5.7.2022

Asia

Yleiskaavaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija

Hyrynsalmen kunnanhallitus

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 24.3.2021 nro 21/0059/1

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Hyrynsalmen kunnanhallitukselle valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan Hyrynsalmen kunnanhallituksen valituksesta siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut Hyrynsalmen kunnanvaltuuston päätöksen.

Korkein hallinto-oikeus ottaa enemmän viivästyksen välttämiseksi välittömästi tutkittavakseen A:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole siitä lausunut ratkaisunsa lopputuloksen vuoksi. A:n valitus Hyrynsalmen kunnanvaltuuston päätöksestä hylätään. Kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä jää siten voimaan.

Asian tausta

(1) Hyrynsalmen kunnanvaltuusto on 10.6.2019 (§ 10) hyväksynyt Illevaaran tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

(2) Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään osin jättänyt tutkimatta A:n valituksen sekä siltä osin kuin valitus on tutkittu A:n valituksesta kumonnut Hyrynsalmen kunnanvaltuuston päätöksen osayleiskaavan hyväksymisestä.

(3) Hallinto-oikeus on katsonut, että laadittujen selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella jää epävarmuus siitä, kuinka merkittäviksi osayleiskaavan toteuttamisesta aiheutuvat haitalliset vaikutukset sääksille muodostuvat. Tällaisten vaikutusten riittävä selvittäminen on korostunut käsillä olevassa asiassa, koska sääksen pesä sijaitsee tuulivoimapuiston välittömässä läheisyydessä ja saalistuslennot suuntautuvat merkittävissä määrin tuulivoimapuiston läpi. Hallinto-oikeus on edelleen todennut, että osayleiskaavaa varten ei ole laadittu sellaisia selvityksiä ja vaikutusten arviointeja, joiden perusteella olisi mahdollista luotettavasti arvioida, onko kaavassa osoitettujen tuulivoimaloiden alueiden toteuttaminen sovitettavissa asianmukaisesti yhteen luonnonarvojen vaalimista ja ympäristöön sopeutumista koskevien yleiskaavan sisältövaatimusten kanssa. Osayleiskaava ei siten ole perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anne-Mari Keskitalo, Renne Pulkkinen ja Markus Haho, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4) Hyrynsalmen kunnanhallitus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut yleiskaavan hyväksymistä koskevan Hyrynsalmen kunnanvaltuuston päätöksen ja että kaavan hyväksymistä koskeva A:n valitus hylätään.

(5) Kunnanhallituksen mukaan osayleiskaavan vaikutuksia on selvitetty kattavalla ja luotettavalla tavalla maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisesti. Hankealueen ja sähkönsiirtolinjavaihtoehtojen pesimälinnustoa on selvitetty maastossa keväällä ja kesällä 2015. Kaavoitusta varten on lisäksi suoritettu maastossa muuttolinnuston kevät- ja syysmuuton seurantaa vuonna 2015 yhteensä 75 tunnin ajan.

(6) Osayleiskaavaan liittyvien linnustoselvitysten yhteydessä tunnistettiin, että osayleiskaavan aluerajauksen läheisyydessä sijaitsee sääksen pesä. Tästä johtuen osayleiskaavan laadinnan yhteydessä on tarkkailtu sääksen esiintymistä, pesintää ja lentokäyttäytymistä vuosina 2015 — 2018 sekä maastossa että satelliittipaikannuksen avulla. Vaikutusten selvittämiseksi sääksestä on laadittu vuonna 2016 erillinen törmäysmallinnusraportti, jota on päivitetty 5.4.2019.

(7) Päivitetyssä törmäysmallinnuksessa on huomioitu tuulivoimapuiston suunnittelun kehittyminen vuodesta 2016 siten, että voimaloiden lukumäärä on vähentynyt seitsemään voimalaan, suunniteltujen voimaloiden sijainnit kaava-alueella ovat muuttuneet ja voimaloiden koko on kasvanut. Selvitysten tulosten perusteella sääksen törmäysriski on vähäinen suunnitellun tuulivoimapuiston koko 25 vuoden elinkaaren aikana.

(8) Törmäysmallinnukseen 5.4.2019 tehdyn päivityksen nimenomaisena tarkoituksena on ollut täydentää sääkseen liittyviä selvityksiä tuulivoimapuiston suunnittelussa tapahtuneiden muutosten mukaisesti ja tuottaa kunnanvaltuuston päätöksentekoa varten lisätietoa niistä seikoista, jotka Kainuun ELY-keskus on katsonut kaavaehdotuksista 6.2.2017 ja 1.2.2019 antamissaan lausunnoissa puutteellisesti selvitetyiksi taikka arvioiduiksi. Selvitysten riittävyyden osalta on syytä myös huomioida, että selvityksiä on ryhdytty laatimaan lajille, jonka luokitus on ollut kaavoituksen aloittamisen hetkellä silmälläpidettävä (NT). Ennen osayleiskaavan hyväksymistä lajin uhanalaisuusluokitusta on muutettu luokkaan elinvoimainen (LC).

(9) Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä lausunnon koskien osayleiskaavan vaikutuksia sääkseen sekä tähän kysymykseen liittyvien selvitysten ja vaikutusten arviointien riittävyyttä.

(10) ELY-keskus toteaa, että linnustovaikutusten arviointien tulee perustua riittävään tietoon linnustosta sekä mahdollisista vaikutuksista. Illevaarassa suurimman epävarmuuden vaikutusten arviointiin on aiheuttanut pesän läheisyys, mutta myös ruokailulentojen suuntautuminen tuulivoimapuiston läpi ja tästä aiheutuvat riskit sääkselle sekä edellä mainittuihin seikkoihin liittyen puutteelliset selvitykset. Voimaloiden määrän vähentämisen jälkeen lähinnä oleva pesäpuu sijoittuu voimalasta noin 1,3 kilometrin päähän.

(11) Aiemmat ELY-keskuksen arviot mahdollisista vaikutuksista ovat perustuneet vuoden 2016 törmäysmallinnukseen, jossa voimaloiden määrä on ollut suurempi ja korkeus matalampi. Silloisiin tietoihin perustuen asiaan on katsottu liittyvän epävarmuuksia. Tämän jälkeen on kuitenkin tuulivoimapuiston osayleiskaavaluonnosta, tuulivoimaloiden määrää ja korkeutta sekä niiden myötä törmäysmallinnusta päivitetty.

(12) Törmäysmallinnus, joka perustuu satelliittiseurannasta saatuihin tietoihin sääksikoiraan ja sääksen poikasten lentokäyttäytymisestä, on päivitetty 5.4.2019. Päivitetyssä mallinnuksessa on otettu huomioon osayleiskaavaan pääasiassa juuri sääksen vuoksi tehdyt muutokset, kuten vähäisempi voimaloiden määrä ja suurempi napakorkeus, joiden on todettu vähentävän törmäysriskiä, sekä varovaisuusperiaate. Maastoselvitysten, toteutettujen satelliittiseurantojen ja 5.4.2019 päivitetyn törmäysmallinnuksen perusteella on voitu todeta, että törmäysriski on erittäin pieni, sillä sääkset lentävät pääsääntöisesti mahdollisen riski-/törmäysalueen ulkopuolella. ELY-keskus katsoo, että päivitetty törmäysmallinnus perustuu luotettaviin pohjatietoihin ja asiantuntija-arvioihin. Törmäyksen riskiä ei voida kokonaan poissulkea, mutta törmäysmallinnus osoittaa tieteellisin keinoin riittävällä tavalla, että törmäysriski ei ole merkittävä.

(13) ELY-keskuksen mukaan Kainuussa, kuten koko Suomessa, sääksikanta on vahva eikä Illevaaran tuulivoimapuiston mahdollinen rakentaminen vaikuta lajin suojelutasoon merkittävästi edes alueellisesti. Ottaen huomioon, että kyseessä ei ole uhanalainen eikä erityisesti suojeltava laji, vaan jo pitkään elinvoimaisen lajin statuksen omannut laji, selvitykset ovat varsin kattavia ja perusteellisia. Selvityksiin ei sisälly merkittäviä epävarmuustekijöitä.

(14) A on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen sekä ELY-keskuksen lausunnon johdosta lausuman, jossa hän on vaatinut valituslupahakemuksen ja valituksen hylkäämistä.

(15) Hyrynsalmen kunnanhallitus on antanut ELY-keskuksen lausunnon ja A:n lausuman johdosta lausuman.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Ratkaisu Hyrynsalmen kunnanhallituksen valitukseen

1.1 Kysymyksenasettelu

(16) Asiassa on Hyrynsalmen kunnanhallituksen valituksesta ratkaistavana, onko osayleiskaava perustunut riittäviin selvityksiin ja vaikutusten arviointeihin siltä osin kuin on kysymys osayleiskaavan toteuttamisen vaikutuksista alueella esiintyvään sääkseen ja täyttääkö osayleiskaava tältä osin luonnonarvojen vaalimista koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

(17) Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

(18) Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä mainitussa laissa säädetään. Mainitun lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena muun ohella laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

(19) Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen. Mainitun pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

(20) Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella, suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön ja että tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

1.3 Osayleiskaavan kuvaus

(21) Osayleiskaavan tarkoituksena on kaavaselostuksen mukaan mahdollistaa tuulivoimapuiston rakentaminen Hyrynsalmen Illevaaran alueelle. Pinta-alaltaan noin 670 hehtaarin suuruinen kaava-alue sijoittuu Illevaaran, Saunavaaran, Paha Pölhövaaran ja Teerisuon alueelle noin yhdeksän kilometriä Hyrynsalmen keskustasta kaakkoon.

(22) Suunnittelualueella on osayleiskaavaa hyväksyttäessä ollut voimassa Kainuun maakuntakaava 2020 ja Kainuun tuulivoimamaakuntakaava. Maakuntakaavassa 2020 ei ole osoitettu tuulivoimaloiden aluevarauksia. Mainituissa maakuntakaavoissa ei ole osoitettu tuulivoimaloiden aluetta osayleiskaavan alueelle. Tuulivoimamaakuntakaavan tuulivoimaloiden rakentamista koskevissa yleisissä suunnittelumääräyksissä on todettu muun ohella, että maakuntakaavassa osoitettujen tuulivoimaloiden alueiden ulkopuolelle voidaan toteuttaa tuulivoimarakentamista, mikäli se ei ole merkitykseltään seudullista. Kaava-alueella ei ole voimassa yleiskaavaa tai asemakaavaa.

(23) Kaava-alue on osoitettu pääosin maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M-1), jolle on osoitettu pistekatkoviivamerkinnöillä seitsemän tuulivoimaloiden aluetta (tv-1). Tuulivoimaloiden aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan tuulivoimalan kokonaiskorkeus saa olla enintään 280 metriä maanpinnasta. Tuulivoimaloiden rakenteet on sijoitettava kokonaan tv-1-alueen sisäpuolelle. Osayleiskaavan yleismääräyksien mukaan yleiskaavassa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille saadaan rakentaa yhteensä enintään seitsemän tuulivoimalaa, joiden yhteenlaskettu enimmäisteho on alle 30 megawattia. Osayleiskaavaa saadaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena (maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §).

1.4 Sääkseen kohdistuvia vaikutuksia koskevat selvitykset

(24) Osayleiskaavan valmistelun yhteydessä laaditun linnustoselvityksen (Ramboll Finland Oy, 21.12.2015) mukaan kaava-alueen pesimälinnustoa on selvitetty maastokäynneillä 5. — 6.6.2015. Sähkönsiirtolinjan pesimälinnustoa on selvitetty 13. — 14.6.2015. Alueen syysmuuttoa on tarkkailtu 14. — 17.9.2015 ja 7.10.2015. Selvityksen mukaan hankealueen läheisyydessä pesii sääksi, joka on selvityksen laatimisajankohtana kuulunut uhanalaisuusluokituksessa silmällä pidettäviin (NT) lintulajeihin ja kuuluu lintudirektiivin liitteen I lajeihin. Sääksien osalta on tehty satelliittiseurantaa vuosina 2016 — 2018, ja linnusta on laadittu marraskuussa 2016 törmäysriskianalyysi, jota on päivitetty huhtikuussa 2019 (Ramboll Finland Oy, 5.4.2019).

(25) Vuonna 2016 laaditun törmäysriskianalyysin mukaan Illevaaran hankealueella erityisiä ja oleellisesti törmäysriskiä lisääviä seikkoja ovat pesän sijainti hyvin lähellä suunniteltuja tuulivoimaloita ja toisaalta petolinnun ruokailulentojen suuntautuminen pääosin tuulipuiston ylitse. Pesän sijainti aivan hankealueen tuntumassa on riskitekijä myös itsenäistyville poikasille. Pesän nykyinen sijainti lisää myös erilaisten yllättävien tilanteiden sattuessa törmäysriskiä.

(26) Kainuun ELY-keskus on 7.12.2016 päivätystä kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa todennut, että sääksen pesinnän jatkuessa samassa paikassa hankkeen toteutumisesta aiheutuva riski lajille on suuri. Hanke voidaan toteuttaa kaavassa suunnitellulla tavalla ja laajuudessa vain, jos laji siirtyy pesimään toisaalle rakennettuihin tekopesiin. ELY-keskus on toisesta 5.12.2018 päivätystä kaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa todennut muun ohella, että seurantatulokset osoittavat sääksikoiraan saalistuslentoreittien kulkevan pääosin tuulivoimapuiston läpi. Törmäysriski voi olla jopa varsin merkittävä, eikä seurannan avulla voida tehdä täysin luotettavia johtopäätöksiä siitä, miten tuulivoimapuisto vaikuttaa pidemmän ajan kuluessa linnun pesintään ja yksilöiden säilymiseen. ELY-keskuksen lausunnossa on todettu edelleen, että suunnittelun lähtökohta tuulivoimahankkeissa on, että asiantuntijoiden suositusten mukaan tuulivoimaloiden ja pesän etäisyyden tulisi olla vähintään kaksi kilometriä. Etäisyydestä voidaan poiketa, jos tarkemmat selvitykset ja arvioinnit osoittavat, että tuulivoimalat eivät aiheuta merkittävää lintujen tuhoutumisriskiä. Tässä tapauksessa siitä ei toistaiseksi ole saatu riittävää varmuutta.

(27) Törmäysmallinnuksen päivityksen (5.4.2019) mukaan sääksen lentoreittejä ja -aktiivisuutta on seurattu satelliittiseurannan avulla vuosina 2016 — 2018 siten, että aikuista koiraslintua on seurattu vuosina 2016 ja 2017 ja kahta poikasta vuonna 2018. Koiraslinnun paikannuksista vuonna 2016 selvästi alle kolmasosa ja vuonna 2017 noin kolmasosa sijoittui pesältä katsottuna tuulivoimapuiston suuntaan. Loput kaksi kolmasosaa paikannuksista sijoittui pesältä katsottuna muihin suuntiin. Poikaset lensivät seuranta-ajanjaksona suunnitellun tuulivoimapuiston alueelle yhteensä neljä kertaa ja tällöinkään lentoliikkeet eivät sijoittuneet lähelle tuulivoimaloiden roottoreiden sädettä.

(28) Törmäysmallinnuksen päivityksessä sääkselle aiheutuvaa törmäysriskiä on arvioitu niin sanotulla Bandin tasomallilla, ja arviota on korjattu lajikohtaisella väistökertoimella. Törmäysriski on mallinnettu sellaisilla voimaloilla, joiden roottorin muodostama riskikorkeus on 115,5 — 264,5 metriä. Mallinnuksessa aikuisen koiraspäiväpetolinnun on arvioitu viettävän reviirillä 120 vuorokautta vuodessa ja tekevän keskimäärin viisi saalistuslentoa vuorokaudessa. Saalistuslentojen (meno-paluu) määrä pesintäkautta kohden on näin ollen arvioitu 600:ksi, mikä tarkoittaa 1 200 yhdensuuntaista lentoa. Seurantatietojen perusteella valtaosa (81,72 prosenttia) koiraan lennoista sijaitsi maanpinnasta mitatun korkeusvyöhykkeen 77,5 — 245 metriä ulkopuolella ja pääosin sen alapuolella. Koska mallinnuksessa käytetyn voimalan riskikorkeus on mainittua korkeampi, mallinnuksessa on oletettu, että 90 prosenttia koiraan lennoista tapahtuu riskitason ulkopuolella tuulivoimapuiston alueella. Mallinnuksessa on koiraslinnun osalta vaihtoehtoisesti tarkasteltu tilanteita, joissa 33 prosenttia tai 50 prosenttia saalistuslennoista tapahtuu tuulivoimapuiston läpi. Lisäksi erikseen on mallinnettu nuorten lintujen törmäysriskiä omilla parametreillään. Satelliittiseurannan perusteella 99 prosenttia nuorten lintujen lennoista tapahtuu riskitason ulkopuolella. Kaikki mallinnukset on tehty sillä olettamuksella, että sääksi pesii lähinnä tuulivoimapuistoa olevassa pesässä.

(29) Törmäysmallinnuksen tulosten mukaan koiraan törmäysriski on mallinnusvaihtoehdosta riippuen väistökerroin huomioon ottaen 0,025 — 0,039 törmäystä voimaloihin vuoden aikana ja nuorten lintujen osalta enintään 0,006 törmäystä vuodessa. Tuulivoimaloiden käyttöikää (25 vuotta) kohden törmäysmallinnuksen perusteella tapahtuu koiraan osalta 0,63 — 0,96 törmäystä voimaloihin.

1.5 Oikeudellinen arviointi sääkseen kohdistuvien vaikutusten osalta

(30) Kaava-alueen läheisyyteen sijoittuu laadittujen selvitysten perusteella sääksen pesä, jonka etäisyys kaavassa osoitetuista tuulivoimaloiden alueista on vähimmillään noin 1,3 kilometriä. Arvioinnin lähtökohtana on otettava huomioon, että sääksi on luonnonsuojelulain 38 §:ssä tarkoitettu rauhoitettu laji, jonka pesäpuu on rauhoitettu saman lain 39 §:n 2 momentin perusteella. Sääksi on lisäksi lintudirektiivin liitteessä I mainittu laji. Sääksi on kansainvälisen uhanalaisuusluokituksen mukaan arvioitu elinvoimaiseksi vuonna 2015 uusitussa uhanalaisuusarvioinnissa. Sääksi ei ole luonnonsuojelulain mukainen uhanalainen laji eikä erityisesti suojeltava laji.

(31) Sääksen esiintymistä, pesintää ja lentokäyttäytymistä on selvitetty kaava-alueella sen ympäristössä vuonna 2015 laaditussa luontoselvityksessä sekä satelliittiseurannan avulla vuosina 2016 — 2018 siten, että aikuista koiraslintua on seurattu vuosina 2016 ja 2017 ja kahta poikasta vuonna 2018. Sääksestä on lisäksi laadittu marraskuussa 2016 törmäysriskianalyysi, jota on päivitetty huhtikuussa 2019 (Ramboll Finland Oy, 5.4.2019). Selvityksissä on arvioitu muun ohella suunnitellun tuulivoimapuiston alueelle suuntautuvien lentojen määrää sekä voimaloiden sääksille aiheuttamaa törmäysriskiä.

(32) Kainuun ELY-keskus on vuosina 2016 ja 2018 antamissaan lausunnoissa katsonut, että selvityksiin liittyy epävarmuuksia johtuen muun ohella pesäpaikan läheisyydestä suhteessa suunniteltuihin tuulivoimaloihin sekä siitä, että sääksikoiraan saalistuslentoreitit kulkevat pääosin tuulivoimapuiston läpi. ELY-keskuksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle 31.1.2022 antamassa lausunnossa on kuitenkin tuotu esiin, ettei aiempia lausuntoja annettaessa ole ollut käytettävissä 5.4.2019 päivättyä törmäysmallinnuksen päivitystä, jossa on huomioitu kaavaehdotukseen valmisteluvaiheessa tehdyt muutokset kuten voimaloiden määrän vähentäminen. ELY-keskuksen 31.1.2022 antaman lausunnon perusteella sääksiin kohdistuvia vaikutuksia koskevat selvitykset ovat olleet kattavia ja törmäysmallinnuksen päivitys perustuu luotettaviin pohjatietoihin ja asiantuntija-arvioihin.

(33) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että selvityksiä voidaan edellä esitetyn perusteella pitää kokonaisuutena arvioiden kattavina ja luotettavina. Kaavaratkaisu perustuu siten sääkseen kohdistuvien vaikutusten osalta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä mukaisesti sellaisiin kaavan merkittävät vaikutukset huomioon ottaviin tutkimuksiin ja selvityksiin, että kaavan sisältövaatimusten täyttymistä tältä osin voidaan arvioida.

(34) Yleiskaavan lainmukaisuuden arviointi perustuu maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa ja 77 b §:ssä säädettyihin yleiskaavan sisältövaatimuksiin. Lintudirektiivin liitteen I lajien elinympäristöjen suojelu on järjestetty ensisijaisesti siten, että jäsenvaltiot ovat osoittaneet näiden lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet. Mainittujen lajien suojelu on Suomessa toteutettu Natura 2000 -alueverkostolla.

(35) Illevaaran osayleiskaava-alueeseen ei kuulu, eikä myöskään sen läheisyydessä sijaitse sellaista Natura-aluetta, jonka suojeluperusteena sääksi olisi ollut muutoksenhaun kohteena olevaa kaavapäätöstä tehtäessä. Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettuja sääksen pesäpuita ei saadun selvityksen perusteella tuulivoimahankkeen toteuttamisen yhteydessä vahingoiteta, eikä myöskään sääksen törmäysriski osayleiskaavan mahdollistamiin tuulivoimaloihin ole laadittujen selvitysten perusteella niin merkittävä, että sillä olisi vaikutusta sääksen suojelutasoon. Osayleiskaavan toteuttamisesta alueella esiintyvälle sääkselle aiheutuvia haitallisia vaikutuksia ei näin ollen voida pitää niin merkittävinä, että osayleiskaava olisi tällä perusteella luontoarvojen vaalimista koskevan yleiskaavan sisältövaatimuksen vastainen.

2. Ratkaisu A:n hallinto-oikeudelle tekemään valitukseen

2.1 A:n valitus hallinto-oikeudelle

(36) A on kuntalain 135 §:n 3 momentissa säädetyssä määräajassa hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut kunnanvaltuuston päätöstä kumottavaksi edellä käsiteltyjen sääksiin kohdistuvien vaikutusten ohella seuraavin perustein:

(37) Osayleiskaava on päivätty valtuuston kokouspäivälle 10.6.2019, joten valtuuston jäsenillä ei ole ollut mahdollisuutta tutustua osayleiskaavan kokonaisuuteen ennen kokousta. Tästä osoituksena ovat kokouksen pöytäkirjaote sekä Ramboll Finland Oy:n 1.3.2019 ja 5.4.2019 päivätyt asiakirjat.

(38) Isovaara-Illevaaran tuulivoimaloiden alue on Kainuun tuulivoimamaakuntakaavassa todettu soveltumattomaksi seudullisesti merkittävään tuulivoimatuotantoon porotalouteen kohdistuvien yhteisvaikutusten ja linnustovaikutusten perusteella. Kaava-alueen pienentymisestä huolimatta osayleiskaavan vaikutukset eivät ole sillä tavoin pienentyneet, että alue olisi sopiva tuulivoimatuotantoon. Tuulivoimaloiden tehon ja korkeuden kasvaminen ovat tehneet hankkeesta seudullisesti merkittävän ja hankkeen maisemavaikutukset Hyrynsalmella, Ristijärvellä ja Emäjoen rantaosayleiskaava-alueella ovat kasvaneet.

(39) Kaavaselostuksen havainnekuvat ovat epäselviä ja antavat virheellisen kuvan voimaloiden näkyvyydestä. Vaikutukset hankealueen eläimistöön on selvitetty puutteellisesti, koska saukon ja jokihelmisimpukan osalta ei ole tehty maastoselvityksiä. Kaavaselostuksessa esitetyt vaikutukset aluetalouteen perustuvat noin seitsemän vuotta vanhoihin selvityksiin, joita ei ole voitu mitenkään todentaa. Tuulivoimala-alueelle johtava tiestö tarvitsee mahdollisesti parantamista.

2.2 Oikeudellinen arviointi

(40) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kaava-asian valtuustokäsittely on tapahtunut kunnanhallituksen valmistelun pohjalta kuntalain 93 ja 95 §:n mukaisesti. Kunnanhallitus on päätöspöytäkirjan mukaan 23.4.2019 (§ 70) hyväksynyt osayleiskaavan, kaavaehdotuksesta annettujen lausuntojen ja muistutusten tiivistelmät ja kaavan laatijan vastineet sekä kaavakarttaan ja kaavaselostukseen kaavaehdotuksen nähtävilläolon jälkeen tehdyt muutokset. Kaavakarttaan ja kaavaselostuksen tarkastusmerkintöjen perusteella niiden sisältöä ei ole tämän jälkeen muutettu. Päätöspöytäkirjasta ilmenee edelleen, että kaava-aineisto kokonaisuudessaan on ollut katsottavissa kunnan internet-sivuilla ja että se on ollut nähtävillä myös kunnantalolla teknisellä osastolla ja valtuuston kokouksessa. Asiassa ei edellä todettu huomioon ottaen ole perusteita katsoa, että asian valmistelu ennen valtuustokäsittelyä olisi ollut puutteellista tai että valtuuston jäsenillä ei olisi ollut mahdollisuutta tutustua osayleiskaavan kokonaisuuteen ennen kokousta.

(41) Osayleiskaava ei sijaitse Kainuun tuulivoimamaakuntakaavan mukaisella tuulivoimaloiden alueella. Tuulivoimamaakuntakaavan yleisten suunnittelumääräysten mukaan maakuntakaavassa osoitettujen tuulivoimaloiden alueiden ulkopuolelle voidaan toteuttaa kuitenkin tuulivoimarakentamista, mikäli se ei ole merkitykseltään seudullista. Yleisissä suunnittelumääräyksissä todetaan edelleen muun ohella, että tuulivoimarakentamista suunniteltaessa tuulivoimalat tulee sijoittaa luonnonsuojelualueiden, Natura 2000 -verkoston alueiden, vedenhankinnan kannalta tärkeiden pohjavesialueiden, harjujensuojeluohjelman alueiden, maakuntakaavan virkistysalueiden sekä valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden ja rakennettujen kulttuuriympäristöjen ulkopuolelle. Tuulivoimarakentamista suunniteltaessa on otettava huomioon kysymyksessä olevan tuulivoimahankkeen sekä eri tuulivoimahankkeiden yhteisvaikutukset erityisesti asutukseen, maisemaan, linnustoon, luonnon monimuotoisuuteen ja kulttuuriperintöön sekä pyrittävä ehkäisemään haitallisia vaikutuksia.

(42) Seudullisesti merkittävällä tuulivoimarakentamisella tarkoitetaan maakuntakaavan tuulivoimaloiden aluetta koskevan osa-aluemerkinnän (tv) kuvauksen mukaan lähtökohtaisesti vähintään 10 teollisen kokoluokan voimalan muodostamaa aluetta. Ainoastaan maisemallisesti herkällä Oulujärven ranta-alueella rajana pidetään vähintään viittä voimalaa.

(43) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Illevaaran tuulivoimapuiston osayleiskaava mahdollistaa enintään seitsemän tuulivoimalan rakentamisen, eikä hanke siten ole kokoluokaltaan seudullisesti merkittävä. Osayleiskaavan toteuttamisesta ei saadun selvityksen perusteella aiheudu myöskään sellaisia yhteisvaikutuksia muiden hankkeen lähialueelle, lähimmilläänkin noin 10 kilometrin etäisyydelle kaava-alueesta sijoittuvien tuulivoimahankkeiden kanssa, että osayleiskaavan mahdollistamaa tuulivoimahanketta olisi tälläkään perusteella pidettävä merkitykseltään seudullisena.

(44) Saukon ja jokihelmisimpukan mahdollisten esiintymisalueiden eli kaava-alueen pohjoisosaan sijoittuvan Pölhöjoen tai eteläosaan sijoittuvan Roukajoen välittömään läheisyyteen ei ole osoitettu tuulivoimaloita, huoltoteitä tai maakaapeleita. Myöskään kaavahankkeen pintavesivaikutukset eivät kaavaselostuksessa esitetyn vaikutusten arvioinnin perusteella ulotu Pölhöjokeen eivätkä Roukajokeen. Osayleiskaavan vaikutukset saukon ja jokihelmisimpukan mahdollisiin esiintymisalueisiin voidaan näin ollen arvioida vähäisiksi, eivätkä laajemmat selvitykset näiltä osin ole olleet tarpeen.

(45) Osayleiskaavan toteuttamisesta aiheutuvia maisemavaikutuksia on arvioitu kaavaselostuksessa näkymäalueanalyysiin ja valokuvasovitteisiin perustuen. Vaikutusten arvioinnissa on otettu huomioon alueen ominaispiirteet sekä maiseman tai kulttuuriympäristön kannalta arvokkaat kohteet. Valokuvasovitteissa voimaloiden kokonaiskorkeutena on käytetty 280 metriä. Mainittuja selvityksiä voidaan pitää riittävän kattavina sen arvioimiseksi, täyttääkö osayleiskaava maisemavaikutuksia koskevilta osin yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslaissa asetetut sisältövaatimukset.

(46) Hankkeella ei kaavaselostuksessa esitetyn vaikutusten arvioinnin perusteella ole merkittäviä vaikutuksia maiseman tai kulttuuriympäristön valtakunnallisiin tai maakunnallisiin arvoalueisiin tai -kohteisiin. Osayleiskaavan mahdollistamien tuulivoimaloiden rakentamisesta hankkeen lähialueelle aiheutuvia haitallisia maisemavaikutuksia ei muutoinkaan ole pidettävä niin merkittävinä, että osayleiskaava olisi maiseman vaalimista ja tuulivoimarakentamisen maisemaan sopivuutta koskevien yleiskaavan sisältövaatimuksien vastainen.

(47) Kaavaselostuksessa on aluetalouteen kohdistuvien vaikutusten osalta viitattu osin vuonna 2012 laadittuihin selvityksiin, jotka koskevat muun ohella kaavahankkeen arvioituja työllisyysvaikutuksia ja vaikutuksia paikalliselle elinkeinoelämälle. Kun otetaan huomioon mainittujen selvitysten merkitys osayleiskaavan taustaselvityksenä sekä kaavaselostuksessa esitetty aluetalouteen kohdistuvia vaikutuksia koskeva vaikutusten arviointi kokonaisuudessaan, kaavaratkaisun perusteena olevia selvityksiä ja vaikutusten arviointeja voidaan hankkeen laadun vuoksi pitää riittävinä sen arvioimiseksi, täyttääkö osayleiskaava sille maankäyttö- ja rakennuslaissa asetun elinkeinoelämän toimintaedellytyksien huomioon ottamista koskevan sisältövaatimuksen.

(48) Kunnanhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut tiestön mahdollisen parantamistarpeen osalta, että mahdolliset tieliittymien laajentamiset ja tiestön parantamiset eivät ole kaavoituksessa ratkaistavia asioita. Tiestön soveltuvuus tarvittaviin kuljetuksiin määritetään tarkemmin hankkeen jatkosuunnittelun yhteydessä.

(49) Asiassa ei edellä todettu huomioon ottaen ole perusteita katsoa, että osayleiskaava olisi myöskään A:n valituksessa esitetyillä aluetalouteen kohdistuviin vaikutuksiin tai tiestön mahdolliseen parantamistarpeeseen liittyvillä perusteilla yleiskaavalle asetettujen sisältövaatimusten vastainen.

3. Johtopäätökset ja lopputulos

(50) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kunnanvaltuuston päätös ei ole ollut lainvastainen A:n hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyillä perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja kunnanvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tehty valitus on hylättävä kokonaisuudessaan. Kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä jää siten voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Robert Utter. Asian esittelijä Petri Hellstén.