28.12.2020

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 21.10.2019 nro 19/0384/1

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 20.5.2016 nro 69/2016/1 tarkistanut Vapo Oy:n Joutsensuon turvetuotantoalueen toistaiseksi voimassa olevan, Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 21.1.2005 myöntämän ympäristöluvan nro 8/05/1 lupamääräykset ja muuttanut luvan määräaikaiseksi. Tarkistetut lupamääräykset korvaavat aikaisemmat lupamääräykset kokonaisuudessaan. Aluehallintovirasto on hylännyt hakemuksen jälkihoitotoimien vahvistamisen osalta. Tuotantoalueen pinta-ala on noin 57,3 ha, josta auma-alueita on 10,5 ha.

Lupapäätöksessä on annettu lupamääräykset 1 - 19, joista lupamääräyksen 5 kolmas kappale sekä lupamääräykset 6 ja 19 kuuluvat seuraavasti:

Päästöt vesiin

_ _

5. - - -

Luvan haltijan on toimitettava Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselle 31.5.2017 mennessä selvitys tuotantoalueella ja tuotannosta poistuneilla alueilla tehtävistä toimenpiteistä, jotta alueella esiintyvät happamat sulfaattimaat ja potentiaaliset happamat sulfaattimaat eivät tule hapettumiselle alttiiksi pitkienkään kuivien jaksojen yhteydessä.

6. Toiminnanharjoittajan on tuotantoalueen tai sen osa-alueiden luovutusten yhteydessä ilmoitettava kirjallisesti vastaanottajalle tässä päätöksessä happamia sulfaattimaita ja potentiaalisia happamia sulfaattimaita koskevat velvoitteet.

_ _

Toiminnan lopettaminen ja jälkihoito

_ _

19. Luvan haltijan on hyvissä ajoin, viimeistään vuosi ennen toiminnan lopettamista, esitettävä aluehallintoviraston hyväksyttäväksi yksityiskohtainen suunnitelma tuotantoalueen jälkihoidosta ja vesienkäsittelyä koskevista toimista.

Hakemukseen on liitettävä esitys toiminnan lopettamisen jälkeisestä tarkkailusta sekä esitys toiminnan päättyessä tehtävistä kunnostustoimista ja tuotannon päättymisen jälkeen mahdollisesti aiheutuvien ympäristön pilaantumisvahinkojen korvaamisesta, joista luvan haltija on vastuussa.

Hakemuksessa on esitettävä, kuinka jälkihoitotoimenpiteet toteutetaan siten, ettei jälkihoidon päättyessä alueelta turvetuotannosta johtuvista syistä pitkienkään kuivien jaksojen jälkeen lähde poikkeuksellisen happamia vesiä, joista voi aiheutua pilaantumista tai sen vaaraa. Esityksessä on otettava huomioon lupamääräyksen 5 mukainen ELY-keskukselle tehty selvitys ja liitteen 3 mukaiset tarkkailutulokset.

Vastaava suunnitelma on esitettävä myös, jos huomattava osa tuotantoalueesta poistuu tuotannosta ja kyseisellä alueella on suunniteltu tehtäväksi muutoksia vesienjohtamisjärjestelyihin.

- -

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakemuksen osittainen hylkääminen

Ympäristönsuojelulain 94 §:n mukaan luvanvaraisen toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten tai valtioneuvoston asetuksella säädetyn yksilöidyn velvoitteen mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, samoin kuin toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta.

Jos ympäristölupa ei sisällä riittäviä määräyksiä toiminnan lopettamisen varalta, lupaviranomaisen on annettava tätä tarkoittavat määräykset.

Joutsensuo sijaitsee alueella, jossa esiintyy happamia sulfaattimaita, lupamääräyksessä 19 on määrätty suunnittelemaan jälkihoitotoimenpiteet niin, ettei alueelta lähde turvetuotannosta aiheutuen poikkeuksellisen happamia vesipäästöjä. Joutsensuolla on havaittu sulfidien hapettumisesta johtuvia happamia vesipäästöjä.

Tuotannosta poistuneen turvetuotantoalueen sijaitessa happamien sulfaattimaiden alueella on jälkihoitotoimet toteutettava siten, että alueelta ei pitkienkään kuivien jaksojen jälkeen pääse pintavesiin pilaantumisen vaaraa aiheuttavia happamia vesiä. Tästä syystä aluehallintovirasto katsoo, että Joutsensuon turvetuotantoalueen jälkihoitotoimia koskevia määräyksiä ei lupamääräyksen 17 mukaisia yleisiä siistimistä koskevia velvoitteita lukuun ottamatta ole mahdollista antaa ennen sanotun tarkemman jälkihoitosuunnitelman toimittamista aluehallintovirastoon.

Lupamääräysten tarkistaminen ja luvan muuttaminen määräaikaiseksi

Kyseessä on Joutsensuon toiminnalle 21.1.2005 myönnetyn ympäristöluvan lupamääräysten tarkistamisasia. Luvan myöntämisen edellytykset on ratkaistu edellä mainitussa päätöksessä. Toiminnassa ei tapahdu oleellisia muutoksia aikaisemmin myönnetyn luvan mukaiseen toimintaan verrattuna. Ennalta arvioiden toiminnasta aiheutuvat päästöt tulevat vähenemään, kun tuotantoala supistuu. Näiden tarkistettujen lupamääräysten mukainen turvetuotantoalueen toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Luvan haltija on ilmoittanut tuotantotoiminnan päättyvän kokonaan vuoteen 2026 ja hakenut määräaikaista 31.12.2026 saakka voimassa olevaa lupaa, minkä vuoksi toistaiseksi voimassa oleva ympäristölupa on muutettu määräaikaiseksi.

Määräaikainen lupa raukeaa määräajan päättyessä. Tämän jälkeen tuotantoaluetta ei katsota enää ympäristönsuojelulain mukaisesti luvanvaraiseksi. Tämä ei kuitenkaan poista toimintaa harjoittaneen vastuuta turvetuotannosta johtuvista ennakoimattomista vahingoista. Muuttamalla lupa määräaikaiseksi turvataan se, että tuotanto saatetaan viivytyksettä päätökseen ja toiminnasta johtuvat velvoitteet täytetään.

Joutsensuon kuivatusvedet käsitellään ympärivuotisesti pintavalutuskentän avulla. Toimittaessa lupamääräysten tarkistamista koskevassa hakemuksessa esitetyn ja tämän luvan tarkistettujen määräysten mukaisesti toiminnan katsotaan täyttävän parhaan käyttökelpoisen tekniikan ja parhaan käytännön vaatimukset.

Joutsensuon toiminnan vaikutusten ei arvioida vaikeuttavan Oulujoen-Iijoen vesienhoitosuunnitelman Iijoen alaosan tilatavoitteiden saavuttamista, kun otetaan huomioon lupamääräysten mukainen vesienkäsittely. Iijoen alaosan ekologinen tila on arvioitu tyydyttäväksi vesienhoidon toisella suunnittelukaudella. Iijoen alaosalla ei ole ravinnekuormituksen vähentämistarvetta.

Hakemukseen sisältyvien tutkimustulosten perusteella merkittävä osa Joutsensuon tuotantoalueesta sijaitsee happamalla tai potentiaalisesti happamalla sulfaattimaalla. Tästä syystä toiminta mainituilla alueilla on järjestettävä niin, että tuotantoalueelta ei tuotannon aikana tai/ja tuotannon päättymisen jälkeenkään turvetuotannosta johtuvista syistä lähde sulfidien hapettumisesta johtuvia poikkeuksellisen happamia vesiä. Tuotannon päättymisen jälkeen tehtävillä jälkihoitotoimilla on lisäksi huolehdittava, ettei alueella harjoitetusta turvetuotannosta johtuvista syistä lähde poikkeuksellisen happamia vesiä, joista voi aiheutua pilaantumista tai sen vaaraa.

Lupamääräyksiä tarkistettaessa määräyksiä on muutettu, lisätty tai poistettu siten, että määräykset kokonaisuudessaan vastaavat nykyään turvetuotantoalueiden toiminnalle myönnettyjen ympäristölupapäätösten linjauksia.

Kalastolle ja kalastukselle aiheutuvia haittoja ehkäistään kalatalousmaksulla tehtävillä toimenpiteillä.

Toimittaessa tarkistettujen lupamääräysten mukaisesti toiminnasta ei aiheudu terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista, vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella eikä eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Lupamääräysten perustelut siltä osin kuin nyt on kysymys

Lupamääräyksen 6 mukainen velvoite ilmoittaa tämän päätöksen mukaisista velvoitteista kirjallisesti tuotannosta poistuneen alueen tai sen osa-alueen vastaanottajalle on tarpeen, jotta alueen uusi maankäyttö voidaan toteuttaa asianmukaisesti siten, että happamat päästöt vesistöön voidaan estää.

Turvetuotantoalueelta tulee päästöjä vielä tuotannon päätyttyä, joten lupamääräykset 17 - 19 ovat tarpeen tuotantoalueen jälkihoidon järjestämiseksi ja päästöjen rajoittamiseksi. Yksityiskohtainen suunnitelma jälkihoidosta on velvoitettu saattamaan vireille hakemusasiana aluehallintovirastossa, jotta riittävät jälkihoitotoimet voidaan varmistaa muun muassa sen vuoksi, että maaperässä olevien sulfidien takia mainitut toimenpiteet on tehtävä erityisen huolellisella suunnittelulla ja varautumisella. Laaja-alaisiin vesienjohtamisjärjestelyjen muutoksiin on saatava myös aluehallintoviraston lupa. Luvan haltija on vastuussa toiminnan päättymisen jälkeen alueen mahdollisista ympäristövaikutuksista, kunnes voidaan todeta, että turvetuotannosta aiheutuva kuormitus ja pilaantumisen vaara on loppunut.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, kumonnut Vapo Oy:n valituksen johdosta lupamääräyksen 5 ensimmäisen kappaleen, lupamääräyksen 6 kokonaan ja lupamääräyksen 19 kolmannen kappaleen sekä muuttanut lupamääräyksen 5 kolmatta kappaletta.

Muutoksen jälkeen lupamääräys 5 ja 19 kuuluvat seuraavasti (muutokset kursiivilla):

5. (poistettu tekstiä)

Happamalla tai potentiaalisesti happamalla sulfaattimaalla tarkoitetaan tässä päätöksessä aluetta, jolta otettujen näytteiden pH on kahdeksan viikon inkuboinnin jälkeen alle 4 ja pudotus lähtötilanteesta on vähintään 0,5 yksikköä.

Luvan haltijan on toimitettava Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskukselle 31.5.2020 mennessä selvitys tuotantoalueella (poistettu tekstiä) tehtävistä toimista , joilla tuotantoalueella mahdollisesti esiintyvät happamat kuivatusvedet käsitellään niin, ettei vesistöön päädy tuotantoalueelta happamia valumia.

19. Luvan haltijan on hyvissä ajoin, viimeistään vuosi ennen toiminnan lopettamista, esitettävä aluehallintoviraston hyväksyttäväksi yksityiskohtainen suunnitelma tuotantoalueen jälkihoidosta ja vesienkäsittelyä koskevista toimista.

Hakemukseen on liitettävä esitys toiminnan lopettamisen jälkeisestä tarkkailusta sekä esitys toiminnan päättyessä tehtävistä kunnostustoimista ja tuotannon päättymisen jälkeen mahdollisesti aiheutuvien ympäristön pilaantumisvahinkojen korvaamisesta, joista luvan haltija on vastuussa.

(poistettu tekstiä)

Vastaava suunnitelma on esitettävä myös, jos huomattava osa tuotantoalueesta poistuu tuotannosta ja kyseisellä alueella on suunniteltu tehtäväksi muutoksia vesienjohtamisjärjestelyihin.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti siltä osin kuin nyt on kysymys:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, ympäristöriskeistä ja niiden hallinnasta sekä haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (selvilläolovelvollisuus) .

Ympäristönsuojelulain 7 §:n 1 momentin mukaan toiminnanharjoittajan on järjestettävä toimintansa niin, että ympäristön pilaantuminen voidaan ehkäistä ennakolta. Jos pilaantumista ei voida kokonaan ehkäistä, se on rajoitettava mahdollisimman vähäiseksi. Toiminnanharjoittajan on rajoitettava toimintansa päästöt ympäristöön ja viemäriverkostoon mahdollisimman vähäisiksi.

Ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin 1, 5 ja 6 kohtien mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun muassa päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta, toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista sekä muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Ympäristönsuojelulain 94 §:n 1 momentin perusteella luvanvaraisen toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi samoin kuin toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta. Saman pykälän 3 momentin mukaan, jos ympäristölupa ei sisällä riittäviä määräyksiä toiminnan lopettamiseksi tarvittavista toimista, lupaviranomaisen on annettava tätä tarkoittavat määräykset.

Asiassa saatu selvitys

Joutsensuo sijaitsee Oulun ja Pudasjärven kaupungeissa noin 21 km Yli-Iin keskustasta itään. Joutsensuo on toiminnassa oleva tuotantoalue, jossa on vuonna 2014 ollut jäljellä tuotannossa olevaa aluetta 57,3 ha. Tuotanto on aloitettu vuonna 1994, jolloin tuotantoala oli noin 144 ha. Joutsensuon turvetuotannon on arvioitu päättyvän vuonna 2026.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on valituksenalaisella päätöksellä tarkistanut tuotannossa olevaa aluetta koskevan ympäristöluvan määräykset ja toiminnanharjoittajan hakemuksesta myöntänyt luvan määräaikaisena vuoden 2026 loppuun saakka. Vuoteen 2016 mennessä tuotannosta poistunut alue on tuotettu kivennäismaahan ja se on jo kasvittunut. Tuotannon päätyttyä on noin 20 ha:n alueelle tarkoitus rakentaa kosteikko muun alueen siirtyessä metsänkasvatukseen.

Joutsensuon tuotantoalueella on tehty pohjamaan happamoitumisriskiselvitys, jossa on tutkittu 8 eri osista tuotantoaluetta otettua pohjamaanäytettä. Tulosten perusteella Joutsensuon pohjamaa lohkoja 6 ja 7 lukuun ottamatta on potentiaalista sulfaattimaata.

Joutsensuo sijaitsee Iijoen vesistöalueella. Matkaa Joutsensuolta Iijokeen on noin 1,3 km. Joutsensuon valumavedet johdetaan Haapakosken voimalaitoksen lähivaluma-alueelle, jonka pinta-ala on 81,5 km2. Koko Iijoen valuma-alueen pinta-ala on Haapakosken voimalaitoksen kohdalla 11 103 km2. Joutsensuon osuus Haapakosken voimalaitoksen lähivaluma-alueen pinta-alasta on 0,7 % ja Iijoen valuma-alueesta 0,009 %. Iijokeen johdetaan turvetuotannon kuivatusvesiä noin 3 000 ha:n alalta. Turvetuotantoalueiden kokonaisosuus Iijoen valuma-alueesta on 0,2 %.

Iijoen veden laadussa Joutsensuon purkupaikan alapuolella ei ole ilmennyt oleellista Joutsensuon turvetuotannosta johtuvaa heikentymistä. Keskimääräiset sähkönjohtavuusarvot ovat olleet alhaisella tasolla. Veden happipitoisuus on ollut hyvä ja pH-arvojen perusteella jokiveden puskurikyky on hyvä tai erinomainen. Kiintoainetta vedessä on ollut vähän. Kesän keskimääräiset kokonaisfosfori- ja a-klorofyllipitoisuudet ovat olleet lievästi reheville vesille tyypillisellä tasolla ja kokonaistyppipitoisuudet vähäravinteisille vesille tyypillisellä tasolla.

Iijoen keski- ja yläosa ovat pintavesityypiltään suuria turvemaiden jokia ja Iijoen alaosa erittäin suuri turvemaiden joki. Keski- ja yläosan ekologinen tila on vesienhoidon toisella suunnittelukaudella luokiteltu hyväksi. Iijoen alaosa on voimalaitosrakentamisen ja voimakkaan säännöstelyn vuoksi luokiteltu voimakkaasti muutetuksi vesistöksi ja sen ekologinen tila on tyydyttävä.

Oulujoen-Iijoen vesienhoitoalueen toimenpideohjelman mukaan turvetuotannolta edellytetään parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttöä ja mahdollisuus ympärivuotiseen pintavalutukseen on tutkittava.

Joutsensuon turvetuotanto on loppuvaiheessa. Tuotannosta oli vuonna 2014 poistunut noin 87 ha eli 60 % alkuperäisestä tuotantoalueesta. Tuotannosta poistunut alue oli vuoteen 2016 mennessä kokonaisuudessaan kasvittunut. Hakemukseen liitetyssä jälkikäyttösuunnitelmassa on todettu, että 62,5 ha tuotannosta poistuneesta alueesta on metsittämistä varten lannoitettu tuhkalla vuonna 2014. Jäljellä olevalla alueella turvetta on tuotettu massansiirtomenetelmällä, minkä seurauksena joka toinen saroista on tuotettu kivennäismaahan saakka.

Vuoden 2015 päästötarkkailussa pintavalutuskentälle tulevan veden pH-arvo on ollut alimmillaan 4. Geologian tutkimuskeskuksen selvityksen perusteella jäljellä olevalla tuotantoalueella potentiaalista sulfaattimaata on lohkoilla 1−5.

Ympäristöhallinnon avoimista tietojärjestelmistä saatavien vedenlaatutietojen perustella Joutsensuon alapuolisen Iijoen vedessä ei ole havaittu happamuuden voimistumista. Veden pH-luku ei millään havaintokerralla ole alittanut arvoa 6. Myöskään veden sähkönjohtavuusarvojen perusteella jokeen ei Joutsensuon alueelta kohdistu veden laatua heikentäviä happamuudesta johtuvia metallipäästöjä. Iijoen keskivirtaama Haapakosken kohdalla on 135 m3/s.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätökset

Ympäristönsuojelulain 94 §:n mukaan luvanvaraisen toiminnan päätyttyä toiminnanharjoittaja vastaa edelleen lupamääräysten mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi. Lupapäätöksessä on annettava määräykset toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista.

Joutsensuon pintavalutuskentälle tulevassa kuivatusvedessä on todettu alentuneita pH-arvoja vuoden 2015 näytteissä eli sen jälkeen, kun tuotannosta poistuneella alueella tuotantoon liittyvät toimet ovat päättyneet, alue on kokonaisuudessaan kasvittunut ja siitä valtaosa lannoitettu tuhkalla ja metsitetty. Hallinto-oikeus katsoo, että koska happamat päästöt eivät ole aiheutuneet näiden alueiden turvetuotannosta, ei aluehallintoviraston olisi tullut antaa näiden alueiden turvetuotannon päättymisen jälkeistä tilannetta koskevia määräyksiä. Tämän vuoksi hallinto-oikeus kumoaa lupamääräyksen 19 kolmannen kappaleen. Lupamääräys 19 on hallinto-oikeuden muuttamassa muodossa Joutsensuon olosuhteissa riittävä jälkihoitotoimia varten.

Lupamääräyksessä 19 edellytetty jälkihoitosuunnitelma ja jälkihoidosta annettavat määräykset voivat koskea vain jäljellä olevaa 57,3 ha:n tuotantoalaa. Hallinto-oikeus arvioi seuraavassa tuotannon jälkeistä aikaa koskevia määräyksiä vain tältä osin.

Koska hankealueella joka toinen sarka on jo tuotettu kivennäismaahan, on jäljellä ja tuotettavissa oleva sarka-ala pieni. Tuotanto on päättymässä vuonna 2026. Saadun selvityksen mukaan Joutsensuolla happamuutta aiheuttavat sulfaattimaakerrokset ovat ohuita ja niiden hapontuottopotentiaali on melko pieni. Vastaanottavassa vesistössä ei ole ilmennyt happamoitumisvaikutuksia.

Näillä perusteilla ja ottaen huomioon, että Iijoen alaosa ei ole herkkä happamille päästöille, hallinto-oikeus katsoo, että vaikka Joutsensuon kuivatusveden pH-arvo on ajoittain ollut alhainen, on tuotantoalueen happamista kuivatusvesistä johtuvien haittojen ilmenemisen riski Ii-joessa vähäinen. Joutsensuon turvevarat voidaan tuottaa kokonaisuudessaan loppuun. Lupamääräys 5 on hallinto-oikeuden muuttamassa muodossa Joutsensuon olosuhteissa riittävä jälkihoitotoimia varten.

_ _

Ympäristöluvassa asetetut velvoitteet koskevat ainoastaan toiminnanharjoittajaa ja siihen saakka, kunnes jälkihoitotoimet on saatettu loppuun valvovan viranomaisen hyväksymällä tavalla. Alueiden luovutus ei kuulu ympäristönsuojelulain sääntelyn piiriin, joten ympäristöluvassa asetetut velvoitteet sitovat luovutuksensaajaa vain, jos samalla luovutetaan luvanvarainen toiminta. Näin ollen toiminnanharjoittajalle ei voida ympäristöluvassa asettaa lupamääräyksen 6 mukaista ilmoittamisvelvollisuutta. Tämän vuoksi hallinto-oikeus kumoaa lupamääräyksen 6. Mikäli uuden maanomistajan toiminnan havaitaan aiheuttavan ympäristönsuojelulain vastaisia päästöjä vesistöön, voidaan tilanteeseen tarvittaessa puuttua valvonnallisin keinoin.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sinikka Kangasmaa, Patrick Sahlström ja Kirsti Poikonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan, sellaisena kuin se on ELY-keskuksen Vapo Oy:n vastineen johdosta annetussa vastaselityksessä osittain muutettuna, vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan päätöksessä kumotun lupamääräyksen 6 osalta ja lupapäätökseen lisätään aluehallintoviraston päätöksen lupamääräys 6 muutettuna kuitenkin seuraavasti:

”6. Toiminnanharjoittajan on tuotantoalueen tai sen osa-alueiden luovutusten yhteydessä ilmoitettava kirjallisesti vastaanottajalle, että alueella on happamia sulfaattimaita ja potentiaalisia happamia sulfaattimaita.”

Lisäksi ELY-keskus on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan päätöksessä kumotun lupamääräyksen 19 kolmannen kappaleen osalta ja että mainittu lupamääräys saatetaan voimaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Lupamääräyksen 6 osalta ELY-keskus on todennut, että tietous happamien sulfaattimaiden aiheuttamasta happamien vesistöpäästöjen riskistä on viime vuosina tutkimusten myötä kasvanut. Turvetuotantoalueilla aikanaan tehdyissä maanvuokrasopimuksissa ei ole osattu ottaa huomioon happamuusriskiä. Kun turvetuotannon tarkoitus on hyödyntää alueen turvekerros, voi turvekerroksen alla oleva potentiaalisesti hapan maaperä tästä toiminnasta (ojituksen ulottaminen kivennäismaahan ja turvekerroksen poistaminen) johtuen muuttua happamaksi sulfaattimaaksi, mistä voi aiheutua veden pH-arvon laskun myötä muun muassa eliöstölle haitallisten metallien huuhtoutumista. Lisäkuivatus ja maanmuokkaus tällaisilla alueilla turvetuotannon jälkeen voi pahentaa tilannetta entisestään. Tässä on kyse maanomistajan oikeusturvasta, joten hänen tulisi saada tietoonsa mahdolliset tulevaa toimintaa rajoittavat seikat ja tästä syystä lupamääräys 6 tulisi palauttaa tässä valituksessa vaaditulla tavalla.

Lupamääräyksen 19 kolmannen kappaleen osalta ELY-keskus on viitannut aluehallintoviraston perusteluihin, joissa on todettu, että turvetuotantoalueelta tulee päästöjä vielä tuotannon päätyttyä. Siten muun muassa lupamääräys 19 on tarpeen tuotantoalueen jälkihoidon järjestämiseksi ja päästöjen rajoittamiseksi. Yksityiskohtainen suunnitelma jälkihoidosta velvoitettiin saattamaan vireille hakemusasiana aluehallintovirastossa, jotta riittävät jälkihoitotoimet voidaan varmistaa muun muassa sen vuoksi, että maaperässä olevien sulfidien takia mainitut toimenpiteet on tehtävä erityisen huolellisella suunnittelulla ja varautumisella. Laaja-alaisiin vesienjohtamisjärjestelyjen muutoksiin on saatava myös aluehallintoviraston lupa. Luvan haltija on vastuussa toiminnan päättymisen jälkeen alueen mahdollisista ympäristövaikutuksista, kunnes voidaan todeta, että turvetuotannosta aiheutuva kuormitus ja pilaantumisen vaara on loppunut.

Hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 19 poistamalla siitä kolmannen kappaleen. Perustelut muutokselle ovat epäselvät ja ristiriitaiset. Raja jälkihoitovaiheen ja jälkikäyttövaiheen välillä ei ole aina yksiselitteinen, joten valvonnan kannalta on tärkeää, että valvontaa voidaan tehdä kokonaisvaltaisesti lupa-alueella. Vuonna 2015 osa alueesta oli tuotannossa ja osa tuotannosta poistunutta ja kasvittunutta. Vedet johdetaan koko alueelta yhtä reittiä pitkin pintavalutuskentälle. Vuonna 2015 pintavalutuskentälle johdettavassa vedessä havaittiin happamoitumista. Happamoitumisen lähdettä ei tuolloin selvitetty, ja jälkikäteen on mahdotonta sanoa, missä kohdassa happamoitumista tapahtui. Ei ole poissuljettua, etteikö happamoitumisen lähteenä voinut olla esimerkiksi tuotannosta poistuneen alueen oja tai ojasto. Aivan vastaavanlainen happamuustilanne havaittiin vuonna 2017, jolloin Joutsensuo oli levossa eli turvetta ei tuotettu. Yhdellä näytteenottokerralla pintavalutuskentälle johtavassa vedessä pH oli 3,88, sulfaattipitoisuus 62 mg/l ja sähkönjohtavuus 19 mS/m. Happamuustilanne ei vuonna 2017 johtunut ainakaan varsinaisesta tuotantotoiminnasta, koska tuotantoa ei kyseisenä vuonna ollut.

Hallinto-oikeuden muuttamaan lupamääräykseen 19 liittyy myös tulkintaongelma. Varsinaisen lupamääräyksen sanamuoto mahdollistaa nykykäytännön mukaisen tulkinnan, että jälkihoitovaiheen suunnitelma tulee esittää koko luvanvaraisesta pinta-alasta (142,8 ha). Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan kuitenkin jälkihoitosuunnitelma ja jälkihoidosta annettavat määräykset voivat koskea vain tuotannossa ollutta 57,3 hehtaarin aluetta. Muutos on periaatteellinen ja merkittävä, eikä missään tapauksessa hyväksyttävä. Lähtökohtana tulee olla, että lupamääräys on mahdollisimman yksiselitteinen ja perusteluissa voidaan avata, miksi määräys on annettu. Tässä tapauksessa tehty lupamääräysluonteinen tosiasiallinen rajaus olisi tullut ilmetä perusteluiden sijaan lupamääräyksessä.

Hallinto-oikeus on todennut, että ympäristöluvassa asetetut velvoitteet koskevat toiminnanharjoittajaa siihen saakka, kunnes jälkihoitotoimet on saatettu loppuun valvovan viranomaisen hyväksymällä tavalla. Tämä toteama on kuitenkin ristiriidassa muutetun lupamääräyksen 19 perustelujen kanssa. ELY-keskuksen käsityksen mukaan kaikkien jälkihoitotoimien vahvistaminen täytyy ulottua koko luvanvaraiselle pinta-alalle (142,8 ha). On tavallista, että tuotannosta poistuu alueita pikkuhiljaa, riippuen muun muassa turvekerroksen paksuudesta. Myös massansiirrolla alueita poistuu tuotannosta, kuten Joutsensuolla. Tuotannosta poistuneet alueet voivat kasvittua ajan myötä luontaisesti ja kasvittumista voidaan vauhdittaa esimerkiksi tuhkalannoituksella, kuten Joutsensuolla. On järkevää, että kasvittumista edistetään ja jälkikäyttöön tähtääviä toimia tehdään turvetuotannon vielä jatkuessakin. Tuotannosta poistuneet alueet eivät muodosta mitään yhtenäistä aluetta, vaan Joutsensuolla tuotannossa olevat alueet olivat tuotannosta poistuneiden alueiden joukossa. Merkitystä on myös sillä, että koko Joutsensuon vedet johdetaan yhtä reittiä pitkin, eikä tuotannosta poistettuja alueita ole eristetty tuotannossa vielä olleista alueista. Näistä syistä ei ole mitään perusteita sille, että kaikkia jälkihoitomääräyksiä ei asetettaisi koko luvanvaraiselle tuotantoalueelle, kuten aluehallintovirastokin on edellyttänyt. Jälkihoitotoimien toteuttamisen valvonta ei käytännössä ole lohko- eikä sarkakohtaista, vaan lupa-aluekohtaista. Vain poikkeustilanteissa, jos tuotannosta poistettu alue muodostaa selkeän kokonaisuuden, voidaan jälkihoitotoimien toteuttaminen todeta kyseisen alueen osalta aiemmin.

Hallinto-oikeuden muuttaman lupamääräyksen 5 jäädessä voimaan sallittaisiin mahdollisen happamoitumisen tapahtua ja mikäli näin tapahtuisi, velvoitettaisiin käsittelemään happamia vesiä. Päätöksessä ei ole yksilöity, mitä happamilla vesillä tässä tarkoitetaan. Erityisesti merkitystä on sillä, että muutetusta lupamääräyksestä 5 on rajattu pois tuotannosta poistuneet alueet. Näin menetellen jää merkitykselliseksi sanan "tuotantoalue" määritelmä. Alkuperäisessä lupamääräyksessä epäselvyyttä ei ollut, kun lupamääräys kattoi sekä tuotantoalueen että tuotannosta poistuneet alueet. Myös tuotannosta poistuneella alueella voi syntyä happamuustilanteita, mutta niitä varten ei olisi hallinto-oikeuden muuttaman määräyksen vuoksi lupamääräyksiä noudatettavana.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Päätöksen kertoelmaosasta (s. 4) ilmenee, että suon alkuperäinen tuotantoala on ollut 142,8 hehtaaria. Tuotannosta on poistunut noin 86,5 hehtaaria, josta 11,5 hehtaaria on kasvittunutta alaa.

Kysymyksessä olevien lupamääräysten perusteista aluehallintovirasto on viitannut hakemuksen osittaisen hylkäämisen perusteluihin, lupamääräysten tarkistamisen ja luvan määräaikaiseksi muuttamisen perusteluihin sekä kyseisten lupamääräysten perusteluihin.

Turvetoimialalla ongelmallista saattaa olla toimintaa harjoittaneen vastuun päättyminen tuotannosta poistuneesta alueesta tai sen osasta, kun alueen jälkihoitotoimenpiteet on ilmoitettu tehdyiksi ja alueen siirtyneen uuteen käyttöön. Happamia vesipäästöjä voinee aiheutua tuotannon ja jälkihoitotoimenpiteiden päätyttyä vuosienkin kuluttua pitkien kuivien ajanjaksojen jälkeen. Tällaiset harjoitetusta turvetuotannosta johtuvat happamat vesipäästöt voidaan pyrkiä ehkäisemään määräämällä jälkihoitotoimenpiteet toteuttavaksi siten, ettei jälkihoidon päättyessä alueelta turvetuotannosta johtuvista syistä pitkienkään kuivien jaksojen jälkeen lähde poikkeuksellisen happamia vesiä, joista voi aiheutua pilaantumista tai sen vaaraa.

Lupamääräyksen 6 poistamisen osalta on ongelmallista, mikäli alueen uusi maankäyttäjä ei tiedä mahdollisista maankäytön tosiasiallisista rajoitteista tai että tehtävät toimenpiteet saattavat olla jopa luvanvaraisia.

Oulun seudun ympäristötoimi liikelaitoksen johtokunta on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastineen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Ympäristötoimi on pitänyt ELY-keskuksen valituslupahakemusta ja valitusta perusteltuina. Hallinto-oikeuden päätös tulee kumota ja aluehallintoviraston päätökset saattaa voimaan sellaisenaan ELY-keskuksen valituksen mukaisesti. Ympäristötoimen toimialueella happamien sulfaattimaiden aiheuttamia riskejä on lähes kaikilla turvetuotantoalueilla. Lisäksi Vaasan hallinto-oikeudessa on vireillä ympäristötoimen toimialueen turvetuotantoalueiden ympäristöluvista tehtyjä valituksia. Näin ollen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun saaminen asiasta on tärkeää.

Vapo Oy on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen sekä aluehallintoviraston lausunnon ja Oulun seudun ympäristötoimen vastineen johdosta vastineen. Yhtiö on esittänyt valituslupahakemuksen hylkäämistä. Mikäli valituslupa myönnetään, yhtiö on vaatinut valituksen hylkäämistä.

Joutsensuolla on tuotettu turvetta viimeksi vuonna 2016 noin 53 hehtaa-rin tuotantoalueella. Turpeen kysyntätilanteen sittemmin heikennettyä oleellisesti Joutsensuon kaikkien turvevarojen hyödyntäminen on tullut epätarkoituksenmukaiseksi. Sen vuoksi toiminta alueella on päätetty lopettaa pysyvästi vuoteen 2019. Yhtiö on 5.9.2019 ilmoittanut ELY-keskukselle toiminnan päättymisestä ja toimittanut 31.12.2019 aluehallintovirastolle ympäristöluvan rauettamista ja jälkihoitotoimien vahvistamista koskevan hakemuksen.

Joutsensuolla ei ole eikä vastaisuudessa tule olemaan valituslupahakemuksessa ja valituksessa tarkoitettua turvetuotantoa.

Joutsensuolla ei ole ollut mahdollista eristää tuotannosta poistuneita alueita tuotannosta olevista, joten niiden vedet ovat sekoittuneet ja tulevat seikoittumaan keskenään ennen Iijokeen joutumista. Happamoitumisriskin selvittämisessä tutkimuspisteet (yhteensä 8 kpl) sijoittuvat verrattain tasaisesti koko alueelle ja puoliksi tuotannosta poistuneilla ja puoliksi tuotannossa oleville alueille. Tuotannosta poistuneilla alueilla on pohjamaasta todettu pieni/kohtalainen happamoitusriski. Näiden pisteiden tulokset edustavat viereisten turpeen peittämien alueidenkin pohjamaan happamuusriskiä, joten erityisiä riskikohteita ei sen enempää tuotannosta poistuneilla kuin turpeisillakaan alueilla ole.

Alueelta lähteneen ja alueella kertyneen veden pH-tason vuosien 2016−2019 tarkkailutulosten perusteella, jotka ilmentävät myös tulevaa tilannetta, alueen vedet eivät voi aiheuttaa happamuushaittaa suurivirtaamaisessa Iijoessa. Tämä asettaa lähtökohdat niiden toimenpiteiden selvittämiseksi, jotka ovat tarpeen lähinnä teoreettisen happamuushaitan

estämiseksi.

Aluehallintovirastolle 31.12.2019 vireille pannussa ympäristöluvan rauettamista ja jälkihoitoa koskevassa hakemuksessa on esitetty toimenpiteet, joilla mahdolliset, lähinnä teoreettiset happamuushaitat estetään. Erityinen selvitysvelvoite on tullut tässä tilanteessa tarpeettomaksi. Suurin osa Joutsensuosta on jo uudessa maankäytössä metsätalous, johon pääosa lopusta alueestakin valmistellaan. Loppuosalla alueesta perustetaan kolme kosteikkoa (yhteensä 43,2 hehtaaria), koska näiden alueiden kuivatus ei ole gravitaatiolla mahdollista. Happamuushaittoja estäviä toimenpiteitä ovat osan aluetta saattaminen veden peittämäksi, tuhkalannoitukset ja alueen metsittäminen sekä yleinen kasvittuminen. Pääosa alueesta on jo kasvittunut. Erillisiä tuotannosta poistuneita ja happamuusriskeiltään sekä mahdollisesti tarvittavilta toimiltaan selvitettäviä alueita ei ole.

ELY-keskus on lupamääräyksen 6 osalta vaatinut, että yhtiön alueiden luovutusten yhteydessä ilmoitettava luovutuksensaajille, että alueella on happamia sulfaattimaita.

Aluehallintoviraston päätöksessä on velvoitettu ilmoittamaan turvetuotannolle ja jälkihoidolle asetetut happamia sulfaattimaita koskevat velvoitteet. ELY-keskus ei ole vaatinut kyseisen velvoitteen voimaansaattamista. ELY-keskuksen vaatimus ei siis johdu valituksenalaisesta päätöksestä, eikä liioin perustu aluehallintoviraston päätökseen. Yhtiö on viitannut tältä osin valitukseensa ja vastaselitykseensä hallinto-oikeudelle.

Joutsensuo sijaitsee osittain muinaisen Litorina-meren korkeimman rantatason alapuolella, 95−100 metrin korkeudella merenpinnantasosta. Siten alueella saattaa esiintyä jääkauden jälkeisiin järvi- ja merivaiheisiin liittyviä sulfidisedimenttejä. Kysymys on maaperässä olevasta yleisestä ominaisuudesta, joista kiinteistöjen omistusoikeuden tai hallinnan luovutusta koskeva lainsäädäntö (maakaari ja maanvuokralaki) eivät velvoita kirjaamaan luovutuskirjaan ehtoa. Joutsensuon uusi maankäyttömuoto on kosteikot ja metsätalous. Mikäli metsätalous alueella jossain tulevassa tilanteessa edellyttäisi kuivatuksen ylläpitämiseksi esimerkiksi kunnostusojituksia, ojittajan on pohjamaan ominaisuuksista riippumatta omaehtoisesti noudatettava vesilain ojitusta koskevia säännöksiä. Yhtiö on viitannut ympäristöhallinnon ohjeeseen ojituksesta ilmoittaminen.

Yhtiö on oheistanut ja viitannut kahteen lainvoimaiseen Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen 5.9.2016 nro 16/0388/1 ja 30.5.2018 nro 17/0218/1, joita koskevissa ratkaisuissa tilanne ja lopputulos hallinto-oikeuden päätöksessä vastaavat yhtiön mukaan jotakuinkin Joutsensuota.

Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty seuraavaa:

Vapo Oy on ilmoittanut, että turvetuotanto on Joutsensuolla lopetettu. Näin ollen asiassa voidaan ottaa huomioon se, että turvetta ei enää tuoteta eikä alkuperäisen valituksen vaatimuksen mukainen määräys jätettävän turvekerroksen paksuudesta (lupamääräyksen 5 ensimmäinen kappale) ole sen vuoksi enää tarpeen. Tuotannon päättymisestä johtuen myös lupamääräyksen 5 kolmannessa kappaleessa mainitun selvityksen toimittaminen ELY-keskukseen on käynyt tarpeettomaksi ja selvitys tulee toimittaa jälkihoitotoimien vahvistamishakemuksessa aluehallintovirastolle. Muutoin eli lupamääräystä 6 ja lupamääräyksen 19 kolmatta kappaletta koskevilta osin ELY-keskus on pitäytynyt valituksessaan esittämissä vaatimuksissa.

Joutsensuolla ei ole vielä ympäristönsuojelulain 94 §:n mukaisia toiminnan lopettamisen jälkeisiä (ns. jälkihoitoa koskevia) lupamääräyksiä. Joutsensuon tapauksessa, kuten yleensä turvetuotantoalueilla, turvekerroksen paksuus vaihtelee ja tuotanto päättyy tästä syystä eri aikoina. Jälkihoitotoimia ei ole lupaprosessissa vielä vahvistettu. Joutsensuota koskeneessa Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston 21.1.2005 antamassa ympäristöluvassa nro 8/05/1 sekä nyt kysymyksessä olevassa aluehallintoviraston päätöksessä nro 69/2016/1 on edellytetty esittämään jälkihoitotoimet koko luvanvaraisen 142,8 hehtaarin alueelta (lupapäätöksen nro 69/2016/1 liitekartta 2). Vapo Oy ei ole valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, etteikö jälkihoitosuunnitelmaa tulisi esittää koko luvanvaraiselle alueelle, vaan hallinto-oikeus on omasta aloitteestaan perusteluissan tulkinnut, että lupamääräys 19 koskisi vain 57 hehtaarin aluetta. Jälkihoitosuunnitelman esittäminen vain 57 hehtaarin alueelle ei olisi teknisestikään mahdollista, sillä tuotannosta poistunut ja tuotantoon jäävä alue ei ole yhtenäinen. Vapo on itsekin todennut vastineessaan, että tuotannosta poistuneita alueita ei ole ollut mahdollista eristää tuotannosta olevista alueista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin aluehallintoviraston päätöksen lupamääräys 6 on kumottu ja lupapäätökseen lisätään lupamääräys 6 näin muutettuna:

”6. Toiminnanharjoittajan on tuotantoalueen tai sen osa-alueiden luovutusten yhteydessä ilmoitettava kirjallisesti vastaanottajalle, että alueella on happamia sulfaattimaita ja potentiaalisia happamia sulfaattimaita.”

2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin lupamääräyksen 19 kolmas kappale kumottu ja lupamääräyksen 19 kolmas kappale saatetaan voimaan aluehallintoviraston päätöksen mukaisena.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain 52 §:n (Lupamääräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi) 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun ohella 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 5) toiminnan lopettamisen jälkeisestä alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä muista toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista; 6) muista toimista, joilla ehkäistään tai vähennetään ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa.

Ympäristönsuojelulain 54 §:n (Erityistä selvitystä koskeva määräys) 1 momentin mukaan ympäristöluvassa voidaan määrätä, että toiminnanharjoittajan on tehtävä erityinen selvitys toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen tai sen vaaran selvittämiseksi, jos lupaharkintaa varten ei ole voitu toimittaa yksityiskohtaisia tietoja päästöistä, jätteistä tai toiminnan vaikutuksista.

Pykälän 2 momentin mukaan selvitys on toimitettava lupaviranomaiselle luvassa määrättynä ajankohtana. Selvityksen tekemiselle on annettava riittävä aika. Luvan muuttamisesta saadun selvityksen perusteella säädetään 90 §:ssä.

Ympäristönsuojelulain 94 §:n 1 momentin mukaan luvanvaraisen toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten tai valtioneuvoston asetuksella säädetyn yksilöidyn velvoitteen mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, samoin kuin toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta.

Hallituksen esityksessä (HE 214/2013 vp) ympäristönsuojelulaiksi ja laiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta on todettu, että ympäristönsuojelulain 94 §:n säännös vastaisi vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 90 §:ää.

Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 84/1999 vp) on ehdotuksessa vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 90 §:ksi todettu muun ohella seuraavaa:

90 §. Toiminnan lopettamisen jälkeiset velvoitteet. Pykälän 1 momentin mukaan luvanvaraista toimintaa harjoittanut vastaisi luvan mukaisesti pilaantumisen ehkäisystä, toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta sen jälkeen kun toiminta on lakannut. Toimintansa lopettaneesta teollisuuslaitoksesta voisi vielä pitkään aiheutua jätevesipäästöjä. Luvan määräyksiä jäteveden johtamisesta tulisi edelleen noudattaa, kuten myös tarkkailua koskevia määräyksiä. Vastaavanlaisia tilanteita voisi liittyä myös turpeen ottoalueisiin tai kaivoksiin. Määräyksiä tulisi noudattaa niin kauan kuin pilaantumista tai sen vaaraa voi edelleen aiheutua. Viranomaisen 57 §:n nojalla tekemä päätös luvan raukeamisesta ei poistaisi velvollisuutta noudattaa määräyksiä.

Pykälää sovellettaisiin myös sellaisiin tilanteisiin, joissa toiminta lakkautetaan viranomaisen päätöksellä. Jos luvassa ei olisi varauduttu toiminnan lakkaamiseen, toiminnanharjoittaja voitaisiin velvoittaa saattamaan toiminta-alue sellaiseksi, ettei siitä aiheudu ympäristöhaittoja.

Oikeudellinen arviointi

1. Lupamääräys 6

Vapo Oy on ELY-keskuksen valituksen johdosta antamassaan vastineessa todennut, että aluehallintoviraston päätöksen mukaisessa lupamääräyksessä 6 toiminnanharjoittaja on velvoitettu tuotantoalueen tai sen osa-alueiden luovutuksen yhteydessä ilmoittamaan vastaanottajalle lupapäätöksen happamia sulfaattimaita ja potentiaalisia happamia sulfaattimaita koskevat velvoitteet. Yhtiö on esittänyt, että ELY-keskus ei ole valituksessaan vaatinut kyseisen velvoitteen voimaansaattamista. ELY-keskuksen lupamääräykseen 6 kohdistuva vaatimus ei siten johdu hallinto-oikeuden päätöksestä, eikä liioin perustu aluehallintoviraston päätökseen. Lisäksi yhtiön mukaan kysymys on maaperässä olevasta yleisestä ominaisuudesta, joista kiinteistöjen omistusoikeuden tai hallinnan luovutusta koskeva lainsäädäntö (maakaari ja maanvuokralaki) eivät velvoita kirjaamaan luovutuskirjaan ehtoa.

ELY-keskuksen valituksen vaatimus lupamääräyksen 6 sisällyttämisestä lupaan valituksesta ilmenevällä tavalla muutettuna ei merkitse hallinto-oikeuden kumoamaan aluehallintoviraston päätöksen mukaiseen lupamääräykseen 6 nähden sellaista muutosta, että kysymyksessä olevaa vaatimusta ei voitaisi näissä oloissa vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa tehtynä tutkia.

ELY-keskuksen vaatimuksen mukainen lupamääräys 6 on tarkoitettu varmistamaan, että tuotantoalueen tai sen osa-alueiden luovutuksen yhteydessä tieto turvetuotantoalueella olevista happamista ja potentiaalisesti happamista sulfaattimaista siirtyy alueen vastaanottajalle. Potentiaalisesti happamien sulfaattimaiden happamoitumisen ja happamien vesistöpäästöjen riski saattaa jatkua pitkään turvetuotantotoiminnan lakkaamisen jälkeenkin. ELY-keskuksen valituksessa on viitattu myös siihen, että turvetuotannon jälkeen lisäkuivatus ja maanmuokkaus tällaisilla alueilla voi lisätä tätä riskiä. Kun otetaan huomioon turvetuotantotoiminnan mahdollinen yhteys sulfaattimaiden happamoitumiseen ja happamien vesistöpäästöjen riskiin, valituksessa vaaditun lupamääräyksen lisäämistä lupapäätökseen valituksessa mainituista syistä voidaan pitää ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tarpeellisena.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin aluehallintoviraston päätöksen lupamääräys 6 on kumottu ja lupapäätökseen on lisättävä lupamääräys 6 edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla ELY-keskuksen valituksen mukaisesti muutettuna.

2. Lupamääräyksen 19 kolmas kappale

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut lupamääräyksen 19 kolmannen kappaleen, jonka mukaan lupamääräyksessä tarkoitetussa hakemuksessa aluehallintovirastolle on esitettävä, kuinka jälkihoitotoimenpiteet toteutetaan siten, ettei jälkihoidon päättyessä alueelta turvetuotannosta johtuvista syistä pitkienkään kuivien jaksojen jälkeen lähde liikkeelle poikkeuksellisen happamia vesiä, joista voi aiheutua pilaantumista tai sen vaaraa.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan Joutsensuon pintavalutuskentälle tulevassa kuivatusvedessä on todettu alentuneita pH-arvoja vuoden 2015 näytteissä eli sen jälkeen, kun tuotannosta poistuneella alueella tuotantoon liittyvät toimet ovat päättyneet, alue on kokonaisuudessaan kasvittunut ja siitä valtaosa lannoitettu tuhkalla ja metsitetty. Hallinto-oikeus on katsonut, että koska vuoden 2015 näytteissä todetut happamat päästöt eivät ole aiheutuneet näiden alueiden turvetuotannosta, ei aluehallintoviraston olisi tullut antaa näiden alueiden turvetuotannon päättymisen jälkeistä tilannetta koskevia määräyksiä. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on kumonnut lupamääräyksen 19 kolmannen kappaleen.

Lisäksi hallinto-oikeuden perustelun mukaan lupamääräyksessä 19 edellytetty jälkihoitosuunnitelma ja jälkihoidosta annettavat määräykset voivat koskea vain jäljellä olevaa 57,3 hehtaarin tuotantoalaa. Hallinto-oikeus on arvioinut päätöksessä tuotannon jälkeistä aikaa koskevia määräyksiä vain tältä osin.

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että lupamääräys 5 on hallinto-oikeuden muuttamassa muodossa Joutsensuon olosuhteissa riittävä jälkihoitotoimia varten. Hallinto-oikeus on päätöksessään muuttanut lupamääräyksen 5 kolmatta kappaletta siten, että luvan haltijan on toimitettava ELY-keskukselle määräajassa selvitys tuotantoalueella tehtävistä toimista, joilla tuotantoalueella mahdollisesti esiintyvät happamat kuivatusvedet käsitellään niin, ettei vesistöön päädy tuotantoalueelta happamia valumia. Mainittu lupamääräys 5 ei ole ELY-keskuksen vastaselitys huomioon ottaen enää korkeimmassa hallinto-oikeudessa ELY-keskuksen valituksen kohteena, koska luvan haltija on ilmoittanut lopettaneensa turvetuotannon alueella. Kun kuitenkin otetaan ELY-keskuksen lupamääräyksen 19 kolmatta kappaletta koskevan valituksen osalta huomioon myös se, että hallinto-oikeuden muuttamassa muodossa lupamääräyksen 5 kolmannesta kappaleesta on rajattu pois tuotannosta poistuneet alueet, ei lupapäätökseen hallinto-oikeuden muuttamassa muodossa siltäkään osin sisälly tuotannosta poistuneiden alueiden osalta määräystä koskien selvityksen esittämistä toimenpiteistä alueella esiintyvien happamien sulfaattimaiden ja potentiaalisesti happamien sulfaattimaiden hapettumiselle altistumisen estämiseksi pitkienkään kuivien jaksojen yhteydessä.

Aluehallintovirasto on päätöksessään kohdassa Hakemuksen osittainen hylkääminen perustellut jälkihoitosuunnitelman esittämisvelvoitetta muun ohella sillä, että tuotannosta poistuneen alueen sijaitessa happamien sulfiittimaiden alueella Joutsensuon tuotantoalueen jälkihoitotoimia koskevien määräyksiä ei ole mahdollista antaa ennen tarkemman jälkihoitosuunnitelman toimittamista aluehallintovirastolle. Mainitun perustelukappaleen sanamuoto puoltaa tulkintaa, jonka mukaan ELY-keskuksen valituksen kohteena olevan lupamääräyksen 19 kolmannessa kappaleessa tarkoitettu suunnitelman esittämisvelvoitetta koskeva määräys ei kohdistu ainoastaan Joutsensuon jäljellä olevaan 57,3 hehtaarin tuotantoalaan, vaan koskee, toisin kuin hallinto-oikeus on todennut, myös tuotannosta poistunutta aluetta.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon ELY-keskuksen valituksen perusteluissa lupamääräyksen 19 kolmatta kappaletta koskien esiintuotu selvitys Joutsensuolla vuonna 2017 pintavalutuskentälle johdettavassa vedessä havaitusta happamoitumisesta ajankohtana, jolloin tuotantoalueella ei tuotettu turvetta, ei voida sulkea pois sitä, ettei tuotantoalueelta edelleen voisi aiheutua happamia vesistöpäästöjä alueen turvetuotannon päätyttyäkin. Luvan haltija vastaa toiminnan päättymisen jälkeen alueen mahdollisista ympäristövaikutuksista, kunnes voidaan todeta, että turvetuotannosta aiheutuva kuormitus ja pilaantumisen vaara on loppunut.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hallinto-oikeuden päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa valituksenalaisenalaisessa asiassa ei ole välitöntä merkitystä sillä, että Vapo Oy on ilmoittanut lopettaneensa turvetuotannon Joutsensuolla pysyvästi vuonna 2019 sekä toimittaneensa 31.12.2019 aluehallintovirastolle turvetuotantoalueen ympäristöluvan rauettamista ja jälkihoitotoimien vahvistamista koskevan hakemuksen. Päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa voidaan ottaa huomioon, että Joutsensuolla ei asiassa saadun selvityksen mukaan ole tuotannosta poistuneiden alueiden osalta vielä ympäristönsuojelulain 94 §:n mukaisia toiminnan lopettamisen jälkeisiä jälkihoitoa koskevia erillisiä määräyksiä.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut lupamääräyksen 19 kolmannen kappaleen, ja ottaen huomioon myös aluehallintoviraston päätöksen lupamääräystä koskevat perustelut, mainittu määräyksen kolmas kappale on saatettava aluehallintoviraston päätöksen mukaisena voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Juha Lavapuro sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Olli Malve. Asian esittelijä Irene Mäenpää.