20.3.2024

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Helsingin hallinto-oikeus 24.11.2022 nro H6811/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Asian tausta

(1) A:n huoltaja on tehnyt hakemuksen vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki, 380/1987) 9 §:n 1 momentin mukaisesta taloudellisesta tuesta lapsen varhaiskasvatuksessa tapahtuvan ruokailun osalta erityisravintokustannuksiin. Kansaneläkelaitoksen myöntämän korvauksen jälkeen kustannus on 83,45 euroa kuukaudessa.

(2) Espoon sosiaali- ja terveystoimen viranhaltija on 6.7.2021 hylännyt hakemuksen. Päätöksen perusteluiden mukaan erityisravintovalmisteesta aiheutunut kustannus vastaa tai jopa alittaa kulut, joita tulee samanikäisten lasten ruokailusta kuukaudessa käyttäen toimeentulotuen perusosaa lapsen ruokamenojen laskurina.

(3) Espoon kaupungin hyvinvoinnin ja terveyden lautakunnan yksilöasioiden jaosto on päätöksellään 28.9.2021 pysyttänyt viranhaltijan päätöksen. Taloudellista tukea erityisravintokustannuksiin ei voida myöntää, koska lapsen erityisravintovalmisteesta ei katsota aiheutuvan sellaisia ylimääräisiä kustannuksia, jotka tulisi korvata vammaispalvelulain nojalla. Lisäksi lapselle on myönnetty Kansaneläkelaitoksen alle 16-vuotiaan korotettu vammaistuki, joka on ensisijainen taloudellinen tukimuoto vammasta tai sairaudesta aiheutuviin erityiskustannuksiin.

(4) A huoltajanaan B on valituksessaan hallinto-oikeudelle esittänyt, että vammaistuen myöntäminen ei estä vammaispalvelulain mukaisten taloudellisten tukitoimien myöntämistä. Erityisravintokustannukset ovat nimenomaan sellaisia ylimääräisiä kustannuksia, jotka vammaispalvelulain mukaan tulee korvata, kun myös otetaan huomioon vammaispalvelulain tarkoitus. Valituksessa on vaadittu yhdenvertaisuusvaltuutetun kuulemista.

(5) Yhdenvertaisuusvaltuutettu on hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut lausunnon. Valtuutettu on katsonut, että A on asetettu epäedulliseen asemaan vammaisuutensa vuoksi. Vammaistukea ei ole myönnetty päiväkodin ravintokuluihin, vaan hoidollisista syistä. Vammaistuki ei tosiasiallisesti edes kata kaikkia niitä lisäkuluja, joita lapsen huoltajille aiheutuu.

(6) Yhdenvertaisuusvaltuutetun arvion mukaan sellainen varhaiskasvatuslain sanamuodon mukainen tulkinta, joka johtaa siihen, ettei lapsella ole tosiasiallisesti oikeutta maksuttomaan ruokailuun varhaiskasvatuksessa edes sen jälkeen, kun otetaan huomioon lainsäädännöstä vammaiselle henkilölle ravitsemusta varten tarkoitetut tukimuodot kokonaisuudessaan, on välillisesti syrjivä. Vaikka kaupungin käytäntöä ei pidettäisi välillisesti syrjivänä, tulee etuuden myöntämistä punnita vielä yhdenvertaisuuslain 15 §:ssä tarkoitetun kohtuullisen mukautuksen kannalta. Toimijalle syntyy mukautusvelvollisuus jo sillä perusteella, että vammainen ihminen on joutunut epäedulliseen asemaan vammaisuutensa vuoksi.

(7) Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen. Hallinto-oikeuden mukaan lapsen on sinänsä katsottava olevan vammaispalvelulain 2 §:ssä tarkoitettu vammainen henkilö, jolle voidaan myöntää korvaus erityisravinnon hankkimisesta aiheutuviin kustannuksiin. Erityisravinnon kustannukset johtuvat vammasta ja sairaudesta ja kustannuksia on siten pidettävä välttämättöminä, ja hänen on myös katsottava joutuvan käyttämään erityisravintoa pitkäaikaisesti ja säännöllisesti vammaispalveluasetuksen 19 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

(8) Hallinto-oikeus on edelleen todennut, että erityisravintovalmisteista aiheutuneita kustannuksia voidaan pitää varsin kohtuullisina, kun niitä verrataan terveen lapsen kuukausittaisiin ravintokustannuksiin. A:n erityisruokavaliokustannukset korvataan ensisijaisesti sairausvakuutuslain perusteella Kela-korvauksena ja tämän lisäksi lapselle on myönnetty korotettu alle 16-vuotiaan vammaistuki, joka myös osittain korvaa vammaisen lapsen hoitoon liittyviä kustannuksia. Näin ollen erityisravintovalmisteista aiheutuvia kustannuksia ei ole pidettävä ylimääräisinä kustannuksina siten kuin vammaispalveluin 9 §:n 1 momentissa ja vammaispalveluasetuksen 19 §:ssä tarkoitetaan.

(9) Lisäksi hallinto-oikeus on katsonut, ettei asiassa ole yhdenvertaisuusvaltuutetun lausunnonkaan perusteella sellaisia erityispiirteitä, jotka edellyttäisivät vammaispalvelulain ohella yhdenvertaisuuslain soveltamista tai tulkintaa. Myöskään perus- ja ihmisoikeusmyönteinen laintulkinta ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Ratkaistavana oleva asia ei ole myöskään rinnastettavissa laissa säädettyyn oikeuteen maksuttomaan kouluruokailuun.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Camilla Sandström ja Marianne Pikkarainen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(10) A huoltajanaan B on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hyvinvointialueelle uudelleen käsiteltäväksi siten, että haettu taloudellinen tuki erityisravintovalmisteisiin myönnetään. Asiassa on kuultava yhdenvertaisuusvaltuutettua.

(11) Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

(12) Asiassa on kyse siitä, onko erityisravintokustannus Kelan etuudella korvattava vai tulisiko se korvata vammaispalveluna. Vammaistuki ei kata kaikkia vammaisuuden aiheuttamia erityisiä menoja. Vammaispalvelulaki on säädetty, jotta sen puitteissa voidaan korvata erityisiä vammaisuudesta aiheutuvia lisäkustannuksia. Hallinto-oikeuden tekemän ravintokustannusten kohtuullisuusarvion lopputulos on väärä erityisesti sen vuoksi, että hallinto-oikeus on katsonut Kelan etuuden vaikuttavan arvioon.

(13) Vaikka A:lla ei ole subjektiivista oikeutta kyseessä olevaan tukitoimeen, hänellä on oikeus syrjimättömyyteen. Tämän vuoksi hyvinvointialueella on velvollisuus vammaispalvelulain ja yhdenvertaisuuslain perusteella myöntää kustannukset taloudellisena tukitoimena.

(14) Länsi-Uudenmaan hyvinvointialueen aluehallituksen yksilöasioiden jaosto on antanut lausunnon, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

(15) Vammaispalvelulain mukaista taloudellista tukea erityisravintokustannuksiin ei ole perusteltua myöntää, koska erityisravintovalmisteesta ei ole katsottu aiheutuvan vammaispalvelulain 9 §:n 1 momentin ja vammaispalveluasetuksen 19 §:n mukaisia ylimääräisiä kustannuksia.

(16) Saatujen tietojen mukaan lapsen ravitsemus on toteutunut käytännössä kokonaan letkuravitsemuksena. Suun kautta tarjottavan ruuan määrä on ollut vähäistä, eikä sen voida katsoa lisäävän huomattavasti lapsen ruokakustannuksia. Erityisravintovalmisteesta aiheutuvan kustannuksen suuruutta voidaan arvioida vertaamalla sitä toimeentulotuen perusosan ravintokuluihin. Kustannus vastasi tai jopa alitti kulut, joita laskennallisesti tulee samanikäisen lapsen ruokailusta kuukaudessa.

(17) Asiassa on otettu huomioon myös ensisijaisten tukimuotojen kautta saatu taloudellinen apu. A:n käyttämään ravintovalmisteeseen on myönnetty Kelasta oikeus erityiskorvaukseen. Lisäksi Kelasta on myönnetty alle 16-vuotiaan korotettu vammaistuki.

(18) Muutoksenhakija on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Yhdenvertaisuusvaltuutetun kuuleminen

(19) Muutoksenhakija on pyytänyt, että asiassa kuultaisiin yhdenvertaisuusvaltuutettua. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on jo antanut Helsingin hallinto-oikeuden pyynnöstä käsiteltävänä olevassa asiassa lausunnon. Asiassa ei ole tullut esille sellaisia uusia seikkoja, jotka yhdenvertaisuuslain 27 § huomioon ottaen edellyttäisivät valtuutetun kuulemista uudelleen.

2. Pääasia

Kysymyksenasettelu

(20) Asiassa on haettu vammaispalvelulain mukaisena taloudellisena tukitoimena myönnettävää korvausta varhaiskasvatuksessa tapahtuvan ruokailun erityisravintokustannuksiin. Tuki voidaan myöntää vain sellaisista menoista, jotka ovat ylimääräisiä. Kyseiset erityisravintokustannukset ovat aiheutuneet sellaisista kliinisistä ravintovalmisteista, joita ei koske varhaiskasvatuslain 11 §:n 2 momentin mukaan varhaiskasvatuksen yleinen ruokailun järjestämisvelvollisuus. Kustannuksia ei ole pidetty ylimääräisinä, eikä siten korvattavina.

(21) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko varhaiskasvatuksessa tapahtuvassa ruokailussa käytetyistä erityisravintovalmisteista aiheutuvia kustannuksia pidettävä asian olosuhteet huomioon ottaen vammaispalvelulain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ylimääräisinä kustannuksina.

Asiassa saatu selvitys

(22) A:lle on haettu vammaispalvelulain nojalla taloudellista tukea varhaiskasvatuksessa syntyviin erityisravintokustannuksiin.

(23) A saa lähes kaiken ravinnon letkun kautta. Hän ei pysty vammansa vuoksi syömään päiväkodissa tarjottavaa ruokaa. Hänelle annetaan varhaiskasvatuksessa letkulla kliinistä ravintovalmistetta, jonka perhe ostaa ja toimittaa päiväkotiin. Lapsen käyttämät ravintovalmisteet eivät kuulu varhaiskasvatuksessa tapahtuvan ruokailun järjestämisvelvollisuuden piiriin. A saa ravintovalmisteesta Kela-korvauksen sairausvakuutuslain nojalla.

(24) Perheelle jää kuukausitasolla lääkekorvauksen jälkeen maksettavaksi lapsen erityisravintovalmisteesta 83,45 euroa, joka käsittää ruokailut koko kuukauden ajalta.

(25) Lääkekorvauksen lisäksi lapselle on myönnetty Kelan alle 16-vuotiaan korotettu vammaistuki, joka on ollut 1.1.2021 lukien 217,93 euroa.

Sovellettavat oikeusohjeet ja oikeudellinen arviointi

(26) Päiväkodissa tarjottava ruoka sisältyy varhaiskasvatuksesta perittävään asiakasmaksuun. Muutoksenhakijan ravintokustannuksia koskeva vaatimus perustuu siihen, että varhaiskasvatuksen järjestäjän velvollisuus ravinnon järjestämiseen ei koske lapselle annettavaa ravintovalmistetta, ja valmisteesta aiheutuneet kustannukset ovat osittain jääneet perheen maksettavaksi. Muut varhaiskasvatukseen osallistuvat lapset ovat saaneet varhaiskasvatuksessa tarjottavan ruoan ilman erillisiä kustannuksia.

(27) Varhaiskasvatuksen järjestäjän velvollisuus ravinnon ja ruokailun järjestämiseen perustuu varhaiskasvatuslain 11 §:n 1 momenttiin. Lainkohdan 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa on säädetty, ei kuitenkaan koske kliinisiä ravintovalmisteita tai niihin verrattavia tuotteita, jotka korvataan sairausvakuutuslain (1224/2004) nojalla.

(28) Valituksenalaisen päätöksen tekemisen aikaan vastuu vammaiselle tarkoitettujen palvelujen ja tukitoimien järjestämisestä kuului kunnille. Vuoden 2023 alusta tuo vastuu kuuluu hyvinvointialueille.

(29) Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 9 §:n 1 momentin mukaan vammaiselle henkilölle korvataan hänen vammansa tai sairautensa edellyttämän tarpeen mukaisesti --- ylimääräiset kustannukset, jotka aiheutuvat vamman tai sairauden edellyttämän --- erityisravinnon hankkimisesta.

(30) Vammaispalveluasetuksen 19 §:n mukaan vammaiselle henkilölle korvataan ylimääräiset kustannukset, jotka aiheutuvat erityisravinnosta tai erityisravintovalmisteista, joita henkilö joutuu käyttämään pitkäaikaisesti ja säännöllisesti.

(31) Asiassa on kiistatonta se, että erityisravintovalmisteen hankkimisesta on aiheutunut vammaispalvelulain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu kustannus. Lapsi on joutunut käyttämään erityisravintoa pitkäaikaisesti ja säännöllisesti vammaispalveluasetuksen 19 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Taloudellista tukea ei kuitenkaan ole myönnetty, koska kustannusta ei ole pidetty ylimääräisenä.

(32) Korkein hallinto-oikeus pitää hyväksyttävänä lähtökohtana sitä, että kun arvioidaan kustannusten ylimääräisyyttä, voidaan ottaa huomioon erityisravintokustannusten ja tavanomaisten ruokakustannusten laskennallinen erotus sekä ensisijaisten tukimuotojen kautta saatu taloudellinen apu. Tätä tulkintaa tukee myös se, mitä hallituksen esityksessä (HE 219/1986 vp.) on säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu. Hallituksen esityksen mukaan eräät pitkäaikaissairaat henkilöt joutuvat hankkimaan säännöllisesti erityisravintovalmisteita, joista heille aiheutuu huomattavia kustannuksia. Taloudellisen tuen avulla olisi tarkoitus korvata heille aiheutuvat ylimääräiset kustannukset.

(33) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vaikka vammaispalvelulain mukaista taloudellista tukea on haettu vain varhaiskasvatuksessa tapahtuvaan ruokailuun, lapsen ruokailusta aiheutuneita kustannuksia tulee tarkastella kokonaisuutena. Ravintovalmisteen hankkimisesta aiheutuvia kuukausittaisia kustannuksia tulee verrata siihen, mitä tiedetään yleensä lasten ravintokustannuksista. Keskimääräisten ravintokustannusten vähimmäistasoa voidaan suuntaa antavasti arvioida toimeentulotuen perusosan ravintomenojen osuuden avulla.

(34) Toimeentulotuen perusosaan sisältyvän laskennallisen ravintokuluosuuden avulla voidaan määrittää se, mitä pidetään yleisenä vähimmäistasona lapsen kuukausittaisille ravintomenoille. Alle 10-vuotiaan lapsen toimeentulotuen perusosa on 317,56 euroa (vuonna 2021), ja ravintomenojen osuus on perusosasta 49 prosenttia. Näin ollen keskimääräinen ravintomenojen vähimmäistaso on ollut A:n ikäiselle lapselle laskennallisesti 155,61 euroa.

(35) Kuukausittaista ravintokustannusta arvioitaessa on lisäksi huomioitava, että sairausvakuutuslain 5 luvun 3 a §:ssä säädettyä alkuomavastuuta ei peritä alle 18-vuotiaalta. Erityisravintovalmisteesta lapsen perheen kustannettavaksi jäävä määrä (83,45 euroa) kerryttää sairausvakuutuslain 5 luvun 8 §:n mukaista vuosiomavastuuta, jonka ylittävältä määrältä on oikeus lisäkorvaukseen. Vuosiomavastuu on ollut 579,78 euroa vuonna 2021. Kun vuosiomavastuu on ylittynyt, lisäkorvaus on 100 prosenttia 2,50 euron lääkekohtaisen omavastuuosuuden ylittävältä osalta.

(36) Korkein hallinto-oikeus arvioi, että vuosiomavastuu huomioon otettuna ravintovalmisteesta aiheutuva kokonaiskustannus on sairausvakuutuslain nojalla maksettavan lääkekorvauksen jälkeen alle 50 euroa kuukaudessa. Kustannusta voidaan pitää varsin kohtuullisena, kun sitä verrataan lasten kuukausittaisista ravintokustannuksista tehtyihin laskelmiin, joiden mukaan ravintomenot ovat kuukaudessa noin 150 euroa. Kun otetaan huomioon myös lapsen saama Kelan vammaistuki (217 euroa), erityisravintovalmisteista perheelle aiheutuvia kustannuksia ei ole pidettävä ylimääräisinä kustannuksina siten kuin vammaispalveluin 9 §:n 1 momentissa ja vammaispalveluasetuksen 19 §:ssä tarkoitetaan. Tähän nähden ja kokonaistarkastelun perusteella voidaan myös todeta, ettei A:ta ole vammaisuutensa vuoksi asetettu epäedulliseen asemaan suhteessa niihin varhaiskasvatukseen osallistuviin lapsiin, jotka ovat varhaiskasvatuslaissa säädetyn ruokailun järjestämisvelvollisuuden piirissä.

(37) Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans ja Robert Utter. Asian esittelijä Johanna Haapala-Mrena.