20.2.2025

Päätös, jota muutoksenhaut koskevat

Vaasan hallinto-oikeus 13.9.2023 numero 1151/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää muutoksenhakijoille valitusluvan ja tutkii asian.

Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1) Hämeen ympäristökeskus oli päätöksellään 4.12.2007 (numero YSO/133/2007) myöntänyt Räyskälä-Säätiön Lopen kunnassa sijaitsevan olemassa olevan lentopaikan toiminnalle ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan.

(2) Vaasan hallinto-oikeus oli 17.11.2009 antamallaan päätöksellä nro 09/0356/1 muuttanut ympäristökeskuksen päätöksen lupamääräyksen 13 kuulumaan seuraavasti:

13. Moottorikoneilla suoritettavat nousut ja laskut lentopaikalla ovat sallittuja maanantaista perjantaihin kello 09.00 — 19.00 sekä lauantaisin ja sunnuntaisin kello 09.00 — 18.00. Rajoitukset eivät koske etsintä-, pelastus- ja palolentoja eivätkä operaatioita, jotka ilmailulain, lentosääntöjen ja lentoturvallisuuden nimissä ovat ehdottoman välttämättömiä.

Edellä asetetuista aikarajoista voi poiketa vain poikkeustapauksissa, esimerkiksi kansallisten ja kansainvälisten kilpailujen (SM-, PM-, EM- ja MM-kilpailujen) yhteydessä. Poikkeustapauksista on ilmoitettava Hämeen ympäristökeskukselle ja Lopen kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle sekä mahdollisuuksien mukaan vaikutusalueen asukkaille. Toimintaa ei saa aloittaa poikkeustapauksissa ilman ympäristökeskuksen hyväksyntää.

(3) Korkein hallinto-oikeus ei päätöksellään 11.10.2011 taltionumero 2900 muuttanut hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta. Vuoden 2007 ympäristölupapäätös on siten tullut tässä vaiheessa lainvoimaiseksi.

(4) Lopen kunnan ympäristö- ja rakennuslautakunta on päätöksellään 14.12.2021 (7.12.2021 § 81) myöntänyt Räyskälä-Säätiölle ympäristöluvan lentopaikan toimintaan sekä eräälle yhtiölle polttonesteen jakelutoimintaan Lopen kunnassa sijaitsevilla tiloilla Kenttä-Mattila (kiinteistötunnus 433-409-2-12), Kenttä-Pietilä (kiinteistötunnus 433-409-4-12) ja Kenttä-Jussila (kiinteistötunnus 433-409-3-14), osoitteessa Räyskäläntie 311, 12820 Räyskälä.

(5) Päätöksen mukaan toimintaa on harjoitettava hakemuksessa esitetyn ja annettujen lupamääräysten mukaisesti toteutettuna. Päätökseen on liitetty lupamääräykset 1 — 20, joista lentotoimintaa koskevat lupamääräykset 2, 3 ja 5 kuuluvat kokonaisuudessaan seuraavasti:

2. Lentopaikalla tulee olla voimassa oleva ilmailulain mukainen lentopaikan pitolupa. Lentopaikalla on oltava ajantasaiset yleiset toimintaohjeet. Luvan saajan on valvottava, että lentopaikan käyttäjät noudattavat tässä luvassa annettuja määräyksiä. Lentopaikan toimintaohjeissa ja muissa julkaisuissa tulee käydä ilmi toiminta-ajat, häiriintyvät kohteet ja muut ympäristöluvassa määrätyt velvoitteet lentopaikan käytöstä. Ohjeet ja julkaisut tulee pitää ajantasaisina ja ilmailualusten päälliköiden luettavissa lentopaikkaa koskevissa tietolähteissä.

3. Toiminnanharjoittajan on seurattava alansa parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymistä ja varauduttava sen käyttöönottoon. Kaikessa toiminnassa tulee mahdollisuuksien mukaan käyttää parasta käyttökelpoista tekniikkaa ja noudattaa ympäristön kannalta parasta käytäntöä siten, että toiminnan aiheuttamat päästöt ja ympäristövaikutukset olisivat mahdollisimman vähäisiä. Parhaan käyttökelpoisen tekniikan sisältöä arvioitaessa on otettava huomioon ympäristönsuojelulain 53 §:ssä luetellut asiat.

5. Lentopaikan ilmailuliikenne on järjestettävä siten, että siitä aiheutuva lentomelu lähimpiin häiriintyviin kohteisiin ehkäistään mahdollisimman tehokkaasti. Ilmailualuksien lentoon lähtö- ja laskureitit tulee suunnitella siten, että vakituiselle asumiselle ja loma-asutukselle sekä alueelliselle virkistystoiminnalle aiheutuvat meluhaitat jäävät mahdollisimman vähäisiksi. Lentoon lähtö- ja laskuliikenteessä tulee välttää tarpeettoman matalalla lentämistä, jatkuvien läpilaskujen tekemistä varhain aamulla ja myöhään illalla sekä muuta poikkeuksellista melua aiheuttavaa lentämistä.

(6) Lopen ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätös ei sisällä lupamääräyksiä sallituista toiminta-ajoista. Päätöksen kertoelmaosassa on toiminta-aikojen osalta viitattu Liikenteen turvallisuusvirasto Trafin (nykyisin Liikenne- ja viestintävirasto Traficom) 21.12.2018 antamaan päätökseen (TRAFI/30587/05.00.14.04/2018). Kyseisellä päätöksellä Trafi on Räyskälä-Säätiön hakemuksesta ilmailulain 157 §:n nojalla määrännyt lentopaikan toiminta-ajoista seuraavaa:

Lentotoiminta polttomoottorikäyttöisillä ilma-aluksilla on sallittua maanantaista perjantaihin kello 7.00 — 22.00 välisenä aikana sekä lauantaista sunnuntaihin kello 9.00 — 20.00 välisenä aikana. Toiminta-ajat eivät koske pelastus-, etsintä-, palo- ja viranomaislentoja.

Toiminnalle asetetuista aikarajoista voi päätöksen mukaan poiketa poikkeustapauksissa, kuten järjestettäessä lentopaikalla valtakunnallisia tai kansainvälisiä kilpailutapahtumia. Poikkeamisesta on ilmoitettava etukäteen Liikenteen turvallisuusvirastolle. Ilmoituksessa on viitattava tähän päätökseen. Lisäksi poikkeuksista on ilmoitettava Hämeen ELY-keskukselle sekä Lopen kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle.

(7) Trafin päätös on tullut lainvoimaiseksi Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksellä 20.1.2021 nro 21/0008/2.

(8) Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n sekä B:n ja C:n valituksista kumonnut Lopen ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksen 14.12.2021 ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

(9) Perusteluissaan hallinto-oikeus on todennut muun ohella seuraavaa:

(10) Lentopaikan toiminta on ympäristönsuojelulaissa määritelty luvanvaraiseksi toiminnaksi, eikä lentopaikkaa tai -asemaa ole säädetty ympäristönsuojelulain soveltamisalan ulkopuolelle. Lentopaikan toiminnasta aiheutuvasta ympäristön pilaantumisesta ja siten myös siitä aiheutuvista melupäästöistä on annettava tarpeelliset määräykset ympäristöluvassa, eikä ilmailulain 157 §:n nojalla annettu päätös korvaa ympäristönsuojelulain nojalla tehtävää lupaharkintaa.

(11) Nyt kyseessä olevan hakemuksen mukaisen toiminta-aikojen laajentumisen seurauksena lentotoiminnan meluvaikutukset ulottuisivat sekä arkisin että viikonloppuisin myöhäisempään ilta-aikaan, mikä on voimassa olevassa ympäristöluvassa rajattu toiminta-ajan ulkopuolelle. Hakemuksen mukaan lentopaikalla harrastetaan monipuolisesti ilmailua ja toiminta on vilkkainta kesäaikaan keskittyen erityisesti viikonloppuihin. Asiakirjoista saadun selvityksen perusteella lentopaikan läheisyydessä sijaitsee runsaasti loma-asutusta. Hallinto-oikeus katsoo, että kyseessä on toiminnan muuttaminen, joka lisää toiminnan ympäristövaikutuksia ja siten ympäristö- ja rakennuslautakunnan olisi tullut käsitellä hakemus ympäristönsuojelulain 29 §:n tarkoittamana toiminnan olennaista muuttamista koskevana hakemuksena.

(12) Lentotoiminnan melua on selvitetty vuonna 2014 ja 2018 suoritetuilla mallinnuksilla. Mallinnukset ovat pääosin perustuneet voimassa olevan ympäristöluvan mukaisiin toiminta-aikoihin ja mallinnushetken lentomääriin. Ilta- ja yöajan lentotoiminnan painotetusti huomioon ottavia L _DEN -tasoja ei ole mallinnettu. Vuoden 2018 selvityksessä on mallinnettu vilkkaan toimintapäivän L _Aeq7-22 -melutasot. Selvityksen mukaan 45 dB(A) -melutason alueelle jää yhdeksän asuntoa, joista loma-asuntojen määrää ei ole yksilöity. Vuoden 2014 selvityksessä on mallinnettu vilkkaan toimintapäivän L _Aeq7-22 -melutasojen lisäksi L _ASmax -tasot. Selvityksestä tai siihen sisältyvistä kartoista ei ilmene, kuinka paljon asutusta tai loma-asuntoja jää millekin meluvyöhykkeelle. Hakemuksen mukaan nousu- ja laskeutumisreittejä on jonkin verran optimoitu meluhaittojen vähentämiseksi, mutta matalalla tapahtuvia ylityksiä ei voida välttää. Matkalentokorkeus samoin kuin laskukierroksen lentokorkeus on ohjeistettu pitämään 300 metrissä. Edellä esitetyn perusteella hallinto-oikeus pitää todennäköisenä, että 75 — 80 dB(A):n L _ASmax -melutasoja esiintyy edelleen vakinaisen asutuksen sekä loma-asutuksen yllä.

(13) Hallinto-oikeus katsoo, että Räyskälä-Säätiön hakemuksessa tai sen liitteinä toimitetuissa selvityksissä ei ole ympäristönsuojelulain mukaista lupaharkintaa varten riittävällä tavalla selvitetty toiminta-aikojen laajentamisen vaikutuksia ympäristöön. Melurasituksen kohtuuttomuutta arvioidaan myös muiden tekijöiden kuin pelkästään melutason ohjearvoista annetussa päätöksessä säädettyjen ohjearvojen rajoissa pysymisen kannalta. Lentopaikan toiminta keskittyy pääosin kesäaikaan ja viikonloppuihin. Siten myös meluntuottoajan rajoittamisella on merkitystä häiriön rajoittamisessa. Koska valituksenalaisella päätöksellä on laajennettu toiminta-aikoja myös ilta-aikaan, olisi L _DEN -melualueet tullut mallintaa ympäristölupahakemuksen yhteydessä. Äänitasomallinnukset ovat perustuneet voimassa oleviin toiminta-aikoihin, eikä hakemuksen mukaisesta toiminnasta lentomäärineen ja -tyyppeineen ole esitetty tietoja tai mallinnettu mahdollisesti lisääntyvän lentotoiminnan meluvaikutuksia. Hakemus on ollut puutteellinen, eikä se ole sisältänyt riittävää selvitystä ympäristönsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettujen luvan myöntämisen edellytysten arvioimiseksi.

(14) Ympäristö- ja rakennuslautakunta on myöntänyt Räyskälä-Säätiölle ympäristöluvan hakemuksen mukaisena, minkä johdosta hakemuksessa esitetyt toiminta-ajat ovat tulleet osaksi ympäristölupapäätöstä sellaisenaan. Lautakunnan päätöstä ei ole toiminta-aikojen osalta perusteltu, eikä päätös sisällä tältä osin harkintaa ympäristöluvan myöntämisen edellytyksistä. Valituksenalaisella lupapäätöksellä muutetut laajennetut toiminta-ajat meluvaikutuksineen olisi siten tullut perustella ympäristönsuojelusta annetussa asetuksessa ja hallintolain 45 §:ssä edellytetyllä tavalla.

(15) Ottaen huomioon edellä hakemuksen ja sen liitteiden puutteellisuudesta esitetty, toiminnan olennaista muuttamista koskevasta ympäristönsuojelulain lupaharkinnasta säädetty sekä päätöksen perustelemattomuus, hallinto-oikeus kumoaa päätöksen ja palauttaa asian Lopen kunnan ympäristö- ja rakennuslautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Ennen kuin lautakunta ottaa asian uudelleen käsiteltäväksi, luvan hakijalle tulee, mikäli se haluaa jatkaa hakemustaan, varata tilaisuus täydentää hakemustaan asianmukaisilla tiedoilla muutoshakemuksessa tarkoitetun lentotoiminnan laadusta ja määrästä sekä toiminnan olennaista muuttamista koskevilla ympäristömeluselvityksillä. Sen jälkeen, kun hakemusta on täydennetty, on hakemus käsiteltävä ympäristönsuojelulain 29 §:n edellyttämällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeustuomarit Kirsi Stark ja Maria Vapaavuori, joka on myös esitellyt asian, sekä luonnontieteiden alan hallinto-oikeustuomari Petri Hiltunen.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(16) Liikenne- ja viestintävirasto Traficom on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Lopen ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätös saatetaan voimaan.

(17) Vaatimustensa tueksi Traficom on esittänyt muun ohella seuraavaa:

(18) Traficom on antanut toiminta-aikojen rajoituksia koskevan päätöksen Räyskälä-Säätiölle ilmailulain 157 §:n nojalla. Päätöksessä on pyritty sovittamaan yhteen eri tahojen intressit ja lentoturvallisuus. Toiminta-ajat mahdollistavat aktiivisen ilmailu- ja koulutustoiminnan sekä lentopaikan kehittämisen. Polttomoottorikäyttöisille ilma-aluksille asetetuilla toiminta-ajoilla meluhaitan ei katsota nousevan kohtuuttomaksi alueen asukkaat huomioiden.

(19) Hallinto-oikeus on sivuuttanut ratkaisussaan Traficomin ilmailulain mukaisen toimivallan asiassa. Ympäristöluvassa annetaan tarpeelliset määräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi, mutta melua koskevia määräyksiä ei ole tässä tapauksessa katsottu tarpeelliseksi antaa, koska melua koskevat rajoitukset on annettu jo Traficomin päätöksessä, johon ympäristölupapäätöksessä on viitattu.

(20) Paikallisilta ympäristöviranomaisilta ei voida edellyttää sellaista lentotoiminnan ympäristövaikutusten ja niiden hallintakeinojen osaamista, joka on välttämätöntä toimintaa koskevien syrjimättömien rajoitusten asettamiseksi. Lentopaikat ovat valtakunnallisen ja kansainvälisen lentoliikenteen infrastruktuuria, jonka paikallisilla käyttörajoituksilla voi olla laajempiakin vaikutuksia liikenneyhteyksien ja matkaketjujen toimintaan.

(21) Ratkaisuun KHO 2015:12 viitaten voidaan katsoa, että ilmailulaki on erityislaki suhteessa ympäristönsuojelulakiin. Näin ollen ilmailulain ympäristövaikutuksia koskeva sääntely ja ilmailuviranomaisen toimivalta asiassa sulkevat pois ympäristöviranomaisen toimivallan asettaa lentotoimintaa rajoittavia lupaehtoja. Ratkaisussa KHO 2020:167 korkein hallinto-oikeus on kuitenkin ottanut edellä mainitusta poikkeavan kannan.

(22) Räyskälä-Säätiö sr on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja sen on valituksessaan katsottava vaatineen, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Lopen ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätös saatetaan voimaan.

(23) Vaatimustensa tueksi Räyskälä-Säätiö sr on esittänyt, että hallinto-oikeuden päätös on ristiriidassa Traficomin ilmailulain 157 §:n mukaisen toimivallan kanssa.

(24) Lopen ympäristö- ja rakennuslautakunta on antanut lausuman, jossa se yhtyy Traficomin valituksessa esitettyyn. Lautakunnan päätös on saatettava voimaan.

(25) Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue (ELY-keskus) on antanut lausuman, jossa se on todennut muun ohella seuraavaa:

(26) Ympäristölupamääräysten keskeisenä tarkoituksena on varmistaa luvan myöntämisen edellytysten täyttyminen eli määrittää sellaiset ehdot, joita noudattaen toimintaa on mahdollista harjoittaa. Tällöin lupaviranomainen harkitsee, millaisten määräysten antaminen asiassa on tarpeen. Ympäristönsuojelulain tai ilmailulain mukaisella toimivaltaisella viranomaisella ei ole mahdollisuutta velvoittaa toista viranomaista tarpeellisten määräysten antamiseen. Viranomaisten harkintavalta on siten toisistaan irrallista ja itsenäistä.

(27) Määräysten tarpeellisuuden punninta on keskeinen osa lupaviranomaisen harkintavaltaa. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on voinut katsoa, että toisen lainsäädännön nojalla annettu samaa asiaa koskeva määräys on ollut riittävä, eikä asiasta ole näin ollen ollut tarpeen määrätä ympäristöluvassa. Määräystä ei ole myöskään ollut tarpeen päätöksessä perustella. Hallinto-oikeuden päätös tulee siten kumota ja lautakunnan päätös saattaa voimaan.

(28) Etelä-Hämeen ympäristöterveys on ilmoittanut, ettei se anna lausumaa.

(29) A on antanut lausuman, jossa hän on uudistanut aiemmin esittämänsä.

(30) C ja B ovat antaneet lausuman, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

(31) Aiempi ympäristölupapäätös siinä määrättyine toiminta-aikoineen on osoittautunut harkituksi ja toimivaksi. Toiminta-aikojen pidentämiselle ei ole esitetty mitään uutta olennaista perustetta.

(32) Traficom on antanut vastauksen.

(33) Räyskälä-Säätiö sr on antanut vastauksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(34) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut kumota Lopen ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksen ja palauttaa sen uudelleen käsiteltäväksi sillä perusteella, että päätös on perustunut puutteelliseen selvitykseen melun osalta eikä toiminta-aikojen pidentämistä verrattuna voimassa olevaan ympäristölupaan ole päätöksessä myöskään perusteltu.

Sovellettavat ja asiaan liittyvät oikeusohjeet ja niiden esitöitä

(35) Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista ( selvilläolovelvollisuus ).

(36) Ympäristönsuojelulain 29 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvanvaraisen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun toiminnan olennaiseen muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa.

(37) Ympäristönsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Pykälän 3 momentin mukaan hakemuksen laatijalla on oltava riittävä asiantuntemus. Hakemuksesta on käytävä tarvittaessa ilmi, mihin aineistoon ja laskenta-, tutkimus- tai arviointimenetelmään annetut tiedot perustuvat.

(38) Ympäristönsuojelulain 40 §:n 1 momentin mukaan, jos hakemus on puutteellinen tai asian ratkaiseminen edellyttää erityistä selvitystä, hakijalle on varattava tilaisuus täydentää hakemusta viranomaisen asettamassa määräajassa. Hakemus, jota ei ole täydennetty määräajassa, voidaan jättää tutkimatta.

(39) Ympäristönsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ja otettava huomioon asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset ja mielipiteet. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon, mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään.

(40) Pykälän 2 momentin mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää tämän lain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset.

(41) Pykälän 4 momentin mukaan toiminnan olennaista muuttamista koskeva lupahakemus on ratkaistava siten, että harkinta kattaa ne toiminnan osat, joihin olennainen muutos voi vaikuttaa, ja ne ympäristöön kohdistuvat vaikutukset ja riskit, joita muutos voi aiheuttaa.

(42) Ympäristönsuojelulain 49 §:n mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa muun ohella pykälän 1 kohdassa tarkoitettua terveyshaittaa, 2 kohdassa tarkoitettua merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa taikka 5 kohdan mukaan eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

(43) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun ohella päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista sekä muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

(44) Pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa.

(45) Ympäristönsuojelulain 83 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä hallintolain 44 §:ssä säädetään, ympäristölupaa koskevassa päätöksessä on vastattava lausunnoissa, muistutuksissa ja mielipiteissä tehtyihin yksilöityihin vaatimuksiin.

(46) Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

(47) Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

(48) Pykälän 2 momentin mukaan päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä, jos 1) tärkeä yleinen tai yksityinen etu edellyttää päätöksen välitöntä antamista, 2) päätös koskee hyvinvointialueen tai hyvinvointiyhtymän taikka kunnallisen monijäsenisen toimielimen toimittamaa vaalia, 3) päätös koskee vapaaehtoiseen koulutukseen ottamista tai sellaisen edun myöntämistä, joka perustuu hakijan ominaisuuksien arviointiin, 4) päätöksellä hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista eikä muilla ole oikeutta hakea päätökseen muutosta, taikka 5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta.

(49) Pykälän 3 momentin mukaan perustelut on kuitenkin 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa esitettävä, jos päätös merkitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön.

(50) Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

(51) Pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

(52) Ilmailulain 157 §:n mukaan Liikenne- ja viestintävirasto voi antaa määräyksiä ja tehdä päätöksiä lento- ja huoltotoiminnasta, jos se on tarpeen ilma-alusten aiheuttaman melun tai muun haitallisen ympäristövaikutuksen vähentämiseksi tai estämiseksi taikka kansainvälisessä käytännössä sallitun poikkeuksen myöntämiseksi. Viraston on otettava huomioon mainitun lain 129 §:ssä tarkoitettu tasapainoinen lähestymistapa. Määräykset ja päätökset voivat koskea 1 kohdan mukaan muun kuin melunhallinta-asetuksessa tarkoitetun lentopaikan käyttöaikaa tai -tapaa tai lentoonlähtöjen ja laskeutumisten määrää.

(53) Ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n 1 momentin mukaan lupahakemuksessa on muun ohella oltava:
4) lupaharkinnan kannalta tarpeelliset tiedot toiminnan tuotannosta, prosesseista, laitteistoista, rakenteista ja niiden sijainnista; 5) tiedot toiminnan sijaintipaikasta ja sen ympäristöolosuhteista; 6) tiedot toiminnan päästöjen laadusta ja määrästä veteen, ilmaan ja maaperään sekä toiminnan aiheuttamasta melusta ja tärinästä.

(54) Pykälän 2 momentin 6 kohdan mukaan lupahakemuksessa on lisäksi oltava, jos se on toiminnan luonne ja vaikutukset huomioon ottaen päätösharkinnan kannalta tarpeellista, yksilöidyt tiedot toiminnan päästölähteistä ja niiden päästöistä sekä melutasosta.

(55) Valtioneuvoston asetuksen 8 §:n mukaan, jos toimintaa muutetaan siten, että siihen on haettava lupa ympäristönsuojelulain 29 §:n perusteella, lupahakemuksessa on oltava tieto siitä, miten muutos vaikuttaa toimintaan sekä sen ympäristövaikutuksiin sekä 3 — 7 §:ssä vaadituista tiedoista ja selvityksistä vain ne, jotka koskevat toiminnan muutosta ja sen ympäristövaikutuksia.

(56) Valtioneuvoston asetuksen 20 §:n 1 momentin mukaan, jos toimintaa muutetaan ja siihen on haettava lupa ympäristönsuojelulain 29 §:n perusteella, lupapäätöksestä on käytävä ilmi tarpeellisin osin 14 — 19 §:ssä säädetyn lisäksi, miten muutos vaikuttaa toiminnan kokonaisuuteen sekä perusteltu ratkaisu siitä, miten aiemmin myönnettyä lupaa muutetaan.

(57) Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan mainittua päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyissä.

(58) Päätöksen 2 §:n 1 momentin mukaan asumiseen käytettävillä alueilla, virkistysalueilla taajamissa ja taajamien välittömässä läheisyydessä on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (L _Aeq ) päiväohjearvoa (klo 7 — 22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22 — 7) 50 dB.

(59) Pykälän 2 momentin mukaan loma-asumiseen käytettävillä alueilla, leirintäalueilla, taajamien ulkopuolella olevilla virkistysalueilla ja luonnonsuojelualueilla on ohjeena, että melutaso ei saa ylittää päiväohjearvoa 45 dB eikä yöohjearvoa 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamassa voidaan kuitenkin soveltaa 1 momentissa mainittuja ohjearvoja.

(60) Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulaiksi (HE 214/2013 vp) todetaan 52 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että pykälässä säädettäisiin pilaantumisen ehkäisemiseksi annettavista lupamääräyksistä ja se vastaisi suurimmaksi osaksi voimassa olevan lain 43 §:ää. Aiempaa ympäristönsuojelulakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 84/1999 vp) todetaan 43 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella, että pykälän mukaan voitaisiin antaa määräyksiä toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Määräykset voisivat esimerkiksi rajoittaa toiminta-aikaa.

(61) Ilmailulain 157 §:ää on muutettu lailla 965/2018, jota koskevassa hallituksen esityksessä laiksi Liikenne- ja viestintäviraston perustamisesta, Liikennevirastosta annetun lain muuttamisesta ja eräiksi niihin liittyviksi laeiksi (HE 61/2018 vp) todetaan 157 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

”Säännös on sisältynyt ilmailulakiin pitkälti samassa muodossa jo vuodesta 2006 (--). HE 139/2005 vp:ssä 158 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan seuraavaa: Pykälässä säädettäisiin Ilmailuhallinnon toimivallasta ilma-alusten melun ja muiden ympäristövaikutusten suhteen. Toimivalta on tarpeen sen johdosta, että tässä pykälässä tarkoitetut toimet saattavat olla nopeaa päätöksentekoa vaativia tai vaikuttaa lentoturvallisuuteen. Kyse on ympäristölainsäädäntöä ja lentopaikan perustamiseen liittyviä ehtoja täydentävistä toimenpiteistä. Tarkoitus on, ettei tässä pykälässä tarkoitettuja toimia käytettäisi muutoin kuin poikkeuksellisen tarpeen sitä vaatiessa.

Säännöstä sovelletaan sellaisiin lentopaikkoihin, jotka eivät kuulu EU:n melunhallinta-asetuksen soveltamisalan piiriin. Suomessa tämä tarkoittaa Helsinki-Vantaan lentoasemaa lukuun ottamatta kaikkia lentopaikkoja alkaen pienimmistä valvomattomista harrasteilmailun lentopaikoista.”

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(62) Sekä ympäristönsuojelulaissa että ilmailulaissa säädetään toimivallasta antaa lentoaseman tai lentopaikan melua koskevia määräyksiä. Ympäristölupaviranomaisella on ympäristönsuojelulain 52 §:n nojalla toimivalta antaa lentoaseman ja lentopaikan toiminnan melupäästöjen rajoittamista koskevia tarpeellisia määräyksiä ympäristöluvassa. Liikenne- ja viestintävirastolla on ilmailulain 157 §:n nojalla toimivalta antaa määräyksiä tai päätöksiä lento- ja huoltotoiminnasta, jos se on tarpeen ilma-alusten aiheuttaman melun tai muun haitallisen ympäristövaikutuksen vähentämiseksi tai estämiseksi taikka kansainvälisessä käytännössä sallitun poikkeuksen myöntämiseksi.

(63) Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että Liikenne- ja viestintäviraston edellä todettu toimivalta antaa määräyksiä voi koskea norminantovaltuutta. Toimivalta antaa päätöksiä koskee sen sijaan yksittäisten viranomaispäätösten tekemistä.

(64) Liikenne- ja viestintäviraston toimivalta antaa määräyksiä tai päätöksiä koskee muuta kuin melunhallinta-asetuksessa tarkoitettua lentopaikkaa, jollainen myös Lopen lentopaikka on. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä KHO 2015:12 oli kysymys Helsinki-Vantaan lentoaseman ympäristölupa-asiasta. Lentoasemaan sovellettiin myös melunhallintadirektiiviä 2002/30/EY (nykyisin tasapainoisen lähestymistavan mukaista meluun liittyvien toimintarajoitusten asettamista unionin lentoasemilla koskevista säännöistä ja menettelyistä sekä direktiivin 2002/30/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 598/2014, melunhallinta-asetus). Tapauksessa oli kysymys siitä, millä viranomaisella oli EU-säännöksistä johtuen toimivalta antaa lentoliikennettä koskevia toimintarajoituksia. EU-lainsäädännön tarkoitus on ollut harmonisoida toimintarajoitusten antaminen nykyisen meluhallinta-asetuksen mukaisessa menettelyssä. Viranomaiseksi on tältä osin määrätty Liikenne- ja viestintävirasto. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tapauksella ei siten ole merkitystä nyt kysymyksessä olevassa asiassa.

(65) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2020:167 koskee puolestaan Utin lentoasemaa, joka samoin kuin nyt kysymyksessä oleva Lopen lentopaikka ei kuulu melunhallinta-asetuksen soveltamisalan piiriin. Ratkaisun mukaan Liikenne- ja viestintäviraston ilmailulakiin perustuva toimivalta antaa eräitä ilmailuun liittyviä määräyksiä tai päätöksiä ei estänyt ympäristölupaviranomaista sille ympäristönsuojelulain nojalla kuuluvan toimivallan nojalla antamasta ympäristöluvassa määräyksiä meluun liittyvän ympäristön pilaantumisen estämiseksi.

(66) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että ympäristönsuojelulain ja ilmailulain nojalla säädetty itsenäinen viranomaistoimivalta päättää ilma-alusten aiheuttaman melun tai muun haitallisen ympäristövaikutuksen vähentämiseksi tarpeellisista toimista perustuu sovellettavan lain perusteella eri säännöksiin ja viranomaisten erilaisiin tehtäviin. Ilmailulain ja ympäristönsuojelulain välistä suhdetta kuvaa osaltaan muun muassa ilmailulain 79 §:n 3 momentti ja 81 §, joiden mukaan ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa on oltava ennen kuin lentopaikan rakennuslupa voidaan myöntää. Ilmailulain mukaan rakennusluvassa on noudatettava myös, mitä ympäristöluvassa on määrätty. Ympäristönsuojelulaissa ei ole puolestaan säädetty siitä, että lentopaikkaan liittyen ilmailun ympäristövaikutuksista lentopaikan osalta säädettäisiin yksinomaisesti ilmailulain 157 §:n mukaan. Ilmailulakia ei voida pitää erityislakina suhteessa ympäristönsuojelulakiin siten, että yksinomaisesti sen nojalla annettaisiin meluhallinta-asetuksen soveltamisalaan kuulumattomien lentopaikkojen meluntorjuntaa varten tarpeelliset yksittäistapaukselliset määräykset. Ympäristönsuojelulakia ja ilmailulakia on tämän vuoksi sovellettava rinnakkain.

(67) Koska käytännössä lentopaikan melua koskevat eri viranomaisten antamat päätökset voivat muodostua päällekkäisiksi ja jopa ristiriitaisiksi, eri lakien perusteella annettavat päätökset on pyrittävä sovittamaan mahdollisuuksien mukaan yhteen. Ympäristönsuojelulain 42 §:n mukaan lupahakemuksesta on pyydettävä lausunto yleistä etua valvovilta viranomaisilta eli lentopaikkoihin liittyen Liikenne- ja viestintävirastolta. Ympäristönsuojelulain uusi 44 b §, joka ei tässä asiassa tule vielä sovellettavaksi, puolestaan kuvaa eri viranomaisten välisten tietojen vaihdon tärkeyttä päällekkäisten ja ristiriitaisten määräysten välttämiseksi.

(68) Lentopaikan toiminnasta aiheutuva ympäristön pilaantuminen on selvitettävä ympäristölupahakemuksessa. Lentopaikkojen keskeinen ympäristövaikutus liittyy lentotoiminnasta aiheutuvaan meluun, joten melua koskevien määräysten asettaminen on myös keskeinen osa ympäristölupaharkintaa. Lentotoiminnan luonteen vuoksi määräykset koskevat yleensä muun ohella toiminta-aikojen rajoituksia, joilla ehkäistään lentotoiminnan vaikutusalueen asukkaille ja muille haitankärsijöille aiheutuvia terveyshaittoja ja kohtuutonta rasitusta. Ympäristönsuojelulain mukaiseen menettelyyn kuuluu laaja asianosaisten osallistumisoikeus niin lupahakemuksen käsittelyvaiheessa kuin muutoksenhakuvaiheessakin. Haitankärsijöillä on siten mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Ympäristönsuojelulain mukaiseen menettelyyn verrattuna ilmailulain mukaisessa päätösmenettelyssä yleisön osallistumisoikeus määrittyy suppeaksi.

(69) Ilmailulain edellä kohdassa (61) mainittujen esitöiden valossa Liikenne- ja viestintäviraston toimivalta antaa lentopaikan käyttöaikaa koskevia yksittäisiä päätöksiä koskee ennen muuta lentopaikan turvallisuutta ja toiminnan tarkoituksenmukaista järjestämistä sekä poikkeustilanteita, jotka edellyttävät mahdollisesti nopeita viranomaistoimia. Edellä selostetun ilmailulain 157 §:n esitöiden mukaan ilmailulain nojalla annettavat viranomaisen päätöksen mukaiset määräykset ovat ympäristönsuojelulainsäädännön nojalla annettavia lupamääräyksiä täydentäviä määräyksiä, joita voitaisiin käyttää myös poikkeuksellisissa tilanteissa. Tätä kuvaa myös säännöksen sijainti erillään lentopaikan rakentamista ja käyttöönottoa koskevista säännöksistä.

(70) Edellä sanottuun nähden ja koska melua koskevat toiminta-aikarajoitukset annetaan ennen kaikkea lentopaikan toiminnan vaikutusalueen haitankärsijöiden suojaamiseksi ja kohtuuttoman rasituksen estämiseksi, korkein hallinto-oikeus katsoo, että lentopaikan toimintaan liittyvistä toiminta-aikarajoituksista tulee päättää itsenäisesti ympäristönsuojelulain mukaisessa luvassa. Ympäristöluvan mukaisessa toiminnassa on kuitenkin otettava samalla huomioon, mitä ilmailulain 157 §:ssä on säädetty melua koskevien viranomaispäätösten antamisesta turvallisuusnäkökohtiin liittyen ja poikkeustilanteissa. Liikenne- ja viestintävirasto voi antaa ilmailulain 157 §:n mukaisen toimivaltansa puitteissa sanotussa lainkohdassa ja sen esitöissä tarkoitettuja tilanteita koskevia toiminta-aikarajoituksia, jotka esitöissä mainituissa erityistilanteissa voivat poiketa ympäristöluvan mukaisista toiminta-ajoista.

(71) Lopen ympäristö- ja rakennuslautakunnan päätöksellä, joka hallinto-oikeuden perusteluissa edellä kohdassa (11) todetulla tavalla on tosiasiassa koskenut toiminnan olennaista muuttamista, on hyväksytty sellaisenaan lupahakemuksen mukaiset toiminta-ajat. Hakemuksen mukaiset toiminta-ajat ovat vastanneet Trafin päätöksen 21.12.2018 mukaisia toiminta-aikoja, ja lupapäätöksen kertoelmaosassa on myös viitattu kyseiseen päätökseen. Vaikka ympäristöluvassa ei ole annettu nimenomaista lupamääräystä toiminta-ajoista, lautakunnan päätöksellä on tosiasiassa pidennetty lentopaikan toiminta-aikoja merkittävästi siitä, miten toiminta-ajat oli määritelty aiemmassa, vuonna 2011 lainvoimaiseksi tulleessa ympäristöluvassa. Toiminta-ajan pidennykset ovat kohdistuneet aikaisen aamun ja myöhäisen illan tunteihin, joiden voidaan arvioida vaikuttavan erityisesti lentopaikan vaikutusalueen asukkaiden kokemaan melupäästön häiritsevyyteen. Toiminta-aikojen pidennystä ei ole kuitenkaan lautakunnan päätöksessä perusteltu hallintolain 45 §:n ja ympäristönsuojeluasetuksen 20 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla.

(72) Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä selostettuihin hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin, erityisesti edellä kohdat (13) ja (14), ja katsoo, että Räyskälä-Säätiön lupahakemuksessa tai sen liitteinä toimitetuissa selvityksissä ei ole ympäristönsuojelulain mukaista lupaharkintaa varten riittävällä tavalla selvitetty toiminta-aikojen pidentämisen ympäristövaikutuksia ottaen huomioon, että vuonna 2014 ja 2018 suoritetut melumallinnukset ovat pääosin perustuneet tuolloin voimassa olleen ympäristöluvan mukaisiin toiminta-aikoihin ja silloisten mallinnushetkien lentomääriin. Korkein hallinto-oikeus katsoo samoin, että toiminta-aikojen pidentäminen edellyttää, että lupahakemuksessa on esitetty uusi meluselvitys sisältäen uuden melumallinnuksen, jossa on otettu huomioon muun ohella pidennetyt toiminta-ajat ja erityisesti ilta-aikana aiheutuvan melun merkitys. Lupaharkinnassa on varmistuttava siitä, ettei lentopaikasta aiheudu terveyshaittaa tai kohtuutonta rasitusta sen vaikutusalueella. Hakemus on siten ollut puutteellinen, eikä se ole sisältänyt riittävää selvitystä ympäristönsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettujen luvan myöntämisen edellytysten arvioimiseksi.

(73) Koska lupahakemus on ollut puutteellinen ja toiminnan olennaista muuttamista koskevaa lupapäätöstä ei ole toiminta-aikojen muuttamisen osalta perusteltu, on hallinto-oikeuden tullut kumota lupapäätös ja palauttaa asia lupaviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.

(74) Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita. Kummankin muutoksenhakijan valitus on siten hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Seppo Hellstén. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.