25.2.2025

Asia

Valitus uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi julkista hankintaa koskevassa asiassa

Muutoksenhakija

Espoon kaupunki

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Markkinaoikeus 10.10.2023 nro 457/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Markkinaoikeuden päätöstä muutetaan uhkasakon määrän ja Espoon kaupungin maksettavaksi määrättyjen oikeudenkäyntikulujen osalta. Muilta osin Espoon kaupungin valitus hylätään.

Espoon kaupungin maksettavaksi tuomitun uhkasakon määrä alennetaan 500 000 euroon.

Espoon kaupungin CGI Suomi Oy:lle ja Abero Technologies Oy:lle (ent. Multitronic Pro Oy) maksettavaksi määrätty korvaus oikeudenkäyntikuluista markkinaoikeudessa alennetaan 5 000 euroon. Tälle määrälle on maksettava viivästyskorkoa markkinaoikeuden päätöksessä määrätyin tavoin.

Espoon kaupungin vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

CGI Suomi Oy:n ja Abero Technologies Oy:n (ent. Multitronic Pro Oy) vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Asian tausta

Ensimmäinen hankintamenettely

(1) Espoon kaupunki on ilmoittanut 14.2.2018 julkaistulla ja 28.3.2018 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Espoon kaupungin tietotekniikan loppukäyttäjä-, käyttö- ja kapasiteettipalvelujen hankinnasta. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 90 000 000 euroa.

(2) Espoon kaupunginjohtaja on 15.6.2018 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 8) valinnut palveluntuottajaksi erään tarjoajan ja varatoimittajaksi CGI Suomi Oy:n.

(3) CGI Suomi Oy on valittanut hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen.

(4) Markkinaoikeus on 30.10.2019 antamallaan päätöksellä numero 464/19 kumonnut Espoon kaupunginjohtajan 15.6.2018 tekemän hankintapäätöksen (§ 8) ja kieltänyt Espoon kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön asetetun 1 000 000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan, mikäli Espoon kaupunki aikoo edelleen toteuttaa tietotekniikan loppukäyttäjä-, käyttö- ja kapasiteettipalvelujen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon markkinaoikeuden päätöksessä esitetyt seikat.

(5) Korkein hallinto-oikeus on 11.9.2020 antamallaan päätöksellä taltionumero 3639 hylännyt edellä todettua markkinaoikeuden päätöstä koskevat valituslupahakemukset.

Toinen hankintamenettely

(6) Espoon kaupunki on lähettänyt uudelleen kilpailutettavaa hankintaa koskevat markkinavuoropuhelukutsut 11.1.2021. Kaupunki on ilmoittanut 3.12.2021 julkaistulla ja 31.12.2021 korjatulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta perustietotekniikkapalveluiden hankinnasta.

(7) CGI Suomi Oy ja Multitronic Pro Oy , joka on yhtynyt CGI Suomi Oy:n valitukseen ja siinä esitettyihin vaatimuksiin, ovat markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa muun ohella vaatineet, että markkinaoikeus kieltää hankintayksikköä jatkamasta 3.12.2021 julkaistulla hankintailmoituksella käynnistettyä hankintamenettelyä. Yhtiöt ovat lisäksi 28.11.2022 vaatineet, että markkinaoikeus tuomitsee Espoon kaupungille markkinaoikeuden 30.10.2019 antamassa päätöksessä numero 464/19 asetetun 1 000 000 euron uhkasakon kaupungin maksettavaksi. Yhtiöt ovat lisäksi vaatineet, että Espoon kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiöiden oikeudenkäyntikulut lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeuden päätös uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi

(8) Markkinaoikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään tuominnut markkinaoikeuden päätöksessä 30.10.2019 Espoon kaupungille määrätyn kiellon tehosteeksi asetetun uhkasakon maksettavaksi 1 000 000 euron suuruisena. Lisäksi markkinaoikeus on velvoittanut Espoon kaupungin korvaamaan CGI Suomi Oy:n ja Multitronic Pro Oy:n oikeudenkäyntikulut 10 000 eurolla viivästyskorkoineen.

(9) Markkinaoikeuden mukaan Espoon kaupungilla on lähtökohtaisesti ollut oikeus toteuttaa hankinta väliaikaisilla sopimusjärjestelyillä, joiden toteuttamiseksi sen ei ole tarvinnut erikseen järjestää tarjouskilpailua. Markkinaoikeus on kuitenkin todennut, että hankintaa koskeva EU-hankintailmoitus on julkaistu 3.12.2021, eli yli kaksi vuotta markkinaoikeuden päätöksen 30.10.2019 jälkeen, ja yli vuosi sen jälkeen, kun korkein hallinto-oikeus on hylännyt markkinaoikeuden päätöstä koskevat valituslupahakemukset. Kaupunki on viivytellyt markkinaoikeuden päätöksestä 30.10.2019 johtuviin toimenpiteisiin ryhtymisessä siten, että kysymys ei ole enää ollut julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain ( hankintalaki ) 153 §:n mukaisesta hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä. Hankinnan toteuttamisen väliaikaisten sopimusten perusteella on katsottava merkinneen markkinaoikeuden päätöksellä 30.10.2019 kumotun hankintapäätöksen täytäntöönpanoa vastoin markkinaoikeuden päätöksessä asetettua kieltoa, eikä tämän velvoitteen noudattamatta jättämiselle ole ollut pätevää syytä. Markkinaoikeuden mukaan asiassa ei ole myöskään todettavissa, että uhkasakon tuomitsemiselle asetettua pienempänä olisi uhkasakkolaissa säädettyä perustetta.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Markus Ukkola ja Teemu Matikainen.

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10) Espoon kaupunki on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeuden päätös kumotaan uhkasakon maksettavaksi tuomitsemisen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan velvollisuuden osalta kokonaisuudessaan. Espoon kaupunki on vaatinut toissijaisesti, että korkein hallinto-oikeus olennaisesti alentaa markkinaoikeuden kaupungin maksettavaksi tuomitsemaa uhkasakkoa.

(11) Espoon kaupunki on myös vaatinut, että CGI Suomi Oy ja Multitronic Pro Oy velvoitetaan korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

(12) CGI Suomi Oy ja Multitronic Pro Oy ovat yhteisessä lausumassaan vaatineet, että Espoon kaupungin valitus hylätään ja Espoon kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiöille asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(13) Asiassa on ratkaistavana, onko markkinaoikeus voinut tuomita markkinaoikeuden päätöksellä 30.10.2019 asetetun 1 000 000 euron uhkasakon Espoon kaupungin maksettavaksi.

Osapuolten kannat

(14) Espoon kaupungin mukaan se on toiminut niin ripeästi kuin vain on ollut mahdollista näin laajan hankinnan uudelleenkilpailutuksessa. Koko hankinnan valmistelun ajan oli käynnissä sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus, josta tuli kaupungille jatkuvasti uutta tietoa. Uudistuksen myötä hankinnan sisältö ja käyttäjät muuttuivat.

(15) Markkinaoikeuden aikaisemman päätöksen vaikutusten huomioiminen, sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen vaikutusten analysointi sekä aiemmasta avoimesta menettelystä siirtyminen kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn olisivat vaatineet miltä tahansa Espoon kaltaiselta toimijalta hyvin paljon työtä ja kalenteriaikaa huolellisen lopputuloksen aikaansaamiseksi. Espoon aiemmin vuonna 2018 kilpailuttaman hankinnan valmistelu oli myös vienyt huomattavasti aikaa. Hankintaa valmisteltiin loppuvuodesta 2016 alkuvuoteen 2018 eli melkein 1,5 vuotta.

(16) Ennen uuden kilpailutuksen valmistelua toimittajatapaamisten ja markkinavuoropuhelun muodossa Espoon kaupunki on joutunut tekemään hyvin laajan tarvekartoituksen, sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen vaikutusten arvioinnin ja koko ICT-hankintoja koskevan kilpailutusmallin uudistamisen. Näihin toimiin Espoon kaupunki on ryhtynyt markkinaoikeuden päätöksen jälkeen.

(17) Mikäli asiassa katsottaisiin vastoin Espoon kaupungin käsitystä, että kaupunki ei ole aloittanut uutta tarjouskilpailua riittävän nopeasti, uhkasakko tulee tuomita maksettavaksi olennaisesti markkinaoikeuden määräämää uhkasakkoa pienempänä. Espoon kaupunki on pääosin noudattanut markkinaoikeuden asettamaa päävelvoitetta, sillä se on aloittanut oma-aloitteisesti uuden tarjouskilpailun ja Espoon kaupungin väliaikaisten hankintasopimusten sopimuskaudet ovat olleet olennaisesti lyhyempiä kuin markkinaoikeuden päätöksen 30.10.2019 kohteena olleen hankinnan sopimuskausi. Espoon kaupungin väliaikaisten hankintasopimusten arvo on ollut vain pieni osa hankinnan ennakoidusta kokonaisarvosta eikä myöskään hankinnan sisältö ole väliaikaisissa hankintasopimuksissa ollut niin laaja kuin kumotussa hankintapäätöksessä.

(18) CGI Suomi Oy ja Multitronic Pro Oy ovat yhteisessä lausumassaan esittäneet, että uhkasakon määrääminen täysimääräisenä on KHO:n ennakkopäätöksen KHO 2023:35 mukaista. Espoon kaupungilla kesti yli kaksi vuotta markkinaoikeuden päätöksestä julkaista uutta hankintamenettelyä koskeva hankintailmoitus.

(19) Espoon kaupungin korkeimmalle hallinto-oikeudelle jättämän valituskirjelmänkin mukaan jo ensimmäinen suunnitteluvaihe oli kestänyt liki vuoden. Vaihe on koostunut lähinnä Espoon kaupungin sisäisistä kartoituksista. Mitään ulospäin havaittavaa tulosta selvittelystä ei tuona aikana ollut havaittavissa. Kysymys ei ollut markkinaoikeuden päätöksen noudattamisesta, vaan enintään kaupungin omista, sisäisistä selvityksistä ja kokouksista. Sisäisten kartoitustenkin osalta Espoon kaupungin selvitys on jäänyt epäselväksi.

(20) Perusteita ei ole myöskään alentaa Espoon kaupungin maksettavaksi määrättyjä oikeudenkäyntikuluja. Markkinaoikeus on jo nyt kohtuullistanut esitettyä kuluvaatimusta merkittävästi.

Sovellettavat oikeusohjeet

(21) Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä.

(22) Uhkasakkolain 11 §:n mukaan uhkasakko voidaan tuomita asetettua pienempänä, jos päävelvoitetta on olennaiselta osalta noudatettu tai velvoitetun maksukyky on merkittävästi alentunut taikka uhkasakon määrän alentamiseen on muu perusteltu syy.

(23) Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin tässä laissa säädetään.

(24) Hankintalain 153 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

(25) Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp) mukaan pykälä vastaisi pääosin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 93 §:ssä säädettyä. Kyseisen aiemman säännöksen esitöissä (HE 190/2009 vp) on todettu, että oikeuskäytännön mukaan hankintayksikkö voi järjestää hankinnan ilman tarjouskilpailua aina siihen saakka, kunnes uusi tarjouskilpailu muutoksenhaun johdosta annetun päätöksen perusteella on ehditty toteuttaa tilanteessa, jossa hankintayksikön järjestämiä palveluita käyttävien asiakkaiden etu on edellyttänyt palveluiden keskeytymätöntä järjestämistä. Hankinnan järjestäminen edellyttäisi arviota siitä, onko hankinnan tarve välitön vai voidaanko hankinta lykätä muutoksenhaun ajaksi. Tarve hankinnan välittömälle järjestämiselle olisi lähtökohtaisesti esimerkiksi tilanteessa, jossa hankintayksiköllä on lakisääteinen velvollisuus palvelun järjestämiseen tai hankinnassa on kyse sellaisesta tavara- tai palveluhyödykkeestä, jota hankintayksikkö tarvitsee tehtäviensä hoitamisessa.

(26) Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa tässä laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa.

(27) Hankintalain 168 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Keskeiset tosiseikat

(28) Espoon kaupungin 15.6.2018 tekemästä hankintapäätöksestä on valitettu markkinaoikeuteen. Markkinaoikeuskäsittelyn aikana Espoon kaupunki on 3.10.2018 allekirjoittanut valituksenalaisen kilpailutuksen voittaneen tarjoajan kanssa sopimukset hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä. Sopimusten keston osalta on todettu muun ohella, että niiden on ollut tarkoitus olla voimassa markkinaoikeuden käsittelyn ajan, sekä sen ajan, joka kuluu ratkaisujen aiheuttamien toimenpiteiden toteuttamiseen.

(29) Markkinaoikeus on päätöksellään 30.10.2019 kumonnut edellä todetun hankintapäätöksen, joka on koskenut Espoon kaupungin tietotekniikan loppukäyttäjä-, käyttö- ja kapasiteettipalvelujen hankintaa. Markkinaoikeus on 1 000 000 euron sakon uhalla kieltänyt Espoon kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön ( päävelvoite ).

(30) Markkinaoikeuden päätöksen mukaan, mikäli Espoon kaupunki aikoo edelleen toteuttaa kyseessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat.

(31) Espoon kaupunki on saanut markkinaoikeuden päätöksen tiedoksi 1.11.2019. Kaupunki ja väliaikaiseksi palveluntarjoajaksi valittu toimija ovat valittaneet päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

(32) Espoon kaupunki on jatkanut hankinnan väliaikaista järjestämistä allekirjoittamalla 3.6.2020 ja 10.6.2020 uudet sopimukset saman palveluntarjoajan kanssa. Sopimusten on ollut tarkoitus olla voimassa korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyn ajan sekä sen ajan, joka kuluu ratkaisujen aiheuttamien toimenpiteiden toteuttamiseen.

(33) Korkein hallinto-oikeus on 11.9.2020 antamallaan päätöksellä taltionumero 3639 hylännyt valituslupahakemukset.

(34) Espoon kaupunki on jatkanut hankinnan väliaikaista järjestämistä marraskuun ja joulukuun vaihteessa 2020 allekirjoitetuilla uusilla sopimuksilla saman palveluntarjoajan kanssa. Sopimusten on ollut tarkoitus olla voimassa uuden tarjouskilpailun järjestämisen ajan sekä sen ajan, joka kuluu uuden hankintapäätöksen täytäntöönpanon edellyttämien toimenpiteiden toteuttamiseen.

(35) Väliaikaiset sopimukset väliaikaisen palveluntarjoajan kanssa ovat koskeneet hankintaa, joka on vastannut sisällöltään pääosin 15.6.2018 tehdyssä hankintapäätöksessä tarkoitettua hankintaa. Väliaikaisten sopimusten sopimuskaudet ovat olleet lyhyempiä kuin kyseisen hankintapäätöksen kohteena olleen hankinnan sopimuskausi. Väliaikaisiin sopimuksiin ei ollut sisällytetty tiettyjä uusia palveluita, joita hankintapäätöksen mukainen sopimus olisi mahdollistanut.

(36) Espoon kaupunki on julkaissut uudelleenkilpailutettua hankintaa koskevan EU-hankintailmoituksen 3.12.2021. Kaupunki on pyytänyt neuvottelumenettelyyn valituilta ehdokkailta 24.10.2022 päivätyllä lopullisella tarjouspyynnöllä tarjouksia perustietotekniikkapalveluista.

(37) Uhkasakon tuomitsemista maksettavaksi koskeva vaatimus on tullut vireille markkinaoikeudessa 28.11.2022.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Uhkasakon maksettavaksi tuomitsemisen peruste

(38) Uhkasakon maksettavaksi tuomitsemiseksi on ratkaistava, onko Espoon kaupunki noudattanut edellä mainittua päävelvoitetta ja, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu, onko sen noudattamatta jättämiselle ollut pätevää syytä. Asiassa tulee erityisesti arvioitavaksi, onko hankinnan toteuttaminen väliaikaisten sopimusten perusteella merkinnyt kumotun hankintapäätöksen täytäntöönpanoa päävelvoitteen vastaisella tavalla.

(39) Asiassa esitetyn selvityksen perusteella on arvioitavissa, että hankinnan kohteena olevat tietotekniset palvelut ovat olleet välttämättömiä kaupungin lakisääteisten tehtävien toteuttamiseksi. Kaupungilla on siten ollut oikeus toteuttaa hankintaa väliaikaisen sopimuksen perusteella, kun hankintapäätökseen oli haettu muutosta. Hankinnan väliaikaista järjestämistä on hankintalain 153 §:n edellä viitatuista esitöistä ilmenevin tavoin voinut lähtökohtaisesti myös jatkaa markkinaoikeuden päätöksen 30.10.2019 jälkeen uuden tarjouskilpailun toteuttamisen vaatiman ajan. Kaupungin on kuitenkin tullut ilman aiheetonta viivytystä ryhtyä markkinaoikeuden päätöksestä johtuviin toimenpiteisiin uuden tarjouskilpailun toteuttamiseksi.

(40) Espoon kaupunki on esittänyt, että se on aloittanut uuden tarjouskilpailun valmistelun, kun markkinaoikeuden päätös 30.10.2019 on tullut sen tietoon. Kaupungin mukaan se on katsonut välttämättömäksi vertailumallia koskevien markkinaoikeuden päätöksen huomioiden vuoksi muuttaa kokonaan tietohallinnon hankinnoissa käyttämiään vertailumallipohjia ja omia sisäisiä hankinnan ohjeistuksia. Kyseinen muutos vaati aikaa, huolellisuutta ja useamman katselmointi- ja kommentointikierroksen, joissa hyödynnettiin myös ulkopuolista konsultointia. Kaupungin mukaan se testasi uutta pisteytysmallia etukäteen muun muassa tietoliikennehankinnassa, joka oli kooltaan huomattavasti rajatumpi perustietotekniikkakilpailutukseen nähden.

(41) Korkein hallinto-oikeus katsoo sinänsä selvitetyksi, että Espoon kaupunki on toteuttanut tiettyjä toimenpiteitä liittyen uuteen kilpailutusmalliin jo sinä aikana, kun markkinaoikeuden päätöstä koskevat valituslupahakemukset ovat olleet korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyssä. Esitetyn selvityksen perusteella nämä toimenpiteet ovat kuitenkin koskeneet ensisijaisesti muita kaupungin hankintamenettelyjä, ja ne ovat vain välillisesti palvelleet nyt kyseessä olevaa kilpailutusta. Selvitystä ei ole esitetty kaupungin tekemistä toimenpiteistä, jotka olisivat konkreettisesti ja yksiselitteisesti liittyneet käsillä olevan hankinnan uudelleenkilpailutuksen valmisteluun ennen valituslupahakemukset hylkäävää korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua. Selvitystä ei ole myöskään esitetty siitä, että valtiollisen sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuudistuksen vireilläolo olisi estänyt kaupunkia ryhtymästä markkinaoikeuden päätöksestä johtuviin toimiin hankinnan uudelleenkilpailuttamiseksi.

(42) Saadun selvityksen perusteella kaupunki on vasta korkeimman hallinto-oikeuden 11.9.2020 hylättyä valituslupahakemukset ryhtynyt markkinaoikeuden päätöksen vaatimiin toimiin. Tältä osin korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota myös siihen, että kaupunki on asiakirja-aineiston perusteella todennut Kilpailu- ja kuluttajavirastolle, joka on tutkinut Espoon kaupungin perustietotekniikkapalveluiden väliaikaista järjestämistä, käynnistäneensä perustietotekniikkapalvelujen uudelleenkilpailutuksen seuraavana päivänä siitä, kun sai korkeimmalta hallinto-oikeudelta tiedon, ettei se myönnä asiassa valituslupaa.

(43) Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten markkinaoikeus, että nyt kysymyksessä olevaa hankintaa voidaan sinänsä pitää hankinnan kohteen määrittelyn ja muiden hankintaan vaikuttavien seikkojen osalta vaativana hankintana, jonka järjestäminen vaatii hankintayksiköltä valmistelua. Espoon kaupunki on esittänyt selvitystä konkreettisista toimenpiteistä, joihin se on ryhtynyt korkeimman hallinto-oikeuden 11.9.2020 antaman päätöksen jälkeen. Kaupunki on muun ohella tavannut edellisen hankintamenettelyn tarjoajia liittyen hankinnan uudelleenkilpailutukseen, toteuttanut markkinavuoropuhelun sekä laatinut osallistumispyynnön. Uutta tarjouskilpailua koskeva hankintailmoitus on julkaistu 3.12.2021.

(44) Selvitystä markkinaoikeuden päätöksestä johtuviin konkreettisiin toimenpiteisiin ryhtymisestä ei ole esitetty siltä ajalta, kun valituslupahakemukset ovat olleet korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyssä. Hankintaa koskeva EU-hankintailmoitus on julkaistu yli kaksi vuotta markkinaoikeuden päätöksen 30.10.2019 jälkeen ja yli vuosi sen jälkeen, kun korkein hallinto-oikeus on hylännyt markkinaoikeuden päätöstä koskevat valituslupahakemukset. Korkein hallinto-oikeus katsoo kuten markkinaoikeus, että Espoon kaupunki on viivytellyt markkinaoikeuden päätöksestä johtuviin toimenpiteisiin ryhtymisessä. Kysymys ei ole enää ollut hankintalain 153 §:n mukaisesta hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä, vaan hankinnan toteuttamisen kumotulla hankintapäätöksellä valitun tarjoajan kanssa väliaikaisten sopimusten perusteella on katsottava merkinneen kumotun hankintapäätöksen täytäntöönpanoa vastoin markkinaoikeuden päätöksessä asetettua kieltoa.

(45) Edellä olevan perusteella Espoon kaupunki ei ole noudattanut markkinaoikeuden päätöksessä 30.10.2019 asetettua päävelvoitetta. Espoon kaupunki ei myöskään ole esittänyt selvitystä siitä, miksi sillä ei olisi ollut tosiasiallista ja oikeudellista mahdollisuutta ryhtyä markkinaoikeuden päätöksestä johtuviin toimenpiteisiin. Kun päävelvoitteen noudattamatta jättämiselle ei näin ollen ole todettavissa pätevää syytä, uhkasakon maksettavaksi tuomitsemiselle on ollut peruste.

Maksettavaksi tuomittavan uhkasakon määrä

(46) Uhkasakkolain 11 §:ssä on säädetty uhkasakon tuomitsemisesta asetettua pienempänä muun ohella silloin, jos päävelvoitetta on olennaiselta osalta noudatettu tai uhkasakon määrän alentamiseen on muu perusteltu syy.

(47) Uhkasakkolain 11 §:n yksityiskohtaisten perusteluiden (HE 63/1990 vp) mukaan uhkasakon tuomitseminen asetetun suuruisena ei ole kaikissa tapauksissa kohtuullista. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi perusteista, joiden nojalla uhkasakko voitaisiin tuomita asetettua pienempänä. Ehdotettu säännös antaisi tuomitsemisesta päättävälle viranomaiselle laajan harkinnanvallan ottaa huomioon kulloinkin ratkaistavan asian edellyttämät uhkasakon määrän alentamista puoltavat seikat. Käytännössä tärkein peruste on velvoitteen osittainen täyttäminen. Alentamiskynnyksen tulisi olla verraten korkea.

(48) Uhkasakkolain esitöiden mukaan uhkasakko voitaisiin tuomita asetettua pienempänä myös muun perustellun syyn vuoksi. Tällainen syy olisi esimerkiksi se, että uhkasakko on alun perin asetettu määrältään liian korkeaksi.

(49) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankinnan valmistelun ajan vireillä ollut valtiollinen sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuudistus on ollut mittakaavaltaan hyvin poikkeuksellinen. Kaupungin on ollut välttämätöntä huomioida uudistuksen vaiheet, sillä uudistuksen myötä muun ohella hankinnan sisältö ja käyttäjät ovat muuttuneet. Uudistus on muuttanut merkittävästi sekä lainsäädäntöä että valtion ja kuntien toimivallanjakoa. Vaikka tätä seikkaa ei voida pitää pätevänä syynä päävelvoitteen noudattamatta jättämiselle, se on perusteltua ottaa huomioon maksettavaksi tuomittavan uhkasakon määrää harkittaessa.

(50) Asiakirja-aineistosta ilmenee lisäksi, että kaupungin väliaikaiset hankintasopimukset eivät ole täysin sisältönsä ja kestonsa osalta vastanneet kumottua hankintapäätöstä. Tiettyjä toimintoja on kokonaan jätetty väliaikaisten sopimusten ulkopuolelle, eikä väliaikaisilla hankintasopimuksilla hankittujen palveluiden arvo ole siten vastannut hankinnan ennakoitua kokonaisarvoa.

(51) Ottaen huomioon valmistelussa olleen sosiaali- ja terveydenhuollon merkittävän uudistuksen, hankinnan laadun ja laajuuden sekä väliaikaisten hankintasopimusten sisällön ja keston korkein hallinto-oikeus katsoo kokonaisuutena asiaa harkiten, ettei ole kohtuullista tuomita uhkasakkoa maksettavaksi asetetun suuruisena. Uhkasakon tuomitsemiselle asetettua pienempänä on siten uhkasakkolain 11 §:ssä tarkoitettu perusteltu syy.

(52) Edellä olevan perusteella markkinaoikeuden tuomitseman uhkasakon määrä on uhkasakkolain 11 §:n nojalla alennettava 500 000 euroon.

Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

(53) Espoon kaupunki on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen myös siltä osin kuin markkinaoikeus on velvoittanut Espoon kaupungin korvaamaan CGI Suomi Oy:n ja Multitronic Pro Oy:n oikeudenkäyntikulut 10 000 eurolla viivästyskorkoineen.

(54) CGI Suomi Oy:n ja Multitronic Pro Oy:n mukaan ei ole perusteita alentaa Espoon kaupungin maksettavaksi määrättyä oikeudenkäyntikulukorvausta. Yhtiöiden mukaan markkinaoikeus on jo nyt kohtuullistanut esitettyä kuluvaatimusta merkittävästi.

(55) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n l momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

(56) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on markkinaoikeudessa ollut uhkasakon maksettavaksi tuomitsemisen ohella CGI Suomi Oy:n ja Multitronic Pro Oy:n valituksen johdosta kysymys myös tiedon antamisesta asiakirjasta sekä 3.12.2021 julkaistulla EU-hankintailmoituksella käynnistetyn hankintamenettelyn lainmukaisuudesta. Markkinaoikeus on jättänyt yhtiöiden valituksen osin tutkimatta, hylännyt vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta sekä hylännyt valituksen pääasian osalta. CGI Suomi Oy:n ja Multitronic Pro Oy:n vaatimukset ovat markkinaoikeudessa menestyneet vain uhkasakon tuomittavaksi määräämisen osalta.

(57) Espoon kaupungin maksettavaksi tuomittua uhkasakkoa on edellä kuvatulla tavalla alennettu markkinaoikeuden määräämästä 1 000 000 eurosta 500 000 euroon. Kun Espoon kaupungin valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa osin menestynyt, on myös markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta vastaavasti kohtuudella alennettava 5 000 euroon.

Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(58) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, Espoon kaupungille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

(59) Kun otetaan huomioon asian laatu ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, ei ole kohtuutonta, että CGI Suomi Oy ja Multitronic Pro Oy joutuvat vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa itse. CGI Suomi Oy:lle ja Multitronic Pro Oy:lle ei ole siten määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Hannele Ranta-Lassila, Eija Siitari (eri mieltä), Vesa-Pekka Nuotio (eri mieltä), Anne Nenonen ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Heidi Muukkonen.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Vesa-Pekka Nuotion äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Eija Siitari yhtyi:

”Kumoan markkinaoikeuden valituksenalaisen päätöksen tuomita Espoon kaupungin maksettavaksi vaadittu uhkasakko 1 000 000 euroa.

Äänestyksen tulokseen nähden olen samaa mieltä kuin enemmistö oikeudenkäyntikuluista markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perustelut

1. 1. Katson, että uhkasakon tuomitsemisedellytyksiä harkittaessa asiassa tulee ottaa ensinnäkin huomioon hankinnan laajuus ja laatu sekä ne syyt, jotka ovat johtaneet hankinnan uudelleen kilpailuttamiseen. Toiseksi asiassa on otettava huomioon, miten hankintayksikkö on esittämänsä selvityksen mukaan järjestänyt väliaikaisesti hankintayksikön toiminnan kannalta välttämättömät palvelut. Kolmanneksi asiassa on otettava huomioon, mitkä seikat ovat vaikuttaneet uudelleen kilpailuttamisen valmisteluun ja onko uudelleen kilpailuttamisen valmistelu kestänyt asiassa perusteettoman kauan.
2. 2. Kuten korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun kohdista 4 — 6 käy ilmi, markkinaoikeus on 30.10.2019 kumonnut Espoon kaupunginjohtajan 15.6.2018 tekemän hankintapäätöksen ja kieltänyt Espoon kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön asetetun 1 000 000 euron sakon uhalla. Mikäli Espoon kaupunki aikoo edelleen toteuttaa tietotekniikan loppukäyttäjä-, käyttö- ja kapasiteettipalvelujen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon markkinaoikeuden päätöksessä esitetyt seikat.
3. 3. Kumottu kilpailutus on perustunut avoimeen yhden toimittajan puitejärjestelyyn.
4. 4. Markkinaoikeus on kumonnut hankintapäätöksen katsoen, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella oli jäänyt epäselväksi, miltä osin pakolliset vaatimukset vaikuttivat tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arviointiin ja miltä osin tarjousten vertailuun. Markkinaoikeuden mukaan hankintapäätöksen ja sen liiteaineiston tarjousvertailua koskevat perustelut olivat sinänsä varsin kattavat. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella niistä ei ollut kuitenkaan ilmennyt, miten hankintayksikkö oli soveltanut tarjouspyynnössä ilmoittamiaan vertailuperusteiden vaatimusten V1, V2 ja V3 mukaisia arviointiperusteita, joiden mukaan vaatimukset pisteytettiin laatua arvioitaessa joko siltä osin kuin tarjous perustellut täytti ja/tai ylitti esitetyt V2- tai V3-vaatimukset. Tarjousvertailusta ei niin ikään ollut pääteltävissä, miten puheena olevien vaatimusten eri painotukset olivat vaikuttaneet kouluarvosanan määräytymiseen. Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoi, että tarjouspyyntö ei ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia eivätkä tarjoajat olleet voineet varmuudella tietää tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla tuli olemaan merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteiden arviointimalli oli ollut myös omiaan antamaan hankintayksikölle lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailussa. Tarjouspyyntö oli siten laadun vertailuperusteiden asettamisen ja ilmoittamisen osalta ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastainen.
5. 5. Markkinaoikeuden päätöksestä käy ilmi, että hankinnan kohdetta kuvaavia ja tarjouspyynnön mukaan tarjousten laatuvertailussa huomioon otettavia vaatimuksia on ollut ensimmäisessä kilpailutuksessa yhteensä 1 051 kappaletta.
6. 6. Korkein hallinto-oikeus on 11.9.2020 antamallaan päätöksellä taltionumero 3639 hylännyt markkinaoikeuden päätöstä koskevat valituslupahakemukset.
7. 7. Espoon kaupunki on lähettänyt uudelleen kilpailutettavaa hankintaa koskevat markkinavuoropuhelukutsut 11.1.2021 eli neljä kuukautta korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun jälkeen. Kaupunki on ilmoittanut 3.12.2021 julkaistulla ja 31.12.2021 korjatulla EU-hankintailmoituksella kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta perustietotekniikkapalveluiden hankinnasta. Uuden kilpailutuksen perusteella on tehty uusi hankintapäätös 7.3.2023, josta tehdyt tarjoajien valitukset markkinaoikeus on hylännyt samalla päätöksellä kuin jolla on määrätty valittajien vaatimuksesta hankintayksikkö maksamaan aikaisemmin asetettu uhkasakko.
8. 8. Hankintayksikkö on korkeimmassa hallinto-oikeudessa todennut, että uudelleen kilpailutetun hankinnan osallistumispyynnössä ja hankintailmoituksessa oheisasiakirjoineen on ollut yli 1 000 vaatimusta. Hankintayksikön mukaan haastavimmaksi kokonaisuudeksi hankinnan uudelleen kilpailutuksessa muodostui hankinnan kohdekuvaus sekä ”sote-exitin” vaikutusten analysointi.
9. 9. Hankintayksikkö on todennut, että sote-uudistus oli ollut käynnissä koko hankinnan valmistelun ajan. Ennen uudistusta sote-palvelut muodostivat hyvin merkittävän osan Espoon kaupungin toiminnasta, ja sote-palveluissa myös käytettiin huomattava osa hankinnan kohteena olevista tietoteknisistä palveluista. Sote-uudistuksen myötä myös hankinnan sisältö ja käyttäjät muuttuivat. Kolmasosa kaupungin työntekijöistä ja kokonainen toimiala siirtyivät Länsi-Uudenmaan hyvinvointialueelle. Lisävaikeuksia aiheutui koronatilanteesta ja myös tarpeesta supistaa hankintaa taloudellisista syistä. Hankinnan ensi vaiheen ennakoitu arvo oli ollut 90 miljoonaa euroa. Myöhemmässä kilpailutuksessa ennakoiduksi arvoksi ilmoitettiin 74 miljoonaa euroa.
10. 10. Hankintayksikkö on tehnyt asian käsittelyn kuluessa väliaikaiset sopimukset kumotun ensimmäisen vaiheen kilpailutuksen voittaneen tarjoajan kanssa. Väliaikaisia sopimuksia on tehty kaikkiaan kolmessa vaiheessa eli markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi, korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyn ajaksi ja vielä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisen jälkeen.
11. 11. Hankintayksikkö on esittänyt selvitystä siitä, mitkä toiminnot on jätetty väliaikaisten sopimusten ulkopuolella. Vain yksi vähäisempi toiminto on tullut kokonaan hankituksi väliaikaisten sopimusten aikana.
12. 12. Vastauksessaan asiaa myös tutkineelle Kilpailu- ja kuluttajavirastolle hankintayksikkö on todennut toteuttaneensa väliaikaisten sopimusten puitteissa operatiivisia normaaleja muutoksia ja tarkennuksia, kuten käyttö- ja kapasiteettipalveluihin uusia palvelimia, minkä lisäksi näiden palveluiden kohdeteknologiaa on päivitetty vaihtamalla palvelinalustaa ja alustaohjelmistoja uusiin versioihin. Myös päätelaitteita, työasemia ja mobiililaitteita on tilattu, kierrätetty ja uusittu laitteiden normaalin elinkaaren mukaisesti. Tulostuspalveluita on täsmennetty ja vanhentuneita laitteita on uusittu tulostuksen vähentämiseksi. Työasemien vikatilanteiden hallintaa on väliaikaisten sopimusten aikana tehostettu erillisellä valvontaohjelmistolla. Väliaikaisen sopimustoimittajan järjestelmästä on toteutettu integraatiot hankintayksikön järjestelmiin. Integraatioiden toteuttamisella ei ole ollut mitään vaikutusta väliaikaisten sopimusten sisältöön eikä laajuuteen.
13. 13. Hankintayksikkö on esittänyt selvitystä Kilpailu- ja kuluttajavirastolle väliaikaisten sopimusten aikana tilaamiensa palveluiden arvosta. Vuoden 2020 yhdeksän ensimmäisen kuukauden aikana hankintayksikkö oli hankkinut asiantuntijapalveluita vajaalla 406 000 eurolla. Sovellusylläpitotöitä hankintayksikkö oli hankkinut vuosina 2019 ja 2020 yhteensä vajaalla 34 000 eurolla. Korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyn aikana oli hankittu palveluita noin 5,4 miljoonalla eurolla, erilaisia kehittämispalveluita vajaalla 406 000 eurolla ja perustekniikkapalveluita vajaalla 212 00 eurolla. Hankintayksikön suurin kuluerä tuona aikana oli ollut rahoituskulut (noin 3,89 miljoonaa euroa) Kuntarahoitukselle. Rahoituskuluista suurin osa eli 2,5 miljoonaa euroa kohdistui työasemien hankintaan, jotka hankintayksikkö siis hankki itse.
14. 14. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on tutkinut vuodenvaihteessa 2020 — 2021 Espoon kaupungin perustietotekniikkapalvelujen väliaikaista järjestämistä. Kilpailu- ja kuluttajavirasto ei ole todennut menettelyssä sellaisia puutteita tai virheitä, joihin viraston olisi tullut valvontaviranomaisena puuttua. Asia on poistettu viraston käsittelystä.
15. 15. Markkinaoikeuden päätöksen antamisesta kului noin yksi vuosi ja kaksi kuukautta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamiseen, minkä jälkeen hankintayksikkö aloitti markkinavuoropuhelun neljän kuukauden päästä. EU-hankintailmoitus neuvottelumenettelynä toteutettavasta perustietotekniikkapalveluiden hankinnasta julkaistiin tämän jälkeen ensimmäisen kerran 3.12.2021 ja uudestaan korjattuna vielä saman kuukauden aikana.
16. 16. Katson, että markkinaoikeuden kumoamispäätöksen perustelut huomioon ottaen hankintayksikkö on uuden kilpailutuksen järjestämisessä ollut ainakin kahdenlaisten haasteiden edessä. Toinen näistä on ollut se, että tarjousasiakirjat tarjouspyyntöineen on jouduttu rakentamaan huomattavassa määrin uudestaan, koska markkinaoikeus oli pitänyt alkuperäistä tarjouspyyntöä laajalti epäselvänä. Hankintayksikkö siirtyi myös käyttämään kilpailullista neuvottelumenettelyä avoimen menettelyn sijasta, jolloin menettelyyn tuli väistämättä lisää vaiheita.
17. 17. Hankinnan uudelleen kilpailuttamista on jouduttu toteuttamaan erittäin laajan sote-uudistuksen ollessa vielä kesken, minkä lisäksi kilpailuttamiseen käytettynä aikana toimintamahdollisuuksiin yhteiskunnassa olivat yleisesti ja eri asteisesti vaikuttaneet pandemian rajoitustoimet.
18. 18. Edellä mainituista syistä katson, että hankintayksikön ei voida katsoa viivytelleen markkinaoikeuden uudelleen kilpailuttamiseen velvoittavasta päätöksestä johtuviin toimenpiteisiin ryhtymisessä tai panneen markkinaoikeuden kumoaman hankintapäätöksen väliaikaisin sopimusjärjestelyin täytäntöön vastoin hankintalain 153 §:ää siten, että hankintayksikkö olisi tullut tuomita maksamaan markkinaoikeuden aikaisemmin asettama 1 000 000 miljoonan euron suuruinen sakon uhka asetetun määräisenä.
19. 19. Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Mainitun lain 11 §:n mukaan uhkasakko voidaan tuomita asetettua pienempänä, jos päävelvoitetta on olennaisilta osin noudatettu tai velvoitetun maksukyky on merkittävästi alentunut taikka uhkasakon määrän alentamiseen on muut perusteltu syy.
20. 20. Kun otan huomioon ensimmäisen hankintapäätöksen kumoamisen syyt, hankinnan laadun ja laajuuden, väliaikaisten hankintasopimusten sisällön ja keston, hankintayksikön toimet sekä hankinnan uudelleen kilpailuttamisen ajankohtana vallinneet laajat eri toimintojen muutostekijät, hankintayksikköä ei voida tuomita maksamaan uhkasakkoa myöskään vaadittua pienempänä. En näin ollen ole voinut päätyä korkeimman hallinto-oikeuden enemmistön kannalle.”