6.2.2025

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Turun hallinto-oikeus 30.6.2023 nro 1324/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A ry:lle ja B ry:lle valitusluvan ja tutkii asian.

Vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä hylätään.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös, jolla X:n kalatalousalueelle on myönnetty poikkeuslupa merimetsojen ampumiseen, ei ole ollut lainmukainen. Kun otetaan huomioon, että poikkeuslupaa varten myönnetty määräaika on jo päättynyt, lausuminen yhdistysten valituksesta enemmälti kuitenkin raukeaa.

X:n kalatalousalueen vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1) X:n kalatalousalue on hakenut Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta luonnonsuojelulain (1096/1996) 49 §:n 3 momentin mukaista lupaa poiketa merimetson rauhoituksesta kalastolle aiheutuvan vakavan vahingon vähentämiseksi. Hakemuksen mukaan merimetson paikallista pesimäkantaa Rauman edustalla vähennettäisiin ampumalla keväisin helmikuun alusta ensimmäisten poikasten kuoriutumiseen asti vuosittain 1 000 merimetsoa eli vuosina 2022 — 2026 yhteensä 5 000 lintua. Hakemuksen mukaan linnut ammuttaisiin hakemuksen liitteinä olevilla kartoilla osoitetuilla alueilla, joihin vahinko pistemäisesti kohdistuu ja joissa kaloja on erityisesti tarpeen suojella, kuten lisääntymis- ja poikastuotantoalueilla sekä kalanpyydysten lähialueilla.

(2) Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on 15.7.2022 myöntänyt kalatalousalueelle luvan merimetsojen syysaikaiseen (1.8. — 31.12.) ampumiseen Rauman edustalle lupaehtojen ja päätöksen liitekarttojen mukaisesti. Luvan perusteella vuosittain saa ampua 1 000 merimetsoa. Lupa on voimassa 31.12.2024 asti. Luvan voimassaoloaikana saa ampua yhteensä 3 000 merimetsoa. ELY-keskus on määrännyt, että päätös pannaan täytäntöön lainvoimaa vailla olevana.

(3) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A ry:n ja B ry:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään keskeisesti seuraavasti:

(4) Kalavesille koituva vakava vahinko voi tarkoittaa myös kalastukselle tai kalataloudelle aiheutuvan vakavan vahingon estämistä. Asiassa on esitetty erilaisia tutkimuksia, joiden perusteella arviot merimetsojen ahvenkannoille aiheuttamasta uhasta yleisesti vaihtelevat, eikä asiasta ole tieteellistä yksimielisyyttä. Merimetsojen vahinkoja kalataloudelle on kuitenkin arvioitava juuri tässä konkreettisessa tapauksessa kyseistä lupa-aluetta koskien.

(5) Asiassa saadun selvityksen perusteella kyseessä olevan tilastoruudun alueella kaupallisen kalastuksen ahvensaaliit ja ahvenen yksikkösaaliit ovat viime vuosikymmeninä merkittävästi laskeneet, mikä ajoittuu samaan ajanjaksoon kuin merimetsopopulaation merkittävä kasvu alueella. Sen sijaan viereisellä tilastoruudulla, jossa ei ole yhtä vahvaa merimetsopopulaatiota, ahvensaaliit ovat samalla ajanjaksolla laskeneet olennaisesti vähemmän, mikä ilmenee myös valittajien toimittamista tilastoista.

(6) Kun otetaan huomioon lupa-alueen Suomen korkein merimetsotiheys, esitetty tutkimustieto koskien erityisesti suuren merimetsotiheyden aiheuttamaa arvioitua ahvenen saalismenetystä pesimäkolonioiden lähistöllä sekä viereisen tilastoruudun erilainen saaliskehitys, on asiassa riittävällä todennäköisyydellä osoitettu merimetson aiheuttavan vakavia vahinkoja lupa-alueen ahvenenkalastukselle. Arviossa on myös otettu riittävällä tavalla huomioon mahdolliset muut ahvensaaliiseen vaikuttavat seikat, koska ahvenen saaliskehitystä on verrattu toiseen vastaavaan alueeseen.

(7) Koska merimetsojen kalataloudelle aiheuttamat ongelmat ovat liittyneet erityisesti niiden paikallisesti suureen määrään, eikä muuta tyydyttävää ratkaisua merimetsojen määrän vähentämiseksi alueella ole ollut, on voitu myöntää poikkeuslupa niiden määrän vähentämiseen ampumalla. Saadun selvityksen perusteella määrä on ollut hyväksyttävä suhteessa merimetsojen vuosittaiseen lisääntymiseen alueella, ja tähän nähden voidaan arvioida, ettei pienempi määrä olisi voinut estää vakavien vahinkojen aiheutumista. Kun otetaan huomioon merimetsojen määrästä ja lisääntymisestä esitetty selvitys, ei myönnetty poikkeuslupa myöskään vaaranna merimetsojen suotuisaa suojelutasoa. Poikkeuslupa-alue on tarkoituksenmukaisella tavalla rajattu vahinkoa aiheuttavan pesimäkolonian pääsääntöisen saalistusalueen laajuudelle.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla Partanen ja Kristian Hellman sekä asessori Lauri Gummerus, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(8) A ry ja B ry ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja kalastusalueen hakemus hylätään tai asia palautetaan ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi. Helsingin yliopistolta ja Suomen ympäristökeskukselta on pyydettävä lausunto. Muutoksenhakijat ovat lisäksi vaatineet, että korkein hallinto-oikeus järjestää asiassa suullisen käsittelyn.

Muutoksenhakijat ovat esittäneet vaatimustensa tueksi seuraavaa:

(9) Poikkeuslupaa ei ole rajattu ongelmallisiin kohteisiin, vaan se sallii tappamisen hyvin laajalla alueella ja lisäksi laajemmalla alueella kuin hakemuksessa on esitetty. Luvan perusteella tapettavien lintujen määrä on noin kymmenen prosenttia alueella pesivistä yksilöistä, vaikka sen tulisi olla pienin mahdollinen, joka tarvitaan vakavien vahinkojen estämiseksi.

(10) Poikkeuslupapäätös ei perustu uusimpaan tietoon. Merimetsokanta kasvaa enää Perämerellä, eikä kannankehityksestä ole merkittävää uhkaa kalastolle. Luonnonvarakeskus on julkaissut 27.1.2022 tiedotteen otsikolla ”Merimetso ei uhkaa Suomen rannikkovesien ahvenkantoja”. Luonnonvarakeskuksen asiassa 14.1.2022 antama lausunto on ristiriidassa tiedotteen kanssa.

(11) Luonnonvarakeskuksen lausunnossa pyritään yhdistämään muutokset, joita ahven- ja merimetsokannoissa on tapahtunut, mutta jätetään huomiotta muut ahvenkantaan vaikuttaneet syyt. Lausunto on tämän vuoksi puutteellinen ja yksipuolinen. Merimetsojen ei ole osoitettu aiheuttavan merkittäviä paikallisia kalastovahinkoja.

(12) Kun lupa-alue on laaja ja tapettaviksi sallittujen yksilöiden määrä suuri, on seurauksena poikkeusluvan tarkoituksen vastaisesti yleinen metsästys. Ei ole myöskään esitetty, millä perusteella on katsottu, että tuhannen, eikä esimerkiksi 300:n, yksilön vuosittainen tappaminen pienentää merkittävästi vakavan vahingon vaaraa.

(13) Merimetson syysmuutto alkaa heinäkuussa ja saavuttaa huippunsa elokuun puolivälin jälkeen. Syksyn edetessä on lupa-alueen laajuuden vuoksi koko ajan epävarmempaa, ovatko tapetut merimetsot alueella pesiviä yksilöitä vai lähtöisin lupa-alueen ulkopuolelta.

(14) ELY-keskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut poikkeamista merimetson rauhoituksesta koskeviin ympäristöministeriön ja Euroopan komission tulkintaohjeisiin ja esittänyt muun ohella, että lupa-alueen laajentamisella hakemuksessa esitetystä toimenpiteet on pyritty ohjaamaan hakijan tavoitteen kannalta tarkoituksenmukaisesti. Lupa-alueille ei ole säädetty tai oikeuskäytännössä määritelty enimmäispinta-alaa. Alueet voivat olla laajoja, kunhan poikkeamisen edellytykset täyttyvät. Laajuus riippuu hakemuksesta ja siitä, miten laajaa aluetta vahinkojen torjunta vaatii. Se, että lupa-alue on laaja, ei sellaisenaan heikennä suojelun tasoa. Olennaista on, miten paljon ja millä aikavälillä lintuja voi ampua.

(15) ELY-keskuksen mukaan alueella on Suomen suurin merimetsoyhdyskunta ja merimetsotiheys. On mahdollista, ettei luvan mukainenkaan ammuttavien merimetsojen määrä ole riittävä. Muutoksenhakijat eivät esitä, että poikkeuslupa vaarantaisi suotuisan suojelun tason, eivätkä perustele väitettään ammuttavien merimetsojen vähäisemmän määrän riittävyydestä. Muun linnuston pesimärauhan vuoksi ampumista ei voida kohdistaa vain pesimäkantaan. Myös alueen läpi muuttavia merimetsoja ampumalla vähennetään kalastoon kohdistuvaa saalistuspainetta.

(16) X:n kalatalousalue on valituksen johdosta antamassaan lausumassa vaatinut, että valitus hylätään ja muutoksenhakijat velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut.

(17) Kalatalousalue on lausumassaan todennut, että merimetsot ovat aiheuttaneet pesimäaikaisella vaikutusalueellaan merkittävää vahinkoa ahvenkannoille ja -saaliille, mikä on tutkitusti selvitetty. Lupa-alueiden on oltava laajoja, koska merimetsojen aiheuttamat vahingot ilmenevät laajalla alueella eivätkä vain kolonian välittömässä läheisyydessä.

(18) Muutoksenhakijat ovat esittäneet vastaselityksessään, ettei ole selvitetty, mihin merimetsojen saalistus eri aikoina keskittyy tai keskittyykö se. Jos poikkeaminen rajoittuisi esimerkiksi ammattikalastajien pyydysten lähellä oleviin tärkeimpiin kalastuspaikkoihin, poikkeamisella olisi saavutettu tavoiteltu vaikutus eli kalastusvahinkojen vähentäminen ja estäminen ja edellytykset rauhoituksesta poikkeamiseen olisivat voineet täyttyä.

(19) Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Luonnonvarakeskukselta ja Suomen ympäristökeskukselta asiantuntijalausunnot erityisesti niistä vaikutuksista, joita merimetsojen syysaikaisella ampumisella voi olla lupa-alueen ahven- ja merimetsokantoihin.

(20) ELY-keskus on antanut asiantuntijalausuntojen johdosta selityksen.

(21) Kalatalousalue on ilmoittanut, ettei sillä ole asiassa enää lausuttavaa.

(22) Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Suullinen käsittely

(23) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 3 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä myös, jos asiassa on kyse muutoksenhausta hallintotuomioistuimen päätökseen eikä suullisen käsittelyn järjestäminen ole tarpeen asian selvittämiseksi.

(24) Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi muutoksenhakijat ovat vaatineet suullisen käsittelyn järjestämistä, selvitys, jota ne ovat ilmoittaneet siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn järjestäminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

(25) ELY-keskus on myöntänyt kalatalousalueelle luvan poiketa merimetson rauhoituksesta. Poikkeusluvan nojalla saa ampua vuosittain ajalla 1.8. — 31.12. enintään 1 000 merimetsoa alueella, joka on merkitty päätöksen liitekarttoihin. Poikkeuslupa on ollut voimassa 31.12.2024 asti. Poikkeusluvan voimassaoloaikana on siten saanut ampua yhteensä enintään 3 000 merimetsoa.

(26) Asiassa on muutoksenhakijoiden valituksesta otettava kantaa siihen, onko ELY-keskuksen päätös perustunut riittävään ja asianmukaiseen selvitykseen. Tämän ohella on arvioitava, onko saadun selvityksen perusteella voitu katsoa, että poikkeusluvan myöntämiselle säädetyt edellytykset ovat olemassa.

2.2 Sovellettavat oikeusohjeet

2.2.1 Lintudirektiivi

(27) Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/147/EY ( lintudirektiivi ) 1 artiklan 1 kohdan mukaan mainittu direktiivi koskee kaikkien luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelua jäsenvaltioiden Eurooppaan kuuluvalla alueella, johon perustamissopimusta sovelletaan. Sen tavoitteena on näiden lajien suojelu, hoitaminen ja sääntely, ja se antaa säännökset niiden hyödyntämisestä. Artiklan 2 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan lintuihin ja niiden muniin, pesiin ja elinympäristöihin.

(28) Direktiivin 2 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien kantojen ylläpitämiseksi sellaisella tasolla, joka vastaa erityisesti ekologisia, tieteellisiä ja sivistyksellisiä vaatimuksia ottaen huomioon taloudelliset ja virkistykseen liittyvät vaatimukset, taikka näiden kantojen mukauttamiseksi tähän tasoon.

(29) Direktiivin 5 artiklan a kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava, kuitenkaan rajoittamatta 7 ja 9 artiklan soveltamista, kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien yleisen suojelujärjestelmän luomiseksi tarvittavat toimenpiteet, joilla kielletään erityisesti kyseisten lintujen tahallinen tappaminen tai pyydystäminen käytetystä menetelmästä riippumatta.

(30) Direktiivin 9 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot voivat, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole, poiketa 5 — 8 artiklasta muun ohella kalavesille koituvan vakavan vahingon estämiseksi.

(31) Direktiivin 13 artiklan mukaan tämän direktiivin mukaisesti toteutetut toimenpiteet eivät saa johtaa 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien nykyisen suojelutilanteen huononemiseen.

2.2.2 Luonnonsuojelulaki

(32) Asiassa sovellettavana olevan luonnonsuojelulain (1096/1996) eliölajien suojelua koskevaan 6 lukuun sisältyvät seuraavat säännökset:

(33) Lain 37 §:n 1 momentin mukaan 6 luvun säännöksiä sovelletaan Suomessa ja Suomen talousvyöhykkeellä luonnonvaraisina esiintyviin eläin- ja kasvilajeihin lukuun ottamatta metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä sekä taloudellisesti hyödynnettäviä kalalajeja. Tästä poiketen luonnonsuojelulain 44 ja 49 §:n soveltamisalasta säädetään mainituissa pykälissä.

(34) Lain 38 §:n 1 momentin mukaan lain 6 luvun soveltamisalaan kuuluvat nisäkkäät ja linnut ovat rauhoitettuja.

(35) Lain 39 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen tappaminen tai pyydystäminen.

(36) Lain 49 §:n 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa muun ohella 39 §:n kiellosta luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Vastaavasti lintudirektiivin 1 artiklassa tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.

2.2.3 Hallintolaki

(37) Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Pykälän 2 momentin mukaan asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista.

(38) Hallintolain esitöiden (HE 72/2002 vp) mukaan asian riittävällä selvittämisellä tarkoitettaisiin sitä, että viranomainen hankkii tiedot ja selvitykset, joilla se arvioi olevan merkitystä asian ratkaisemiselle. Selvittämisen asianmukaisuus korostaisi viranomaiselle kuuluvaa menettelynjohtovaltaa ja huolellisuutta selvitysten hankkimisessa.

2.3 Saatu selvitys

2.3.1 Kalatalousalueen hakemus ja sen käsittely

(39) X:n kalatalousalue on hakenut ELY-keskukselta poikkeuslupaa merimetsojen ampumiseen Rauman edustalle helmikuun alusta siihen saakka, kun ensimmäisten poikasten havaitaan kuoriutuneen. Kalatalousalueen mukaan keväällä ampuminen kohdistuu paikallista kalastohaittaa aiheuttaviin merimetsoihin.

(40) Kalatalousalue on hakenut poikkeuslupaa viideksi vuodeksi (2022 — 2026) yhteensä 5 000 merimetson ampumiseen niillä hakemuksen liitteinä olevissa kartoissa numeroilla 1 — 8 osoitetuilla alueilla, joihin merimetsojen kaloille aiheuttama vakava haitta pistemäisesti kohdistuu ja joissa kaloja on erityisesti tarpeen suojella merimetsoilta.

(41) Hakemuksen mukaan tavoitteena on suurten merimetsokolonioiden kasvun pysäyttäminen ja paikallisen kannan vähentäminen vuosien 2007 — 2009 tasolle. Kalatalousalueen arvion mukaan tällöin kalansaaliit palautuisivat vähintään vuosien 2011 — 2014 tasolle ja kalastuksen harjoittaminen olisi vielä kannattavaa. Alueella on hyvin merkittäviä ahvenen lisääntymisalueita. Ahvensaaliit alueella ovat laskeneet 2000-luvun huippuvuosien 70 tonnista ja vuosien 2010 — 2014 yli 30 tonnista alle 20 tonniin. Saaliit ovat vähentyneet samaan aikaan merimetsojen määrän kasvun kanssa. Samaan aikaan kalastajien ja verkkovuorokausien määrä alueella on pudonnut huomattavasti.

(42) Luonnonvarakeskuksen ELY-keskukselle antaman, 14.1.2022 päivätyn lausunnon mukaan Rauman edustalla Järviluodoilla pesivien merimetsojen saalistuspaine voi aiheuttaa merkittävää vahinkoa alueen ahvenkannoille ja ahvensaaliille ja heikentää kaupallisen kalastuksen edellytyksiä sekä vapaa-ajan kalastuksen mahdollisuuksia. Keskeistä lausunnon mukaan on pesivien merimetsojen suuri määrä ja kolonioiden sijainti kutualueiden tuntumassa.

(43) ELY-keskus ei ole myöntänyt kalatalousalueelle sen hakemaa lupaa merimetsojen kevätaikaiseen ampumiseen muulle linnustolle aiheutuvan häiriön takia. ELY-keskus on sen sijaan myöntänyt kalatalousalueelle luvan ampua vuosittain aikavälillä 1.8. — 31.12. enintään 1 000 ja yhteensä enintään
3 000 merimetsoa päätöksensä liitekarttojen mukaisella alueella Rauman edustalla. Lupa on voimassa 31.12.2024 asti ja sisältää lupaehdot 1 — 16. Iso- ja Vähä-Järviluodolla sekä luonnonsuojelualueeseen kuuluvien puuttomien luotojen ja Puolivesikartan luodon suojavyöhykkeillä, alle 500 metrin päässä luodoista, ampumisen saa aloittaa vasta 20.8.

2.3.2 Luonnonvarakeskuksen lausunto korkeimmalle hallinto-oikeudelle

(44) Luonnonvarakeskus on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä lausunnon 18.6.2024. Lausunnon mukaan merimetsojen määräksi Rauman edustan koloniassa kesän 2024 lopussa on arvioitu noin 37 000 yksilöä. Vuonna 2022 määräksi arvioitiin noin 22 800 yksilöä.

(45) Lausunnossa on viitattu merkintöjen perusteella saatuun uuteen tietoon, jonka mukaan Pohjanlahdella merimetsot poistuvat Suomen aluevesiltä keskimäärin elokuun lopulla. Muuttoaika kestää noin kaksi kuukautta. Osa X:n kalatalousalueella syysaikaan tavattavista merimetsoista on todennäköisesti peräisin pohjoisemmista kolonioista tulevista läpimuuttajista.

(46) Syysaikaisen merimetsojen ampumisen vaikutusta kalakantoihin ei lausunnon mukaan ole tutkittu eikä sitä voida arvioida tutkimusaineiston puuttuessa. Syysaikainen ampuminen ei varsinkaan muuton aikana merkittävästi vaikuta merimetsojen aiheuttamiin vahinkoihin. Ampuminen heti pesintäkauden jälkeen todennäköisesti nopeuttaa lintujen poismuuttoa. Elokuun lopussa tai sen jälkeen tapahtuvalla ampumisella ei todennäköisesti saada kohdennettua vaikutusta alueen pesimäkantaan. Kannan vähentämiseksi lintuja olisi syyskaudella ammuttava huomattavan paljon, mikä ei ole helposti toteutettavissa niin, että ammutuiksi joutuvat alueella pesivät linnut. Jos merimetsojen määrää katsotaan tarpeelliseksi vähentää, vähentäminen olisi järkevintä tehdä rajaamalla pesintätuottoa tai pesintämahdollisuuksia sellaisilla alueilla, jotka ovat keskeisiä kalojen lisääntymiselle tai kalastukselle ja joissa koloniat ovat erityisen suuria. Pesinnän aloitusten estäminen ja lintujen karkottaminen ennen pesintää ajavat ne pesimään muille alueille, jotka eivät välttämättä ole pesimisen kannalta yhtä suotuisia. Tällöin luvan vaikutus kohdistuu pesivään kantaan. Pesinnän tuottoa voidaan rajoittaa öljyämällä munia tai kaatamalla pesintäpuut.

(47) Lausunnon mukaan ahvenen lisääntymisalueet kattavat rannikkoalueesta riippuen 8 — 23 prosenttia vesipinta-alasta ja erittäin suotuisat alueet, joissa tapahtuu 80 prosenttia poikastuotannosta, 0,8 — 7 prosenttia vesipinta-alasta. Lisääntymisalueella tarkoitetaan aluetta, jolta on tavattu pienpoikasia. Varsinainen kutualue on vielä paljon suppeampi. Pienet ahvenet ovat tyypillisesti joidenkin kilometrien päässä kutualueesta. Ahventen määrä rannikkoalueittain vaihtelee huomattavasti. Alueelliset erot ja ahvenpopulaatioiden paikallisuus ovat merimetson aiheuttamien vahinkojen arvioinnin kannalta keskeisiä.

(48) Luonnonvarakeskuksen lausunnon mukaan ELY-keskuksen X:n kalatalousalueelle myöntämän luvan mukaisella syysaikaisella ampumisella ei todennäköisesti voida vaikuttaa merimetsojen määrään tai pesintöjen sijoittumiseen. Myös mahdollisuudet vaikuttaa kalataloudelle tai kalakannoille koituviin haittoihin ovat lausunnon mukaan rajalliset.

2.3.3 Suomen ympäristökeskuksen lausunto korkeimmalle hallinto-oikeudelle

(49) Suomen ympäristökeskus on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä lausunnon 2.7.2024. Lausunnon mukaan puheena oleva Järviluotojen alueen yhdyskunta on Suomen ylivoimaisesti suurin.

(50) Pieni osa poikasista on pesässä vielä elokuussa. Pesäpoikasaikanaan poikanen on riippuvainen emojen tuomasta ravinnosta, ja emon tai emojen ampumisesta seuraa poikasten kuoliaaksi nääntyminen. Tältä vältyttäisiin siirtämällä ampumisen aloituksen ajankohta 15.8. tai sorsastuksen aloitukseen eli 20.8. saakka.

(51) Merimetson syysmuutto alkaa viimeistään heinäkuun jälkipuoliskolla ja on vilkkaimmillaan elokuussa ja syyskuun alkupuolella. Elokuussa ei enää voi luotettavasti arvioida, mitkä yksilöt kuuluvat paikallisiin pesimäpopulaatioihin ja mitkä alueella levähtäviin. Pääosa pesimäyhdyskunnissa viipyvistä linnuista lienee yhdyskunnan omaa kantaa ainakin vielä alkusyksystä.

(52) Barentsinmerellä pesiviä P. c. carbo -nimialalajin merimetsoja esiintyy elokuun jälkipuoliskolta yleisesti Suomen läntisillä ja lounaisilla merialueilla ja joutuu syksyisin ammutuiksi. Syken tutkimista noin sadasta merimetsosta, jotka oli ammuttu Saaristomerellä ja Pohjanlahdella 2010-luvun alussa, noin 60 prosenttia edusti pohjoista nimialalajia elokuun lopulta lokakuun lopulle. Syysaikainen ampuminen ei siis kohdistu pelkästään paikalliseen pesimäpopulaatioon, ainakaan etäämpänä pesimäyhdyskunnista, vaan lisäksi Pohjanlahden muista osista muuttaneisiin yksilöihin ja ulkomaiseen kantaan. Näiden seikkojen vuoksi ampumisen mahdollisia vaikutuksia paikallispopulaatioihin voidaan yleensä arvioida vasta ampumista seuraavilla pesimäkausilla.

(53) Myönnetyn poikkeusluvan perusteella toteutettu ampuminen ei ole pienentänyt Järviluotojen yhdyskuntaa. Kesällä 2024 yhdyskunta on kasvanut 12 prosentilla, 7 650 pesään.

2.4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(54) Merimetso on luonnonsuojelulain nojalla rauhoitettu ja sen tahallinen tappaminen tai pyydystäminen on saman lain nojalla kiellettyä. ELY-keskus voi kuitenkin myöntää poikkeuksen merimetson rauhoituksesta luonnonsuojelulain (1096/1996) 49 §:n 3 momentin nojalla ja edellä selostetuilla lintudirektiivissä mainituilla perusteilla.

(55) Kun otetaan huomioon merimetson runsaudesta Suomessa ja puheena olevan Järviluotojen merimetsoyhdyskunnan eli kolonian koosta saatu selvitys, korkein hallinto-oikeus katsoo, että poikkeusluvan mukaisen yksilömäärän ampuminen mainittuun koloniaan kuuluvista merimetsoyksilöistä ei huononna merimetson suojelutilannetta lintudirektiivin 13 artiklan tarkoittamalla tavalla.

(56) Asiassa saadun asiantuntijaselvityksen mukaan voidaan päätellä, että suuret merimetsoyhdyskunnat, kuten nyt kysymyksessä oleva Rauman edustalla sijaitseva Järviluotojen kolonia, vaikuttavat osaltaan kalakantoihin merimetsoyhdyskuntien läheisyydessä. Asiassa on myös selvitetty, että X:n kalatalousalueella on tärkeitä ahvenen kutu- ja lisääntymisalueita. Kalastuselinkeinon tulokseen vaikuttavassa merimetsojen ahveniin kohdistamassa saalistuksessa voi tällöin olla kysymys sellaisesta lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetusta kalavesille koituvasta vakavasta vahingosta, jonka perusteella poikkeuksen myöntäminen merimetson rauhoituksesta luonnonsuojelulain (1096/1996) 49 §:n 3 momentin nojalla on sinänsä mahdollista.

(57) Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan perusteella poikkeusluvan myöntäminen edellyttää kuitenkin lisäksi sen selvittämistä, ettei ole olemassa muuta tyydyttävää ratkaisua kalavesille aiheutuvien vahinkojen torjumiseksi kuin merimetsojen ampuminen. Hallintolain 31 § huomioon ottaen tulee myös olla selvitetty, että poikkeusluvan ehtojen mukaisesti tapahtuva merimetsojen ampuminen on tehokas keino estää tai vähentää näitä vahinkoja.

(58) Lintudirektiiviä koskevasta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä (esim. asia C-217/19, komissio vastaan Suomi, 70 kohta) ilmenee, että niiden seikkojen, jotka osoittavat, että kyseisen direktiivin suojelujärjestelmästä poikkeamiselle asetetut edellytykset täyttyvät, on perustuttava vakiintuneeseen tieteelliseen tietoon. Oikeuskäytännön mukaan merkityksellisen parhaan asiantuntemuksen on oltava viranomaisten käytössä silloin, kun ne myöntävät luvat.

(59) Kalatalousalue on hakenut poikkeuslupaa merimetsojen kevätaikaiseen ampumiseen kahdeksalle, hakemuksen liitekartalle pistemäisesti osoitetulle alueelle, joilla merimetsot aiheuttavat hakijan käsityksen mukaan merkittävää vahinkoa muun ohella ahvenen poikastuotannolle. ELY-keskus on selvittänyt asiaa muun ohella hankkimalla Luonnonvarakeskuksen lausunnon. Lausunto on perustunut merimetsojen ampumiseen ajallisesti ja alueellisesti hakemuksen mukaisesti, eli kevätkaudella ja hakemuksessa esitetyissä kalakantojen turvaamisen kannalta keskeisissä kohteissa.

(60) ELY-keskus on myöntänyt poikkeusluvan elo-joulukuulle. Poikkeuslupa on myönnetty pohjois-eteläsuunnassa enimmillään noin 20 kilometrin pituiselle ja itä-länsisuunnassa noin 5-10 kilometrin levyiselle merialueelle, jonka sisällä on eräitä kieltoalueita. Poikkeuslupa poikkeaa siten sekä sallitun ampumisen ajankohdan että ampuma-alueiden laajuuden osalta olennaisesti kalatalousalueen hakemuksesta, johon myös ELY-keskuksen hankkima Luonnonvarakeskuksen asiantuntijalausunto on perustunut. Syysaikaisen laaja-alaisen ampumisen vaikutusta hakemuksella tavoiteltuun, erityisesti paikallisen merimetsokannan aiheuttaman kalataloushaitan estämiseen ei sen sijaan ole hakemusta käsiteltäessä selvitetty.

(61) Korkeimman hallinto-oikeuden hankkimien, edellä selostettujen Luonnonvarakeskuksen ja Suomen ympäristökeskuksen asiantuntijalausuntojen perusteella, ja kun erityisesti otetaan huomioon sallitun ampumisalueen laajuus, voidaan päätellä, että ELY-keskuksen päätöksen mukainen syysaikainen ampuminen voi kohdistua varsinkin elokuun jälkeen merkittävässä määrin muihin kuin kalatalousalueella pesiviin merimetsoihin. Nämä voivat myös olla osaksi eri alalajia kuin Suomessa pesivät merimetsot. Elokuun alkupuolella tapahtuva ampuminen puolestaan saattaa kohdistua osaksi alueen koloniassa pesiviin emoihin, joilla on vielä poikasia pesissä. Syysaikaisen ampumisen tehokkuudesta ahvenkannoille tai muillekaan kalakannoille aiheutuvan vakavan vahingon estämiseksi ei ole esitetty selvitystä. Myöskään korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä olleen selvityksen perusteella ei ole pääteltävissä, että ELY-keskuksen päätöksen mukainen laaja-alainen poikkeus koko syyskauden ajaksi olisi estänyt kalavesille koituvaa vakavaa vahinkoa.

(62) Luonnonvarakeskuksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on tuotu esiin muita, mahdollisesti ampumista tehokkaampia keinoja Järviluotojen merimetsokolonian kalakannoille aiheuttamien vahinkojen estämiseksi tai vähentämiseksi. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole myöskään riittävällä tavalla selvitetty, etteikö kalavesille aiheutuvien vahinkojen torjumiseksi olisi olemassa muuta tyydyttävää ratkaisua kuin merimetsojen ampuminen.

2.5 Lopputulos

(63) Edellä esitetyillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo jääneen näyttämättä, että Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen mukaisen poikkeusluvan myöntämiseen olisi ollut luonnonsuojelulain (1096/1996) 49 §:n 3 momentin mukaisia edellytyksiä. Päätös on näin ollen ollut lainvastainen.

(64) Koska aika, jonka asiassa myönnetty poikkeuslupa on ollut voimassa, on kuitenkin jo päättynyt, valituksesta lausuminen ei enemmälti ole tarpeen.

3. Oikeudenkäyntikulut

(65) Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, X: kalatalousalueelle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Joni Heliskoski ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Petri Leinonen.