos ajoneuvo pysäköidään yksityiselle alueelle vastoin tieliikennelain 28 §:n 3 momenttia ilman kiinteistön omistajan tai haltijan lupaa tai jos rikotaan kiinteistön omistajan tai haltijan antamaa tieliikennelain 28 §:n 3 momentissa tarkoitettua määräystä ajoneuvon pysäköimisestä tai pysäköintikiekon käytöstä yksityisellä alueella. Luvattomasta pysäköinnistä ei kuitenkaan saisi veloittaa valvontamaksua silloin, kun siitä määrättäisiin pysäköintivirhemaksu tai kun asiaa käsiteltäisiin rikosasioista säädetyssä järjestyksessä. Lakiehdotuksen 2 §:n mukaan valvontamaksu ei saisi olla rahamäärältään suurempi kuin pysäköintivirhemaksu. Valvontamaksu voitaisiin 4 §:n mukaan määrätä ajoneuvon kuljettajalle, mutta siitä olisi vastuussa myös ajoneuvon rekisteriin merkitty omistaja tai haltija. Valvontamaksu ei olisi suoraan täytäntöönpanokelpoinen, eikä yksityisessä pysäköinninvalvonnassa voitaisi käyttää pakkokeinoja. Valvontamaksua koskeva asia olisi käsiteltävä käräjäoikeudessa riita-asioista säädetyssä järjestyksessä.

8. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan Korkeimman oikeuden ratkaisuun 2010:23 viitaten, että erityislainsäädännön puuttuessa yksityistä pysäköinninvalvontaa on arvioitu yleisten sopimusoikeudellisten periaatteiden kannalta (HE 223/2010 vp s. 8). Hallituksen esityksen mukaan valvontamaksu ei olisi suoraan rinnastettavissa pysäköintivirhemaksuun tai muuhun julkisoikeudelliseen seuraamukseen. Valvontamaksua voidaan pitää sopimusrikkomukseen perustuvana yksityisoikeudellisena seuraamuksena, sopimussakkona. Valvontamaksu olisi siten yksityisoikeudellinen saatava (HE 223/2010 vp s. 14).

9. Lakiehdotuksen suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskevassa hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen 4. jaksossa todetaan toisaalta, että ehdotetussa laissa tarkoitettuun yksityiseen pysäköinninvalvontaan liittyy sen yksityis- ja sopimusoikeuteen tukeutuvasta perusluonteesta huolimatta myös perustuslain 124 §:ssä tarkoitetun julkisen hallintotehtävän piirteitä. Kysymys on laissa olevien tai lain nojalla annettavissa olevien kieltojen ja määräysten noudattamisen valvonnasta. Käytännössä toiminta lisäksi rinnastuu monin tavoin julkisesta pysäköinninvalvonnasta säädettäväksi ehdotetussa laissa tarkoitettuun valvontatoimintaan. Toiminnan sääntelyssä on siten aiheellista seurata samoja periaatteita kuin säänneltäessä julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle (HE 223/2010 vp s. 39). Hallituksen käsityksen mukaan laki voitiin hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunnan lausunto

10. Tästä hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta on katsonut, että yksityistä pysäköinninvalvontaa koskeva lakiehdotus voitiin valtiosääntöoikeudellisten huomautusten takia käsitellä vain poikkeuslakimenettelyssä, jonka käyttämiseen oli suhtauduttava pidättyvästi (PeVL 57/2010 vp s. 4 - 5). Perustuslakivaliokunnan kannan johdosta lakiehdotus hylättiin eduskunnassa.

11. Perustuslakivaliokunnan mukaan lakiehdotuksessa tarkoitetussa yksityisessä pysäköinninvalvonnassa oli kysymys eduskunnan säätämiin lakeihin perustuvien säännösten tai niiden perusteella annettujen määräysten noudattamisen valvonnasta ja niiden rikkomisesta johtuvien seuraamusten määräämisestä. Lakiehdotusta oli arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta, jonka mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle.

12. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa viitataan perustuslakiuudistuksen esitöihin, joiden mukaan merkittävänä julkisen vallan käyttämisenä on pidettävä esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp s. 179/II, ks. myös PeVL 28/2001 vp s. 5 - 6). Perustuslain esitöissä ei arvioida hallinnollisten seuraamusten antamista merkittävän julkisen vallan käytön kannalta, mutta valiokunta on aikaisemmissa lausunnoissaan katsonut, että hallinnollisten seuraamusten määräämiseen liittyy merkittävän julkisen vallan käyttöä. Tätä on myös oikeuskirjallisuudessa pidetty riidattomasti perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna merkittävänä julkisen vallan käyttönä.

Tuomion purkamista koskeva säännös ja sen soveltamiskäytäntö

13. Oikeudenkäymiskaaren 31 luvun 7 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan lainvoiman saanut tuomio voidaan riita-asiassa purkaa, jos tuomio perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen. Vakiintuneen ratkaisukäytännön mukaan ilmeisesti väärästä lain soveltamisesta on yleensä kysymys tilanteessa, jossa lakia on sovellettu selvästi ja kiistattomasti väärin. Tämä tarkoittaa sitä, ettei sovellettu säännös ole ollut tulkinnanvarainen eikä myöskään sisältänyt tuomioistuimelle jätettyä harkinnanvaraa. Tuomion mahdollista virheellisyyttä arvioidaan - ottamatta lukuun eräitä kansainväliseen tai unionioikeuteen liittyviä tilanteita - tuomion antamishetkellä voimassa olleiden säännösten ja tuolloin käytettävissä olleen tulkinta-aineiston perusteella.

Purkuedellytysten arviointi tässä tapauksessa

14. Yksityisestä pysäköinninvalvonnasta ei ole ollut nimenomaisia säännöksiä, kun kanteessa tarkoitetut valvontamaksut on määrätty. Oikeudenkäynnissä on yhtenä keskeisenä kysymyksenä käsitelty valvontamaksun oikeudellista perustetta. Käräjäoikeus ja hovioikeus olivat lähteneet siitä, että valvontamaksun perusteena on ollut tieliikennelain 28 §:n 3 momentissa tarkoitetun pysäköintikiellon rikkominen, joten valvontamaksua on tullut arvioida lain tai sen nojalla annetun määräyksen rikkomisen hallinnollisena tai rangaistuksenluontoisena seuraamuksena. Korkein oikeus on puolestaan pitänyt valvontamaksua yksityisoikeudellisena, sopimukseen perustuvana saatavana katsottuaan, ettei kyseisessä säännöksessä mainittu pysäköintikielto rajoittanut kiinteistön omistajaa sopimasta alueensa käytöstä pysäköintiä varten ja pysäköinnin maksuehdoista. Maksuvelvoite voi siten syntyä itsenäisesti, irrallaan tieliikennelain 28 §:n 3 momentista ja pysäköintivirhemaksun määräämisperusteista ja -menettelystä, samaan tapaan kuin sovittaessa ajoneuvon pysäköintipaikan vuokrasta tai muusta kiinteistön käyttöön perustuvasta vastikkeesta.

15. Yksityistä pysäköinninvalvontaa koskevassa lakiehdotuksessa on kysymys pääosin samankaltaisesta valvontatoiminnasta kuin Korkeimman oikeuden ratkaisussa 2010:23. Lakiehdotus poikkeaa kuitenkin ennakkoratkaisusta tavalla, joka on lisännyt valvontamaksujärjestelmään julkisen vallan käytölle ja hallinnollisille seuraamuksille ominaisia piirteitä. Muun muassa valvontamaksun määräämisperusteena olisi nimenomaisesti ollut tieliikennelain 28 §:n 3 momentin vastainen menettely. Valvontamaksu olisi siten ollut samoin määritellystä teosta johtuva vaihtoehtoinen seuraamus julkisoikeudelliselle pysäköintivirhemaksulle.

16. Suomen perustuslain 74 §:n mukaan eduskunnan perustusvaliokunnan tehtävänä on antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Korkein oikeus toteaa, että perustuslakivaliokunnan tehtävät liittyvät lakiehdotuksiin, siis vastedes säädettävään lainsäädäntöön. Vaikka perustuslakivaliokunnan tehtävänä ei olekaan tuomioistuimia sitovien lausuntojen antaminen, sen lausunnoilla on huomattava tosiasiallinen merkitys, kun tuomioistuimet arvioivat perustuslakikysymyksiä, esimerkiksi perustuslain 106 §:n nojalla sitä, onko lain säännöksen soveltaminen niiden käsiteltävänä olevassa asiassa ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.

17. Perustuslain 124 §:n säätämiseen johtaneissa esitöissä on esitetty, että säännöksen tavoitteena on määritellä ne edellytykset, joiden vallitessa julkisia hallintotehtäviä ainoastaan voidaan antaa viranomaiskoneiston ulkopuolelle, ja varmistaa oikeusvaltiollisten periaatteiden noudattaminen välillisessä julkisessa hallinnossa (HE 1/1998 vp s. 61). Pykälässä tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä on perusteluissa kuvattu verraten laajaksi kokonaisuudeksi, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä. Merkittävänä julkisen vallan käyttämisenä olisi pidettävä esimerkiksi itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttua muutoin merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin (HE 1/1998 vp s. 179). Näiden esityölausumien mukaan säännöksen soveltamisalan ydinalueeseen kuuluvat yksipuolisen määräämisvallan nojalla annetut päätökset, joilla on yksilöiden perusoikeuksien kannalta merkityksellisiä vaikutuksia. Tämän ydinalueen ulkopuolella raja julkisoikeudellisten ja yksityisoikeudellisten toimien välillä ei oikeustieteellisen kirjallisuudenkaan mukaan ole kaikilta osin tarkkarajainen ja selvä. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa viitatussa aikaisemmassa lausuntokäytännössä esitetyt tulkinnat ovat koskeneet siinä määrin erityyppisiä tilanteita, ettei niistä Korkeimman oikeuden arvion mukaan ole ainakaan suoraan johdettavissa yksiselitteistä ja ehdotonta kielteistä vastausta siihen, voidaanko yksityistä pysäköinninvalvontaa perustaa sopimusmenettelyn varaan.

18. Purkuhakemuksen ratkaisu riippuu siitä, onko Korkeimman oikeuden omaksuma lähtökohta ollut sillä tavalla virheellinen, että kyse on ollut ilmeisesti väärästä lain soveltamisesta. Oikeudenkäynnissä samoin kuin myöhemmin annetun lakiehdotuksen käsittelyvaiheissa on esitetty erilaisiin oikeudellisiin lähtökohtiin perustuvia ja eri seikkoja painottavia näkemyksiä yksityisen pysäköinninvalvonnan ja siinä määrättyjen maksujen oikeudellisesta perusteesta. Korkein oikeus katsoo, että asiassa on ollut perusteltu mahdollisuus päätyä toisistaan poikkeaviin lopputuloksiin sen suhteen, voivatko ja millä tavalla ajoneuvon kuljettaja ja kiinteistön omistaja pätevästi sopia keskenään maksusta, joka kuljettajan on suoritettava pysäköidessään ajoneuvonsa luvatta toisen omistamalle alueelle.

19. Edellä esitetyin perustein Korkein oikeus katsoo, että ratkaistava kysymys on ollut oikeudellisesti tulkinnanvarainen, eikä tätä ole muuttanut se, että perustuslakivaliokunta on myöhemmin lausunnossaan katsonut yksityistä pysäköinninvalvontaa koskevan lakiehdotuksen olevan perustuslain 124 §:n vastainen. Korkeimman oikeuden tuomio ei siten ole perustunut ilmeisesti väärään lain soveltamiseen.

Päätöslauselma

Korkein oikeus hylkää hakemuksen.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Raulos, Gustav Bygglin, Pertti Välimäki, Marjut Jokela ja Jukka Sippo. Esittelijä Katariina Sorvari.