30.1.2025

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 30.6.2023 nro 1081/2023

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja B:n kaupunki määrätään maksamaan A:lle yhdeksän kuukauden palkkaa vastaava korvaus vaadittuine viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on vaadittu korkolain 4 §:n 1 momentin korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut hallinto-oikeuden ratkaisun antamisesta.

B:n kaupunki velvoitetaan korvaamaan viivästyskorkoineen muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa 10 338,80 eurolla sekä oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4 901,10 eurolla. Viivästyskorko määrätään korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Asian aikaisempi käsittely

(1) A on vaatinut hallintoriitahakemuksessaan hallinto-oikeudessa, että B:n kaupunki velvoitetaan maksamaan hänelle määräaikaisten virkasuhteiden perusteettomasta käyttämisestä 12 kuukauden palkkaa vastaava korvaus viivästyskorkoineen. Lisäksi A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista viivästyskorkoineen.

(2) A on työskennellyt 5.8.2013‒31.7.2021 neljässä toisiaan välittömästi seuranneessa määräaikaisessa virkasuhteessa B:n kaupunginteatterin teatterinjohtajana. Määräaikaisiin virkasuhteisiin ei ole ollut viranhaltijalain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettua perustetta.

(3) Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n hakemuksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

(4) Asiassa saadusta selvityksestä ilmenee, että teatterinjohtajan tehtävään B:n kaupunginteatterissa kuuluu sekä taloudellista että taiteellista vastuuta teatterin toiminnasta. B:n kaupungin vastineen mukaan teatterinjohtajan tehtävä on oma kokonaisuutensa. Tehtävän määräaikaisuudella tehostetaan johtajan tulosvastuuta sekä turvataan teatteritaiteen laadun kehittyminen ja sen ajantasaisuus ja taiteellinen uudistuminen. Alalla menestyminen vaatii jatkuvaa taiteellista uudistumista, tulevaisuudenhakuista muuntumista ja luovuuden ylläpitoa sekä teatterinjohtajan työssä että koko työyhteisössä. Uudistuskyky ja vetovoimaisuus luovalla alalla edellyttävät sitä, että teatterinjohtaja vaihtuu määräajoin. Kysymyksessä on siis määrätty työkokonaisuus, ja määräajan päätyttyä voidaan arvioida saavutettuja tuloksia ja uuden toimikauden edellytyksiä.

(5) Ottaen huomioon teatterinjohtajan tehtävästä saatu selvitys sekä ne seikat, joita luovalla ja alati uudistuvalla alalla menestyminen vaatii, hallinto-oikeus katsoo, että teatterinjohtajan tehtävässä tarvittavaa kykyä uudistua ja toimia alan vetovoimaisuuden säilyttämiseksi on voitava määräajoin arvioida uudelleen. Hakijan ottamiselle määräaikaiseen virkasuhteeseen on siten ollut tehtävän luonteeseen liittyvä perusteltu syy. Tämän vuoksi hakijalla ei ole oikeutta hakemaansa korvaukseen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anna-Kaisa Marski, Riitta Arjas, joka on myös esitellyt asian, ja Ville Vitikka.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(6) A on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. B:n kaupunki on velvoitettava suorittamaan hänelle määräaikaisten virkasuhteiden perusteettomasta käyttämisestä 12 kuukauden palkkaa vastaava korvaus viivästyskorkoineen siitä lukien, kun kuukausi on kulunut hallinto-oikeuden ratkaisun antamisesta. Lisäksi B:n kaupunki on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen. Vaatimusten tueksi on esitetty seuraavaa:

(7) Teatterinjohtajan tehtävälle on ollut B:n kaupunginteatterissa jo vuosia pysyvän työvoiman tarve. Tätä kuvastaa se, että A työskenteli tehtävässä toisiaan välittömästi seuranneissa määräaikaisissa virkasuhteissa noin kahdeksan vuoden ajan. Ennen A:n viimeisimmän määräaikaisuuden päättymistä teatterinjohtajan virka julistettiin haettavaksi, ja teatterinjohtajan tehtävissä jatkoi A:n palvelussuhteen päätyttyä toinen henkilö.

(8) Vakiintunut käytäntö ei muodosta perustetta virkasuhteen määräaikaisuudelle. Lainvastainen käytäntö ei voi muuttua päteväksi vakiintumisen kautta.

(9) Myöskään teatterinjohtajan tehtävän luonne ei ole edellyttänyt ottamista määräaikaiseen virkasuhteeseen. Käytettäessä työn luonnetta määräaikaisen virkasuhteen perusteena työn olisi oltava määrällisesti ja ajallisesti rajattavissa. Työnantajan mahdollisuutta arvioida määräajoin uudelleen teatterinjohtajan kykyä uudistua ja toimia alan vetovoimaisuuden säilyttämiseksi ei voida pitää laillisena perusteena palvelussuhteen määräaikaisuudelle luonteeltaan pysyvässä tehtävässä. Työnantaja ei ole myöskään ilmoittanut virkasuhteen määräaikaisuudelle mitään perustetta, kun A valittiin ensimmäiseen virkasuhteeseen. Maininta määräaikaisuuden perusteesta on vain yhdessä viranhoitomääräyksistä.

(10) A:lle suoritettavan korvauksen määrää korottavana tekijänä on otettava huomioon B:n kaupungin moitittava menettely ja epätasa-arvoinen kohtelu sekä se, että A haki teatterinjohtajan virkaan määräaikaisen virkasuhteensa päätyttyä objektiivisesti arvioituna pätevimpänä hakijana, mutta ei tullut valituksi.

(11) B:n kaupunki on lausunnossaan vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä sekä esittänyt seuraavaa:

(12) Teatterinjohtajan tehtävän luonne yhdessä alan vakiintuneen käytännön kanssa ovat muodostaneet laillisen perusteen virkasuhteiden määräaikaisuudelle. Tehtävä on oma kokonaisuutensa, ja määräaikaisuudella tehostetaan sekä johtajan tulosvastuuta että turvataan teatteritaiteen laadun kehittyminen, ajantasaisuus ja taiteellinen uudistuminen. Uudistuskyky ja vetovoimaisuus luovalla alalla edellyttävät teatterinjohtajan vaihtamista määräajoin. Kyseessä on määrätty työkokonaisuus, ja määräajan päätyttyä voidaan arvioida saavutettuja tuloksia sekä uuden toimikauden edellytyksiä.

(13) Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo määräaikaiset virkasuhteet perusteettomiksi, kohtuullisena on pidettävä kuuden kuukauden palkkaa vastaavaa korvausta. A on työllistynyt nopeasti määräaikaisen teatterinjohtajan tehtävän päätyttyä ammattiaan ja koulutustaan vastaaviin töihin.

(14) A on antanut vastaselityksen ja esittänyt oikeudenkäyntikulujensa määräksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 5 431,10 euroa sisältäen 530 euron suuruisen oikeudenkäyntimaksun ja 24 prosentin arvonlisäveron toimenpiteille. A:lla on ollut työttömyysjakso sekä määräaikaisia töitä aikaisempaa pienemmällä palkalla. Hänelle on aiheutunut perusteettomista määräaikaisista virkasuhteista 12 kuukauden palkkaa vastaava ansionmenetys.

(15) Vastaselitys ja oikeudenkäyntikululasku on annettu tiedoksi B:n kaupungille .

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Asian tausta ja kysymyksenasettelu

(16) A on työskennellyt ajanjaksona 5.8.2013‒31.7.2021 neljässä toisiaan välittömästi seuranneessa määräaikaisessa virkasuhteessa B:n kaupunginteatterin teatterinjohtajana. Teatterinjohtajan virkaan on A:n viimeisen virkasuhteen päättymisen jälkeen valittu toinen henkilö, joten kyse on pysyvästä tehtävästä.

(17) B:n kaupungin mukaan teatterinjohtajan tehtävän luonne yhdessä alan vakiintuneen käytännön kanssa ovat muodostaneet viranhaltijalaissa tarkoitetun perusteen A:n virkasuhteiden määräaikaisuudelle ottaen huomioon, että teatteritaiteen laadun kehittyminen, ajantasaisuus ja taiteellinen uudistuminen edellyttävät teatterinjohtajan vaihtamista määräajoin.

(18) Asiassa on edellä todettu huomioon ottaen ratkaistavana, onko B:n kaupungilla ollut esittämillään perusteilla viranhaltijalain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu peruste ottaa A määräaikaisiin virkasuhteisiin ajalle 5.8.2013 — 31.7.2021. Kysymys on erityisesti siitä, mikä merkitys teatterialan erityispiirteillä on arvioitaessa määräaikaisten virkasuhteiden käyttämisen edellytyksiä pysyväisluonteisessa teatterinjohtajan tehtävässä.

Keskeiset oikeusohjeet

Viranhaltijalaki esitöineen

(19) Kunnan ja hyvinvointialueen viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan viranhaltija otetaan virkasuhteeseen toistaiseksi tai määräajaksi.

(20) Saman pykälän 2 momentin mukaan viranhaltija voidaan ottaa määräajaksi vain viranhaltijan omasta pyynnöstä tai jos määräajaksi ottamisesta erikseen säädetään taikka tehtävän luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkasuhteeseen kuuluvien tehtävien hoidon järjestäminen tai muu näihin rinnastettava kunnan tai hyvinvointialueen toimintaan liittyvä määräaikaista virkasuhdetta edellyttävä seikka sitä vaatii.

(21) Viranhaltijalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 196/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan mainitun lain 3 §:n 2 momentin osalta, että säännöksen tarkoituksena olisi ensinnäkin korostaa sitä seikkaa, että pääsääntönä on viranhaltijan ottaminen virkasuhteeseen toistaiseksi. Vain niissä tapauksissa, joissa on olemassa laissa tai asetuksessa erikseen säädetty peruste, viranhaltija voitaisiin ottaa määräajaksi. Periaate siis on se, että jos työ on pysyvää, niin viranhaltija otetaan toistaiseksi voimassa olevaan palvelussuhteeseen, vaikka viraston tai laitoksen toiminta keskeytyy kokonaan tai osittain toiminnan luonteen vuoksi tietyksi ajaksi. Ehdotetun säännöksen mukaan viranhaltijan määräaikaisuus voisi liittyä tehtävän luonteeseen. Yleensä peruste liittyy tilanteisiin, joissa on kysymys tietystä ajallisesti tai sisällöllisesti rajatusta tehtäväkokonaisuudesta, esimerkiksi tietystä projektista.

Unionin oikeus

(22) Neuvoston direktiivillä 1999/70/EY on pantu täytäntöön Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemä määräaikaista työtä koskeva puitesopimus (jatkossa puitesopimus).

(23) Puitesopimuksen 1 lausekkeen b kohdan mukaan puitesopimuksen tarkoituksena on laatia puitteet sellaisten väärinkäytösten ehkäisemiseksi, jotka johtuvat perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden käytöstä.

(24) Puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan mukaan perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden väärinkäytösten estämiseksi jäsenvaltioiden (tai työmarkkinaosapuolten) on otettava käyttöön erityisten alojen ja/tai työntekijäryhmien tarpeiden mukaan yksi tai useita seuraavista toimenpiteistä, jos käytettävissä ei ole vastaavia oikeudellisia toimenpiteitä väärinkäytösten estämiseksi:
a) perustellut syyt tällaisen työsopimuksen tai työsuhteen uudistamista varten;
b) perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden enimmäiskokonaiskesto;
c) tällaisten työsopimusten tai työsuhteiden uudistamisten lukumäärä.

(25) Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan puitesopimuksessa ilmaistuja vaatimuksia on tarkoitettu sovellettaviksi myös viranomaisten ja muiden julkisen sektorin yksikköjen kanssa tehtyihin määräaikaisiin palvelussopimuksiin ja palvelussuhteisiin (ks. esim. C-177/10, Rosado Santana, 55 kohta siinä viitattuine oikeuskäytäntöviitteineen).

(26) Unionin tuomioistuimen mukaan määräaikaisten työsopimusten uudistaminen sellaisten tarpeiden tyydyttämiseksi, jotka eivät tosiasiassa ole luonteeltaan väliaikaisia vaan pysyviä ja jatkuvia, ei ole perusteltua määräaikaista työtä koskevan puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla (ks. esim. C-16/15, Pérez López, 48 kohta siinä viitattuine oikeuskäytäntöviitteineen). Mainitun alakohdan noudattaminen edellyttää, että konkreettisesti selvitetään, onko perättäiset määräaikaiset työsopimukset tai työsuhteet uudistettu väliaikaisia tarpeita varten (ks. esim. C-331/17, Sciotto, 50 kohta).

(27) Unionin tuomioistuin on edelleen todennut, että jäsenvaltiolla on puitesopimuksen täytäntöönpanon yhteydessä mahdollisuus ottaa huomioon erityisten alojen erityistarpeet, kunhan tämä on objektiivisesti perusteltua (ks. esim. C-22/13, C-61/13 — 63/13 ja C-418/13, Mascolo ym., 70 kohta). Se, että työsopimukset on tietyllä alalla tehty perinteisesti määräaikaisiksi ei kuitenkaan ole peruste poiketa puitesopimuksen määräyksistä. Tämä olisi lisäksi vastoin yhtä puitesopimuksen tavoitteista taata työpaikan pysyvyys (C-331/17, Sciotto, 44 kohta).

(28) Unionin tuomioistuin on arvioinut puitesopimuksen soveltamista taidealalla edellä mainitussa tapauksessa C-331/17, Sciotto, jossa oli kyse sinfonia- ja oopperasäätiöiden toimialalla balettitanssijana toimineen henkilön määräaikaisista työsuhteista. Unionin tuomioistuin totesi, että työnantajalle varmasti aiheutuu vuosittaisesta näytösohjelmistosta väliaikaisia tarpeita työvoiman palkkaamiseen. Näytöksen toteuttamiseen liittyvät taiteelliset tai tekniset vaatimukset voivat edellyttää määräaikaista työsopimusta. Näin on myös silloin, kun on hankittava sijainen sellaisen taiteilijan tilalle, joka ei ole käytettävissä esimerkiksi sairauden tai äitiyden vuoksi. Sitä vastoin määräaikaisia työsopimuksia ei voida uudistaa sellaisten työtehtävien suorittamiseksi vakituisesti ja pysyvästi, jotka kuuluvat sinfoniaorkesteri- ja oopperasäätiöiden toimialan tavanomaiseen toimintaan (tuomion 46 ja
48 — 49 kohta).

Oikeudellinen arviointi

Tehtävän luonne määräaikaisuuden perusteena teatterialalla

(29) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että viranhaltija on otettava toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen, mikäli määräaikaisen virkasuhteen käyttämiselle ei ole laissa säädettyä perustetta. Viranhaltijalain mukaan määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamiselle on laillinen peruste muun muassa, jos tehtävän luonne sitä vaatii. Viranhaltijalain esitöiden mukaan tehtävän luonnetta ei pääsääntöisesti voida pitää hyväksyttävänä perusteena määräaikaiseen virkasuhteeseen ottamiselle, mikäli viranhaltijan tekemä työ on pysyvää, vaan lähtökohtaisesti edellytetään, että kyse on tietystä ajallisesti tai sisällöllisesti rajatusta tehtäväkokonaisuudesta.

(30) Unionin tuomioistuin on edellä selostetussa oikeuskäytännössään korostanut sitä, että työvoiman tarpeen ollessa pysyvä tai jatkuva määräaikaisten palvelussuhteiden uusimiselle ei ole puitesopimuksessa tarkoitettua perusteltua syytä. Alan erityispiirteiden huomioon ottaminen on kuitenkin mahdollista, kunhan se on objektiivisesti perusteltua. Unionin tuomioistuimen asiassa C-331/17, Sciotto antaman ratkaisun perusteluista on pääteltävissä, että määräaikaisten palvelussuhteiden uudistaminen edellyttää myös taidealalla lähtökohtaisesti sitä, että työvoiman tarve on väliaikaista. Alan vakiintunut käytäntö ei mainitun tuomion mukaan mahdollista poikkeamista puitesopimuksen määräyksistä.

(31) Korkein hallinto-oikeus toteaa erityisesti unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön viitaten, että yksinomaan työtehtävien taiteellisen sisällön ei pääsääntöisesti voida katsoa muodostavan viranhaltijalain mukaista perustetta käyttää määräaikaista virkasuhdetta pysyvien tai jatkuvien työtehtävien hoitamiseen. Arvio on tehtävä yksilöllisesti ottaen huomioon kaikki asiassa esitetty selvitys mukaan lukien se, miten määräaikaisuutta on perusteltu virkasuhteeseen otettaessa.

A:n virkasuhteen määräaikaisuuden perusteiden arviointi

(32) Saadun selvityksen mukaan B:n kaupunki on ottanut A:n neljään määräaikaiseen teatterinjohtajan virkasuhteeseen ajanjaksoiksi 5.8.2013 — 31.7.2016, 1.8.2016 — 31.7.2017 (optiovuosi), 1.8.2017 — 31.7.2020 ja 1.8.2020 — 31.7.2021 (optiovuosi).

(33) Määräaikaisuuden perusteeksi on ajanjaksoa 1.8.2017 — 31.7.2020 koskevassa viranhoitomääräyksessä ilmoitettu ”avoin virka”. Muissa määräyskirjoissa ei ole lainkaan ilmoitettu määräaikaisuuden perustetta.

(34) Ajanjaksoille 5.8.2013 — 31.7.2016 ja 1.8.2017 — 31.7.2020 sijoittuvia määräaikaisia virkasuhteita koskevissa hakuilmoituksissa on edellytetty teatterinjohtajalta teatterialan korkeakoulututkinnon ja riittävän teatterialan työkokemuksen lisäksi myös johtajakokemusta sekä kunnallishallinnon ja talous- ja henkilöstöhallinnon riittävää tuntemusta. Eduksi on katsottu taloushallinnon asiantuntemus, organisointikyky sekä kyky pitkän tähtäimen ohjelmistosuunnitteluun.

(35) Esitetyistä hakuilmoituksista on pääteltävissä, että A:n työtehtävät ovat painottuneet talous- ja henkilöstöhallintoon, vaikkakin niihin on sisältynyt myös vastuu teatterin ohjelmistosuunnittelusta ja muusta taiteellisesta toiminnasta. Pääosaan viranhoitomääräyksistä ei ole merkitty määräaikaisuuksien perusteita, jotka B:n kaupunki on ilmoittanut vasta A:n hallintoriitahakemukseen vastatessaan.

(36) Korkein hallinto-oikeus toteaa asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että kyseisen teatterinjohtajan tehtävän luonteen ei voida katsoa vaatineen A:n ottamista määräaikaisiin virkasuhteisiin ajalla 5.8.2013 — 31.7.2021. Määräaikaisille virkasuhteille ei ole osoitettavissa muutakaan viranhaltijalain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettua perusteltua syytä, joten A:lla on oikeus säännöksen 3 momentissa tarkoitettuun korvaukseen.

Korvauksen määrää koskeva arviointi

(37) Viranhaltijalain 3 §:n 3 momentin mukaan viranhaltijalla, joka on ilman 2 momentin mukaista perustetta otettu määräajaksi tai joka on ilman perusteltua syytä toistuvasti otettu peräkkäin määräajaksi, on oikeus saada virkasuhteen päättyessä vähintään kuuden ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Viivästyskorosta säädetään viranhaltijalain 56 a §:ssä.

(38) Ottaen huomioon A:n jatkotyöllistymisestä saatu selvitys ja korvausvaatimuksen perusteena olevien määräaikaisten virkasuhteiden kesto, korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:lle on perusteltua määrätä yhdeksän kuukauden palkkaa vastaava korvaus.

Johtopäätökset

(39) Edellä todetun vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja B:n kaupunki määrättävä maksamaan A:lle yhdeksän kuukauden palkkaa vastaava korvaus vaadittuine viivästyskorkoineen siten kuin ratkaisuosasta ilmenee.

Oikeudenkäyntikulut

(40) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.

(41) Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos ja asian merkitys muutoksenhakijalle huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hän joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi B:n kaupunki on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin ja 100 §:n nojalla velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. Kulujen määrässä on otettu huomioon, että muutoksenhakijan maksettavaksi ei tule oikeudenkäyntimaksua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Petri Helander, Taina Pyysaari ja Monica Gullans. Asian esittelijä Sampsa Mäenpää.