25.10.2022

Asia

Ympäristölupaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Muutoksenhakija

Tervakosken Ampumarata Oy

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 8.6.2021 nro 21/0090/3

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää Tervakosken Ampumarata Oy:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1) Janakkalan ympäristölautakunnan lupajaosto on 10.12.2019 antamallaan päätöksellä myöntänyt Tervakosken Ampumarata Oy:lle ympäristönsuojelulain 28 §:ssä tarkoitetun luvan Pirttisuon ampumaradan toiminnan muuttamiseen Janakkalan kunnassa Tervakoskella sijaitsevalla kiinteistöllä ”Ampumarata” (kiinteistötunnus 165-431-1-1729) niin, että käyttöön otetaan uusi 150 metrin kiväärirata ja SRA-rata. Päätöksen mukaan toiminnassa on noudatettava toiminnalle 11.10.2011 myönnettyä ympäristölupaa, joka on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 26.6.2014, sekä hakemuksessa esitettyä ja 10.12.2019 annetussa päätöksessä asetettuja uusia lupamääräyksiä.

(2) Janakkalan ympäristölautakunta oli aiemmin päätöksellään 11.10.2011 myöntänyt ympäristöluvan hirvi-, pistooli-, pienoiskivääri- ja haulikkoradoille. Vaasan hallinto-oikeus kumosi 22.11.2012 antamallaan päätöksellä mainitun päätöksen haulikkoammunnan osalta sekä muutti eräitä lupamääräyksiä. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi hallinto-oikeuden päätöksestä tehdyn valituksen 26.6.2014 antamallaan päätöksellä taltionumero 2048. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muutettu.

(3) Vaasan hallinto-oikeus on kumonnut lupajaoston 10.12.2019 antaman päätöksen ja palauttanut asian Janakkalan kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ympäristönsuojeluviranomaisen on, mikäli Tervakosken Ampumarata Oy haluaa jatkaa hakemustaan, varattava luvan hakijalle tilaisuus täydentää hakemustaan. Lisäselvityksen saatuaan ympäristönsuojeluviranomaisen on ratkaistava asia kokonaisuudessaan uudelleen ottaen huomioon palautuksen syyt ja meneteltävä muutoinkin ympäristönsuojelulain lupahakemuksen käsittelyä koskevien säännösten mukaisesti.

(4) Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan Pirttisuon ampumaradan olemassa olevat ja uudet radat muodostavat yhdessä toiminnan, jota olisi sen ympäristövaikutukset ja valvonnan tarpeet huomioon ottaen tullut tarkastella kokonaisuutena. Lupahakemusta käsiteltäessä olisi voimassa olevaa, lainvoimaista ympäristölupaa tullut tarvittavilta osin muuttaa ja täydentää ympäristövaikutusten yhtenäisen tarkastelun mahdollistamiseksi sekä lupamääräysten kohdentamiseksi johdonmukaisesti ja yksiselitteisesti.

(5) Hallinto-oikeus on myös katsonut, että esimerkiksi koko ampumaratatoiminnassa sallittavaksi kokonaislaukausmääräksi kiväärillä lienee ollut tarkoitus rajata 20 000 laukausta vuodessa, mikä käy ilmi kuitenkin vain uuden lupapäätöksen perusteluosasta. Tosiasiallisesti uusi lupapäätös on kumonnut vanhan luvan tältä osin, vaikka vanhan luvan on ilmoitettu jäävän voimaan uudesta päätöksestä riippumatta. Kyseessä on hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ympäristöluvan keskeinen päästörajoitus, joka olisi tullut esittää jo lupamääräyksessä. Koska kivääriammunnan laukausmäärälle asetettu rajoitus on tarkoitettu koskemaan koko ampumaratatoimintaa, alkuperäistä ympäristölupaa olisi ollut tarkoituksenmukaista muuttaa niin, että rajoitus olisi selvästi kirjattu koko ampumarataa koskevaksi määräykseksi.

(6) Koska vanhoilla ja uusilla radoilla harjoitettavaa toimintaa olisi tullut käsitellä yhtenä kokonaisuutena, hallinto-oikeus on katsonut, että myös meluselvitys olisi tullut melun kokonaisvaikutusten hahmottamiseksi laatia koko ampumaradantoiminnasta kaikki radat huomioon ottaen. Jos meluselvitys olisi laadittu koko ampumaratatoimintaa koskevana, siinä olisi voinut osoittautua aiheelliseksi tarkastella myös melun kokonaisrasituksen suuruutta ja ottaa kantaa sen rajoittamistarpeeseen.

(7) Hallinto-oikeus on myös katsonut, että koska SRA-radalla ammutaan myös haulikolla, valituksenalaisessa päätöksessä olisi tullut arvioida tarkemmin maaperän ja pohjaveden pilaantumisen riskiä myös haulikkoammunnan osalta ja antaa tätä koskevat lupamääräykset.

(8) Hallinto-oikeus on edelleen todennut, että vaikka lupamääräysten tarkistamista koskeva velvoite ympäristöluvista on rauetettu ympäristönsuojelulain muuttamista koskevalla lailla (423/2015), olisi hallinto-oikeuden päätöksellä 22.11.2012 määrätty selvitys taustavallien haitta-ainepitoisuuksista ja ampumarata-alueen maaperän pilaantuneisuudesta, luotien keräyksen järjestämisestä luotiloukuin tai muulla menetelmällä ja mahdollisuudesta kattaa taustavallit ja kerätä pilaantuneilla alueilla muodostuvat sade- ja sulamisvedet yhteen tarkkailua ja käsittelyä varten tullut esittää jo luvan muuttamista koskevassa hakemuksessa, jotta luvan myöntämisenedellytyksiä olisi voitu riittävästi arvioida ja antaa tarvittavat määräykset maaperän ja pohjaveden pilaantumisen estämiseksi ottaen huomioon ampumarata kokonaisuutena.

(9) Hallinto-oikeus on katsonut muun ohella edellä todetuilla perusteilla, että lupaharkinta ei ole perustunut riittäviin selvityksiin, kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 39 § ja 48 §:n 4 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Petri Hiltunen, Seppo Järvinen ja Tatu Jouppi. Esittelijä Heidi Laakso.

Vaatimukset ja lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10) Muutoksenhakija on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Melun yhteisvaikutukset eivät uusien ratojen johdosta lisäänny ja maaperän ja vesien tarkkailussa on noudatettu nykyistä ympäristölupaa. Nykyisessä luvassa määrätty enintään 20 000 kiväärilaukausta vuodessa ei tule lisääntymään uusien ratojen myötä, vaan tämä luku tulisi jatkossakin olemaan kivääri- ja haulikkolaukausten enimmäismäärä vuodessa. Uusien ratojen käyttöönotto on ollut mahdollista toiminnan muuttamista koskevalla päätöksellä. Arviointi on tehty ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentissa edellytetyllä tavalla.

(11) Janakkalan ympäristölautakunnan lupajaosto on vastineessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

(12) Janakkalan terveydensuojeluviranomainen on antanut vastineen.

(13) A on antanut vastineen hallinto-oikeudessa valituksen tehneenä muutoksenhakijana.

(14) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

(15) Muutoksenhakijan vastaselitys on annettu A:lle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(16) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on muutoksenhakijan valituksen johdosta kysymys ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentin mukaisen toiminnan olennaista muuttamista koskevan lupahakemuksen käsittelystä ja sen johdosta annettavasta lupapäätöksestä. Ratkaistavana on se, onko kahden uuden ampumaradan käyttöön ottaminen olemassa olevan ampumaratatoiminnan yhteydessä sellainen muutos, joka vaikuttaa nykyisen luvan mukaiseen toimintaan ja sen ympäristövaikutuksiin siten, että uusien ja olemassa olevien ratojen ympäristövaikutuksia on käsiteltävä yhdessä ja asiassa on koko toiminnan osalta annettava yksi lupapäätös. Edelleen arvioitavana on se, ovatko hallinto-oikeuden edellyttämät selvitykset luvan myöntämisen edellytysten arviointia varten tarpeen.

Sovelletut oikeusohjeet

(17) Ympäristönsuojelulain 29 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvanvaraisen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun toiminnan olennaiseen muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa.

(18) Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista.

(19) Ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentin mukaan toiminnan olennaista muuttamista koskeva lupahakemus on ratkaistava siten, että harkinta kattaa ne toiminnan osat, joihin olennainen muutos voi vaikuttaa, ja ne ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja riskit, joita muutos voi aiheuttaa.

(20) Ympäristönsuojelulain 49 §:n 1 — 5 kohdan mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta lain 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa; 3) lain 16 — 18 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

(21) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä; 3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista; 6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

(22) Edellä mainitun pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

(23) Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulaiksi (HE 214/2013 vp) 48 §:n 4 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu seuraavaa: ”Pykälän uudessa 4 momentissa määritettäisiin olennaista muutosta koskeva lupaharkinnan ala. Harkinta kattaisi kaikki ne toiminnan osat, joihin muutos voi vaikuttaa ja ne ympäristövaikutukset ja -riskit, joita muutos voi aiheuttaa. Muutosta koskeva lupapäätös sisältäisi paitsi toiminnan uutta tai muuttuvaa osaa koskevat määräykset, myös sellaiset olemassa olevaa toimintaa koskevat uudet määräykset, jotka ovat ympäristöön kohdistuvien vaikutusten ja riskien muutosten vuoksi välttämättömiä. Harkinnassa olisi otettava huomioon myös mahdolliset muuttunutta toimintaa koskevat erityiset säännökset. Jos esimerkiksi tietyn kapasiteettirajan ylittyminen toiminnassa on säädetty tiukemman päästöraja-arvon soveltamisen ehdoksi, on tämä otettava lupaharkinnassa huomioon. (---) Olennaista muutosta koskeva lupaharkinta perustuisi 49 §:ssä säädetyn mukaisesti siihen, että toiminnasta ei muutoksen jälkeenkään aiheutuisi yksin tai yhdessä muiden toimintojen kanssa merkittävää ympäristön pilaantumista tai muita pykälässä kiellettyjä seurauksia. Tämän momentin mukaisessa lupaharkinnassa tulee tarkastella toimintaa vain siinä laajuudessa kuin se on tarpeen muutoksen vaikutusten arvioimiseksi luvan myöntämisen edellytysten ja lupamääräysten asettamisen kannalta.”

(24) Ampumaratojen aiheuttaman melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (53/1997) 2 §:n 1 momentin mukaan ampumaradan aiheuttamien meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää A-painotettuna enimmäistasona impulssiaikavakiolla (L _AImax ) määritettynä asumiseen käytettävillä ja oppilaitoksia palvelevilla alueilla 65 dB, sekä taajamissa tai taajamien välittömässä läheisyydessä olevilla virkistysalueilla, hoitolaitoksia palvelevilla ja loma-asumiseen käytettävillä alueilla tai luonnonsuojelualueilla 60 dB:n ohjearvoa.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(25) Tervakosken Ampumarata Oy:n olemassa oleva ampumaratatoiminta Tervakoskella Janakkalan kunnassa käsittää kolme ampumarataa: hirvikivääri, pienoiskivääri- ja pistooliradat. Toiminnan olennaista muuttamista koskevalla lupahakemuksella on haettu kahden uuden radan käyttöön ottamista. Uusi 150 metrin kiväärirata sijoittuisi nykyisten ratojen pohjoispuolelle ja uusi SRA-rata (sovellettu reserviläisammunta) sijoittuisi olemassa olevien ratojen väliin.

(26) Melun leviämistä ehkäistäisiin kivääriradalla ampukatoksella sekä radan länsi- ja pohjoispuolisella maavallilla ja SRA-radalla maavalleilla. Uudet radat on suunniteltu niin, että ampumasuunnat ovat asutuksesta poispäin. Uusien ratojen aiheuttamasta melusta on tehty melun leviämislaskenta. Sen mukaan laukausmelu ei ylitä valtioneuvoston antamaa ohjearvoa 65 dB (L _AImax ) asuntoalueilla. Ammunnasta uusilla radoilla syntyvä laukausmelu on enimmillään Aholanpolulla 61 dB, Moosentiellä 59 dB ja Huistintiellä 58 dB.

(27) Voimassa olevan ympäristöluvan mukaan radalla saa ampua pyhäpäiviä tai niiden aattoja lukuun ottamatta maanantaista perjantaihin kello 12.00 — 19.00 sekä pienikaliiberisilla aseilla myös lauantaisin kello 12.00 — 16.00. Lisäksi kilpailuja ja ammuntakokeita saa järjestää enintään seitsemänä lauantaina kello 10.00 — 16.00. Voimassa olevan luvan mukaan hirviradalla saa ampua enintään 20 000 laukausta vuodessa. Kiväärilaukausten enimmäismäärään ei ole haettu muutosta. Uusien ratojen käyttöönoton ei arvioida lisäävän kiväärilaukausten määrää merkittävästi, sillä osa toiminnoista siirtyy vanhalta radalta uusille radoille.

(28) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että uusien ratojen sijoittuessa nykyisten ratojen välittömään läheisyyteen ja ratojen toiminta-aikojen ollessa yhtäläiset on eri ratojen ympäristövaikutuksia vaikeaa erottaa toisistaan. Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä mainittuihin hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin ja katsoo, että asiassa on ympäristönsuojelulain 48 §:n 4 momentti huomioon ottaen ollut perusteltua edellyttää olemassa olevien ja uusien ratojen ympäristövaikutusten käsittelyä yhdessä ja asian ratkaisemista yhdellä, uudella lupapäätöksellä, kun otetaan muun ohella huomioon ampumaratojen yhteiset ympäristövaikutukset, päällekkäisyydet nykyisissä ja uusissa lupamääräyksissä, puutteelliset selvitykset alueen maaperän pilaantuneisuudesta ja suojaamisesta sekä lisäksi kahdesta eri luvasta aiheutuvat haasteet valvonnalle.

(29) Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa edellyttänyt myös uuden meluselvityksen laatimista koko ampumaratatoiminnasta siten, että siinä otetaan huomioon sekä uudet että olemassa olevat radat. Korkein hallinto-oikeus kiinnittää huomiota siihen, ettei saadun selvityksen perusteella kuitenkaan käy ilmi, että toiminnan kokonaismelutaso uusien ratojen myötä kasvaisi niin olennaisesti, että ampumaratojen aiheuttaman melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (53/1997) 2 §:n 1 momentin mukaiset melutason ohjearvot olisivat vaarassa ylittyä lähimmissä häiriintyvissä kohteissa. Nykyiseen toimintaan nähden alueelle tulisi kaksi uutta ampumarataa, joissa mahdollisesti voi olla yhtäaikaista toimintaa nykyisten ratojen kanssa. Hakemuksen mukaan osa vanhoista toiminnoista kuitenkin siirtyy uusille radoille, joten laukausten määrän ei odoteta lisääntyvän merkittävästi. Uudessa luvassa on todennäköisesti tarkoitettu ja myös toiminnanharjoittaja on valituksessaan esittänyt, että toiminnan laajentamisen jälkeen kivääri- ja haulikkolaukausten enimmäismäärä jää edelleen 20 000 laukaukseen vuodessa koko toiminta-alueella. Yhtäaikaisten laukausten mahdollisuus ei todennäköisesti myöskään olennaisesti kasva viidellä radalla verrattuna nykyiseen kolmeen rataan.

(30) Edellä sanottuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että nyt esillä olleen selvityksen sekä tehdyn lupahakemuksen perusteella koko toiminnan kattava uusi melumallinnus ei ole ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaisen luvan myöntämisen edellytysten arvioinnin kannalta välttämätön, vaan ampumaratatoiminnan meluvaikutuksia voidaan riittävällä tavalla hallita myös lupamääräyksin edellyttämällä esimerkiksi melumittausta lähimmissä häiriintyvissä kohteissa uusien ratojen käyttöönoton jälkeen. Mikäli haettu toiminta kuitenkin muuttuu nyt haettuun toimintaan nähden tai kivääri- ja haulikkolaukausten kokonaismäärä vuodessa nousee yli 20 000 laukauksen, asiaa on arvioitava kokonaismelun osalta uudelleen.

(31) Kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Robert Utter sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Harri Koivusalo. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.