2.4.2025

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus, 16.2.2024, 184/2024

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

A Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1)  X:n kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen johtokunta on 19.12.2022 antamallaan päätöksellä (14.12.2022 § 139) myöntänyt A Oy:lle toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan yhtiön harjoittaman biokaasulaitostoiminnan olennaiseen muuttamiseen. Lupa on myönnetty mädätysjäännöksen separointiin, ja voimassa olevan ympäristöluvan määräyksiä on muutettu. Hakemus on hylätty siltä osin kuin lupaa on haettu jätteiden käsittelymäärän lisäämiseen 10 000 tonnista 12 000 tonniin vuodessa ja liikennekaasun jalostamiseen.

Johtokunta on perustellut päätöstään siltä osin kuin hakemus on hylätty seuraavasti:

(2) A Oy:n biokaasulaitos sijoittuu alueelle, jolla ei ole asemakaavaa. Alueella on voimassa yleiskaava. Biokaasulaitos sijoittuu maatalousalueelle (MA), joka on merkitty Yleiskaavassa maisemallisesti arvokkaaksi peltoalueeksi. Alue on tarkoitettu maatalouskäyttöön. Alue on maiseman kannalta merkittävä peltoalue, jolle voidaan rakentaa maatalouskäyttöön tarkoitettuja rakennuksia tai rakennelmia.

(3) Liikennekaasun jalostus ja vuosittaisen käsittelymäärän nostaminen muuttaisivat laitoksen luonnetta teolliseksi toiminnaksi, eikä luvan myöntämiselle kaavatilanteen vuoksi tältä osin katsota olevan perusteita.

(4) Hakemuksen mukainen toiminnan laajentaminen, vastaanotettavat jätejakeet sekä kaasun jalostaminen liikennekäyttöön viittaavat siihen, että kysymyksessä on ammattimainen jätteenkäsittelytoiminta, eikä toiminnan katsota olevan maatalouteen liitännäistä. Hakemuksen mukainen laajennettu toiminta vaikeuttaisi alueen käyttämistä oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa alueelle varattuihin käyttötarkoituksiin ja vaikeuttaisi siten yleiskaavan toteuttamista.

(5) Hakemuksen mukaisesti laajennettavan ja muutettavan toiminnan sijoituspaikka ei näin ollen täytä ympäristönsuojelulain 11 ja 12 §:ssä säädettyjä luvan myöntämisen edellytyksiä.

(6)  A Oy  (jäljempänä myös  yhtiö ) on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen johtokunnan päätös kumotaan siltä osin kuin jätteen käsittelymäärän nostamiselle ja liikennekaasun jalostamiselle ei ole myönnetty ympäristölupaa, ja että ympäristölupa myönnetään hakemuksen mukaisesti. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että valituksenalainen päätös kumotaan mainituilta osin ja asia palautetaan lupaviranomaisen käsiteltäväksi.

(7) Yhtiölle on myönnetty vuonna 2014 ympäristölupa jätteen ammattimaiseen tai laitosmaiseen hyödyntämiseen ja loppukäsittelyyn biokaasuprosessissa. Yhtiön hakema jätemäärän nosto ei vaadi rakennustyötä eikä uusia koneita tai laitteita.

(8)  Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään yhtiön valituksesta kumonnut kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen johtokunnan päätöksen siltä osin kuin käsittelymäärän nostamiselle ja liikennekaasun jalostamiselle ei ollut myönnetty ympäristölupaa ja palauttanut asian näiltä osin ympäristönsuojeluviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään keskeisesti seuraavasti:

(9) Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ei ole päätöksensä perusteluissa konkreettisesti osoittanut, että liikennekaasun jalostus ja vuosittaisen käsittelymäärän nostaminen muodostaisivat sijoituspaikan valinnan kannalta ympäristönsuojelulain 11 tai 12 §:ssä tarkoitetun esteen, ottaen huomioon, että olemassa olevan toiminnan sijoittuminen nykyiselle paikalleen on hyväksytty lainvoimaisessa ympäristöluvassa ja että kaavatilanteessa tai laitoksen vaikutusalueen olosuhteissa ylipäänsä ei ole tapahtunut muutoksia tämän jälkeen.

(10) Hakemuksen mukaan toiminta-aluetta ei ole tarkoitus laajentaa, eikä toiminnan muutos edellytä lisärakentamista. Lisäksi biokaasulaitoksen liikennemäärät ovat hakemuksen mukaan prosessimuutosten seurauksena pienenemässä merkittävästi, eikä liikennejärjestelyihin ole tulossa muutoksia. Siten ei ole odotettavissa, että haetut toiminnan muutokset vaikeuttaisivat maatalouskäyttöön tarkoitetulle, maisemallisesti arvokkaalle peltoalueelle jo ennestään sijoittuvan laitoksen osalta yleiskaavan toteutumista esimerkiksi muuttamalla maisemakuvaa. 

(11) Sillä seikalla, että laitokselle tuotaisiin aiempaa enemmän jäteraaka-aineita laitoksen omistajan maatilan ulkopuolelta ja että myös biokaasua ja mädätettä vietäisiin maatilan ulkopuolelle, ei yksin ole asiassa merkitystä. Biokaasulaitoksen toiminnassa on jo nykyisellään kysymys ammattimaisesta jätteenkäsittelystä. Hakemuksessa ei ole esitetty uusien jätejakeiden vastaanottoa, ja syötesuhteiden on ilmoitettu säilyvän käsittelymäärän noston jälkeenkin nykyisellään. Asiassa saadun selvityksen mukaan toiminnasta aiheutuvat ympäristöhaitat kuten haju tai melu eivät lisäänny hakemuksen mukaisen toiminnan seurauksena vaan jopa hieman vähenisivät siinäkin tapauksessa, että kapasiteetin lisääminen ja biokaasun jatkojalostus liikennekäyttöön hyväksyttäisiin hakemuksen mukaisesti. Kun kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ei ole tätä kyseenalaistanut eikä ole esittänyt muitakaan ympäristönsuojelulain 49 §:stä johtuvia hylkäämisperusteita, hallinto-oikeus katsoo, että se ei ole voinut hylätä tuotannon lisäämistä ja liikennekaasun jalostamista koskevaa hakemusta ympäristönsuojelulain 11 ja 12 §:n mukaisesti sijoituspaikan soveltumattomuuteen vedoten.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden ylituomari Riikka Mäki ja lainoppinut hallinto-oikeustuomari Riitta Riihimäki (eri mieltä) sekä luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomari Petri Hiltunen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(12)  X:n kunnan ympäristönsuojeluviranomainen  (jäljempänä myös  ympäristönsuojeluviranomainen ) on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen johtokunnan A Oy:lle antaman ympäristölupapäätöksen ja palauttanut asian johtokunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Ympäristönsuojeluviranomainen on esittänyt vaatimuksensa tueksi seuraavaa:

(13) Biokaasulaitos sijaitsee maatalousvaltaisella alueella, jolla ei ole asemakaavaa. Alue on voimassa olevassa yleiskaavassa merkitty maisemallisesti arvokkaaksi peltoalueeksi (kaavamerkintä MA), joka on tarkoitettu maatalouskäyttöön ja jolle voidaan rakentaa maatalouskäyttöön tarkoitettuja rakennuksia tai rakennelmia. Laitoksen lähiympäristö on avointa peltomaisemaa, ja laitoksen välittömässä läheisyydessä sen itäpuolella oleva alue on yleiskaavassa varattu maaseutumaisen asumisen alueeksi. Vaasan hallinto-oikeus on 5.3.2021 antamassaan laitosta koskevassa aiemmassa päätöksessään nro 21/0033/3 katsonut, että edellä mainitut yleiskaavassa vahvistetut käyttömuodot kuvaavat alueen herkkyyttä ja erityispiirteitä, jotka asettavat alueelle sijoitettaville toiminnoille erityisiä vaatimuksia.

(14) Laitoksen kokoluokalla ja jätemateriaalien alkuperällä on merkitystä arvioitaessa jätteenkäsittelylaitoksen sijoittamisen edellytyksiä maatalousalueelle. Ympäristönsuojeluviranomainen on arvioinut hakemuksessa esitetyn toiminnan muuttavan laitoksen luonteen teolliseksi toiminnaksi, koska jätteenkäsittelymäärä ja maatalouden ulkopuolelta tulevien jätteiden osuus kasvaa voimassa olevaan lupaan verrattuna. Toiminnan luonnetta ja ympäristöön soveltuvuutta arvioitaessa ei ole merkitystä sillä, että voimassa olevassa ympäristöluvassa syötemateriaalien vaihtelu on sallittu ja että lupa koskee jätteen ammattimaista käsittelyä.

(15) Toiminnan muutoshakemuksen mukainen laajennettu toiminta vaikeuttaisi alueen käyttämistä oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa alueelle varattuihin käyttötarkoituksiin ja vaikeuttaisi siten yleiskaavan toteuttamista. Koska laajennettavan ja muutettavan toiminnan sijoituspaikka ei näin ollen täytä ympäristönsuojelulain 11 ja 12 §:ssä säädettyjä luvan myöntämisen edellytyksiä, johtokunta on voinut hylätä jätteiden käsittelymäärän nostamista ja liikennekaasun jalostamista koskevan hakemuksen tekemättä asiassa erikseen ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaista vaikutusten arviointia. Ympäristönsuojeluviranomainen on sijoituspaikan soveltuvuuden arvioinnissa ottanut ympäristönsuojelulain 11 §:n 2 momentin mukaisesti huomioon toiminnan vaikutukset osana kokonaisarviota.

(16)  A Oy on valituksesta antamassaan lausumassa vaatinut, että valitus hylätään. Yhtiö on myös vaatinut, että X:n kunnan ympäristönsuojeluviranomainen määrätään korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Yhtiö on lisäksi lausunut seuraavaa:

(17) Ympäristönsuojelulain 11 §:n yksityiskohtaisista perusteluista sekä lain yleisistä tavoitteista käy ilmi, että lain 11 §:n soveltaminen edellyttää vaikutusarviointia. Pelkästään toiminnan luonne ei osoita, mitä vaikutuksia toiminta aiheuttaa ympäristölle, vaan sijoituspaikan ja toiminnan luonteen vertailuissa on annettava painoarvoa sille, mitä haittoja toiminnasta aiheutuu ja voidaanko niitä teknisillä torjuntatoimilla tai sijoittumisratkaisulla tehokkaasti ehkäistä.

(18) Ympäristönsuojelulain 12 §:n mukaan toimintaa ei saa sijoittaa niin, että se vaikeuttaa alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen johtokunnan lupapäätöksessä tai ympäristönsuojeluviranomaisen valituksessa ei ole yksilöity sellaisia toiminnan vaikutuksia, jotka saattaisivat haitata alueen käyttämistä yleiskaavan mukaiseen käyttötarkoitukseen. Hallinto-oikeuden päätöksessä sen sijaan todetaan, ettei tällaisia vaikutuksia ole odotettavissa.

(19) Toiminnasta aiheutuvat ympäristöhaitat kuten haju tai melu eivät lisäänny vaan hieman vähenisivät myös siinä tapauksessa, että kapasiteetin lisääminen ja biokaasun jatkojalostus hyväksyttäisiin hakemuksen mukaisesti. Ympäristönsuojeluviranomainen ei ole tätä myöskään kyseenalaistanut.

(20) Yhtiön lausuma on annettu tiedoksi  kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(21) X:n kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen johtokunta on hylännyt A Oy:n ympäristölupahakemuksen biokaasulaitoksen toiminnan olennaiseksi muuttamiseksi siltä osin kuin lupaa on haettu jätteiden käsittelymäärän lisäämiseen ja liikennekaasun jalostamiseen. 

(22) Asiassa on ratkaistavana, onko lupaviranomaisen tullut hylätä hakemus tältä osin esittämillään sijoituspaikan yleiseen soveltuvuuteen tai alueella voimassa olevaan oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan liittyvillä perusteilla.

Sovellettavat oikeusohjeet

(23) Ympäristönsuojelulain 11 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, että toiminnasta ei aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan: 1) luonne, kesto, ajankohta ja vaikutusten merkittävyys sekä pilaantumisen todennäköisyys ja onnettomuusriski; 2) vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle; 3) merkitys elinympäristön terveellisyyden, ja viihtyisyyden kannalta; 4) sijoituspaikan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus; 5) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

(24) Ympäristönsuojelulain 12 §:n mukaan luvanvaraista, ilmoituksenvaraista tai rekisteröitävää toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi alueella, jolla on voimassa maakuntakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, on katsottava, ettei toiminnan sijoittaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen.

(25) Ympäristönsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ja otettava huomioon asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset ja mielipiteet. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää mainitun lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset. Pykälän 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Pykälän 4 momentin mukaan toiminnan olennaista muuttamista koskeva lupahakemus on ratkaistava siten, että harkinta kattaa ne toiminnan osat, joihin olennainen muutos voi vaikuttaa ja ne ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja riskit, joita muutos voi aiheuttaa.

(26) Ympäristönsuojelulain 49 §:n 1 — 5 kohdan mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa: 1) terveyshaittaa; 2) merkittävää muuta 5 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua seurausta tai sen vaaraa; 3) 16 — 18 §:ssä kiellettyä seurausta; 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Lain esityöt

(27) Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 214/2013 vp) todetaan ympäristönsuojelulain 11 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

”Säännös vastaisi pääpiirteissään voimassa olevan lain 6 §:ää kuitenkin eräin osin täsmennettynä ja täydennettynä. Voimassa olevan lain 6 §:n säännös on luonteeltaan osin tavoitteellinen ja luvan myöntämisen edellytyksissä on tarkemmin säädetty myös sijaintiin liittyvistä tekijöistä. Sijoittumisen yleisissä edellytyksissä huomioon otettavissa seikoissa määriteltäisiin nykyistä täsmällisemmin hyvälle sijoituspaikalle tunnusomaisia tekijöitä ja säädettäisiin nykyistä selkeämmin, että arviointi suoritettaisiin toiminnan ja ympäristön luonteen keskinäisenä vertailuna. Sijoituspaikan valinnassa on arvioitava riittävällä tavalla ympäristön olot, kuten esimerkiksi haitoille altistuvien henkilöiden määrä, alueen nykyinen kuormitustaso ja alueen luonnon sietokyky. Keskeisenä terveyshaitan arviointikriteerinä on ympäristön laatu ja sille määritellyt tavoitetasot. Alueella sijaitsevat erityisen herkät kohteet kuten koulut, päiväkodit ja sairaalat voivat vaikuttaa toiminnan hyväksyttävyyteen. Erityisesti toiminnasta aiheutuva melu asettaa erityisvaatimuksia sijoituspaikan lähiympäristölle. Riittävää suojaetäisyyttä voivat edellyttää myös toiminnasta aiheutuva onnettomuusriski ja pitkäaikaisen altistumisen aiheuttama terveyshaitan vaara.

Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan toiminnan luonteella ja pilaantumisen todennäköisyydellä on merkitystä sijoituspaikan soveltuvuuden arvioinnissa. Arvioinnissa huomioitavia tekijöitä voivat olla myös muun muassa toiminnan kesto, ajankohta ja toiminnasta aiheutuvien haittojen merkittävyys.

Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan huomioon olisikin otettava toiminnan vaikutusalueen herkkyys ympäristön pilaantumiselle. Vaikutusalueen herkkyyteen liittyvinä seikkoina otettaisiin huomioon esimerkiksi alueen maaperään, kasvillisuuteen ja pohjavesiolosuhteisiin liittyvät ominaispiirteet.

Pykälän 2 momentin 3 kohdassa korostetaan sijoituspaikan soveltuvuutta ihmisen elinympäristöön kohdistuvien vaikutusten näkökulmasta. Huomioitavia seikkoja olisivat sijoituspaikan soveltuvuus elinympäristön terveellisyyden ja viihtyisyyden kannalta.

Pykälän 2 momentin 4 kohdan mukaan tulisi ottaa huomioon myös sijoituspaikan ja sitä ympäröivän vaikutusalueen toteutunut käyttötarkoitus ja maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoitus. Herkkiä alueiden käyttötarkoituksia ovat erityisesti asuin-, suojelu- ja virkistysalueet sekä oppilaitosten, hoitolaitosten ja majoituspalveluiden alueet. Tarkastelussa huomioitaisiin paitsi kyseisten alueiden toteutunut, myös tuleva ja kaavan niille mahdollistama käyttötarkoitus. Oikeusvaikutteisilla kaavoilla tarkoitettaisiin maankäyttö- ja rakennuslain mukaan alueella voimassa olevaa maakuntakaavaa, oikeusvaikutteista yleiskaava tai asemakaavaa. Alueen käyttötarkoitus osoitetaan kaavassa kaavamerkinnällä ja mahdollisilla kaavamääräyksillä.

Myös muut mahdolliset sijoituspaikat alueella huomioitaisiin 2 momentin 5 kohdan mukaan kuten nykyisen 6 §:n 3 kohdan mukaan.”

(28) Edellä mainitussa hallituksen esityksessä todetaan ympäristönsuojelulain 12 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

”Pykälässä säädettäisiin sitovasti oikeusvaikutteisten kaavojen merkityksestä luvanvaraisen ja rekisteröitävän toiminnan sijoittamisessa. Toimintoja ei saisi sijoittaa asemakaavan vastaisesti tai siten, että muun oikeusvaikutteisen kaavan toteuttaminen vaikeutuu.

Säännös vastaisi voimassa olevan ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momentin ensimmäisen lauseen säännöstä luvanvaraisten toimintojen ja asemakaavan välisestä suhteesta ja rekisteröitävien toimintojen osalta 30 §:n 1 momentin toista lausetta. Voimassa olevan maakuntakaavan ja oikeusvaikutteisen yleiskaavan vaikutus lupaharkinnassa mainittaisiin nyt säännöksessä aiemman vain perusteluissa olleen maininnan sijaan. Kaavat vaikuttaisivat toiminnan sijoittamiseen siten, että sijoittaminen ei saisi vaikeuttaa alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen.

Säännös olisi velvoittava ja sitä olisi noudatettava lupaharkinnassa ja sijoitettaessa rekisteröitäviä toimintoja. Erillistä viittausta säännöksen noudattamiseen ei asianomaisissa luvuissa tarvittaisi. Lupaharkinnan perusteita koskevan 48 §:n mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta muun muassa täyttää tämän lain vaatimukset. Tämä yleinen viittaus kattaa viittauksen myös 12 §:n velvoittavuuteen.

Asemakaava osoittaa yksityiskohtaisesti alueen käytön järjestämisen, rakentamisen ja kehittämisen. Toiminnan sijoittaminen asemakaavan vastaisesti ei olisi mahdollista. Kaavan mukaisena pidettäisiin myös hanketta, jolle on myönnetty poikkeaminen asemakaavasta. Alueella, jolla on voimassa maakuntakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, on katsottava, ettei toiminnan sijoittaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen. Tällöin on otettava huomioon maakunta- ja yleiskaavan esittämistavasta johtuva ohjausvaikutuksen yleispiirteisyys. Yleispiirteisten kaavojen ohjausvaikutus vaihtelisi maankäyttömuodoittain. Esimerkiksi virkistyskäyttöä ja luonnonsuojelua koskeva käyttötarkoitus yleensä estäisi toiminnan sijoittamisen tällaiselle alueelle. Sen sijaan esimerkiksi maa- ja metsätalouteen osoitetulle alueelle aluevarauksen pääkäyttötarkoituksen yhteyteen soveltuvan toiminnan sijoittaminen olisi mahdollista. Toiminnan sijoittamisen arviointi suhteessa kaavaan edellyttäisi tarvittaessa lausunnon hankkimista kunnan rakennusvalvontaviranomaiselta, kaavoituksesta vastaavalta kunnan viranomaiselta ja maakuntakaavan osalta maakunnan liitolta.”

Saatu selvitys

Biokaasulaitos ja sen sijainti

(29) Biokaasulaitokselle on myönnetty ympäristölupa 26.2.2014. Ympäristöluvan mukaan laitoksella saa käsitellä peltobiomassoja sekä sako- ja umpikaivolietteitä ja puhdistamolietteitä, kasviperäisiä jätteitä sekä sivutuoteasetuksen mukaisia luokkien 2 ja 3 eläinperäisiä sivutuotteita, joiden käsittely biokaasulaitoksessa ilman laitoksella tapahtuvaa painesterilointia on sivutuoteasetuksen mukaan mahdollista. Jätteiden yhteismäärä saa olla enintään 10 000 tonnia vuodessa, mutta käsiteltävien syötteiden keskinäiset suhteet voivat vaihdella.

(30) Laitoksella tuotetaan biokaasua hyödynnettäväksi lämpönä biokaasuprosessissa ja sähkönä yrityksen omistajan nimissä olevan tilakeskuksen ja viljankuivaamon tarpeisiin. Poikkeus- ja häiriötilanteissa, kun kaasua ei voida hyödyntää kyseisiin käyttötarkoituksiin, kaasu on edellytetty käsiteltäväksi esimerkiksi laitoksen soihtupolttimessa polttamalla.

(31) Biokaasulaitos sijaitsee maatalousvaltaisella alueella, joka kuuluu valtakunnallisesti arvokkaaseen maisema-alueeseen.

(32) Alueella ei ole voimassa asemakaavaa. Alueella on voimassa 5.6.2007 lainvoimaiseksi tullut oikeusvaikutteinen Yleiskaava 2020. Laitos sijaitsee yleiskaavassa osoitetulla maisemallisesti arvokkaalla peltoalueella (MA). MA-aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan alue on tarkoitettu maatalouskäyttöön. Alue on maiseman kannalta merkittävä viljelysalue, jolle voidaan rakentaa maatalouskäyttöön tarkoitettuja rakennuksia ja rakennelmia.

Toiminnan muutosta koskeva hakemus

(33) Laitoksella vastaanotettavan ja käsiteltävän jätteen enimmäismäärää lisättäisiin 2 000 tonnilla vuodessa eli noin viidesosalla nykyisestä. Käsittelymäärän lisäys on laitoksen toimintapäiville jaettuna keskimäärin 8 tonnia päivässä. Laitoksella ei oteta vastaan uusia jätejakeita, ja myös jätteiden syötesuhteiden on ilmoitettu säilyvän nykyisellään. Suurin osa lupakapasiteetista pyritään käyttämään portti- ja vastaanottomaksullisten jätteiden vastaanottamiseen, mutta tilanne voi vaihdella kilpailu- ja sopimustilanteen mukaan. Laitoksella on jätteiden vastaanottoa varten halli, joka on katettu ympäristönsuojeluviranomaisen lupavalvonnan yhteydessä edellytetyllä tavalla. Hallin poistoilma johdetaan hajunpoistoa varten rakennettavalle aktiivihiilisuodattimelle. Laitoksen eri rakennuksille myönnetyt rakennusluvat ovat lainvoimaisia. Vastaanottomäärän lisääminen ei edellytä lisärakentamista.

(34) Toiminnan muutoksen jälkeen kaasu hyödynnettäisiin CHP-laitoksella (sähkön ja lämmön yhteistuotantolaitos) sähköntuotannossa, hygienisoinnissa lämmön kohotukseen (kaasupoltin), kaasukattilassa reaktorin ja rakennusten lämmittämiseen (kaasupoltin) sekä liikennekaasun tuotantoon. Liikennekaasu käytetään ensisijaisesti yrityksen, henkilöstön ja sidosryhmien kalustossa, eikä laitosalueelle tule julkista tankkausasemaa. Tankattavat ajoneuvot ovat pääsääntöisesti alueella muutenkin liikkuvia ajoneuvoja. Jos liikennekaasua saadaan jalostettua käyttötarvetta enemmän, se kuljetetaan kaasukontilla julkiselle tankkausasemalle. Jos kaikki tuotettava ajoneuvokaasu kuljetettaisiin julkiselle tankkausasemalle, kaasun kuljettamisesta syntyisi vuosittain 28 — 42 ajosuoritetta. Hakemuksen mukaan muutos vähentäisi kokonaisliikennöintiä merkittävästi.   

(35) Yhtiön mukaan toiminnasta aiheutuvat haju- ja meluhaitat eivät hakemuksen mukaisen muutoksen seurauksena lisäänny vaan jossain määrin vähenevät. Liikennekaasun jalostuslaitteet on sijoitettu merikonttiin, eikä jalostuksesta aiheutuvan melun ole arvioitu kantautuvan laitosalueen ulkopuolelle lukuun ottamatta toiseen kiinteistöön kuuluvaa peltoaluetta jalostuskontin välittömässä läheisyydessä.

Oikeudellinen arviointi

Sijoituspaikan yleinen soveltuvuus

(36) Sijoituspaikan yleistä soveltuvuutta koskevista ympäristöluvan edellytyksistä säädetään ympäristönsuojelulain 11 §:ssä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että mainittu säännös vastaa aiemmin voimassa olleen ympäristönsuojelulain 6 §:ää sekä systemaattisesti että pääpiirteissään myös sisällöllisesti. Ympäristönsuojelulain 11 §:n tavoitteena on ehkäistä päästöistä aiheutuvaa ympäristön pilaantumista mahdollisuuksien mukaan myös toiminnan sijoituspaikan valinnalla.

(37) Ympäristönsuojelulain 11 §:n 1 momentti on periaatteellinen säännös, joka koskee kaikkia ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia toimintoja ja niiden päästöistä aiheutuvaa ympäristön pilaantumista. Pykälän 1 momentin perussäännöstä tulkitaan yhdessä saman pykälän 2 momentissa tarkoitettujen seikkojen kanssa.

(38) Ympäristönsuojelulain 11 §:n 2 momentissa tarkoitetulla toiminnan luonteella viitataan niihin tuotannollisista seikoista johtuviin erityispiirteisiin, jotka vaikuttavat esimerkiksi päästöjen säännöllisyyteen ja kuormituksen tasaisuuteen. Päästöistä aiheutuvien haittojen arvioinnissa on otettava huomioon myös alueen herkkyys. Saman momentin mukaan on lisäksi otettava yhtäältä huomioon se, millaista ympäristön pilaantumista sijaintipaikan kaavan mukaiseen toimintaan yleisesti liittyy, ja toisaalta se, onko toiminnan vaikutusalueelle osoitettu kaavassa sellaisia käyttötarkoituksia, joiden toteuttamiseksi toiminnasta aiheutuvaa pilaantumista ei voitaisi pitää hyväksyttävänä.

(39) Korkein hallinto-oikeus viittaa ympäristönsuojelulain 11 §:n soveltamisen osalta saman lain 49 §:n johtolauseeseen. Sen mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, että toiminnasta ei saa aiheutua muun ohella sijoituspaikka huomioon ottaen säännöksessä tarkoitettua pilaantumista. Vaikka mainitussa säännöksessä ei ole aiemmin voimassa olleen vastaavan säännöksen tavoin viitattu toiminnan sijoittamista koskevaan säännökseen, ympäristönsuojelulain perussystematiikka ja säännöksen yksityiskohtaiset perustelut huomioon ottaen ympäristönsuojelulain 11 §:ää ei tule tulkita siten, että se tarkoittaisi kokonaan 49 §:stä erillistä luvan myöntämisen edellytysten arviointia.

(40) Ympäristönsuojelulain 11 §:n edellytys sijoituspaikan sopivuudesta otetaan siten huomioon osana saman lain 49 §:n mukaista lupaharkintaa arvioitaessa toiminnasta aiheutuvan pilaantumisen hyväksyttävyyttä.

(41) Kun lupaharkinnassa arvioidaan sijoituspaikan soveltuvuutta hakemuksen mukaiseen toimintaan, arvioinnin kohteena ovat toiminnasta aiheutuvat päästöt ja se, millaista ympäristön pilaantumista niistä voi aiheutua.  

(42) Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen johtokunnan päätöksessä ei ole esitetty, että jätemäärän lisäys ja liikennekaasun jalostus lisäisivät toiminnasta aiheutuvia haju-, melu- tai muita ympäristöhaittoja. Asiassa ei ole muutoinkaan esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella käsiteltävän jätemäärän lisäys ja lämmityksestä sekä sähköntuotannosta ylijäävän biokaasun jalostaminen liikennekaasuksi muuttaisi toiminnan luonnetta toiminnasta aiheutuvien päästöjen ja edelleen vaikutusalueen ympäristön pilaantumisen kannalta arvioituna.

(43) Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen johtokunnan päätöksessä ei ole myöskään esitetty eikä asiassa ole muutoin tullut ilmi, että toiminnan vaikutusalue olisi esimerkiksi alueen maaperään, kasvillisuuteen tai pohjavesiolosuhteisiin liittyvien ominaispiirteiden vuoksi herkkä ympäristön pilaantumiselle. Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että johtokunnan päätöksen perusteluissa mainituilla toiminnan mahdollisilla maisemallisilla vaikutuksilla ei ole merkitystä arvioitaessa ympäristön herkkyyttä pilaantumiselle.

(44) Korkein hallinto-oikeus toteaa edelleen, ettei kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen johtokunnan päätöksestä käy ilmi sellaisia perusteita, joiden nojalla hakemuksen mukaisesta toiminnasta voitaisiin katsoa aiheutuvan sijoituspaikalla ja toiminnan vaikutuspiirissä sellaista aikaisemmasta toiminnasta poikkeavaa ympäristön pilaantumista, joka estäisi alueelle yleiskaavassa osoitetun käyttötarkoituksen toteuttamisen. 

(45) Edellä todetuin perustein kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen johtokunta ei ole voinut päätöksessä esittämillään perusteilla hylätä yhtiön hakemusta ympäristönsuojelulain 11 §:n nojalla siltä osin kuin yhtiö on hakenut lupaa biokaasulaitoksella käsiteltävän jätemäärän lisäämiseksi ja biokaasun jalostamiseksi liikennekäyttöön.

Toiminnan vaikutus alueen kaavanmukaiseen käyttöön

(46) Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen mukaan yhtiön hakemuksen mukainen toiminnan muutos vaikeuttaisi ympäristönsuojelulain 12 §:ssä tarkoitetulla tavalla alueen käyttämistä oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa varattuihin käyttötarkoituksiin ja vaikeuttaisi siten yleiskaavan toteuttamista.  

(47) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain 12 § koskee ensisijaisesti toiminnan sijoittamisen kaavanmukaisuutta. Tarkastelussa ei siten ole kysymys niinkään toiminnan vaikutusalueen maankäytöstä ja siitä, vaikeuttaisiko toiminnan sijoittaminen maankäyttöä tuolla alueella kaavassa osoitettuun tarkoitukseen. Vaikutusalueen maankäytöllä voi kuitenkin olla osaltaan merkitystä tulkittaessa myös toiminnan sijoittumispaikan maankäytön hyväksyttävyyttä. Asemakaavan vastaisuutta sekä toiminnan sijoittamisesta aiheutuvaa vaikutusta alueen käyttämiseen yleispiirteisissä kaavoissa varattuun tarkoitukseen arvioidaan vastaavasti kuin asiaan sovellettavassa rakentamista koskevassa laissa säädetään.

(48) Kun ympäristölupahakemuksessa on kysymys olemassa olevan toiminnan sellaisista muutoksista, joihin ei tarvitse hakea rakentamislainsäädännön mukaista lupaa, toimintaa ei lähtökohtaisesti voida pitää asemakaavan vastaisena. Tämä on todettu muun muassa aiemmin voimassa olleen ympäristönsuojelulain 42 §:n 2 momenttia koskevissa hallituksen esityksen (HE 84/1999) yksityiskohtaisissa perusteluissa. Vastaavasti kuin asemakaavan vastaisuudesta on todettu, yleiskaavassa varatun alueen käytön vaikeutumisesta ei lähtökohtaisesti ole kysymys silloin, jos toiminnan muutoksen toteuttaminen ei edellytä rakentamista koskevan lainsäädännön mukaista lupaa.

(49) Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä lausuttuun viitaten, että biokaasulaitoksen voimassa olevassa ympäristöluvassa on ympäristönsuojelulain 12 §:ssä säädettyä vastaavin perustein lainvoimaisesti ratkaistu, ettei laitoksen toiminta nykyisessä sijoituspaikassaan vaikeuta alueen käyttämistä alueella voimassa olevassa oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa varattuun tarkoitukseen. Saadun selvityksen perusteella alueen kaavatilanne tai muut olosuhteet laitoksen vaikutusalueella eivät myöskään ole ympäristöluvan myöntämisen jälkeen muuttuneet.

(50) Hakemuksen mukainen toiminnan muutos ei vaadi uutta rakentamista, eikä toiminta-aluetta ole tarkoitus laajentaa. Luvan myöntäminen yhtiön hakemuksessa tarkoitetulle biokaasulaitoksen toiminnan muutokselle edellyttää siten ympäristönsuojelulain 12 §:n mukaisesti, etteivät käsiteltävän jätemäärän lisäys ja liikennekaasun jalostaminen itsessään vaikeuta alueen käyttämistä mainitussa yleiskaavassa varattuun tarkoitukseen eli maatalouskäyttöön ja sitä varten tarkoitettuun rakentamiseen.

(51) Biokaasulaitoksen voimassa olevassa ympäristöluvassa on lainvoimaisesti ratkaistu, että laitoksen nykyinen toiminta on laitoksella vastaanotettavat jätejakeet sekä niiden hyödyntäminen ja loppukäsittely huomioon ottaen maatalouden yhteyteen soveltuvaa toimintaa. Hakemuksen mukaan laitoksella käsiteltävät jätejakeet ja jätteiden syöttösuhteet säilyvät nykyisellään, vaikka jätteiden määrää nostetaan. Korkein hallinto-oikeus katsoo, etteivät hakemuksen mukainen jätemäärän nosto ja biokaasun jatkojalostus liikennekaasuksi muuta laitoksen toiminnan luonnetta siten, että toiminnan sijoittaminen nykyiseen paikkaan mainittujen muutosten jälkeen vaikeuttaisi alueen käyttämistä yleiskaavassa varattuun tarkoitukseen.

(52) Asiaa ei ole syytä arvioida toisin sillä ympäristönsuojeluviranomaisen esittämällä perusteella, että jätemäärän noston seurauksena entistä suurempi osuus käsiteltävistä jätteistä olisi muuta kuin maataloustoiminnassa syntyvää jätettä ja että biokaasua ja mädätettä vietäisiin myös laitosalueena toimivan maatilan ulkopuolelle. Kysymys ei siten ole esimerkiksi sellaisesta jätteenkäsittelytoiminnasta, jonka sijoittumista olisi toiminnan muutoksen vuoksi ohjattava kokonaan toisella kaavamerkinnällä tai -määräyksellä.

(53) Korkein hallinto-oikeus lisäksi toteaa, etteivät X:n kunta ja Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ole ympäristönsuojeluviranomaiselle antamissaan lausunnoissa esittäneet, että luvan myöntämiselle olisi kaavoituksellinen este. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen johtokunta ei ole päätöksessään esittänyt myöskään muuta perustetta sille, että ympäristönsuojelulain 12 §:ssä säädetyt edellytykset luvan myöntämiseksi eivät täyttyisi.

(54) Korkein hallinto-oikeus lisäksi selvyyden vuoksi toteaa, ettei ympäristönsuojelulain 12 §:n mukaisessa arvioinnissa oteta huomioon luvanvaraisen toiminnan vaatimasta rakentamisesta aiheutuvia vaikutuksia maisemakuvaan. Maisemavaikutukset arvioidaan muussa lupamenettelyssä. Ympäristölupamenettelyssä ei muutoinkaan ratkaista rakentamista koskevan sääntelyn ja rakennusvalvonnan piiriin kuuluvia seikkoja.

(55) Edellä todetuin perustein kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen johtokunta ei ole voinut päätöksessä esittämillään perusteilla hylätä yhtiön hakemusta myöskään ympäristönsuojelulain 12 §:n nojalla siltä osin kuin yhtiö on hakenut lupaa biokaasulaitoksella käsiteltävän jätemäärän lisäämiseksi ja biokaasun jalostamiseksi liikennekäyttöön

Johtopäätös

(56) Edellä lausuttuun nähden hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Oikeudenkäyntikulut

(57) Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Seppo Hellstén. Asian esittelijä Pekka Kemppainen.