10.5.2021

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 10.6.2019 nro 19/0440/2

Asian aikaisempi käsittely

A on hakenut hirvien aiheuttamien viljelysvahinkojen korvaamista vuodelta 2015. Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalvelujen maaseutuasiamies oli arvioinut vahinkojen määräksi 31 131,41 euroa.

Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalvelut on A:n hakemukseen 23.1.2017 tekemällään tukipäätöksellä myöntänyt 15 000 euroa hirvieläinvahinkokorvausta. Päätöksen mukaan myönnetty tuki on niin sanottua vähämerkityksellistä tukea. Päätös on tehty Euroopan unionin valtiontukisäännösten de minimis -ehdoin. Yhdelle yritykselle maataloustuotteiden tuotannon alalla myönnettävän vähämerkityksisen tuen kokonaismäärä ei saa ylittää 15 000 euroa minkään kolmen verovuoden pituisen ajanjakson aikana.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös Uudenmaan ELY-keskus) on 20.3.2017 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen. Päätöksen mukaan riistaeläinten aiheuttamissa vahingoissa on edelleen lähtökohtana riistavahinkolain 8 §:n 1 momentin ja 9 §:n 2 momentin mukainen korvaaminen. Vuodesta 2015 lähtien hirvieläinvahinkokorvaukseen on tullut kuitenkin soveltaa myös niin sanottuja de minimis -ehtoja, minkä vuoksi hirvieläinvahinkokorvausta on leikattu komission asetuksen (EU) N:o 1408/2013 3 artiklan mukaisesti. Tämä johtuu siitä, että hirvieläinvahinkokorvausjärjestelmää ei ole notifioitu (ilmoitettu) valtiontukena Euroopan komissiolle, jolla on toimivalta arvioida valtiontukien soveltuvuus sisämarkkinoille.

A on valituksessaan hallinto-oikeuteen vaatinut, korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymyksessä olevilta osin, aiheutuneen vahingon täysimääräistä korvaamista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään muun ohella kumonnut Uudenmaan ELY-keskuksen ja Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluiden päätökset ja palauttanut asian Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluille uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on selostettuaan soveltamansa oikeusohjeet ja asiassa saatua keskeistä selvitystä, lausunut oikeudellisena arviointinaan seuraavaa:

Hallinto-oikeus toteaa, että unionin valtiontukimääräyksiä ja -säännöksiä sovelletaan toimenpiteisiin, jotka täyttävät kaikki SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt edellytykset.

Komissio on riistavahinkolain mukaista petoeläinvahinkokorvausta koskevassa päätöksessään katsonut, että kyseinen järjestelmä on unionin valtiontukisäännöksissä tarkoitettu tukiohjelma. Hallinto-oikeus toteaa, että tämän johdosta maatalousyrittäjälle riistavahinkolain nojalla hirvieläinten viljelyksille aiheuttamista vahingoista maksettavan korvauksen voidaan myös arvioida lähtökohtaisesti täyttävän kaikki SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaiset valtiontuen kriteerit siltä osin kuin korvauksen määrä ylittää komission asetuksen (EU) N:o 1408/2013 3 artiklan 2 kohdan mukaisen samalle yritykselle myönnettävän vähämerkityksisen tuen kokonaismäärän. Valittajan hakemaa hirvieläinvahinkokorvausta on siten tämän, korvauksen muodossa maksettavan, tuen myöntämisestä päätettäessä voitu pitää komission mainitussa asetuksessa tarkoitettuna tukitoimena.

Hallinto-oikeus toteaa, että EU-oikeuden ja kansallisen oikeuden ristiriitatilanteessa sovellettavan etusijaperiaatteen mukaan sellainen EU:n perussopimuksen määräys tai EU-säädöksen säännös, jolla on välitön oikeusvaikutus, syrjäyttää sen kanssa ristiriidassa olevan kansallisen säännöksen riippumatta tämän asemasta kansallisessa säädöshierarkiassa. Komission asetukset ovat kokonaisuudessaan Suomea sitovia säädöksiä. Asetuksia sovelletaan Euroopan unionin jäsenvaltioiden kansallisissa tuomioistuimissa ja muissa kansallisissa viranomaisissa sellaisenaan, eikä niiden soveltaminen edellytä kansallisen lainsäädännön muuttamista.

Hallinto-oikeus toteaa, että riistavahinkolain mukaan laissa tarkoitettujen riistaeläinten muun ohella viljelyksille aiheuttamat vahingot korvataan täysimääräisesti valtion talousarvion puitteissa.

Asiassa saadusta selvityksestä ilmenee, että valittajan viljelyksille aiheutunut vahinko on määrältään 31 131,41 euroa. Valittajan riistavahinkolain nojalla hakemaa korvausta on sitä myönnettäessä leikattu 15 000 euroon komission asetuksen (EU) N:o 1408/2013 3 artiklan 2 kohdan perusteella maa- ja metsätalousministeriön 17.10.2016 päätöksen mukaisesti. Maa- ja metsätalousministeriö on mainitussa määrärahan osoittamista koskevassa päätöksessä katsonut, ettei komission antamissa maatalouden suuntaviivoissa 2014 - 2020 ole oikeusperustaa maksaa hirvieläinten aiheuttamia maatalousvahinkoja muutoin kuin vähämerkityksisenä tukena. Asiassa on tämän vuoksi seuraavaksi arvioitava, onko Suomen kansallinen riistavahinkolaki ristiriidassa komission asetuksen (EU) N:o 1408/2013 3 artiklan 2 kohdan kanssa siltä osin kuin riistavahinkolaki oikeuttaisi sanotun kohdan mukaista enimmäismäärää suurempaan korvaukseen hirvieläimen maataloustuottajan viljelyksille aiheuttamista vahingoista ja syrjäyttääkö asetus näin ollen valittajan oikeuden riistavahinkolain mukaiseen täyteen korvaukseen.

Hallinto-oikeus toteaa, että komission asetuksen (EU) N:o 1408/2013 3 artiklassa on määräykset siitä, millä edellytyksillä maataloustuotteiden alkutuotannolle myönnettävään tukitoimenpiteeseen ei liity SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusvelvollisuutta. Komission asetuksen 3 artikla ei siten estä sen 2 kohdassa mainittua määrää suuremman tuen myöntämistä, jos komissio katsoo 108 artiklan 3 kohdan mukaisen tiedon saatuaan tuen soveltuvan sisämarkkinoille. Euroopan unionin maa- ja metsätalousalan ja maaseutualueiden valtiontukea vuosina 2014 - 2020 koskevissa, komission ratkaisukäytännössään noudattamissa, suuntaviivoissa on esitetty ne edellytykset ja perusteet, joiden täyttyessä tuki soveltuu sisämarkkinoille. Hallinto-oikeus toteaa, että mainitut suuntaviivat eivät ole SEUT 228 artiklassa sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa noudatettaviksi määrättyjä säädöksiä, eivätkä ne näin ollen myöskään ole esteenä sille, että jäsenvaltio myöntää muunlaistakin kuin suuntaviivoissa mainittua tukea. SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti jäsenvaltion on kuitenkin ilmoitettava komissiolle sellaisen tuen myöntämisestä, joka täyttää SEUT 107 artiklan 1 kohdan perusteet (notifikaatio) eikä jää komission asetuksen (EU) N:o 1408/2013 määräysten nojalla ilmoitusvelvollisuuden ulkopuolelle. Komissio arvioi, soveltuuko tällainen tuki sisämarkkinoille.

Asiassa saadusta selvityksestä ilmenee, että riistavahinkolain mukaisesta hirvieläinvahinkokorvauksesta ei ole tehty SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusta komissiolle eikä komissio ole siten arvioinut, onko kyse sisämarkkinoille soveltuvasta tuesta. Tämän vuoksi hallinto-oikeus katsoo, että riistavahinkolain mukaisesta täydenkorvauksenperiaatteesta ei voida ministeriön päätökseen perustuen poiketa ilman komissiolle tehtyä SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusta. Koska Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluilla ja Uudenmaan ELY-keskuksella on ollut asiasta toinen käsitys, valituksenalainen päätös ja valittajan hakemukseen annettu korvauspäätös on kumottava ja asia palautettava Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluille uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Riistavahinkolaki 3 § 1 kohta, 8 § 1 momentti, 9 § 2 momentti ja 10 §

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta (SEUT) 107 artikla 1 kohta, 108 artikla 3 kohta ja 288 artikla kohdat 1 ja 2

Komission asetus (EU) N:o 1408/2013 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen maatalousalalla 3 artikla kohdat 1, 2 ja 5

Euroopan unionin perussopimusten määräyksiä koskevan Euroopan unionin oikeuden ensisijaisuudesta annettu 17. julistus

Euroopan komission antamat Euroopan unionin maa- ja metsätalousalan ja maaseutualueiden valtiontukea vuosina 2014 - 2020 koskevat suuntaviivat (2014/C 204/1) kohdat 30 ja 36.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pia Repo, Virpi Ikkelä ja Hanna Välimaa, joka on myös esitellyt asian.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluiden valituslupahakemusta.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n väitteen siitä, että Maa- ja metsätalousministeriöllä ei ole asiassa valitusoikeutta.

3. Korkein hallinto-oikeus myöntää Maa- ja metsätalousministeriölle valitusluvan ja tutkii asian. Valitus hyväksytään. Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluiden päätöksen voimaan.

4. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluiden valituslupahakemuksen tutkimatta jättäminen

Riistavahinkolain 47 §:n 3 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätökseen, joka koskee korvauksen takaisinperintää, saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Muutoin hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Hallintolainkäyttölaki (586/1996) on kumottu 1.1.2020 voimaan tulleella oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetulla lailla. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 126 §:n 1 momentin perusteella tämän asian käsittelyyn sovelletaan kuitenkin kumotun hallintolainkäyttölain säännöksiä.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös ei vaikuta Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun sillä tavoin välittömästi, että sillä olisi hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosaisen valitusoikeus asiassa.

Kunnan maaseutuelinkeinoviranomaiselle ei ole riistavahinkolaissa tai muussakaan erityislaissa säädetty oikeutta valittaa sellaisesta hallinto-oikeuden päätöksestä, joka koskee riistaeläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamista valtion varoista. Näin ollen Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluiden valitusoikeus ei voi perustua siihen, että valitusoikeudesta olisi laissa erikseen säädetty.

Kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisen hoidettavaksi ei ole säädetty erityistä valvontatehtävää hirvieläinvahinkokorvauksiin liittyen, eikä valitusoikeus siten ole tarpeen viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi. Kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisella ei ole hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitettua valitusoikeutta myöskään sillä perusteella, että sen asian ensi asteessa ratkaisseena viranomaisena tekemä päätös on muutoksenhaun johdosta kumottu.

Koska Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluilla ei edellä mainituista syistä ole valitusoikeutta, sen valituslupahakemus on jätettävä tutkimatta.

2. Maa- ja metsätalousministeriön valitusoikeus

Riistavahinkolain 49 §:n 1 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriön tehtävänä on muun ohella valvoa kuntien maaseutuelinkeinoviranomaisten toimintaa niiden hoitaessa tässä laissa säädettyjä tehtäviä. Pykälän 2 momentin mukaan maa- ja metsätalousministeriöllä on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada muiden ohella kuntien maaseutuelinkeinoviranomaisilta sellaisia tehtävänsä hoitamiseksi välttämättömiä tietoja tuen hakijaa ja saajaa koskevista seikoista, joilla on olennaista merkitystä tämän lain noudattamisen varmistamiseksi tuen myöntämisessä, maksamisessa ja käytön valvonnassa.

Maa- ja metsätalousministeriön laissa säädettynä tehtävänä on valvoa kuntien maaseutuelinkeinoviranomaisten riistavahinkolain mukaista toimintaa muun ohella hirvieläinvahinkokorvauksia myönnettäessä. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon valituksessa esitetyt perusteet sekä hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentista ilmenevä periaate, Maa- ja metsätalousministeriöllä on valvottavanaan olevan julkisen edun vuoksi asiassa valitusoikeus. Tämän vuoksi A:n väite valitusoikeuden puuttumisesta on hylättävä.

3. Pääasia

3.1 Sovellettavat oikeusohjeet

3.1.1 Kansalliset säännökset

Riistavahinkolain 3 §:n 1 kohdan mukaan hirvieläimen aiheuttamana viljelysvahinkona korvataan pellolle, puutarhalle, taimistoviljelmälle ja kootulle sadolle aiheutunut vahinko.

Riistavahinkolain 8 §:n 1 momentin mukaan riistaeläimen aiheuttama vahinko korvataan valtion talousarvion rajoissa sen mukaan kuin jäljempänä säädetään.

Riistavahinkolain 9 §:n (105/2009) 2 momentin mukaan, mikäli korvauksia ei voida suorittaa talousarvion puitteissa täysimääräisesti, vähennetään jokaiselta korvaukseen oikeutetulta korvauksen määrää samassa suhteessa. (- - -)

Riistavahinkolakia ja lakia metsästyslain 87 §:n muuttamisesta koskevan hallituksen esityksen (HE 90/2008 vp) mukaan Suomessa noudatettavana oleva riistaeläinten aiheuttamien vahinkojen korvausjärjestelmä on Euroopan unioniin liittymisen yhteydessä notifioitu komissiolle Suomen pysyvän edustuston 25.4.1995 päivätyllä kirjeellä niin sanottuna olemassa olevana tukijärjestelmänä. Notifiointi sisälsi valtioneuvoston päätöksen hirvieläinvahinkojen korvaamisesta (319/1982), valtioneuvoston päätöksen petoeläinvahinkojen korvaamisesta (259/1986), lain petoeläinten tappamien porojen korvaamisesta (574/1956), lain petoeläinten tappamien porojen korvaamisesta annetun lain 2 §:n muuttamisesta (1011/ 1973) sekä maatalousministeriön päätöksen petoeläinten tappamien porojen korvaamisesta (656/1956). Komissio ei ole vaatinut muutoksia korvausjärjestelmään.

3.1.2 Unionin oikeus

SEUT 107 artiklan (aiempi Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artikla) 1 kohdan mukaan, jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Saman sopimuksen 108 artiklan (aiempi Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 88 artikla) 1 kohdan mukaan komissio seuraa jatkuvasti jäsenvaltioiden kanssa niiden voimassa olevia tukijärjestelmiä. Se tekee jäsenvaltioille ehdotuksia sisämarkkinoiden asteittaisen kehittämisen tai sisämarkkinoiden toiminnan kannalta aiheellisiksi toimenpiteiksi. Artiklan 3 kohdan mukaan komissiolle on annettava tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta niin ajoissa, että se voi esittää huomautuksensa. Jos komissio katsoo, että tällainen suunnitelma ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille, se aloittaa 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn viipymättä. Jäsenvaltio, jota asia koskee, ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

Saman sopimuksen 109 artiklan mukaan neuvosto voi artiklasta ilmenevin tavoin antaa aiheelliset asetukset 107 ja 108 artiklan soveltamisesta ja etenkin vahvistaa ne edellytykset, joilla 108 artiklan 3 kohtaa sovelletaan, sekä ne tukimuodot, joihin tätä menettelyä ei sovelleta.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) 659/1999 1 artiklan mukaan asetuksessa tarkoitetaan

a) ”tuella” toimenpiteitä, jotka täyttävät kaikki perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa asetetut tunnusmerkit;

b) ”voimassa olevalla tuella”

i) tukia, jotka olivat olemassa ennen perustamissopimuksen voimaantuloa kyseisissä jäsenvaltioissa, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka on otettu käyttöön ennen perustamissopimuksen voimaantuloa ja joita voidaan soveltaa edelleen perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymisasiakirjan 144 ja 172 artiklan, Tšekin, Viron, Kyproksen, Latvian, Liettuan, Unkarin, Maltan, Puolan, Slovenian ja Slovakian liittymisasiakirjan liitteessä IV olevan 3 kohdan ja kyseisen liitteen lisäyksen, Bulgarian ja Romanian liittymisasiakirjan liitteessä V olevan 2 kohdan ja 3 kohdan b alakohdan sekä kyseisen liitteen lisäyksen sekä Kroatian liittymisasiakirjan kyseisen liitteen lisäyksen soveltamista;

ii) hyväksyttyjä tukia eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka komissio tai neuvosto on hyväksynyt; (- - -)

c) ”uudella tuella” kaikkia tukia, eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen muutokset;

Saman asetuksen 2 artiklan (Uudesta tuesta ilmoittaminen) 1 kohdan mukaan, jollei perustamissopimuksen 94 artiklan (nykyisin SEUT 109 artikla) tai sen muiden asiaa koskevien määräysten nojalla annetuissa asetuksissa toisin säädetä, asianomaisen jäsenvaltion on riittävän ajoissa ilmoitettava komissiolle kaikista suunnitelmistaan myöntää uutta tukea. (- - -)

Saman asetuksen 3 artiklan (Täytäntöönpanokielto) mukaan tukea, josta on 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti ilmoitettava, ei saa ottaa käyttöön ennen kuin komissio on tehnyt, tai sen katsotaan tehneen, päätöksen tällaisen tuen hyväksymisestä.

Saman asetuksen 18 artiklan (Ehdotus aiheellisiksi toimenpiteiksi) mukaan, jos komissio jäsenvaltion 17 artiklan mukaisesti toimittamien tietojen perusteella katsoo, että voimassa oleva tukiohjelma ei sovellu tai ei enää sovellu yhteismarkkinoille, se antaa suosituksen, jossa se ehdottaa aiheellisia toimenpiteitä asianomaiselle jäsenvaltiolle. Suositus voi koskea erityisesti:

a) tukiohjelman asiasisällön muuttamista; tai

b) menettelytapoja koskevien vaatimusten asettamista; taikka

c) tukiohjelman lakkauttamista.

Saman asetuksen 19 artiklan (Aiheellisia toimenpiteitä koskevan ehdotuksen oikeudelliset vaikutukset) 1 kohdan mukaan, jos asianomainen jäsenvaltio hyväksyy ehdotetut toimenpiteet ja ilmoittaa siitä komissiolle, komissio kirjaa kyseisen tiedon ja ilmoittaa siitä jäsenvaltiolle. Annettuaan hyväksyntänsä jäsenvaltio on velvollinen toteuttamaan aiheelliset toimenpiteet.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589, joka on tullut voimaan 14.10.2015 ja jolla neuvoston asetus (EY) 659/1999 on kumottu, 1 artiklassa säädetään muun ohella ”tuen”, ”voimassa olevan tuen” ja ”uuden tuen” käsitteistä vastaavasti kuin asetuksessa (EY) 659/1999.

Asetuksen (EU) 2015/1589 2 artiklan (Uudesta tuesta ilmoittaminen) 1 kohdan mukaan jollei SEUT-sopimuksen 109 artiklan tai sen muiden asiaa koskevien määräysten nojalla annetuissa asetuksissa toisin säädetä, asianomaisen jäsenvaltion on riittävän ajoissa ilmoitettava komissiolle kaikista suunnitelmistaan myöntää uutta tukea. Komissio ilmoittaa viipymättä asianomaiselle jäsenvaltiolle ilmoituksen vastaanottamisesta.

Asetuksen (EU) 2015/1589 3 artiklan (Täytäntöönpanokielto) mukaan tukea, josta on 2 artiklan 1 kohdan mukaisesti ilmoitettava, ei saa ottaa käyttöön ennen kuin komissio on tehnyt, tai sen katsotaan tehneen, päätöksen tällaisen tuen hyväksymisestä.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta tiettyihin valtion monialaisen tuen muotoihin annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 994/98 komissiolle on annettu valtuus säätää asetuksella kynnyksestä, jonka alittaviin tukitoimenpiteisiin ei sovelleta nykyisen SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua ilmoitusmenettelyä.

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen maatalousalalla annetun komission asetuksen (EU) N:o 1408/2013 vähämerkityksistä tukea koskevan 3 artiklan 1 kohdan mukaan tukitoimenpiteiden ei katsota täyttävän kaikkia perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdan perusteita eikä niihin sen vuoksi sovelleta perussopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusvelvollisuutta, jos ne täyttävät tässä asetuksessa vahvistetut edellytykset. Saman artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltion yhdelle yritykselle myöntämän vähämerkityksisen tuen kokonaismäärä ei saa olla yli 15 000:ta euroa minkään kolmen verovuoden jakson aikana. Artiklan 5 kohdan mukaan edellä 2 kohdassa vahvistettua enimmäismäärää ja 3 kohdassa tarkoitettua kansallista ylärajaa sovelletaan riippumatta vähämerkityksisen tuen muodosta tai tarkoituksesta sekä siitä, rahoitetaanko jäsenvaltion myöntämä tuki kokonaan tai osittain unionin varoista.

Euroopan komission antamissa maa- ja metsätalousalan valtiontukea koskevissa suuntaviivoissa vuosiksi 2007 - 2013 (2006/C 319/01) tukijärjestelmien kestoa koskevassa kohdassa 189 on todettu muun ohella, että komissio aikoo tulevaisuudessa hyväksyä ainoastaan järjestelmät, joiden kesto on rajoitettu. (- - -) Muita tukijärjestelmiä saisi soveltaa enintään seitsemän vuotta. Ehdotuksissa aiheellisiksi toimenpiteiksi, kohdissa 196 - 197, komissio ehdottaa jäsenvaltiolle perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdan mukaisesti (nykyinen SEUT 108 artiklan 1 kohta), että ne muuttavat nykyisiä tukijärjestelmiään pääasiassa siten, että ne ovat näiden suuntaviivojen mukaisia viimeistään 31. joulukuuta 2007. Jäsenvaltioita kehotetaan vahvistamaan kirjallisesti 28. helmikuuta 2007 mennessä, että ne hyväksyvät nämä ehdotukset aiheellisiksi toimenpiteiksi.

3.1.3 Muu huomioon otettava aineisto

Euroopan komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston linjoista I ja J vastaava pääjohtaja ilmoitti 21.10.2014 Suomelle kirjeellä (Ref. Ares(2014)3481130 - 21/10/2014) vuosien 2007-2013 suuntaviivoihin (2006/C 319/01) viitaten, että kaikki valtiontukijärjestelmät ovat määräaikaisia. Myös alun perin kestoltaan rajoittamattomien järjestelmien seitsemän vuoden enimmäiskesto päättyy 31.12.2014. Jos alun perin kestoltaan rajoittamatonta tukijärjestelmää toteutetaan edelleen mainitun päivän jälkeen, siitä tulee uusi tuki. Tällaisesta tuesta tulee sääntöjenvastainen 1.1.2015, mutta komissio voi julistaa sen sisämarkkinoille sopivaksi, jos se noudattaa pääkohdiltaan vuosien 2014 - 2020 suuntaviivoja. Jäsenvaltioita neuvotaan lakkauttamaan tällaiset voimassa olevat tukijärjestelmät 31.12.2014 jälkeen tai ilmoittamaan niistä mahdollisimman pian komissiolle.

Euroopan komissio on 31.3.2015 antanut Suomea koskevassa valtiontukiasiassa SA.40228 päätöksen riistavahinkolakiin perustuvan petoeläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen tarkoitetun tuen unionin valtiontukisäännösten mukaisuudesta. Päätöksen mukaan Suomi oli 15.12.2014 ilmoittanut tästä tukiohjelmasta SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Päätöksessä todetaan komission arviointina muun ohella seuraavaa:

(29) Jotta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohtaa voidaan soveltaa, toimenpiteistä on oltava yritykselle taloudellista hyötyä, jota se ei olisi voinut saada tavanomaisesta liiketoiminnastaan, tuen on oltava valikoivaa, sen on oltava jäsenvaltion myöntämää tai se on myönnettävä valtion varoista ja se vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(30) Toimenpide rahoitetaan valtion talousarviovaroista. Se hyödyttää ainoastaan tiettyjä yrityksiä (maatalouden alkutuotannossa toimivat yritykset) (- - -).

(31) Tuki saattaa vääristää kilpailua, koska se tarjoaa tuensaajille taloudellisen edun. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan jo pelkästään se seikka, että tuki vahvistaa yrityksen kilpailukykyä kilpaileviin yrityksiin verrattuna antamalla kyseiselle yritykselle taloudellisen edun, jota se ei olisi saanut muutoin harjoittaessaan tavanomaista toimintaansa, on osoitus siitä, että tukeen liittyy riski kilpailun vääristymisestä.

(32) Yritykselle myönnetyn tuen katsotaan vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, jos yritys toimii markkinoilla, joilla käydään yhteisön sisäistä kauppaa. Kyseinen ala on avoin kilpailulle EU:n tasolla ja sen vuoksi hyvin herkkä kaikille jonkin tietyn jäsenvaltion tuotantoa suosiville toimenpiteille. Koska EU:n sisäinen maataloustuotteiden kauppa on merkittävää, ilmoitettu tukiohjelma on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(33) Edellä esitetyn perusteella SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan edellytykset täyttyvät. Sen vuoksi voidaan päätellä, että ehdotettu toimenpide on kyseisessä artiklassa tarkoitettua valtiontukea. (- - -)

3.2 Asiassa saatu selvitys

A on 16.11.2015 hakenut korvausta puutarhaviljelmiinsä vuonna 2015 kohdistuneista hirven tai valkohäntäpeuran aiheuttamista vahingoista. Maastotarkastuksen suorittaneen maaseutuasiamiehen arvion mukaan hirvieläinten aiheuttamien viljelysvahinkojen määrä oli yhteensä 31 131,41 euroa.

Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalvelut on tukipäätöksellään 23.1.2017 myöntänyt A:lle 15 000 euron hirvieläinvahinkokorvauksen niin sanottuna vähämerkityksellisenä tukena.

Uudenmaan ELY-keskus on 20.3.2017 hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen vahingon korvaamisesta täysimääräisenä.

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 10.6.2019 kumonnut Uudenmaan ELY-keskuksen ja Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluiden päätökset ja palauttanut asian Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluille uudelleen käsiteltäväksi.

3.3 Oikeudellinen arviointi

3.3.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa arvioitavana, onko A:lle myönnettyä hirvieläinvahingoista riistavahinkolain perusteella maksettua korvausta tullut rajoittaa määrältään siten, että tukea myönnetään vain niin sanottuna de minimis -tukena SEUT 108 artiklan 3 kohdassa säädetyn täytäntöönpanokiellon johdosta, vaikka valituksenalaisen Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalvelujen tukipäätöksen tekemiseen aikaan voimassa olleiden riistavahinkolain säännösten perusteella nyt kysymyksessä oleva vahinko tulisi korvata täysimääräisesti, ellei valtion talousarvion rajoista muuta johdu.

Asiassa on siten ensin arvioitavana, onko riistavahinkolaissa säädetty hirvieläinvahinkokorvaus SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, johon sovelletaan unionin valtiontukimääräyksiä ja -säännöksiä. Mikäli hirvieläinvahinkokorvaus on valtiontukea, tulee lisäksi arvioida, mikä merkitys nyt kysymyksessä olevassa asiassa on sillä, ettei hirvieläinvahinkoja koskevaa korvausjärjestelmää ole notifioitu komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdassa edellytetyllä tavalla.

3.3.2 Valtiontuen tunnusmerkkien täyttyminen

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikkien SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen edellytysten on täytyttävä, jotta kyseessä olisi valtiontuki.

Riistavahinkolakia ja lakia metsästyslain 87 §:n muuttamisesta koskevan hallituksen esityksen (HE 90/2008 vp) mukaan Suomi on Euroopan unioniin liittymisen yhteydessä notifioinut komissiolle muun ohella valtioneuvoston päätöksen hirvieläinvahinkojen korvaamisesta (319/1982), jossa ennen riistavahinkolain voimaantuloa säädettiin hirvieläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta. Komissio ei vaatinut muutoksia kyseiseen korvausjärjestelmään.

Komissio on Suomen riistavahinkolain mukaisen petoeläinvahinkokorvausjärjestelmän soveltuvuutta sisämarkkinoille arvioidessaan valtiontukiasiassa SA.40228 katsonut, että mainittu tukijärjestelmä kuuluu SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että komission arvioitavana ollut petoeläinvahinkojärjestelmä ja nyt kysymyksessä oleva hirvieläinvahinkojärjestelmä vastaavat rahoitukseltaan ja korvausten piirissä olevien tahojen osalta toisiaan. Korvaukset rahoitetaan valtion talousarviovaroista ja korvaukset hyödyttävät vain maatalouden alkutuotannossa toimivia yrityksiä. Molempiin järjestelmiin liittyy lisäksi vastaavanlainen riski kilpailun vääristymisestä ja molemmat järjestelmät ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Kun otetaan huomioon hirvieläinten aiheuttamia vahinkoja koskeneen korvausjärjestelmän osalta Suomen Euroopan unioniin liittymisen yhteydessä suorittama notifiointi sekä komission valtiontukiasiassa SA.40228 tekemä päätös, myös nyt kysymyksessä olevaa riistavahinkolain perusteella hirvieläinten aiheuttamista viljelysvahingoista maksettavaa korvausta on pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena.

3.3.3 Tuen ilmoittamatta jättäminen ja sen seuraukset

SEUT 108 artiklan 3 kohdasta seuraa, että jäsenvaltion tulee ilmoittaa komissiolle SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan kuuluvasta tuesta niin ajoissa, että komissio voi esittää huomautuksensa. Jäsenvaltio, jota asia koskee ei saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös. SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua täytäntöönpanokieltoa sovelletaan välittömästi jokaiseen sellaiseen tukeen, joka on toteutettu siitä ilmoittamatta (esim. asia C-75/18, Vodafone Magyarország, EU:C:2020:139, 22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätty täytäntöönpanokielto ei kuitenkaan koske neuvoston asetuksen (EY) 659/1999 1 artiklan b kohdassa tarkoitettuja voimassa olevia tukia, jotka voidaan SEUT 108 artiklan 1 kohdan mukaisesti panna säännönmukaisesti täytäntöön edellyttäen, että komissio ei ole todennut niitä yhteismarkkinoille soveltumattomiksi (esim. asia C-262/11, Kremikovtzi, EU:C:2012:760, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Suomi on notifioinut hirvieläinvahinkokorvausjärjestelmän komissiolle Euroopan unioniin liittymisen yhteydessä voimassa olevana tukijärjestelmänä, joka on ollut toistaiseksi voimassa oleva tukijärjestelmä. Riistavahinkolakia ja lakia metsästyslain 87 §:n muuttamisesta koskevasta hallituksen esityksestä (HE 90/2008 vp) ilmenee, että komissio ei ole edellä mainitun notifioinnin yhteydessä vaatinut muutoksia kyseiseen tukijärjestelmään. Kysymys on siten lähtökohtaisesti ollut voimassa olevasta tuesta, jota SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukainen täytäntöönpanokielto ei ole koskenut.

Neuvoston asetuksen (EY) 659/1999 18 artiklan mukaan, jos komissio katsoo, että voimassa oleva tukiohjelma ei sovellu tai ei enää sovellu yhteismarkkinoille, se antaa suosituksen, jossa se ehdottaa aiheellisia toimenpiteitä asianomaiselle jäsenvaltiolle. Suositus voi koskea muun ohella tukiohjelman lakkauttamista. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että mikäli asianomainen jäsenvaltio hyväksyy ehdotukset aiheellisiksi toimenpiteiksi asetuksen 19 artiklan 1 kohdan mukaisesti, ne sitovat kyseistä jäsenvaltiota (esim. asia C-242/00, Saksa v. komissio, EU:C:2002:380, 28 kohta).

Esillä olevassa asiassa arvioitavana olevan tukijärjestelmän osalta neuvoston asetuksen (EY) 659/1999 18 artiklan mukaiset komission ehdotukset aiheellisiksi toimenpiteiksi ovat sisältyneet maa- ja metsätalousalan valtiontukea vuosina 2007 - 2013 koskeviin suuntaviivoihin. Kyseisissä suuntaviivoissa komissio on ilmoittanut, että jatkossa tukijärjestelmiä saisi soveltaa enintään seitsemän vuotta. Komissio on ehdottanut jäsenvaltiolle perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdan (nykyinen SEUT 108 artiklan 1 kohta) mukaisesti, että ne muuttavat tukijärjestelmiään siten, että ne ovat kysymyksessä olevien suuntaviivojen mukaisia vuoden 2007 loppuun mennessä. Jäsenvaltioita on kehotettu vahvistamaan kirjallisesti, että ne hyväksyvät ehdotukset aiheellisiksi toimenpiteiksi. Kun Suomi on vahvistanut hyväksyvänsä komission ehdotukset aiheellisiksi toimenpiteiksi, ovat ne tulleet Suomea velvoittaviksi neuvoston asetuksen (EY) 659/1999 19 artiklan mukaisesti. Siten Suomi on sitoutunut muuttamaan nyt kysymyksessä olevan hirvieläinvahinkojärjestelmän määräaikaiseksi siten, että järjestelmä päättyy seitsemän vuoden kuluessa eli viimeistään 31.12.2014.

Euroopan komission toimesta Suomelle on lisäksi ilmoitettu kirjeellä 21.10.2014 maa- ja metsätalousalan valtiontukea vuosina 2007 - 2013 koskeviin suuntaviivoihin viitaten, että jos alun perin kestoltaan rajoittamatonta tukijärjestelmää toteutetaan edelleen 31.12.2014 jälkeen, siitä tulee uusi tuki, josta tulee EU:n valtiontukisääntöjen vastainen 1.1.2015.

Edellä todetusta seuraa, että riistavahinkolakiin sisältyvä hirvieläinten aiheuttamia vahinkoja koskeva korvausjärjestelmä on muuttunut 1.1.2015 alkaen neuvoston asetuksen (EY) 659/1999 1 artiklan c kohdassa tarkoitetuksi uudeksi tueksi, josta on tullut ilmoittaa SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Koska Suomi ei ole sanottuun ajankohtaan mennessä tai sen jälkeenkään notifioinut kyseistä tukijärjestelmää, tuki on sääntöjenvastaista tukea, jota koskee SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätty täytäntöönpanokielto siltä osin kuin tukea ei myönnetä komission vähämerkityksisestä tuesta maatalousalalla antaman asetuksen (EU) N:o 1408/2013 mukaisesti.

Edellä olevan perusteella Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluiden on tullut korvauksesta päättäessään soveltaa komission asetusta (EU) N:o 1408/2013, jolloin A:lle myönnetty korvauksen määrä on sanotun asetuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan voinut olla enintään 15 000 euroa.

3.3.4 Johtopäätös

Edellä esitetyistä syistä hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota Uudenmaan ELY-keskuksen ja Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluiden päätöksiä ja palauttaa asiaa Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluille uudelleen käsiteltäväksi.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluiden päätös on saatettava voimaan.

4. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julki-sen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kun otetaan huomioon asian laatu ja asiassa saatu selvitys sekä se, että oikeudenkäynnin ei ole katsottava aiheutuneen Keski-Uudenmaan maaseutuhallintopalveluiden virheestä, Keski-Uudenmaan maaseutupalveluja ei ole velvoitettava maksamaan A:lle korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §, maa- ja metsätalousministeriötä ei ole velvoitettava maksamaan A:lle korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Vesa-Pekka Nuotio, Anne Nenonen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Heidi Jääskeläinen.