31.1.2025

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 24.10.2023 nro 6091/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualueelle valitusluvan ja tutkii asian.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualueen päätös saatetaan voimaan siltä osin kuin A:n tietopyyntö on hylätty toiminnanharjoittajien nimien ja Y-tunnusten osalta niissä tapauksissa, joissa toiminnanharjoittaja on yksityinen elinkeinonharjoittaja.

Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos pysyttäen asia palautetaan aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin A:n tietopyyntö on hylätty yhtiömuotoisten toiminnanharjoittajien nimien ja Y-tunnusten osalta sekä siltä osin kuin tietopyyntö on hylätty supikoiratarhojen sijaintikuntaa koskevien tietojen osalta.

Asian tausta

(1) A on 21.9.2021 sähköpostitse tekemällään tietopyynnöllä pyytänyt saada Etelä-Suomen aluehallintovirastolta aluehallintoviraston haitallisen vieraslajin pitämiseen tarhaustarkoituksessa 31.5.2021 antaman poikkeusluvan täydennyksen (ESAVI/22892/2018) liitteissä 1 — 111 kustakin supikoiratarhasta olevat tiedot muun ohella toiminnanharjoittajasta, Y-tunnuksesta ja sijaintikunnasta.

(2) Aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualue on päätöksellään 11.1.2022 hylännyt A:n tietopyynnön muun ohella siltä osin kuin se on koskenut tietoja supikoiratarhojen toiminnanharjoittajien yrityksien nimestä, Y-tunnuksesta ja tarhojen sijaintikunnasta.

(3) Helsingin hallinto-oikeus on A:n valituksesta kumonnut vastuualueen päätöksen siltä osin kuin siinä on katsottu pyydettyjen tietojen olevan henkilötietoja eli toiminnanharjoittajien nimiä, Y-tunnuksia ja sijaintikuntaa koskevilta osin ja palauttanut asian tältä osin vastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Moilanen, Jonna Konstari, joka on myös esitellyt asian, ja Anna-Kristiina Karikko.

Valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4) Aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualue on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin vastuualueen päätös on kumottu ja että vastuualueen päätös saatetaan vastaavilta osin voimaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(5) Asiassa on kysymys siitä, ovatko pyydetyt tiedot supikoiratarhojen toiminnanharjoittajien nimistä, Y-tunnuksista ja tarhojen sijaintikunnista yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja henkilötietoja.

(6) Jos pyydettyjä tietoja on pidettävä henkilötietoina, asiassa on arvioitava, onko luovutuksensaajalla henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää pyydettyjä henkilötietoja.

Asiassa esitetyt kannat

(7) Aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualueen päätöksen perusteluissa on todettu, että toiminnanharjoittajan nimen sisältävät yrityksen nimet ovat samalla kysymyksessä olevan henkilön henkilötietoja, joiden kautta luonnollinen henkilö voidaan tunnistaa. Toisaalta minkä tahansa yrityksen Y-tunnuksen kautta voidaan välillisesti selvittää yritykseen liittyvät luonnolliset henkilöt ja samalla tarhaustoiminnan sijaintikunta ja samalla mahdollisesti myös tarhan sijainti. Toiminnanharjoittajan yrityksen nimi, yrityksen sijaintikunta ja Y-tunnus ovat nyt kyseessä olevassa asiayhteydessä ja asia- ja tietokokonaisuudessa yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja henkilötietoja.

(8) Päätöksen perusteluissa on edelleen todettu, että A on pyytänyt tietoja sähköisessä muodossa, ja viitattu julkisuuslain 13 §:n 2 momenttiin sekä 16 §:n 3 momenttiin, jonka mukaan viranomaisen henkilörekisteristä saa antaa henkilötietoja sähköisessä muodossa, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja. Perusteluissa on tältä osin todettu, että lähtökohtaisesti julkisten henkilötietojen luovuttamisen edellytykset eivät täyty, koska A ei ole selvittänyt tarkemmin aiotun tutkimuksen ja tilastoinnin luonnetta ja tarkoitusta yleisen edun kannalta, kun kohteina olisivat yrityksen nimi, Y-tunnus ja sijaintikunta. Vastuualue ei näin ollen ole kyennyt ottamaan kantaa tietosuojalain 4 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisten henkilötietojen käsittelyn edellytysten täyttymiseen esimerkiksi sen suhteen, onko kyseessä säännöksessä edellytetty tieteellinen tutkimus. Epäselväksi on jäänyt, miten eläinsuojelujärjestö valvoisi aiotun tutkimuksen ja tilastoinnin kautta eläinten etua ja tärkeää ympäristönsuojelullista etua.

(9) Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että pyydetyt tiedot liittyvät elinkeinotoimintaan. Hallinto-oikeus on katsonut, että sellaista toiminnanharjoittajayrityksen nimeä, josta ei suoraan ilmene toiminnanharjoittajan henkilötieto, yrityksen sijaintikuntaa tai yrityksen yksilöivää yritys- ja yhteisötunnusta (Y-tunnus) ei voida pitää yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitettuina luonnollisten henkilöiden henkilötietoina. Koska vastuualueella on ollut asiasta eri käsitys, asia on tältä osin palautettava vastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi tietopyynnön arvioimiseksi julkisuuslain mukaisena tietopyyntönä.

(10) Vastuualueen valituksessaan esittämän mukaan nyt kysymyksessä olevista toiminnanharjoittajista 22 on toiminimiä / yksityisiä elinkeinonharjoittajia ja toisaalta 75 yrityksen nimessä on henkilön nimi. Toiminnanharjoittajan/yrityksen yhteystieto, kattaen sijaintikunnan, on pääsääntöisesti luonnollisen henkilön oma henkilökohtainen yhteystieto, kotiosoite. Y-tunnus on yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu taloudellinen tekijä, jonka perusteella luonnollinen henkilö on ainakin epäsuorasti tunnistettavissa.

(11) Pyydetyt toiminnanharjoittajien/yritysten nimet, Y-tunnukset ja sijaintikunnat on katsottava henkilötiedoiksi yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan ja asetuksen johdanto-osan 26 perustelukappaleen sekä Euroopan unionin tietosuojatyöryhmän lausunnossa 4/2007 määritellyn henkilötiedon käsitteen sisällön perusteella tässä asia- ja tietokokonaisuudessa.

(12) Vastuualue on viitannut lisäksi siihen, että se on ruokahallinnon tietovarannosta annetun lain perusteella katsonut, ettei se yhtenevän tietojen käsittelyn turvaamiseksi voi luovuttaa rekisterin sisältämiä tietoja myöskään hallinnassaan olevista asiakirjoista.

(13) A on lausumassaan todennut olevan selvää, että vastuualueen tulee luovuttaa pyydettyjen oikeushenkilöiden nimet, Y-tunnukset ja tarhojen sijaintikuntatiedot.

Sovellettavat oikeusohjeet

Yleinen tietosuoja-asetus

(14) Yleisen tietosuoja-asetuksen (luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679) 4 artiklan 1 kohdan mukaan mainitussa asetuksessa tarkoitetaan ’henkilötiedoilla’ kaikkia tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön, jäljempänä ’rekisteröity’, liittyviä tietoja; tunnistettavissa olevana pidetään luonnollista henkilöä, joka voidaan suoraan tai epäsuorasti tunnistaa erityisesti tunnistetietojen, kuten nimen, henkilötunnuksen, sijaintitiedon, verkkotunnistetietojen taikka yhden tai useamman hänelle tunnusomaisen fyysisen, fysiologisen, geneettisen, psyykkisen, taloudellisen, kulttuurillisen tai sosiaalisen tekijän perusteella.

(15) Yleisen tietosuoja-asetuksen 86 artiklan mukaan viranomaiset taikka julkis- tai yksityisoikeudelliset yhteisöt yleisen edun vuoksi toteutetun tehtävän suorittamiseksi voivat luovuttaa viranomaisten tai yhteisöjen hallussa olevien virallisten asiakirjojen sisältämiä henkilötietoja viranomaiseen tai yhteisöön sovellettavan unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, jotta voidaan sovittaa yhteen virallisten asiakirjojen julkisuus ja tämän asetuksen mukainen oikeus henkilötietojen suojaan.

(16) Yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 14 perustelukappaleen mukaan asetuksen tarjoaman suojelun olisi koskettava luonnollisia henkilöitä heidän kansalaisuudestaan ja asuinpaikastaan riippumatta, silloin kun on kyse henkilötietojen käsittelystä. Asetus ei koske oikeushenkilöiden ja erityisesti oikeushenkilön muodossa perustettujen yritysten yksilöintitietojen käsittelyä, kuten oikeushenkilön nimeä, oikeudellista muotoa ja yhteystietoja.

(17) Yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 26 perustelukappaleen mukaan tietosuojaperiaatteita olisi sovellettava kaikkiin tietoihin, jotka koskevat tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä. Pseudonymisoidut henkilötiedot, jotka voitaisiin yhdistää luonnolliseen henkilöön lisätietoja käyttämällä, olisi katsottava tiedoiksi, jotka koskevat tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä. Jotta voidaan määrittää, onko luonnollinen henkilö tunnistettavissa, olisi otettava huomioon kaikki keinot, joita joko rekisterinpitäjä tai muu henkilö voi kohtuullisen todennäköisesti käyttää mainitun luonnollisen henkilön tunnistamiseen suoraan tai välillisesti, kuten kyseisen henkilön erottaminen muista. Jotta voidaan varmistaa, voidaanko keinoja kohtuullisen todennäköisesti käyttää luonnollisen henkilön tunnistamiseen, olisi otettava huomioon kaikki objektiiviset tekijät, kuten tunnistamisesta aiheutuvat kulut ja tunnistamiseen tarvittava aika sekä käsittelyajankohtana käytettävissä oleva teknologia ja tekninen kehitys. Tietosuojaperiaatteita ei tämän vuoksi pitäisi soveltaa anonyymeihin tietoihin eli tietoihin, jotka eivät liity tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön, tai henkilötietoihin, joiden tunnistettavuus on poistettu siten, ettei rekisteröidyn tunnistaminen ole tai ei ole enää mahdollista. Tämä asetus ei tämän vuoksi koske tällaisten anonyymien, muun muassa tilasto- tai tutkimustarkoituksia varten käytettävien tietojen käsittelyä.

Tietosuojalaki

(18) Tietosuojalain 28 §:n mukaan oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädetään.

Julkisuuslaki

(19) Julkisuuslain (laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta) 13 §:n 2 momentin mukaan pyydettäessä saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta taikka viranomaisen henkilörekisteristä tai muusta asiakirjasta, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin, tiedon pyytäjän on, jollei erikseen toisin säädetä, ilmoitettava tietojen käyttötarkoitus sekä muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat sekä tarvittaessa tiedot siitä, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää.

(20) Julkisuuslain 16 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen ratkaisuista automaattisen tietojenkäsittelyn avulla ylläpidetyn rekisterin julkisista tiedoista on oikeus saada kopio teknisenä tallenteena tai muutoin sähköisessä muodossa, jollei erityisistä syistä muuta johdu. Samoin sähköisessä muodossa olevista tiheästi tai reaaliaikaisesti päivittyvistä julkisista asiakirjoista on oikeus saada kopio sähköisessä muodossa, jos tieto on sisällöltään nopeasti muuttuvaa tai vanhenevaa, eikä se sisälly viranomaisen henkilörekisteriin tai muuhun sellaiseen asiakirjaan, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin. Tietojen antaminen sähköisessä muodossa tai teknisenä tallenteena muusta julkisesta asiakirjasta on viranomaisen harkinnassa, jollei toisin säädetä. Pykälän 3 momentin mukaan viranomaisen henkilörekisteristä saa antaa henkilötietoja sisältävän kopion tai tulosteen tai sen tiedot sähköisessä muodossa, jollei laissa ole toisin erikseen säädetty, jos luovutuksensaajalla on henkilötietojen suojaa koskevien säännösten mukaan oikeus tallettaa ja käyttää sellaisia henkilötietoja.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(21) Etelä-Suomen aluehallintoviraston haitallisen vieraslajin pitämiseen tarhaustarkoituksessa antaman poikkeusluvan täydennyksen liitteistä ja asiakirjoista muutoinkin ilmenee, että supikoiratarhojen toiminnanharjoittajiin lukeutuu sekä yhtiöitä eli oikeushenkilön muodossa toimivia yrityksiä että yksityisiä elinkeinonharjoittajia.

(22) Yleisen tietosuoja-asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan henkilötiedoilla tarkoitetaan asetuksessa kaikkia tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön liittyviä tietoja. Yleisen tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 14 perustelukappaleessa on todettu, että asetus ei koske oikeushenkilöiden ja erityisesti oikeushenkilön muodossa perustettujen yritysten yksilöintitietojen käsittelyä, kuten oikeushenkilön nimeä, oikeudellista muotoa ja yhteystietoja. Tähän nähden supikoiratarhojen toiminnanharjoittajien nimien ja Y-tunnusten ei voida katsoa olevan asetuksessa tarkoitettuja henkilötietoja yhtiömuotoisten yritysten osalta. Sillä seikalla, millainen nimi oikeushenkilön muodossa perustetulle yritykselle on rekisteröity tai sillä, onko tällaisen yrityksen toimintaan välillisesti liitettävissä luonnollisia henkilöitä, ei tietosuoja-asetuksen soveltamisen kannalta ole merkitystä.

(23) Sitä vastoin niissä tapauksissa, joissa toimintaa harjoitetaan yksityisenä elinkeinonharjoittajana, toiminnanharjoittajan nimi ja Y-tunnus ovat yleisen tietosuoja-asetuksen henkilötietoa koskevan määritelmän perusteella henkilötietoja.

(24) Supikoiratarhan sijaintikuntaa koskevan tiedon voidaan riippumatta kunnan koosta arvioida olevan niin yleistasoinen, ettei sen perusteella voida suoraan tai epäsuorasti tunnistaa tiettyä luonnollista henkilöä. Sijaintikuntaa koskeva tieto ei näin ollen ole asetuksessa tarkoitettu henkilötieto.

(25) Aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualueen viittaaman ruokahallinnon tietovarannosta annetun lain säännöksillä ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa pyydettyjen tietojen henkilötietoluonnetta tai ylipäätään tietopyyntöön vastatessa, koska tietoja ei ole pyydetty saada kyseisestä tietovarannosta.

(26) Asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella korkein hallinto-oikeus arvioi, että aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualue on julkisuuslain 13 §:n 2 momentti huomioon ottaen voinut katsoa, ettei lain 16 §:n 3 momentissa tarkoitettuja edellytyksiä henkilötietojen antamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sähköisessä muodossa ole siltä osin kuin kysymys on toiminnanharjoittajien nimistä ja Y-tunnuksista niissä tapauksissa, joissa toiminnanharjoittaja on yksityinen elinkeinonharjoittaja. Tältä osin hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja vastuualueen päätös tietopyynnön hylkäämisestä on saatettava voimaan.

(27) Koska yhtiömuotoisten toiminnanharjoittajien nimet ja Y-tunnukset eivät ole henkilötietoja, kuten eivät myöskään tiedot supikoiratarhojen sijaintikunnista, näiden tietojen antamiselle sähköisessä muodossa ei ole julkisuuslain 16 §:n 3 momentin perusteella estettä. Aluehallintovirastojen hallinto- ja kehittämispalvelut -vastuualue ei kuitenkaan ole vielä käyttänyt sille julkisuuslain 16 §:n 2 momentin kolmannen virkkeen perusteella kuuluvaa tietojen sähköistä antamistapaa koskevaa harkintavaltaa, minkä vuoksi asia on tältä osin palautettava vastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta asian palauttamisesta uudelleen käsiteltäväksi ei edellä mainittujen tietojen osalta näin ollen ole muutettava.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Petri Helander, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Emil Waris. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.