25.2.2025

Asia

Puolustus- ja turvallisuushankinta-asiaa koskeva valitus

Muutoksenhakija

Pallas Air Oyj (ent. Lifa Air Oyj)

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Markkinaoikeus 31.10.2023 nro 500/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Pallas Air Oyj:n valitus hylätään pääasian ja oikeudenkäyntikulujen korvausvelvoitteiden osalta. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Pallas Air Oyj:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Pallas Air Oyj velvoitetaan korvaamaan Huoltovarmuuskeskuksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 910 eurolla viivästyskorkoineen ja Filterpak Oy Ab Ltd:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatimus enemmälti hyläten 3 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määrätään korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta.

Asian tausta

(1) Huoltovarmuuskeskus on ilmoittanut 14.6.2022 julkaistulla puolustus- ja turvallisuushankintoja koskevalla EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta kirurgisten maskien (osa 1) ja hengityssuojainten (osa 2) tuotantovalmiuden ylläpitoa koskevasta tavarahankinnasta kahdelle vuodelle ja kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

(2) Huoltovarmuuskeskuksen toimitusjohtajan sijainen on hankinnan osaa 1 koskevalla 4.4.2023 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Filterpak Oy Ab Ltd:n tarjouksen.

(3) Lifa Air Oyj on valittanut hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen. Valituksen mukaan voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska sen tarjoamalla tuotteella ei ole ollut tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla sertifioitua ISO 13485 -standardin mukaista lääkinnällisten laitteiden laatujärjestelmää.

(4) Markkinaoikeus on hylännyt Lifa Air Oyj:n valituksen hankintapäätöksestä ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta. Markkinaoikeus on velvoittanut Lifa Air Oyj:n korvaamaan Huoltovarmuuskeskuksen oikeudenkäyntikulut 3 185 eurolla sekä Filterpak Oy Ab Ltd:n oikeudenkäyntikulut 1 740 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Pekka Savola ja Mika Kuuppo.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(5) Pallas Air Oyj on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään, kunnes asia on ratkaistu lainvoimaisesti.

(6) Yhtiö on vaatinut ensisijaisesti, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Huoltovarmuuskeskuksen tekemän hankintapäätöksen, kieltää Huoltovarmuuskeskusta noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa Huoltovarmuuskeskuksen korjaamaan virheellisen menettelynsä.

(7) Yhtiö on vaatinut toissijaisesti, että korkein hallinto-oikeus määrää tehottomuusseuraamuksen, tai mikäli tämä ei olisi mahdollista, lyhentää sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua sekä velvoittaa Huoltovarmuuskeskuksen suorittamaan Pallas Air Oyj:lle hyvitysmaksua.

(8) Yhtiö on myös vaatinut, että Huoltovarmuuskeskus velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 8 482,50 eurolla mistä 1 000 euroa yhteisvastuullisesti Filterpak Oy Ab Ltd:n kanssa, ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa 6 678 euroa eurolla, molemmat määrät lisättynä oikeudenkäyntimaksulla sekä viivästyskorkoineen.

(9) Huoltovarmuuskeskus on vaatinut, että valitus hylätään ja Pallas Air Oyj velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 910 eurolla viivästyskorkoineen.

(10) Filterpak Oy Ab Ltd on vaatinut, että valitus hylätään ja Pallas Air Oyj velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 622,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Välipäätös

(11) Korkein hallinto-oikeus on 22.12.2022 antamallaan välipäätöksellä taltionumero 3799/2023 hylännyt täytäntöönpanon kieltämistä koskevan hakemuksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(12) Asiassa on Pallas Air Oyj:n valituksen johdosta ratkaistavana, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista annetun lain (puolustus- ja turvallisuushankintalaki) säännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut Filterpak Oy Ab Ltd:n tarjousta tarjouskilpailusta. Asiassa on lisäksi ensin viran puolesta arvioitavana, onko hankinnassa kysymys puolustus- ja turvallisuushankintalain soveltamisalaan kuuluvasta hankinnasta.

(13) Pallas Air Oyj:n mukaan voittaneen tarjoajan tarjoamalla tuotteella ei ole ollut tarjousten antamisen määräaikaan mennessä eikä hankintapäätöksen ajankohtana tarjouspyynnössä vaadittua sertifioitua ISO 13485 -standardin mukaista lääkinnällisten laitteiden laatujärjestelmää. Hankinnan vaatimuksena ei ollut ”standardin noudattaminen” vaan sertifiointi. Filterpakin tarjoama tuote ei ole täyttänyt hankintasopimuksen ja sen liitteiden mukaisia vaatimuksia, ja se olisi tullut sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle.

(14) Huoltovarmuuskeskuksen mukaan tarjouspyynnössä ei ole vaadittu, että tarjoajalla tulisi olla vaadittu sertifikaatti jo hankintamenettelyn aikana. Tarjouksen jättämisen määräaika tai hankintapäätöksen tekohetki eivät ole ratkaisevia ajankohtia käsiteltävän asian kannalta. Oikeuskäytännön mukaan on riittävää, että tarjoaja on osoittanut hankintayksikölle luotettavalla todennäköisyydellä, että sillä sopimuksen täyttämisen alkaessa on siihen edellytykset (esimerkiksi KHO 16.3.2017 taltionumero 1233 ja KHO 2013:144).

(15) Huoltovarmuuskeskuksen mukaan Filterpak Oy Ab Ltd on osoittanut Huoltovarmuuskeskuksen täsmennyspyyntöön antamassaan vastauksessa, että sillä tulee olemaan vaadittu sertifikaatti sopimuksen täyttämisen alkamiseen mennessä ja sillä on siten edellytykset täyttää tarjoukselle asetetut vaatimukset. Filterpak Oy Ab Ltd:lle on sittemmin myönnetty vaadittu sertifikaatti, joten sen tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen sopimuskauden alkaessa.

(16) Filterpak Oy Ab Ltd on esittänyt, että hankintayksikkö ei saa hylätä tarjousta tilanteessa, jossa vaatimus on määritelty sertifikaatilla, mikäli tarjoaja voi osoittaa muulla asianmukaisella tavalla täyttävänsä vaatimuksen. Ottaen huomioon julkisia hankintoja koskevan sääntelyn sekä lääkinnällisten laitteiden sääntelyn (MDR 2017/745), tarjouspyynnön mukaisilta tuotteilta ei voida ehdottomana vaatia ISO 13485 -standardin mukaista sertifikaattia, jos pystytään muutoin osoittamaan, että standardin vaatimukset täyttyvät. Filterpakilla on ollut toteutettuna asetuksen EU 2017/45 mukainen laadunhallintajärjestelmä, ja sen valmistamat maskit on valmistettu ISO 13485 -standardin mukaisesti koko sen ajan, jolloin maskeja on ylipäänsä valmistettu.

Sovellettavat oikeusohjeet

(17) Puolustus- ja turvallisuushankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen, jollei Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 346 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisista valtion keskeisistä turvallisuuseduista muuta johdu.

(18) Saman lain 5 §:n 1 momentin mukaan, jollei EUT-sopimuksen 36, 51, 52 ja 62 artiklasta muuta johdu, tätä lakia sovelletaan 4 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden puolustus- ja turvallisuushankintoihin.

(19) Saman pykälän 3 momentin 1 kohdan mukaan turvallisuushankintoja ovat hankinnat, jotka koskevat tavaroita, jotka on tarkoitettu käytettäväksi turvallisuustarkoituksiin ja joiden hankinnan toteuttamiseksi annetaan, laaditaan tai muutoin käsitellään turvallisuusluokiteltuja asiakirjoja, sekä näiden tavaroiden osia tai osakokonaisuuksia.

(20) Saman lain 3 §:n 1 momentin 14 kohdan mukaan turvallisuusluokitellulla asiakirjalla tarkoitetaan asiakirjaa tai siihen sisältyviä tietoja, joihin lain tai lain nojalla annetun säännöksen perusteella on tehty turvallisuusluokkaa koskeva merkintä. Saman pykälän 2 momentin mukaan mitä tässä laissa säädetään turvallisuusluokitellusta asiakirjasta, sovelletaan myös salassa pidettävään asiakirjaan, jos tähän asiakirjaan sisältyvän salassa pidettävän tiedon oikeudeton paljastuminen tai oikeudeton käyttö voi aiheuttaa haittaa tai vahinkoa salassapitosäännöksessä tarkoitetulle edulle.

(21) Saman lain 44 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

(22) Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 24 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka koskevat poikkeusoloihin varautumista, jos tiedon antaminen niistä vahingoittaisi tai vaarantaisi poikkeusoloihin varautumista.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(23) Huoltovarmuuskeskus on puolustus- ja turvallisuushankintalain perusteella ilmoittanut kirurgisten maskien tuotantovalmiuden ylläpitoa koskevasta tavarahankinnasta.

(24) Markkinaoikeus on päätöksessään todennut, että hankinta on kilpailutettu puolustus- ja turvallisuushankintalain mukaisena hankintana. Asiassa ei ollut tullut ilmi seikkoja, joiden vuoksi hankintaan sovellettavaa lakia olisi tullut arvioida toisin. Näin ollen asiaa oli arvioitava mainitun lain säännösten perusteella.

(25) Hankintailmoituksen mukaan hankinnan tarkoituksena on kyseisten tuotteiden kotimaisen tuotannon varmistaminen, jotta turvataan riittävä huoltovarmuuden taso ja terveydenhuollon häiriötön toiminta kriittisissä poikkeusoloissa. Tarjouspyynnön liitteenä olleen sopimusluonnoksen mukaan toimittaja sitoutuu pitämään salassa hankintasopimuksen mukaisten tuotteiden toimituspisteen (varaston sijainti) koko hankintasopimuksen voimassaoloajan sekä sen jälkeen.

(26) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että hankinnan kohteen liittyminen huoltovarmuuden turvaamiseen ei vielä sellaisenaan tarkoita, että hankintaan olisi perusteltua soveltaa puolustus- ja turvallisuushankintalain säännöksiä julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain sijasta. Poikkeusoloihin varautumista voidaan kuitenkin tässä tapauksessa pitää osana valtion keskeisiä turvallisuusetuja, jotka voivat oikeuttaa puolustus- ja turvallisuushankintalain soveltamisen.

(27) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on sovellettava puolustus- ja turvallisuushankintalain säännöksiä, koska hankintayksikkö on ilmoittanut poikkeusoloihin varautumista koskevasta hankinnasta puolustus- ja turvallisuushankintalain säännösten nojalla ja koska hankinnan toteuttamiseen liittyy julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettuja salassa pidettäviä tietoja.

(28) Markkinaoikeuden päätöksessään lausuman mukaisesti tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen. Hankintayksiköllä on oikeus luottaa siihen, että tarjoajan tarjouksessaan ilmoittamat tiedot pitävät paikkansa, jollei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, mikäli tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousten vertailussa, ja kyseessä ei ole epäolennainen puute tai virhe.

(29) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajalla ei lähtökohtaisesti tarvitse olla esimerkiksi tarjouspyynnössä vaadittuja lupia tai resursseja vielä tarjouksen tekohetkellä, vaan riittävää on, että tarjouksessa on sitouduttu hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla sopimuskauden alkaessa.

(30) Markkinaoikeuden päätöksessään toteaman mukaisesti osallistumispyynnössä ei ole edellytetty, että ehdokkaan olisi tullut ladata osallistumishakemuksensa liitteeksi sertifikaattia jonkin tietyn standardin mukaisesta tuotannon laatujärjestelmästä. Osallistumispyynnön mukaan ehdokkaan on tullut noudattaa suojavarusteiden valmistuksessa laadunvarmistustoimenpiteitä ja antaa osallistumishakemuksen liitteeksi selvitys laadunvarmistustoimenpiteistään suojavarusteiden tuotannossa. Voittanut tarjoaja on liittänyt osallistumishakemukseensa osallistumispyynnössä esimerkinomaisesti mainitun johtamisjärjestelmää koskevan ISO 9001:2015 sertifikaatin.

(31) Markkinaoikeuden päätöksessään toteamalla tavalla tarjouspyynnössä on puolestaan edellytetty, että tarjotulla tuotteella on tullut olla ISO 13485 -standardin mukainen sertifioitu tuotannon laatujärjestelmä.

(32) Markkinaoikeus on katsonut, että koska tarjouksessa ei ole edellytetty esitettävän mitään selvitystä ISO 13485 -standardin mukaisesta sertifioidusta tuotannon laatujärjestelmästä, hankintayksiköllä ei ole ollut voittaneen tarjoajan tarjouksessaan antamien tietojen perusteella aihetta epäillä sitä, etteikö voittaneen tarjoajan tarjous olisi ollut tarjouspyynnön vaatimusten mukainen.

(33) Korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin markkinaoikeus, että kun hankintayksikölle on myöhemmin esitetty selvitystä siitä, että voittaneella tarjoajalla on ennen hankintasopimuksen tekemistä kyseinen sertifiointi, hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

(34) Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut

(35) Puolustus- ja turvallisuushankintalain 91 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 10 luvussa säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.

Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

(36) Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, ei ole kohtuutonta, että Pallas Air Oyj on joutunut itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan markkinaoikeudessa. Markkinaoikeuden päätöksen, jolla Pallas Air Oyj:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty, muuttamiseen ei ole perusteita. Yhtiön tätä koskeva valitus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(37) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Pallas Air Oyj:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(38) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Huoltovarmuuskeskus joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi Pallas Air Oyj on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan Huoltovarmuuskeskuksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

(39) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Filterpak Oy Ab Ltd joutuisi itse vastaamaan kokonaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi Pallas Air Oyj on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan Filterpak Oy Ab Ltd:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Eija Siitari, Vesa-Pekka Nuotio, Kari Tornikoski ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Heidi Muukkonen.