21.12.2021

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Airisto-Velkuan kalatalousalue on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on jättänyt huomioimatta Airisto-Velkuan kalatalousalueen vastaselityksessä annetut lisätiedot.

Tuen myöntäminen ei ole Euroopan unionin tai kansallisen lainsäädännön taikka toimintaohjelman tai paikallisen strategian vastaista. ELY-keskuksen poikkeamisharkinnassa ei ole otettu riittävässä määrin huomioon tukihakemuksessa tarkoitetun toiminnan luonnetta. Hylkeenpyynti on sinällään sallittua toimintaa. Tukihakemuksessa tarkoitetussa hankkeessa ei kuitenkaan ole kyse metsästyksestä vaan kalastajien elinkeinon ja omaisuuden suojelemisesta. Metsästystapahtuma on erotettava ympäristönhoidosta ja metsästyksen jälkitilanteesta.

Maa- ja metsätalousministeriön toisen asian yhteydessä EU:n komissiolta pyytämä ohjeistus ei ole asian kannalta relevantti. Komission ohjeistus on koskenut EMKR-asetuksen 38 ja 40 artiklaa, kun taas nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse asetuksen 63 artiklan nojalla haetusta tuesta.

Hanke ei ole ollut tukikelpoinen muun EMKR-asetuksen toimenpidetyypin kuin sen 63 artiklassa tarkoitetun yhteisölähtöisten paikallisten kehitysstrategioiden täytäntöönpanon nojalla. Tällöin EMKR-asetuksen 38 ja 40 artiklaa ei ole voitu soveltaa hakemuksen hylkäämisen perusteena.

ELY-keskus on antanut lausunnon, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Suomen valtion EU:n komission kanssa keväällä 2019 käymissä keskusteluissa on käynyt selkeästi ilmi, että komission kanta hylkeiden ja muiden merinisäkkäiden vahingoittamiseen tähtäävien hankkeiden rahoituskelpoisuuteen on kielteinen.

Komission kannan mukaan hylkeiden kalastukselle aiheuttamaan ongelmaan voidaan kansallisen toimintaohjelman puitteissa reagoida vain myöntämällä tukea EMKR-asetuksen 38 artiklan 1 kohdan d alakohdassa sekä 40 artiklan 1 kohdan h alakohdassa tarkoitettuihin kalatalouden ja kalakantojen kestävyyttä parantaviin toimenpiteisiin. Näissä toimenpiteissä edellytetään panostusta pyydysten valikoivuuteen, tahattomien saaliiden välttämiseen sekä suojautumiseen kalastusta haittaavilta eläimiltä niiden ja kalastuselinkeinon välisen rinnakkaiselon mahdollistamiseksi.

EMKR-asetuksen 63 artiklan 2 kohdan tarkoituksena on varmistaa, ettei kalatalouden arvoketjulle myönnettävää EU-rahoitusta suunnattaisi tukikelvottomiin toimenpiteisiin tai erilaisin ehdoin myöskään kalatalousryhmätoiminnan kautta. Kaikki EMKR:n puitteissa rahoituskelpoiset toimet on lueteltu poissulkevasti EMKR-asetuksessa. Jos jotakin toimenpidettä ei ole mainittu asetuksessa, se ei ole rahoituskelpoinen.

Edellä esitettyyn ja erityisesti komission kannanottoon pohjautuen ELY keskus ei voinut pitää hankkeen toteutusta EMKR-asetuksen tai Suomen toimintaohjelman mukaisena, eikä myöskään Saaristomeren kalatalouden toimintaryhmän olisi tullut hyväksyä sitä EMKR-asetuksen ja Suomen toimintaohjelman vastaisena.

Airisto-Velkuan kalatalousalue on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi ELY-keskukselle.

1. Sovellettavat säännökset

1. 1. Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 (yleisasetus) 32 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että yhteisölähtöistä paikallista kehittämistä voidaan tukea muun ohella Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta (EMKR).
2. 2. Yleisasetuksen johdanto-osan 32. perustelukappaleen mukaan, jotta yhteisölähtöisen paikallisen kehittämisen liittämistä osaksi ohjelmatyötä voidaan helpottaa, sitä voidaan toteuttaa yhden temaattisen tavoitteen puitteissa joko sosiaalisen osallisuuden edistämiseksi ja köyhyyden torjumiseksi tai työllisyyden ja työvoiman liikkuvuuden edistämiseksi, tämän kuitenkaan estämättä sitä, että osana yhteisölähtöistä paikallista kehittämistä rahoitettavat toimet voivat edistää kaikkia muitakin temaattisia tavoitteita.
3. 3. Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta ja neuvoston asetusten (EY) N:o 2328/2003, (EY) N:o 861/2006, (EY) N:o 1198/2006 ja (EY) N:o 791/2007 sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1255/2011 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 508/2014 (EMKR-asetus) 1 artiklan mukaan kyseisessä asetuksessa määritellään unionin rahoitustoimenpiteet, joilla pannaan täytäntöön yhteinen kalastuspolitiikka (YKP), merioikeuteen liittyvät asiaan kuuluvat toimenpiteet, kalastus- ja vesiviljelyalueiden ja sisävesikalastuksen kestävä kehitys sekä yhdennetty meripolitiikka (YMP).
4. 4. EMKR-asetuksen 6 artiklan mukaan EMKR edesauttaa Eurooppa 2020 strategian toteuttamista ja YKP:n täytäntöönpanoa sekä noudattaa kalastuksen ja vesiviljelyn sekä niihin liittyvän toiminnan kestävää kehittämistä koskevia unionin painopisteitä, jotka heijastavat yleisasetuksessa tarkoitettuja asianmukaisia temaattisia tavoitteita ja joihin kuuluvat muun ohella:
5. 5. 1) Ympäristön kannalta kestävän, resurssitehokkaan, innovatiivisen, kilpailukykyisen ja tietämykseen perustuvan kalastuksen edistäminen pyrkimällä seuraaviin erityistavoitteisiin:
6. 6. a) kalastuksen meriympäristöön kohdistuvan vaikutuksen pienentäminen, mukaan lukien tahattomien saaliiden välttäminen ja vähentäminen mahdollisimman suuressa määrin;
7. 7. b) vesiympäristön biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemien suojelu ja ennallistaminen; (…)
8. 8. d) kalatalousyritysten, mukaan lukien pienimuotoista rannikkokalastusta harjoittavan laivaston kilpailukyvyn ja elinkelpoisuuden parantaminen sekä turvallisuuden tai työolojen parantaminen; (…)
9. 9. 4) Työllisyyden ja alueellisen yhteenkuuluvuuden lisääminen pyrkimällä seuraavaan erityistavoitteeseen: talouskasvun, sosiaalisen osallisuuden ja työpaikkojen luomisen edistäminen sekä työllistyvyyden ja työvoiman liikkuvuuden tukeminen sellaisissa rannikko- ja sisämaayhteisöissä, jotka ovat riippuvaisia kalastuksesta ja vesiviljelystä, mukaan lukien toimintojen monipuolistaminen kalastuksen alalla ja niiden ulottaminen muille meritalouden aloille.
10. 10. EMKR-asetuksen V osaston I luvussa säädetään yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin puitteissa rahoitettavista kalastuksen kestävää kehitystä koskevista toimenpiteistä.
11. 11. EMKR-asetuksen 38 artiklan (Meriympäristöön kalastuksesta kohdistuvien vaikutusten rajoittaminen ja kalastuksen mukauttaminen lajien suojeluun) 1 kohdan d alakohdan mukaan, jotta voitaisiin vähentää meriympäristöön kalastuksesta kohdistuvia vaikutuksia, tukea asteittaista poisheittämisen lopettamista ja helpottaa siirtymistä meren elollisten luonnonvarojen kestävään hyödyntämiseen asetuksen (EU) N:o 1380/2013 2 artiklan 2 kohdan mukaisesti, EMKR:n tukea voidaan myöntää investointeihin, jotka tehdään laitteisiin, joilla suojataan pyydyksiä ja saaliita nisäkkäiltä tai linnuilta, joita suojellaan neuvoston direktiivillä 92/43/ETY tai neuvoston ja Euroopan parlamentin direktiivillä 2009/147/EY, edellyttäen, että se ei heikennä pyydysten valikoivuutta ja että saalistajien fyysisten vahingoittumisen välttämiseksi toteutetaan kaikki asianmukaiset toimenpiteet.
12. 12. EMKR-asetuksen V osaston III luvussa säädetään yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin puitteissa rahoitettavista kalastus- ja vesiviljelyalueiden kestävää kehitystä koskevista toimenpiteistä.
13. 13. EMKR-asetuksen 58 artiklan mukaan EMKR:sta tuetaan kalastus- ja vesiviljelyalueiden kestävää kehitystä noudattaen yleisasetuksen 32 artiklassa säädettyä yhteisölähtöistä paikallista kehittämistä koskevaa lähestymistapaa. Asetuksen 59 artiklan mukaan III luvun mukaisen tuen on edistettävä 6 artiklan 4 kohdan mukaisen unionin painopisteen mukaisten erityistavoitteiden toteuttamista.
14. 14. EMKR-asetuksen 60 artiklan 1 kohdan mukaan edistääkseen 59 artiklassa tarkoitettujen tavoitteiden toteutumista yhteisölähtöisissä paikallisissa kehitysstrategioissa on a) maksimoitava kalastus- ja vesiviljelyalojen osallistuminen rannikoilla ja sisämaassa sijaitsevien kalastus- ja vesiviljelyalueiden kestävään kehitykseen; ja b) varmistettava, että paikalliset yhteisöt hyödyntävät täysimääräisesti meri-, rannikko- ja sisävesialueiden kehityksen tarjoamia mahdollisuuksia ja hyötyvät niistä sekä auttavat etenkin pieniä ja taantuvia kalasatamia maksimoimaan mahdollisuutensa infrastruktuuria monipuolistamalla.
15. 15. Saman artiklan 2 kohdan mukaan strategian on oltava johdonmukainen alueella määriteltyjen mahdollisuuksien ja tarpeiden sekä 6 artiklan mukaisten unionin painopisteiden kanssa. Strategiat voivat vaihdella kalastukseen keskittyvistä strategioista laajempiin, kalatalousalueiden monipuolistamiseen suunnattuihin strategioihin. Strategioiden on mentävä pelkkää toimien kokoelmaa tai alakohtaisten toimenpiteiden rinnakkain asettelua pidemmälle.
16. 16. EMKR-asetuksen 61 artiklan 1 kohdan mukaan EMKR:n soveltamista varten nimetään yleisasetuksen 32 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetut paikalliset toimintaryhmät paikallisiksi kalatalouden toimintaryhmiksi. Artiklan 2 kohdan mukaan paikallisten kalatalouden toimintaryhmien on ehdotettava yhteisölähtöistä paikallista kehitysstrategiaa, joka perustuu vähintään tämän asetuksen 60 artiklassa esitettyihin tekijöihin, ja vastattava sen täytäntöönpanosta.
17. 17. EMKR-asetuksen 63 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan yhteisölähtöisten paikallisten kehitysstrategioiden täytäntöönpanoon osoitettavaa tukea voidaan myöntää arvon lisäämiseen, työpaikkojen luomiseen, nuorten houkuttelemiseen alalle ja innovoinnin edistämiseen kalastus- ja vesiviljelytuotteiden toimitusketjun kaikissa vaiheissa.
18. 18. Saman artiklan 2 kohdan mukaan edellä 1 kohdassa tarkoitettu tuki voi sisältää tämän osaston I, II ja IV luvussa, 69 ja 70 artiklaa lukuun ottamatta, säädettyjä toimenpiteitä edellyttäen, että olemassa on selkeät perusteet niiden hallinnoimiseksi paikallisella tasolla. Jos tukea myönnetään näitä toimenpiteitä vastaaviin toimiin, sovelletaan tämän osaston I, II ja IV luvussa säädettyjä asiaankuuluvia ehtoja ja rahoitusosuuksia.
19. 19. Harmaahylje (Halichoerus grypus) on laji, jota suojellaan neuvoston direktiivillä 92/43/ETY luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta (luontodirektiivi) ja joka sisältyy direktiiviin liitteeseen II.
20. 20. Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevan eurooppalaisen asetuksen kansallisesta täytäntöönpanosta annetun lain (1093/2014) 12 §:n 4 kohdan mukaan toimintaohjelmasta voidaan myöntää tukea kalatalouden toimintaryhmien paikallisten strategioiden toteuttamiseen.
21. 21. Lain 20 §:n 1 momentin mukaan, jos tukea haetaan kalatalouden toimintaryhmän rahoituskiintiöstä, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus pyytää hakemuksesta lausunnon toimivaltaiselta kalatalouden toimintaryhmältä. Toimintaryhmä antaa lausunnon tuen myöntämisen tarkoituksenmukaisuudesta paikallisen strategian tavoitteiden kannalta.
22. 22. Lain 21 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus päättää tuen myöntämisestä. Pykälän 3 momentin mukaan ratkaistaessa hakemusta kalatalouden toimintaryhmän rahoituskiintiöstä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee päätöksen saatuaan 20 §:n 1 momentissa tarkoitetun lausunnon toimivaltaiselta kalatalouden toimintaryhmältä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi poiketa kalatalouden toimintaryhmän lausunnosta vain, jos tuen myöntäminen olisi Euroopan unionin tai kansallisen lainsäädännön taikka toimintaohjelman tai paikallisen strategian vastaista tai jos kalatalouden toimintaryhmän rahoituskiintiössä ei ole riittävää määrärahaa toimenpiteen rahoittamiseen.

2. Asiassa saatu selvitys

1. 23. Airisto-Velkuan kalatalousalue on 10.5.2019 hakenut Euroopan meri- ja kalatalousrahaston tukea hankkeelleen ”Rannikkokalastuksen toimintamahdollisuuksien edistäminen”. Tukea on haettu EMKR-asetuksen 63 artiklan mukaiseen paikalliseen kehittämishankkeeseen. Hanketta on kuvattu hakemuksessa seuraavasti: ”Hankkeessa kehitetään ja testataan erilaisia keinoja ja välineitä, joilla pyydyksiä kokeva harmaahylje saadaan pysähtymään sellaiselle etäisyydelle pyydyksestä, jossa sen poistaminen on turvallista ja eettistä. Testataan ja kehitetään kalustoa metsästetyn hylkeen paikallistamiseksi meressä ja noston mahdollistamiseksi. Kehitetään saaliin turvallista talteen ottoa ja talteenottovälineiden toimivuutta. Hankkeen toiminta-alue on koko Saaristomeri. Kehitystyö keskittyy alueille, joilla harmaahylkeitä todennetusti päivystää pyydyksillä ja joissa hankkeessa testattavien välineiden kokeilu ja kehitystyö on mahdollista. Hankkeen tavoitteena on säilyttää ja lisätä kaupallisten kalastajien kalastusmahdollisuuksia ja lähikalan saatavuutta sekä luoda pohjaa alan kehittymiselle.”
2. 24. Tukihakemuksen liitteenä olleessa hankesuunnitelmassa on todettu muun ohella, että hylkeet ovat ammattikalastukselle jatkuva, kasvava ja ratkaisematon ongelma sekä suurin este alan kehittymiselle. Hylkeenmetsästys on mahdollista metsästyslain 10 §:n nojalla annetun alueellisen kiintiön puitteissa l6.4. - 31.12. Kiinnostus metsästykseen on hiipunut muun muassa hyljetuotekauppakiellon takia.
3. 25. Hankesuunnitelman mukaan hanke edistää Saaristomeren kalatalousstrategian painopisteen 2 ”Arvoketjun kehittäminen” ja erityisesti siihen kuuluvan toimenpiteen ”Vahinkoeläinten aiheuttamien haittojen estäminen ja vähentäminen” tavoitteiden saavuttamista. Hankkeen sisältämät toimenpiteet on kuvattu hankesuunnitelmassa seuraavasti: ”1. Sijoitetaan erilaisia hallin uteliaisuuden herättäviä välineitä sellaisille aktiivisessa kalastuskäytössä oleville kalastuspaikoille, joita hallit todennetusti kokevat, sellaiselle etäisyydelle, että eläimen turvallinen ja eettinen poistaminen olisi mahdollista. Testataan käytännössä ja kehitetään välineistöä. 2. Hankitaan, testataan ja kehitetään kalustoa ammutun hylkeen paikallistamiseksi ja noston mahdollistamiseksi. 3. Kehitetään saaliin turvallista talteen ottoa ja talteenottovälineiden toimivuutta. 4. Tiedotustilaisuus hankkeen tuloksista.”
4. 26. Saaristomeren kalatalouden toimintaryhmä I samma båt - samassa veneessä rf ry on 27.5.2019 todennut, että hanke toteuttaa Saaristomeren kalatalousstrategian painopistettä 2 ”Arvoketjun kehittäminen” ja täyttää Saaristomeren kalatalouden toimintaryhmän valintakriteerit, ja päättänyt tuen osuudeksi 25 473 euroa.

3. Oikeudellinen arviointi

1. 27. Asiassa on ratkaistavana, onko ELY-keskus voinut kalatalouden toimintaryhmän lausunnosta poiketen hylätä Airisto-Velkuan kalatalousalueen tukihakemuksen EMKR-asetuksen ja kansallisen toimintaohjelman vastaisena.
2. 28. Asiassa kalatalouden toimintaryhmän rahoituskiintiöstä haettu tuki on ollut EMKR-asetuksen 63 artiklassa tarkoitettua tukea yhteisölähtöisten paikallisten kehitysstrategioiden täytäntöönpanoon. Koska kysymys on ollut EMKR-asetuksen V osaston III luvun mukaisesta tuesta, asetuksen 59 artiklasta seuraa, että tuen on tullut edistää asetuksen 6 artiklan 4 kohdassa tarkoitettujen työllisyyden ja alueellisen yhteenkuuluvuuden lisäämisen painopisteen mukaisten erityistavoitteiden toteuttamista. Mainitun asetuksen 63 artiklan 1 kohdassa määritellään ne tavoitteet, joihin tukea voidaan tässä tarkoituksessa paikallisen kehitysstrategian mukaisesti myöntää. Saaristomeren kalatalousryhmä on todennut hankkeen toteuttavan paikallisen kehitysstrategian painopistettä ”Arvoketjun kehittäminen”.
3. 29. EMKR-asetuksen 63 artiklan 1 kohdan mukaisen tavoitteen saavuttamiseksi tuettavat toimenpiteet määritellään paikallisessa kehitysstrategiassa. EMKR-asetuksen 63 artiklan 2 kohdan mukaan tuki voi sisältää myös asetuksen V osaston I, II ja IV luvussa (69 ja 70 artiklaa lukuun ottamatta) säädettyjä toimenpiteitä edellyttäen, että olemassa on selkeät perusteet niiden hallinnoimiseksi paikallisella tasolla. Kyseisestä säännöksestä ilmenee edelleen, että tukea voidaan myöntää myös näitä toimenpiteitä vastaaviin toimiin. Tällöin sovelletaan asetuksen V osaston I, II ja IV luvussa säädettyjä asiaankuuluvia ehtoja ja rahoitusosuuksia.
4. 30. Muutoksenhakijan tukihakemuksessa kuvatuilla toimilla pyritään muun ohella pyydysten suojaamiseen hyljevahingoilta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sanotuilla toimilla on siten sama tavoite kuin EMKR-asetuksen 38 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitetuilla investoinneilla laitteisiin, joilla suojataan kalanpyydyksiä ja -saaliita nisäkkäiltä tai linnuilta. Koska tähän nähden tukihakemuksen kohteena ovat viimeksi mainittua toimenpidettä vastaavat toimet, asetuksen 63 artiklan 2 kohdasta seuraa, että tukea myönnettäessä tulevat sovellettaviksi asetuksen V osaston I luvussa säädetyt asiaankuuluvat ehdot. Näihin kuuluu asetuksen 38 artiklan 1 kohdan d alakohtaan sisältyvä ehto, jonka mukaan muun ohella direktiivillä 92/43/ETY suojeltujen saalistajien fyysisen vahingoittumisen välttämiseksi tulee toteuttaa kaikki asianmukaiset toimenpiteet.
5. 31. Asiassa saadun selvityksen perusteella tukihakemuksen kohteena olevaan hankkeeseen sisältyy toimia, joiden tarkoituksena on edesauttaa kalanpyydyksillä vierailevien harmaahylkeiden poistamista. Tukihakemuksessa kuvattu harmaahylkeiden pysäyttäminen ja poistaminen tarkoittaa käytännössä niiden tappamista. Tähän nähden, ja kun harmaahylje on direktiivillä 92/43/ETY suojeltu laji, hankkeen ei voida katsoa olleen EMKR-asetuksen 38 artiklan 1 kohdan d alakohtaan sisältyvän ehdon mukainen.
6. 32. Asiassa on lisäksi otettava huomioon EMKR-asetuksen 60 artiklan 2 kohdasta seuraava vaatimus, jonka mukaan paikallisen kehitysstrategian tulee olla johdonmukainen muun ohella 6 artiklan mukaisten unionin painopisteiden kanssa. Asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa tällaisena painopisteenä mainitaan ympäristön kannalta kestävän kalastuksen edistäminen. Paikallisen kehitysstrategian, jonka puitteissa toteutettaisiin tukihakemuksen kohteena olevan hankkeen sisältämien toimien kaltaisia toimia, ei edellä todettuun nähden olisi katsottava vastaavan myöskään asetuksen 60 artiklan 2 kohdan mukaisia vaatimuksia.
7. 33. Edellä mainituilla perusteilla tuen myöntäminen hankkeeseen olisi ollut EMKR-asetuksen vastaista. ELY-keskus on siten voinut poiketa kalatalouden toimintaryhmän lausunnosta ja hylätä tukihakemuksen.
8. 34. Tämän vuoksi ja kun otetaan muutoin huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
9. 35. Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Vesa-Pekka Nuotio, Joni Heliskoski, Tero Leskinen ja Toni Kaarresalo. Asian esittelijä Mirka Kuisma.