12.12.2022

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 16.11.2021 nro 21/0141/3

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt Koskipower Oy:n valituksen Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksestä 11.11.2019 nro:t 483/2019 ja 484/2019 lupamääräysten 15 ja 20 osalta.

Korkein hallinto-oikeus muuttaa aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 15 ja lupamääräyksen 20 ensimmäisen kappaleen kuulumaan seuraavasti ( muutokset kursiivilla ):

15. Kiinteiden polttoaineiden varastointi, käsittely ja siirrot on järjestettävä siten, että toiminta ei aiheuta pöly-, haju- tai roskaantumishaittaa eikä palovaaraa.

(poistettu toinen kappale)

20. Laitosalueiden sade- ja hulevedet on kerättävä hallitusti, tarvittaessa esikäsiteltävä ja johdettava niin, ettei niistä aiheudu pinta- tai pohjavesien pilaantumisvaaraa. (poistettu tekstiä) Viemärit on varustettava sulkuventtiileillä tai muilla vastaavilla rakenteilla, joiden avulla viemärit voidaan onnettomuustapauksissa sulkea. Mahdollisten tulipalon sammutusvesien keräily ja käsittely on suunniteltava ja toteutettava siten, etteivät sammutusvesien sisältämät kemikaalit pääse maaperään tai vesiin.

(---)

Asian tausta

(1) Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 11.12.2019 nro:t 483/2019 ja 484/2019 muuttanut Koskipower Oy:n (jäljempänä myös yhtiö ) hakemuksesta yhtiön Kärkölässä sijaitsevien olemassa olevien energiantuotantolaitosten toimintaa koskevaa ympäristölupaa ja myöntänyt yhtiölle ympäristöluvan uuden polttoaineteholtaan 9 MW:n kiinteää polttoainetta käyttävän energiantuotantoyksikön (K15) toiminnalle.

(2) Aluehallintoviraston päätökseen liitetyt lupamääräys 15 ja lupamääräyksen 20 ensimmäinen kappale ovat kuuluneet seuraavasti:

15. Kiinteiden polttoaineiden varastointi, käsittely ja siirrot on järjestettävä siten, että toiminta ei aiheuta pöly-, haju- tai roskaantumishaittaa eikä palovaaraa.

Ulkovarastokenttien on oltava tiivispohjaisia ja niiden hulevesijärjestelmä on varustettava kiintoaineen erotuksella.

20. Laitosalueiden sade- ja hulevedet on kerättävä hallitusti, tarvittaessa esikäsiteltävä ja johdettava niin, ettei niistä aiheudu pinta- tai pohjavesien pilaantumisvaaraa. Kiinteän polttoaineen varasto- ja haketusalueen hulevedet on johdettava kiintoaineen erotuksen kautta. Viemärit on varustettava sulkuventtiileillä tai muilla vastaavilla rakenteilla, joiden avulla viemärit voidaan onnettomuustapauksissa sulkea. Mahdollisten tulipalon sammutusvesien keräily ja käsittely on suunniteltava ja toteutettava siten, etteivät sammutusvesien sisältämät kemikaalit pääse maaperään tai vesiin.

(3) Aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa todennut, että Koskipower Oy:n energiantuotantolaitoksilla ja Koskisen Oy:n tehtailla on ympäristönsuojelulain 41 §:ssä tarkoitettu toiminnallinen yhteys. Perustelujen mukaan polttoaineiden ulkovarastokentät liittyvät olennaisesti Koskipower Oy:n energiantuotantolaitosten toimintaan ja yhtiö voi toteuttaa haittojen ehkäisemiseksi tarvittavat toimenpiteet itsenäisesti tai soveltuvin osin yhteistyössä Koskisen Oy:n kanssa.

(4) Koskipower Oy on valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle vaatinut muun ohella, että lupamääräyksiä 15 ja 20 on muutettava. Lupamääräyksestä 15 on poistettava polttoaineen ulkovarastokenttien tiivispohjaisuutta ja hulevesien käsittelyä koskeva toinen kappale ja lupamääräyksen 20 ensimmäisestä kappaleesta on poistettava lause, jonka mukaan kiinteän polttoaineen varasto- ja haketusalueen hulevedet on johdettava kiintoaineen erotuksen kautta. Yhtiöllä ei ole omaa polttoaineen varastointia ja käsittelyä, vaan ainoastaan katetut polttoaineen vastaanottorakennukset, joihin polttoaine toimitetaan. Yhtiö ostaa polttoaineen Koskisen Oy:ltä, joka vastaa polttoaineen varastoinnista ja käsittelystä omistamallaan alueella.

(5) Vaasan hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen lupamääräysten 15 ja 20 osalta. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin muun ohella seuraavasti:

Yhtiön toiminnalla on aluehallintoviraston päätöksessäkin todetusti ympäristönsuojelulain 41 §:ssä tarkoitettu tekninen ja toiminnallinen yhteys Koskisen Oy:n toiminnan kanssa eikä myöskään samalla laitosalueella tapahtuvaa kiinteiden polttoaineiden käsittelyä ja varastointia voida erottaa yhtiön toiminnasta. Tähän nähden sekä keskisuurten energiantuotantoyksiköiden ja -laitosten ympäristönsuojeluvaatimuksista annetun valtioneuvoston asetuksen 11 §:n 3 momentti huomioon ottaen yhtiön kiinteiden polttoaineiden ulkona tapahtuvasta varastoinnista ja hulevesien käsittelystä on ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 ja 3 momenttien nojalla tullut määrätä aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksissä 15 ja 20 esitetyllä tavalla. Kun otetaan huomioon toimintojen tekninen ja toiminnallinen yhteys, yhtiö voi toteuttaa lupamääräyksissä edellytetyt toimet yksin tai yhteistyössä Koskisen Oy:n kanssa, kuten aluehallintovirasto on päätöksensä perusteluissa todennut.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kirsi Stark ja Arto Hietaniemi sekä tekniikan alan hallinto-oikeustuomari Jenni Korpeinen, joka on myös esitellyt asian.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(6) Koskipower Oy on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen aluehallintoviraston päätöksen lupamääräysten 15 ja 20 osalta. Lupamääräyksiä 15 ja 20 on muutettava yhtiön hallinto-oikeudessa esittämällä tavalla eli siten, että lupamääräyksestä 15 poistetaan polttoaineen ulkovarastokenttien tiivispohjaisuutta ja hulevesien käsittelyä koskeva toinen kappale ja lupamääräyksen 20 ensimmäisestä kappaleesta poistetaan lause, jonka mukaan kiinteän polttoaineen varasto- ja haketusalueen hulevedet on johdettava kiintoaineen erotuksen kautta.

(7) Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Yhtiölle on asetettu ympäristöluvassa velvoitteita alueille, joihin sillä ei ole omistus- tai hallintaoikeutta. Polttoaineiden ulkovarastointiin ja käsittelyyn varatut alueet kuuluvat Koskisen Oy:n omistukseen. Ympäristölupaa on haettu erikseen Koskipower Oy:n energiantuotannolle sekä Koskisen Oy:n toiminnoille. Lupahakemuksissa on tuotu esille mitkä toiminnot kuuluvat kullekin luvanhakijalle. Sekä Koskipower Oy:n että Koskisen Oy:n hakemuksissa on tuotu esille, että Koskisen Oy toimittaa valmiiksi murskatun ja sekoitetun polttoaineen Koskipower Oy:n polttoainevastaanottoon. Samoin Koskipower Oy:n lupahakemuksessa on kerrottu, että polttoaineen varastoinnista, käsittelystä ja toimittamisesta vastaa Koskisen Oy. Koskisen Oy on polttoainetoimittaja, jolta Koskipower Oy ostaa polttoainetta. Polttoaine on mahdollista ostaa myös muilta toimittajilta ja alueella tuotettavia polttoaineita myydään myös muille energiayhtiöille.

(8) Etelä-Suomen aluehallintovirasto on lausunnossaan viitannut päätökseensä ja asiassa aiemmin lausumaansa.

(9) Hämeen ELY-keskus on lausunnossaan katsonut, että yhtiölle tulisi myöntää valituslupa ja Koskipower Oy:n ympäristölupapäätöksestä tulisi poistaa lupamääräykset 15 ja 20 koskien biopolttoaineen haketusta tai varastointia sekä kenttien rakennetta ja hulevesien johtamista.

(10) Kärkölän kunnan ympäristölautakunta on lausunnossaan ilmoittanut, että se on myöntänyt Koskisen Oy:lle Mäntsäläntien laitosaluetta koskevan ympäristöluvan 28.10.2021 § 55. Luvassa on annettu muun ohella määräys hulevesien käsittelyjärjestelmän suunnittelusta ja toteutuksesta. Laitosalueella toimii myös Koskipower Oy, mutta alueen asfaltoinnin, hulevesien käsittelyn ja johtamisen toteuttaa ympäristölupamääräyksen mukaisesti Koskisen Oy.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(11) Koskipower Oy on vaatinut, että ympäristölupapäätöksen lupamääräyksiin 15 ja 20 sisältyvät polttoaineiden ulkovarastokenttiä sekä niiden hulevesien keräämistä ja käsittelyä koskevat määräykset kumotaan, koska polttoaineiden valmistusta ja varastointia harjoittaa ja siitä vastaa toinen yhtiö eli Koskisen Oy. Koskipower Oy:n mukaan se ei voi vaikuttaa Koskinen Oy:n toimintaan kyseisillä Koskinen Oy:n omistamilla alueilla.

(12) Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko Koskipower Oy:n ympäristöluvassa voitu antaa yhtiötä velvoittavat polttoaineen ulkovarastokenttiä ja niiden hulevesien käsittelyä koskevat määräykset, vaikka kyseiset alueet eivät ole Koskipower Oy:n hallinnassa, eikä se harjoita näillä alueilla kiinteän polttoaineen varastointia.

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

(13) Ympäristönsuojelulain 5 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan (---) 3) ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla laitoksen perustamista tai käyttämistä sekä siihen teknisesti ja toiminnallisesti kiinteästi liittyvää toimintaa taikka alueen käyttämistä tai toiminnan järjestämistä siten, että siitä saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista; (---) 8) toiminnanharjoittajalla luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka harjoittaa ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa tai joka tosiasiallisesti määrää toiminnasta

(14) Ympäristönsuojelulain 41 §:n mukaan, jos samalla toiminta-alueella sijaitsevalla usealla luvanvaraisella toiminnalla on sellainen tekninen ja toiminnallinen yhteys, että niiden ympäristövaikutuksia tai jätehuoltoa on tarpeen tarkastella yhdessä, toimintoihin on haettava lupaa samanaikaisesti eri lupahakemuksilla tai yhteisesti yhdellä lupahakemuksella. Lupaa voidaan kuitenkin hakea erikseen, jos hakemuksen johdosta ei ole tarpeen muuttaa muita toimintoja koskevaa voimassa olevaa lupaa.

(15) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä; 3) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 4) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista; 6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

(16) Ympäristönsuojelulain 52 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

(17) Keskisuurten energiantuotantoyksiköiden ja -laitosten ympäristönsuojeluvaatimuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (1065/2017, PIPO-asetus) 11 §:n 3 momentin mukaan polttoaineiden ulkovarastokenttien on oltava tiivispohjaisia ja niiden hulevesijärjestelmä on varustettava kiintoaineen erotuksella.

Asiassa saatu selvitys

(18) Kysymyksessä oleva ympäristölupa koskee Koskipower Oy:n energiantuotantolaitoksia, jotka sijaitsevat Tehdastien ja Mäntsäläntien varrella olevilla tehdasalueilla Kärkölän kunnan Järvelässä. Koskisen Oy harjoittaa samoilla tehdasalueilla mekaanisen metsätalouden toimintoja, joihin kuuluu muun ohella puuperäisten polttoaineiden valmistusta murskaamalla. Energiantuotantolaitokset käyttävät polttoaineena pääosin Koskisen Oy:n toiminnoissa syntyviä puuperäisiä polttoainejakeita. Koskipower Oy tuottaa prosessihöyryä, lämpöä ja sähköä pääosin Koskisen Oy:n käyttöön.

(19) Koskipower Oy on ilmoittanut, että sillä ei ole omaa polttoaineiden varastointia tai käsittelyä. Koskipower Oy:llä on Tehdastien ja Mäntsäläntien alueilla ainoastaan katetut polttoaineenvastaanotot, joihin polttoaine toimitetaan. Polttoaineiden valmistusta ja varastointia harjoittaa Koskisen Oy. Varastointiin ja käsittelyyn käytettävät alueet ovat Koskisen Oy:n omistuksessa ja hallinnassa.

(20) Aluehallintovirasto on käsitellyt ja ratkaisut Koskipower Oy:n energiantuotantolaitosten ympäristölupa-asian samanaikaisesti Koskisen Oy:n Järvelän laitoskokonaisuutta koskevan ympäristölupa-asian kanssa. Yhtiöiden ympäristölupahakemukset on ratkaistu erillisillä päätöksillä.

(21) Koskipower Oy:n ympäristöluvassa on annettu lupamääräyksissä 15 ja 20 edellä selostetut määräykset polttoaineiden ulkovarastokentistä ja niiden hulevesin käsittelystä. Määräysten mukaan näistä velvoitteista vastaa yksinomaan Koskipower Oy. Siltä osin kuin asiassa on viitattu Koskipower Oy:n mahdollisuuksiin toteuttaa haittojen ehkäisemiseksi tarvittavat toimenpiteet soveltuvin osin yhteistyössä Koskisen Oy:n kanssa, korkein hallinto-oikeus toteaa, että asiassa ei ole esitetty selvitystä Koskipower Oy:n ja Koskisen Oy:n välisistä sopimuksista tai järjestelyistä näiden velvoitteiden suhteen.

Oikeudellinen arviointi

(22) Kun otetaan huomioon edellä kohdassa 18 lausuttu, asiassa on pidettävä selvitettynä, että Koskipower Oy:n energiantuotantolaitoksilla ja samoille tehdasalueille sijoittuvilla Koskisen Oy:n toiminnoilla on ympäristönsuojelulain 41 §:ssä tarkoitettu tekninen ja toiminnallinen yhteys ja ne muodostavat niin sanotun toimintakokonaisuuden. Tämän vuoksi toimintojen ympäristövaikutuksia on tullut tarkastella lupaharkinnassa yhdessä. Samaan toimintakokonaisuuteen kuuluville luvanvaraisille toiminnoille on kuitenkin voitu antaa toiminnanharjoittajien hakemuksista erilliset ympäristölupapäätökset.

(23) Ympäristönsuojelulain lähtökohtana on toiminnanharjoittajan vastuu toiminnastaan ja sen ympäristövaikutuksista. Kun samaan toimintakokonaisuuteen kuuluu useita erikseen luvanvaraisia toimintoja, joista vastaa useampi toiminnanharjoittaja, lähtökohtana on, että velvoitteet kohdistetaan vain niihin toiminnanharjoittajiin, joilla on tosiasialliset ja oikeudelliset edellytykset vastata tästä toiminnasta. Tämä lähtökohta on perusteltu toiminnanharjoittajien välisen vastuujaon selkiyttämisen kannalta ja toimintaan kohdistuvan valvonnan näkökulmasta. Korkein hallinto-oikeus kiinnittää lisäksi huomiota aikaisempaan oikeuskäytäntöön, jonka mukaan ympäristöluvassa ei lähtökohtaisesti voida asettaa luvansaajalle velvoitteita, jotka kohdistuvat välittömästi muuhun toiminnanharjoittajaan (KHO 2013:164).

(24) Koskipower Oy:n ympäristöluvassa yhtiölle on lupamääräyksissä 15 ja 20 asetettu velvoitteita, jotka koskevat polttoaineiden ulkovarastokenttiä ja hulevesien käsittelyä. Asiassa on kuitenkin selvitetty, että Koskipower Oy ei harjoita polttoaineen valmistus- tai ulkovarastointitoimintoja eikä hallitse kyseessä olevia alueita. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon, mitä edellä kohdassa 23 on lausuttu toiminnanharjoittajan vastuusta ja velvoitteiden kohdistamisesta, näitä velvoitteita ei ole voitu asettaa Koskipower Oy:lle. Lupamääräyksiä 15 ja 20 on siksi muutettava edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

(25) Edellä lausuttu ei kuitenkaan merkitse sitä, että PIPO-asetuksen 11 §:n 3 momentissa asetetut vaatimukset polttoaineiden ulkovarastointikentistä ja hulevesijärjestelmästä eivät tulisi puheena olevan toimintakokonaisuuden osalta sovellettavaksi. Valvovan viranomaisen tehtävänä on varmistua siitä, että polttoaineen valmistus- ja varastointitoimintoja koskevissa ympäristöluvissa on PIPO-asetuksen vaatimuksia koskien tarpeelliset määräykset. Tarvittaessa asia voidaan saattaa vireille ympäristönsuojelulain 89 §:n mukaisena luvan muuttamista koskevana asiana.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Laura Leino.