KHO:2020:16
- Asiasanat
- Ympäristönsuojelu, Koeluonteinen toiminta, Valimon ylijäämähiekan terminen elvytys, Savukaasupäästöt, Ympäristöluvan tarve, Pohjaveden pilaamiskielto, Riskinarvio, Selvitysten riittävyys
- Tapausvuosi
- 2020
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 3396/1/18
- Taltio
- 647
- ECLI-tunnus
- ECLI:FI:KHO:2020:16
Ympäristöpäällikkö oli hyväksynyt A Oy:n ilmoituksen koeluonteisesta lyhytaikaisesta toiminnasta, joka koski valimon ylijäämähiekan termistä elvytystä. Toiminnan tarkoituksena oli käsitellä yhden vuoden aikana yhteensä 10 000 tonnia erilaisia valimohiekkoja siten, että hiekka kuumennettaisiin 800 asteeseen. Prosessissa hiekan sisältämät haitalliset sidosaineet pilkkoutuisivat. Toiminta tapahtuisi sisätiloissa, eikä toiminnassa käytettäisi vettä eikä siitä muodostuisi jätevesiä. Toiminnassa ei myöskään käytettäisi kemikaaleja tai öljyjä. Toiminnan päästöt olisivat pöly- ja savukaasupäästöjä. Toiminnassa käsiteltävät valimohiekat ja pölynpoistossa muodostuva pöly sekä hiekan kuumentamiseen käytettävä nestekaasu varastoitaisiin sisätiloissa tai tiiviissä konteissa. Ilmoituksen mukainen koeluonteinen toiminta sijoittui I luokan pohjavesialueelle.
Ympäristönsuojelulaissa ei ollut nimenomaisesti kielletty koeluonteisen lyhytaikaisen toiminnan sijoittamista pohjavesialueelle. Ilmoituksen mukaisesta toiminnasta ei myöskään aiheutunut sellaisia ympäristönsuojelulaissa tarkoitettuja seurauksia, jotka olisivat edellyttäneet ympäristölupaa. Ympäristönsuojelulain säännökset eivät siten lähtökohtaisesti estäneet sitä, että puheena olevaa toimintaa olisi voitu harjoittaa koeluonteisena toimintana ja ilman ympäristölupaa. Toiminnan sijoittumisen sopivuus I luokan pohjavesialueelle oli kuitenkin vielä erikseen arvioitava.
Korkein hallinto-oikeus totesi, että toimintaa koskevaan ilmoitukseen ei ollut sisältynyt hiekan termisessä elvytysprosessissa syntyvien savukaasupäästöjen haitta-aineista riittävää riskinarviota, jonka perusteella mahdollisten haitta-aineiden kulkeutuminen savukaasuista ilman kautta maaperään ja edelleen pohjaveteen kysymyksessä olevan alueen olosuhteissa olisi voitu sulkea pois. Valimohiekan haitallisten sidosaineiden sisältymistä palokaasuihin ei siten voitu asiassa esitettyjen tietojen perusteella arvioida luotettavasti. Valimohiekan termisestä elvytyksestä saattoi näin ollen aiheutua pohjaveden pilaantumista tai sen vaaraa ilman kautta kulkeutuvan laskeuman muodossa, eikä tätä riskiä voitu pitää merkityksettömän pienenä. Ympäristöpäällikön päätökseen sisältyvillä määräyksillä ei ollut rajoitettu toimintaa siten, että selvitys olisi ollut tarpeeton.
Edellä lausuttu huomioon ottaen ympäristöpäällikön päätös sekä hallinto-oikeuden päätös, jolla ELY-keskuksen valitus ympäristöpäällikön päätöksestä oli hylätty, olisi tullut lainvastaisina kumota. Koska toimintaa varten määrätty ajanjakso oli jo päättynyt, lausuminen asiasta enemmälti raukesi.
Ympäristönsuojelulaki 17 § 1 momentti, 28 § ja 31 §
Päätös, josta valitetaan
Vaasan hallinto-oikeus 18.6.2018 nro 18/0224/1
Asian aikaisempi käsittely
Valkeakosken kaupungin ympäristöpäällikkö on päätöksellään 6.4.2017 Dnro 2017-41-YLH hyväksynyt Finn Recycling Oy:n ympäristönsuojelulain 31 §:n 1 momentin mukaisen ilmoituksen koeluonteisesta toiminnasta, joka koskee valimon ylijäämähiekan termistä elvytystä. Ilmoituksen mukainen toiminta sijoittuu toimintansa lopettaneen Nuutajärven lasitehtaan tiloihin Urjalassa.
Päätöksen mukaan koetoiminta on toteutettava esitetyn ilmoituksen mukaisesti sekä noudattaen päätöksessä asetettuja määräyksiä. Päätös sisältää määräykset 1-14. Päätös sisältää kaksi kertaa määräyksen 7, joista ensimmäinen koskee koetoiminnan tarkkailua ja toinen mittauksen ja näytteenoton laadunvarmistusta.
Päätökseen sisällytetyt määräykset kuuluvat kokonaisuudessaan seuraavasti:
Koetoiminta ja sen kesto
1. Koetoiminnassa voidaan testata valimoiden ylijäämähiekan termistä elvytystä Nuutajärven lasitehtaan mänkihallissa. Koetoimintaa voidaan tehdä koetoimintailmoituksessa esitetyn aikataulun mukaisesti kahdessa koevaiheessa, enintään 31.3.2018 saakka.
2. Valimohiekkamateriaalien käsittelystä ei saa aiheutua pölyhaittoja lähimmissä häiriintyvissä kohteissa. Toiminnasta ja sen yhteyshenkilöistä tulee tiedottaa lähialueen asukkaille ennen toiminnan aloittamista.
3. Koetoiminnassa voidaan termisesti käsitellä ilmoituksen mukaisia valimohiekkalajikkeita (jätenumero 10 09 08, 10 09 12, 10 10 08, 10 10 12) ensimmäisen vaiheessa maksimissaan 1000 t ja koko koetoiminnan aikana yhteensä maksimissaan 10 000 t.
4. Koetoimintaan käytettävän valimohiekan laatu tulee olla tiedossa ennen koetoiminnan aloittamista. Vastaanotetuista valimohiekoista tulee olla laadittuna VNa 331/2013 mukaiset kaatopaikkakelpoisuustestit. Koetoiminnassa saa käyttää laadultaan vain tavanomaisen jätteen kaatopaikalle hyväksyttävän jätteen kelpoisuusvaatimukset täyttäviä valimohiekkoja. Toiminnanharjoittajan tulee toimittaa kaatopaikkakelpoisuustestien dokumentit valvontaviranomaiselle.
5. Elvytysprosessista ja lopputuotteesta laadittava laadunvarmistussuunnitelma tulee esittää lupaviranomaiselle 31.5.2017 mennessä. Suunnitelmaa voidaan päivittää koetoiminnan aikana.
6. Hyötykäyttökelpoiset jätteet on kerättävä erilleen ja toimitettava hyödynnettäväksi asianmukaiseen käsittelyyn. Myös muut toiminnassa muodostuvat jätteet ja koetoiminnassa muodostuva uusiokäyttöön kelpaamaton materiaali sekä pölynpoistojätteet on toimitettava näytetulosten perusteella sellaiselle vastaan-ottajalle, jolla on ympäristönsuojelulain mukainen lupa tai muu vastaava hyväksyntä kyseisen materiaalin käyttöön tai käsittelyyn.
Näytteenotto
7. Termisen elvytysprosessin toimivuutta ja toiminnan ympäristövaikutuksia tulee seurata analyysein esitetyn tarkkailusuunnitelman mukaisesti sekä lisäksi seuraavasti:
Savukaasut
Savukaasuista analysoidaan koetoiminnan aikana tarkkailusuunnitelman mukaisesti hiukkaset ja PM10 sekä PM2,5, raskasmetallit, fenolit, fluoridit sekä PAH- ja PCDD/PCDF - yhdisteet. Lisäksi savukaasuista analysoidaan VOC-yhdisteet (erit. formaldehydi), CO, NO x ja SO2.
Savukaasuanalyysit on tehtävä ensimmäisen vaiheen testijakson aikana kustakin elvytettävästä hiekkalaadusta eri käsittelylämpötiloissa lämpötilan vaikutuksen arvioimiseksi päästöjen pitoisuuteen. Mittauksia on tehtävä vähintään 2-3 krt/käsiteltävä hiekkalaatu.
Ennen toisen vaiheen aloitusta toiminnanharjoittajan on esitettävä suunnitelma savukaasupäästöjen jatkuvatoimisesta mittauksesta. Toisen vaiheen koeajoissa savukaasupäästöjen mittaukset on tehtävä jatkuvatoimisesti.
Poistoilma
Poistoilmasta analysoidaan tarkkailusuunnitelman mukaisesti hiukkaset sekä PM10 ja PM2,5, raskasmetallit, fluoridi ja fenolit sekä lisäksi PAH-yhdisteet, VOC-yhdisteet (erit. formaldehydi) ja PCDD/PCDF.
Poistoilman haitta-aineanalyysejä tehdään 2 krt koetoiminnan ensimmäisessä vaiheessa. Toisen vaiheen analysointitiheys ratkaistaan tulosten perusteella.
Pohjavesi
Pohjavesiputkista analysoidaan koetoiminnan jälkeen tarkkailusuunnitelman mukaiset metallit, pH ja sähkönjohtavuus, sekä lisäksi VOC-yhdisteet (erit. formaldehydi), fenolit, PAH-yhdisteet ja PCDD/PCDF.
VOC-yhdisteiden, fenolien sekä PCDD/PCDF - yhdisteiden osalta ensimmäinen analyysi on tehtävä ennen toiminnan aloittamista vertailuaineiston saamiseksi.
Elvytetty hiekka
Elvytysprosessissa syntyvästä hiekasta on teetettävä kattavat laadunvarmistusanalyysit sen jatkokäyttömahdollisuuksien selvittämiseksi. Tarvittavat analyysit kuvataan laadunvarmistussuunnitelmassa. Mikäli toiminnassa syntyy kaatopaikalle toimitettavaa jätettä, tulee jätteen kaatopaikkakelpoisuus selvittää.
7. Kaikki mittaukset, näytteidenotto ja analysointi on tehtävä ulkopuolisen asiantuntijan toimesta CEN-, ISO-, SFS- tai vastaavan tasoisen kansallisen tai kansainvälisen yleisesti käytössä olevan standardin tai menetelmän mukaisesti.
Näytteiden otossa on käytettävä sertifioitua näytteenottajaa ja analyysit on teetettävä akkreditoidussa laboratoriossa. Näytteenottajan ja tutkimuslaboratorion pätevyys on osoitettava valvovalle viranomaiselle toimitettavassa päivitetyssä tarkkailusuunnitelmassa.
Mittausraporteissa on esitettävä käytetyt mittausmenetelmät ja niiden mittausepävarmuudet sekä arvio tulosten edustavuudesta.
8. Lupaviranomainen tarvittaessa muuttaa näytteenottotiheyttä ja -aikataulua sekä antaa muita määräyksiä haitallisten ympäristövaikutusten estämiseksi.
Häiriö- ja poikkeustilanteet
9. Toiminnan harjoittajan tulee tehdä kuukautta ennen toiminnan aloittamista ilmoitus pelastusviranomaiselle vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista. Lisäksi toiminnasta tulee laatia toiminnan pelastussuunnitelma sekä räjähdyssuojausasiakirja. Pelastussuunnitelma on toimitettava pelastusviranomaiselle ja räjähdyssuojausasiakirja työsuojeluviranomaiselle hyväksyttäväksi.
Pelastussuunnitelmassa on huomioitava erityisesti pöly-, tulipalo- sekä mahdolliset räjähdysriskit sekä erityisesti poikkeustilanteiden mahdolliset vaikutukset pohjaveteen sekä sammutusvesien hallinta. Suunnitelma on toimitettava ympäristönsuojeluviranomaiselle tiedoksi 31.5.2017 mennessä.
Alueelle on varattava riittävä määrä alkusammutuskalustoa sekä imeytysaineita.
10. Poikkeuksellisista tilanteista ja päästöjä aiheuttavista häiriötilanteista tai onnettomuuksista on viipymättä ilmoitettava Valkeakosken kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle ja Pirkanmaan ELY-keskukselle.
Toiminnanharjoittajan on ryhdyttävä välittömästi toimenpiteisiin haitan minimoimiseksi ja poistamiseksi sekä poikkeuksellisen tilanteen uusiutumisen estämiseksi. Tapahtuma on raportoitava kirjallisesti Valkeakosken kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.
Kirjanpito ja raportointi
11. Toiminnalle on nimettävä vastuuhenkilö, joka vastaa päätöksen määräysten noudattamisesta. Henkilön nimi- ja yhteystiedot on toimitettava tiedoksi Valkeakosken kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle ennen koetoiminnan alkamista. Vastuuhenkilön ja yhteystietojen muuttumisesta on tiedotettava vastaavasti.
12. Kunkin koetoimintavaiheen aloittamisesta ja lopettamisesta on ilmoitettava vähintään viikkoa ennen Valkeakosken kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.
13. Koetoiminnan aikana on pidettävä kirjaa vähintään seuraavista seikoista:
- kunkin koetoimintajakson alku ja kesto
- käsiteltävän valimohiekan määrä ja laatu lajikkeittain sekä näiden kaatopaikkakelpoisuustestien tulokset
- tiedot savukaasupäästöjen seurannasta sekä päästömittaustulokset materiaaleittain ja lämpötiloittain eriteltynä
- tiedot poistoilman päästömittauksista ja niiden tuloksista
- tiedot toiminnassa muodostuvien jätteiden määrästä, laadusta ja edelleen toimittamisesta (ml. pölynpoiston jätteet, erotellut metallit)
- häiriö- ja poikkeukselliset tilanteet
- toiminnasta mahdollisesti aiheutuvat ympäristövaikutukset ja korjaustoimenpiteet.
Tiedot savukaasupäästöjen ja poistoilman päästömittaustuloksista on toimitettava välittömästi niiden valmistuttua valvontaviranomaiselle. Muu kirjanpito on toimitettava valvontaviranomaiselle pyydettäessä.
14. Koetoiminnasta tulee koetoiminnan päätyttyä laatia loppuraportti, jossa on selvitetty ainakin:
- koetoiminnan kulku
- yhteenveto kirjanpidosta
- yhteenveto toiminnan tarkkailusta, tarkkailun tuloksista sekä näistä tehtävät johtopäätökset
- arvio koetoiminnan onnistumisesta ja jatkosuunnitelmasta
- tiedot prosessilämmön talteenoton hyödyntämismahdollisuudesta
- elvytetyn materiaalin laadunvarmistustulokset sekä jatkokäyttökohteet kunkin koetoimintajakson jälkeen
- määräysten täyttyminen koetoiminnan aikana.
Loppuraportti on toimitettava Valkeakosken kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle viimeistään kolmen kuukauden kuluessa viimeisen koetoimintajakson päättymisestä.
Toiminnan päätyttyä tulee koetoiminnasta syntyneet jätteet ja muu materiaali toimittaa pois tehdasalueelta ja siistiä tilat.
Ympäristöpäällikkö on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:
Yleiset perustelut
Ympäristönsuojelulain 31 §:n 1 momentin mukaan poikkeus luvanvaraisuudesta koetoiminnassa koskee koeluonteista lyhytaikaista toimintaa, jonka tarkoituksena on kokeilla uutta tekniikkaa, raaka- tai polttoainetta, valmistus- tai polttomenetelmää tai puhdistuslaitetta taikka käsitellä jätettä laitosmaisesti tai ammattimaisesti tällaisen toiminnan vaikutusten, käyttökelpoisuuden tai muun näihin rinnastettavan seikan selvittämiseksi.
Koetoiminta tapahtuu Iittala Group Oyj:n Nuutajärven Lasin lasitehtaan mänkihallissa, jossa on 27.9.2007 Dnro 1901Y0588-111 myönnetyn ympäristöluvan nojalla aiemmin toiminut lasin valmistuksessa käytettävän seoksen (mänki) valmistuslinja. Seoksen valmistuksen raaka-aineena on käytetty muun muassa hiekkaa sekä erilaisia lisäaineita. Lasitehtaan toiminta on lopetettu 2014.
Koetoiminnassa on kyse toiminnasta, jossa on tarkoitus testata mänkihallin laitteiston soveltuvuutta kolmen erityyppisen valimohiekan termiseen elvytykseen. Koetoiminnassa on tarkoitus selvittää myös elvytetyn hiekan laatuvaatimukset ja uusiokäyttökelpoisuus valimoteollisuudessa korvaamaan neitseellisiä raaka-aineita ja vähentämään valimoteollisuuden kaatopaikalle sijoitettavien jätteiden määrää. Siten koetoiminta on jätelain 8 §:ssä tarkoitetun etusijajärjestyksen mukaista.
Toiminnasta ei ilmoituksen ja tässä päätöksessä määrätyn mukaisesti toteutettuna arvioida aiheutuvan terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa tai muuta haitallista seurausta eikä muitakaan ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentissa tarkoitettuja ympäristölupaa edellyttäviä vaikutuksia toiminnan tapahtuessa kokonaan sisätiloissa olemassa olevalla tehdasalueella. Koska ilmoituksen mukaisen koetoiminnan, annetut määräykset huomioon ottaen, ei ole katsottu vaikuttavan oleellisesti yleisiin tai yksityisiin etuihin, ilmoituksen vireilläolosta ei ole ilmoitettu eikä asianosaisia ole kuultu. Asiassa yleistä etua valvovalle viranomaiselle, Pirkanmaan ELY-keskukselle, sekä Urjalan kunnan vesihuoltolaitokselle on kuitenkin varattu mahdollisuus lausunnon antamiseen.
Koetoiminnalta ei ole vaadittu ympäristönsuojelulain 59 §:n mukaista vakuutta koska kyseessä ei ole kaatopaikkatoiminta, ja vakuudella katettavat kustannukset käsittäisivät elvytyksessä käsiteltävien valimohiekkojen palauttamisen takaisin hankkeeseen sitoutuneille valimoille jatkokäsittelyä varten, ja olisivat käsiteltävien hiekkojen kokonaismäärä huomioon ottaen vähäiset.
Määräysten perustelut
Määräys 1
Määräys on annettu koetoiminnan keston rajoittamiseksi, jotta sitä voidaan luonteeltaan pitää ympäristönsuojelulain 31 §:n mukaisena rajattuna, lyhytaikaisena ja uutta puhdistustekniikkaa sekä toiminnan vaikutuksia ja käyttökelpoisuutta testaavana toimintana.
Määräys 2
Koetoiminta toteutetaan sisätiloissa, mutta toiminnanharjoittajan on huolehdittava siitä, ettei pölyämistä hallista ulkotiloihin tapahdu esimerkiksi kuormien purkamisen tai lastauksen aikana. Toiminnasta ja sen kestosta tulee ilmoittaa asukkaille ja heillä tulee olla tiedossa, kehen voi ottaa yhteyttä toimintaan liittyvissä kysymyksissä.
Määräys 3
Toiminta on hyväksytty ilmoituksen mukaisilla materiaaleilla. Toiminta on luonteeltaan rajattua, joten käsiteltävän jätteen määrää on rajattu.
Määräys 4
Toiminnanharjoittajan on oltava riittävän hyvin selvillä hallussaan olevan jätteen laadusta. Toiminnassa ei saa vastaanottaa vaarallisia jätteitä tai materiaaleja, joita ei voida sijoittaa tavanomaisena jätteenä kaatopaikalle.
Tiedot käsiteltävien jätteiden laadusta on toimitettava viranomaiselle valvontaa varten.
Määräys 5
Prosessin säätöjä ja lopputuotteen laatuvaatimuksia selvitetään koetoiminnan aikana. Toiminnasta tulee kuitenkin laatia alustava laadunvarmistussuunnitelma testivaiheen aikana ennen toiseen, ns. koeajovaiheeseen siirtymistä. Suunnitelmassa kuvataan ainakin muun muassa vastaanotettavan materiaalin laadunvarmistus, koeajojen toteutukseen liittyvät tekniset parametrit (kuten elvytettävien materiaalien alkuperä, laatu, määrä, testauslämpötilat, jne.) sekä päivitetty tarkkailusuunnitelma, jossa on kuvattu mm. savukaasujen analysointi eri testauslämpötiloissa, poistoilmamittaukset, tiedot päästömittausten suorittajasta, analyysimenetelmistä, tutkimuslaboratoriosta sekä näiden pätevyydestä. Lisäksi suunnitelmassa esitetään ainakin tiedot lopputuotteen laatuvaatimuksista ja niiden todentamismenetelmistä, lopputuotteen jatkokäyttö-/sijoitusmahdollisuuksista sekä toimenpiteet poikkeamien varalle. Laadunvarmistussuunnitelmaa täydennetään koetoiminnassa tarkentuvien tietojen pohjalta.
Määräys 6
Jätteiden toimittaminen asianmukaiseen käsittelyyn vähentää niistä mahdollisesti aiheutuvaa riskiä. Jätelain 13 §:n mukaan jätettä ei saa hylätä eikä käsitellä hallitsemattomasti. Jätteestä ja jätehuollosta ei saa aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, roskaantumista, yleisen turvallisuuden heikentymistä taikka muuta näihin rinnastettavaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Jätelain 15 §:n mukaan lajiltaan ja laadultaan erilaiset jätteet on pidettävä erillään jätehuollon kaikissa vaiheissa.
Määräykset 7-8
Ympäristönsuojelulain 6 §:n mukaan toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista. Savukaasujen päästömittaukset on tehtävä siten, että niistä saadaan tietoa eri käsittelylämpötiloissa muodostuvien haitallisten palamistuotteiden pitoisuudesta palamisolosuhteiden optimoimiseksi ja haitta-aineiden päästöjen minimoimiseksi. Savukaasuista on tutkittava myös haihtuvien orgaanisten yhdisteiden pitoisuudet, erityisesti furaanihartsin hajoamistuote formaldehydi, sekä valimohiekkojen lisäaineena mahdollisesti käytettävien rikkipitoisten happojen vaikutusta savukaasupäästöihin. Tulosten perusteella suunnitellaan toisen vaiheen analyysien laajuus.
Pöly- ja savukaasupäästöille ei ole päätöksessä asetettu raja-arvoja, mutta tavoitteena on, että koetoiminnassa saavutetaan mahdollisimman puhdas palamisreaktio ja siten mahdollisimman alhaiset haitta-ainepitoisuudet. Hiukkaspitoisuudelle tavoitteellisena pitoisuutena voidaan pitää < 10 mg/Nm 3 , hiilimonoksidille <80 mg/m 3 , typen oksideille < 350 mg/m 3 .
Mikäli palamislämpötila ei ole riittävän korkea, on prosessi varustettava savukaasujen puhdistuslaitteistolla.
Alueen pohjaveden laatu on tutkittava kertaluontoisesti koetoiminnan päätyttyä vuoden 2018 aikana mahdollisten pohjaveteen kulkeutuneiden haitta-aineiden toteamiseksi. Aiemman toiminnan jälkitarkkailu jatkuu kolmen vuoden ajan toiminnan loppumisesta, joten ns. nollanäytteen ottaminen ei ole tarpeen niiden yhdisteiden osalta, joiden esiintymisestä pohjavedessä on jo olemassa tietoa. Muilta osin vertailutietoa on hankittava, jotta voidaan arvioida, voivatko mahdolliset pohjavedessä esiintyvät yhdisteet olla koetoiminnasta peräisin.
Elvytetyn hiekan laatu ja koostumus on tunnettava, jotta voidaan ratkaista sen jatkohyödyntämismahdollisuudet. Tämä on koetoiminnan yksi keskeisimmistä tuloksista. Toiminnanharjoittaja vastaa myös kaatopaikalle toimitettavien jätteiden kaatopaikkakelpoisuuden selvittämisestä.
Ympäristönsuojelulain 209 §:n mukaan näytteenotot, mittaukset, tutkimukset ja testaukset on tehtävä pätevästi, luotettavasti ja tarkoituksenmukaisin mene-telmin.
Määräykset 9-10
Vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista on tarvittaessa tehtävä pelastusviranomaiselle valtioneuvoston asetuksen vaarallisten kemikaalien käsittelyn ja varastoinnin valvonnasta (685/2015) mukainen ilmoitus. Kemikaaleihin lasketaan yhteen nestekaasun lisäksi kaikki toiminnassa käytettävät vaaralliset kemikaalit valtioneuvoston asetuksen mukaisesti.
Termisen elvytyslaitteiston käyttöön voi liittyä tulipalo- tai räjähdysvaara. Toiminnanharjoittajan on varauduttava ennakolta toimintansa aiheuttamiin riskeihin ja poikkeuksellisiin tilanteisiin ja laadittava näitä varten suunnitelma pelastusviranomaisen ohjeiden mukaisesti. Suunnitelmassa tulee huomioida toiminnan sijainti pohjavesialueella sekä tämän vaikutus torjuntatoimenpiteisiin. Työsuojeluviranomaiset valvovat räjähdysvaarallisia kohteita osana työturvallisuuslainsäädännön valvontaa.
Ilmoittamis- ja raportointivelvollisuutta koskevat määräykset ovat tarpeen valvonnan toteuttamiseksi ja ympäristöhaittojen ehkäisemiseksi.
Määräykset 11-14
Toiminnalla on oltava nimetty vastuuhenkilö, jonka yhteystiedot pidetään ajan tasalla. Tarkkailua, kirjanpitoa ja raportointia koskevat määräykset ovat tarpeen määräysten valvomiseksi, koetoiminnan dokumentoimiseksi ja koetoiminnan tulosten seuraamiseksi sekä mahdollisten vaikutusten selvittämiseksi. Koetoiminnan eri vaiheiden etenemisestä on tiedotettava valvontaviranomaista ajantasaisten valvontatoimenpiteiden toteuttamiseksi.
Toiminnanharjoittajan on oltava riittävän hyvin selvillä hallinnassaan olevan materiaalin laadusta ja käsittelyn kannalta merkityksellisistä ominaisuuksista sekä toiminnasta aiheutuvista ympäristövaikutuksista. Päästömittausten tulokset tulee toimittaa välittömästi niiden valmistuttua valvontaviranomaiselle valvontaa ja mahdollisia jatkotoimenpidetarpeita varten. Loppuraportissa kuvataan koko koetoimintaprosessi tuloksineen ja mahdollisine jatkotoimenpiteineen.
Toiminnan lopettamista koskevat muut määräykset ovat tarpeen, jotta koetoiminnan yhteydessä syntyneet jätteet kuljetaan pois ja ettei niistä aiheudu haittaa ympäristölle, terveydelle tai naapurustolle.
Ympäristöpäällikön vastaus lausunnoissa esitettyihin vaatimuksiin
ELY-keskuksen lausunnon mukaan uutta toimintaa, joka voi aiheuttaa pohjaveden pilaantumisriskiä, ei voida sijoittaa pohjavesialueelle. Nuutajärven pohjavesialueen pilaantumista aiheuttaneiden, todennäköisesti aiemmasta teollisesta toiminnasta peräisin olevien aineiden kulkeutumistapaa pohjaveteen ei tunneta, eikä varmuudella voida todeta, että pilaantuminen on tapahtunut laskeuman kautta. ELY-keskuksen lausunnon mukaan aiemman toiminnan pölynkeräys- ja suodatusjärjestelmää ei ole suunniteltu kyseessä olevaan toimintaan estämään haitallisia ilmapäästöjä.
Koetoiminnan sijoittamiselle pohjavesialueelle ei ympäristönsuojelulaissa ole nimenomaista estettä. Ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaan myös luvanvaraisten toimintojen laitosluetteloa vähäisempään toimintaan on oltava ympäristölupa, jos toiminta sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle ja toiminnasta voi aiheutua pohjaveden pilaantumisen vaaraa. Lainsäädäntö ei siis lähtökohtaisesti poissulje edes pohjaveden pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan sijoittamista pohjavesialueelle. Pohjaveden pilaaminen sen sijaan on kielletty, jos pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua.
Alueella on harjoitettu teollista toimintaa jo 1800-luvulta lähtien. Nyt haettu koetoiminta on lyhytkestoista. Toimintaa ei harjoiteta ulkotiloissa, materiaalit varastoidaan lyhytaikaisesti sisätiloissa/umpikonteissa. Noin vuoden kestävän koetoiminnan savukaasulaskeuman kautta mahdollisesti aiheutuva pohjaveden pilaantumisriski on käytännössä hyvin epätodennäköinen. Mikäli toimintaa aiotaan jatkaa ja koetoiminnan tulokset sitä edellyttävät, on savukaasujen puhdistaminen mahdollista. Koetoiminnassa on nimenomaan tarkoitus testata olemassa olevan prosessilaitteiston toimivuutta ja tehdä sen perusteella tarvittavat parannukset laitteistoon, mikäli suunniteltu toiminta osoittautuu toteutuskelpoiseksi. Käsiteltävän materiaalin laatu on tiedossa. Termisessä elvytyksessä lämpötila nostetaan niin korkeaksi, että käsiteltävän materiaalin sisältämät haitta-aineet pilkkoutuvat. Päätöksessä annetuilla määräyksillä on edellytetty huolellista päästötarkkailua sekä täydennetty olemassa olevaa, päättyneen toiminnan pohjavesitarkkailua. Nuutajärven pohjavesialueen käyttötarkoitus vedenhankintaan on vähentynyt. Pohjavesialueen tilasta on sangen kattavasti lähtötietoa käytettävissä. Annetuilla päästötarkkailua koskevilla määräyksillä pyritään siihen, ettei Nuutajärven pohjavesialueen tila edellä mainitun toiminnan johdosta heikkene nykyisestä. Poikkeustilanteita varten on annettu määräys laatia suunnitelma, jossa myös poikkeustilanteiden pohjavedelle aiheuttamat riskit on huomioitu. Toiminnanharjoittaja on velvoitettu toimimaan asiassa yhteistyössä pelastusviranomaisten kanssa.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen (ELY-keskus) valituksen ympäristöpäällikön päätöksestä.
Asian käsittelyyn kuluneen ajan vuoksi hallinto-oikeus on pidentänyt määräyksissä 1, 5 ja 9 asetettuja määräaikoja siten, että kyseiset määräykset kuuluvat seuraavasti:
”1. Koetoiminnassa voidaan testata valimoiden ylijäämähiekan termistä elvytystä Nuutajärven lasitehtaan mänkihallissa. Koetoimintaa voidaan tehdä koe-toimintailmoituksessa esitetyn aikataulun mukaisesti kahdessa koevaiheessa, enintään 30.6.2019 saakka.”
”5. Elvytysprosessista ja lopputuotteesta laadittava laadunvarmistussuunnitelma tulee esittää lupaviranomaiselle 30.8.2018 mennessä. Suunnitelmaa voidaan päivittää koetoiminnan aikana.”
”9. Toiminnan harjoittajan tulee tehdä kuukautta ennen toiminnan aloittamista ilmoitus pelastusviranomaiselle vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista. Lisäksi toiminnasta tulee laatia toiminnan pelastussuunnitelma sekä räjähdyssuojausasiakirja. Pelastussuunnitelma on toimitettava pelastusviranomaiselle ja räjähdyssuojausasiakirja työsuojeluviranomaiselle hyväksyttäväksi.
Pelastussuunnitelmassa on huomioitava erityisesti pöly-, tulipalo- sekä mahdolliset räjähdysriskit sekä erityisesti poikkeustilanteiden mahdolliset vaikutukset pohjaveteen sekä sammutusvesien hallinta. Suunnitelma on toimitettava ympäristönsuojeluviranomaiselle tiedoksi 30.8.2018 mennessä.
Alueelle on varattava riittävä määrä alkusammutuskalustoa sekä imeytysaineita.”
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti, siltä osin kuin nyt on kysymys:
Sovellettavat oikeusohjeet
Ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentin mukaan ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että: 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua; 2) toisen kiinteistöllä olevan pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai 3) toimenpide vaikuttamalla pohja-veden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua ( pohjaveden pilaamiskielto ).
Ympäristönsuojelulain 28 §:n (527/2014) 2 momentin mukaan, jollei 1 momentista muuta johdu, liitteessä 1 ja 2 tarkoitettuun, mutta niitä vähäisempään toimintaan ja liitteessä 2 tarkoitettuun kemiallisen pesulan toimintaan on oltava ympäristölupa, jos toiminta sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle ja toiminnasta voi aiheutua pohjaveden pilaantumisen vaaraa.
Ympäristönsuojelulain 31 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupaa ei tarvita koeluonteiseen lyhytaikaiseen toimintaan, jonka tarkoituksena on kokeilla uutta tekniikkaa, raaka- tai polttoainetta, valmistus- tai polttomenetelmää tai puhdistuslaitetta taikka käsitellä jätettä laitos- tai ammattimaisesti tällaisen toiminnan vaikutusten, käyttökelpoisuuden tai muun näihin rinnastettavan seikan selvittämiseksi. Tällaisesta toiminnasta tehtävästä ilmoituksesta säädetään 119 §:ssä.
Ympäristönsuojelulain 122 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on 118 - 120 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen johdosta annettava päätös. Päätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja toiminnan järjestämiseen liittyvien jätelain mukaisten velvollisuuksien täyttämiseksi. Päätöksessä voidaan lisäksi antaa määräyksiä toiminnan tarkkailusta ja tiedottamisesta asukkaille.
Ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (ympäristönsuojeluasetus) 26 §:n mukaan ilmoituksen johdosta annettavasta päätöksestä on käytävä ilmi ainakin: 1) ilmoittajan yksilöinti- ja yhteystiedot; 2) toiminnan sijainti; 3) toiminnan kuvaus ja ilmoitetut ympäristönsuojelutoimet; 4) arvio toiminnan vaikutuksista ympäristöön ja selvitykset ympäristöhaitoista; 5) lausunnot ja asianosaisten kuuleminen; 6) tarpeelliset määräykset tai toimintaa koskeva kielto ja niiden perustelut ja sovelletut säännökset.
Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.
Asiassa saatu selvitys, oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset
Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että valituksenalainen päätös on kumottava sen puutteellisten perusteluiden vuoksi. Hallinto-oikeus toteaa ympäristönsuojeluasetuksen 26 §, hallintolain 45 §:n 1 momentti ja valituksenalaisen päätöksen perustelut huomioon ottaen, että päätöstä ei ole kumottava sillä perusteella, että päätös olisi perusteltu puutteellisesti, päätöksessä ei olisi vastattu ilmoituksen johdosta annettuihin lausuntoihin tai että ilmoituksen johdosta annettuja lausuntoja ei olisi otettu päätöksessä huomioon.
ELY-keskus on lisäksi vaatinut päätöstä kumottavaksi sillä perusteella, että koeluonteisesta toiminnasta voi aiheutua ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentissa kielletty seuraus. ELY-keskus on lisäksi perustellut vaatimustaan toteamalla, että kyseessä ei pohjaveden pilaantumisvaaran vuoksi olisi lainkaan koeluonteinen toiminta, vaan että pohjavesialueella sijaitsevalta toiminnalta olisi tullut edellyttää ympäristölupaa ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin nojalla, ja päätös olisi tämän vuoksi kumottava. Asiassa tulee näin ollen hallinto-oikeudessa arvioitavaksi, voiko ilmoituksen mukaisesta toiminnasta aiheutua ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentissa taikka 28 §:n 2 momentissa tarkoitettu seuraus.
Asiassa on kunnan lupaviranomaisessa ollut kysymys ympäristönsuojelulain 31 §:n mukaisesta ilmoitusasiasta koeluonteisessa toiminnassa. Asiassa saadun selvityksen mukaan koeluonteisessa toiminnassa testataan Nuutajärven entisen lasitehtaan olemassa olevan hiekankuumennuslaitteiston soveltuvuutta valimoiden valimohiekkojen elvytykseen. Käsiteltävät hiekkalaadut ovat tuorehiekka, furaanihiekka ja fenolihartsihiekka. Käsiteltävien hiekkojen alkuperä ja laatu ovat tiedossa. Koetoiminnan aikana käsiteltävä hiekkamäärä on yhteensä enintään 10 000 tonnia. Prosessissa käsiteltävä hiekka kuumennetaan 800 asteeseen. Ilmoitukseen liitettyjen kaatopaikkakelpoisuusanalyysien mukaan hiekkanäytteet ovat pääasiassa täyttäneet kaatopaikoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (331/2013) asetut kaatopaikkakelpoisuusvaatimukset ja hiekkanäytteiden sisältämät haitta-ainepitoisuudet ovat olleet alhaisia. Joissakin tapauksissa fenolin pitoisuudet hiekassa ovat ylittäneet pysyvälle jätteelle asetetut pitoisuusvaatimukset. Hiekkanäytteet ovat kuitenkin täyttäneet tavanomaiselle jätteelle asetetut pitoisuusvaatimukset.
Valimohiekkojen elvytys on tunnettua toimintaa, joka sisältyy takomoja ja valimoja koskevaan BREF-asiakirjaan (parhaasta käytettävissä olevasta tekniikasta (BAT) laadittu asiakirja, Euroopan komissio toukokuu 2005) ja edustaa parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa valimojen hiekkajätteen käsittelyssä. Hallinto-oikeus toteaa, että Nuutajärven lasitehtaan hiekankäsittelylaitteisto on alun perin tarkoitettu erityyppiseen hiekankäsittelytoimintaan kuin nyt kyseessä olevassa koeluonteisessa toiminnassa on kysymys. Sen vuoksi laitteiston sopivuuden kokeileminen valimohiekan termiseen käsittelyyn on perusteltua. Ympäristönsuojelulain säännöksissä ei ole nimenomaisesti kielletty koeluonteisen toiminnan sijoittamista pohjavesialueelle, vaan toiminnan sijoittumisen sopivuus arvioidaan toiminnan pohjavedelle aiheuttaman riskin perusteella.
Hallinto-oikeus toteaa, että ympäristönsuojelulain 31 §:n 1 momentin mukaisen toiminnan tarkoituksena on kokeilla uuden tekniikan sopivuutta ilmoituksen mukaiseen toimintaan sekä selvittää uuden tekniikan käyttämisestä aiheutuvat päästöt ympäristöön. Koeluonteisen toiminnan hyväksyttävyyden edellytys ei ole, että kaikki siitä aiheutuvat päästöt olisivat ennalta tiedossa. Ilmoituksen johdosta annettavassa päätöksessä annettavat määräykset mitoitetaan siten, että koeluonteisesta toiminnasta ei aiheudu ympäristönsuojelulaissa kiellettyä seurausta.
Ilmoituksessa esitetyn toiminnan voidaan katsoa olevan sillä tavoin lyhytaikainen, sekä tutkivan uudenlaisen tekniikan soveltuvuutta ja tekniikan käytöstä syntyviä päästöjä siten, kuin ympäristönsuojelulain 31 §:n 1 momentissa tarkoitetaan. Valituksenalaisessa päätöksessä koetoiminnan kesto ja käsiteltävän hiekan enimmäismäärä on rajattu yksiselitteisesti.
Arvioitaessa koeluonteisen toiminnan sijoittumisedellytyksiä pohjavesialueelle on otettava huomioon itse toiminnasta ja toiminnassa syntyvistä päästöistä aiheutuva pohjaveden pilaantumisen vaaran todennäköisyys suhteessa kyseisen pohjavesialueen geologisiin ominaisuuksiin. Ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentin mukainen pohjaveden pilaamiskielto sisältää myös vaaran aiheuttamisen kiellon eikä toiminnan tarvitse aiheuttaa konkreettista pilaantumista ollakseen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista.
ELY-keskus on valituksessaan katsonut, että valimohiekan terminen elvytys saattaa aiheuttaa pohjaveden pilaantumista tai sen vaaraa ilman kautta kulkeutuvan laskeuman muodossa. Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa Nuutajärven pohjavesialueen geologisista ominaisuuksista saadun selvityksen perusteella pohjavesialueen ei voida katsoa olevan lähteinen tai muutoin geologisilta ominaisuuksiltaan sellainen, että alueen pohjavesi purkautuisi maanpintaan koeluonteisen toiminnan välittömässä läheisyydessä. Mahdollinen koetoiminnasta aiheutuva laskeuma ei siis päädy suoraan kontaktiin alueen pohjaveden kanssa. Kun lisäksi otetaan huomioon asiassa saatu selvitys koeluonteisessa toiminnassa käsiteltävien valimohiekkojen laadusta, polttoprosessin lämpötilasta, pöly-päästöjen käsittelystä sekä savukaasujen ja pölypäästöjen tarkkailusta, ei koeluonteisesta toiminnasta valituksenalaisen päätöksen määräysten mukaisesti toimittaessa voida katsoa aiheutuvan pohjaveden pilaantumista tai sen vaaraa ilman kautta kulkeutuvan laskeuman muodossa.
ELY-keskus on valituksessaan lisäksi katsonut, että mänkihallin pinnoitetuilta piha-alueilta voi hulevesien mukana kulkeutua päästöjä pohjavesiin. Hallinto-oikeus toteaa, että koetoiminta sijoittuu sisälle mänkihalliin. Toiminnassa ei käytetä vettä eikä siitä muodostu jätevesiä. Toiminnassa ei käytetä kemikaaleja tai öljyjä. Toiminnassa käsiteltävät valimohiekat ja pölynpoistossa muodostuva pöly sekä hiekan kuumentamiseen käytettävä nestekaasu varastoidaan sisätiloissa tai tiiviissä konteissa. Toiminnasta ei valituksenalaisen päätöksen määräysten mukaisesti toimittaessa voida katsoa muodostuvan alueen hulevesiä likaavia aineita tai muita päästöjä maaperään ja edelleen pohjaveteen.
Hallinto-oikeus katsoo, ettei pohjaveden pilaamiskielto estä sellaista toimintaa, josta aiheutuva pohjaveden pilaantumisriski on asianmukaisen, sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteet ottavan riskinarvioinnin mukaan merkityksetön tai hyvin pieni. Absoluuttista riskittömyyttä ei voida edellyttää inhimillisessä toiminnassa. Asiassa on katsottava riittävästi selvitetyksi ne riskit ja päästöt ympäristöön, joita koeluonteisesta toiminnasta voidaan ennalta arvioiden katsoa aiheutuvan. Mahdollisista häiriö- ja poikkeustilanteista ja niihin varautumisesta on valituksenalaisessa päätöksessä annettu määräykset 9 ja 10. Toiminnan kattava pelastussuunnitelma on määrätty tehtäväksi ennen koetoiminnan aloittamista. Määräyksessä 8 on erikseen määrätty, että lupaviranomainen voi tarvittaessa koetoiminnan aikana muuttaa näytteenottotiheyttä ja -aikataulua sekä antaa muita tarvittavia määräyksiä haitallisten ympäristövaikutusten ehkäisemiseksi.
Edellä mainitun johdosta ja kun otetaan huomioon valituksenalaisessa päätöksessä koeluonteiselle toiminnalle asetetut määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi, ei Valkeakosken kaupungin ympäristöpäällikön päätöstä ole kumottava sillä perusteella, että koeluonteisesta toiminnasta aiheutuisi ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentissa tai 28 §:n 2 momentissa tarkoitettua seurausta. ELY-keskuksen valitus on näin ollen hylättävä.
Hallinto-oikeus on ajan kulumisen vuoksi pidentänyt valituksenalaisen päätöksen määräyksissä 1, 5 ja 9 asetettuja määräaikoja. Lyhyestä määräajan pidentämisestä ei voida katsoa aiheutuvan ympäristönsuojelulaissa kiellettyä seurausta.
Hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että mahdollinen yhtiön myöhemmin tekemä ympäristölupahakemus ei kuulu nyt vireillä olevaan asiaan vaan se käsitellään erillisessä prosessissa ympäristönsuojelulain säännösten mukaisesti.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sinikka Kangasmaa, Jenni Korpeinen, joka on myös esitellyt asian, ja Janika Gummerus.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue (ELY-keskus) on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ympäristöpäällikön päätökset kumotaan ja asia palautetaan kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi. Asia tulisi käsitellä ympäristölupamenettelyssä.
Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Finn Recycling Oy:n hakemuksen hyväksymiselle ei ole ollut ympäristönsuojelulain mukaisia edellytyksiä. Potentiaalisesti pilaava toiminta on sijoitettu vedenhankintaa varten tärkeälle pohjavesialueelle ja toiminta voi aiheuttaa alueen pohjavedessä lailla kiellettyä pilaantumista. Uudelle toiminnalle ei tule myöntää pohjavesialueelle lupaa, mikäli toiminta aiheuttaa pilaantumisen riskin alueella. Lisäksi päätös on puutteellisesti perusteltu ja nojautuu riittämättömiin selvityksiin.
Alue, jolle on myönnetty koeluontoista toimintaa koskeva lupa, on luokiteltu vedenhankintaa varten tärkeäksi pohjavesialueeksi (I luokka). Alueella on myös varavedenottamo. Kyseinen pohjavesialue on vesienhoidon suunnittelutyössä todettu riskialueeksi, jolla pohjavesiriskin aiheuttaa ensisijaisesti teollisuus sekä yritystoiminta. Kunnallinen viranhaltija on päätöksessään todennut, että alue poistuu vedenottokäytöstä maaliskuussa 2017. Pohjaveden pilaamiskielto ei kuitenkaan ole sidoksissa siihen, miten kunta tosiasiallisesti hyödyntää alueensa vesivarantoja. Pohjaveden pilaamiskielto on ehdoton kaikilla vedenhankintaan soveltuvilla pohjavesialueilla, eikä vedenoton mahdollisilla muutoksilla ole vaikutusta tämän kiellon tulkintaan. Kyseessä olevalla pohjavesialueella on todettu pilaantumista, jonka suora lähde on epäselvä. Kohteessa on siten jo tiedossa, että alueen pohjavesi altistunee pilaantumiselle useista eri lähteistä, joiden kautta tapahtuva pilaantuminen ei ole vielä tunnettua. Nyt myönnetty koetoimintalupa tuottaa myös erilaisia päästöjä, joiden mahdollista kulkeutumista alueen pohjaveteen ei tunneta. Koeluonteista toimintaa koskevaa lupaa ei olisi tullut myöntää varovaisuusperiaate huomioon ottaen lainkaan.
Asia olisi tullut käsitellä ympäristölupa-asiana ympäristönsuojelulain 28 §:n perusteella. Ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 13 f kohdan mukaan jätelain soveltamisalaan kuuluvalla jätteen ammattimaisella tai laitosmaisella hyödyntämisellä tai loppukäsittelyllä on oltava ympäristölupa. Ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaan toiminta vaatii ympäristöluvan, mikäli toiminnasta voi aiheutua pohjaveden pilaantumisen vaaraa. Se sisältää myös pohjaveden pilaantumisen vaaran mahdollisuuden. Hakemuksessa on esitetty toiminnasta ja sen seurauksista niin puutteelliset tiedot, että vaaran syntymisen mahdollisuutta ei ole voitu sulkea pois. Toiminnanharjoittajalla on selvilläolovelvollisuus huomioon ottaen vastuu olla tietoinen toimintansa aiheuttamista riskeistä ja vaaroista, sekä vastuu myös kertoa niistä hakemusvaiheessa riittävällä tarkkuudella.
Toiminta on uutta, koska kyseistä toimintaa ei ole aiemmin harjoitettu kysymyksessä olevassa sijoituspaikassa. Olemassa olevien rakenteiden ja rakennusten hyödyntäminen ei vaikuta asian arvioimiseen, vaan kyseinen toiminta muodostaa uudentyyppisen pilaantumisriskin alueelle. Uutta, mahdollisesti pilaavaa toimintaa ei tule sijoittaa pohjavesialueelle.
Koeluonteista toimintaa koskevassa hakemuksessa esitettyjen tietojen perusteella kohteessa aiotaan käsitellä valimohiekkoja, joissa on käytetty kolmea erilaista sidosainetta; fenolihartsia, furaanihartsia sekä bentoniittia. Sidosaineiden on tarkoitus palaa käsittelyssä pois. Hakemuksessa esitettyjen puutteellisten tietojen perusteella aineiden sisältymistä palokaasuihin ei ole voitu luotettavasti arvioida. Toiminnanharjoittaja on itse esittänyt tutkivansa poistoilmasta fenolien esiintymistä, mikä osaltaan myös viittaa siihen, että prosessin varmuutta ei tunneta. Annettujen tietojen perusteella prosessin haitallisuutta pohjavedelle ei ole voitu sulkea pois.
Alueen pohjaveden eräs pilaantumismuoto on päästöjen ilmakulkeutuminen maahan ja siitä edelleen hulevesien mukana pohjaveteen. Myös toiminta-alueen pinnoitetuilta alueilta voi kulkeutua hulevesien mukana päästöjä pohjaveteen. Lupaharkinnassa tulisi ottaa huomioon myös mahdollisen onnettomuuden aiheuttama päästöjen ilmaan leviäminen ja pohjaveden pilaantuminen sammutusvesien välityksellä. Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan osittain siten, että toiminta tapahtuu kokonaan sisätiloissa eikä siitä siten voida katsoa aiheutuvan päästöjä pohjaveteen. Toimintaa tulisi kuitenkin tarkastella kokonaisuutena: myös alueelle tapahtuva kuormaus ja muu liikenne ovat osa toimintaa. Erilaisia onnettomuustilanteita ei voida sulkea pois toiminnan kokonaisuuden aiheuttamien riskien arvioinnissa erityisesti toiminnan sijoittuessa pohjavesialueelle.
Kyseisessä koeluonteisessa toiminnassa tarkoitus on tutkia savukaasujen koostumusta. Hakemuksessa toiminnanharjoittaja on itse esittänyt tutkivansa poistoilmasta fenolien esiintymistä. Tämä viittaa siihen, että haitta-aineet eivät varmuudella pilkkoudu prosessissa. Hakemuksesta saatavien tietojen perusteella toiminnasta voi syntyä haitallisia päästöjä ympäristöön.
Alueeseen liittyy pohjaveden pilaantumisen osalta runsaasti epävarmuustekijöitä; kaikki pilaantumisreitit eivät ole alueella tiedossa. Vaikka pohjaveden kemiallinen tila on kokonaisuudessaan arvioitu hyväksi, pohjavedessä on tavattu kohonneita raskasmetallipitoisuuksia. Uusi, pohjavesialueelle sijoitettava toiminta lisää alueen kuormitusta sekä riskiä tuntemattomien kuormitusreittien kautta tapahtuvaan pilaantumiseen. Koska alueen pilaantumisriskit ovat kokonaisuutena tuntemattomia, olisi viranhaltijan tullut huomioida tämä varovaisuusperiaate huomioon ottaen. Alueen ympäristöoloista ei ole tarpeeksi tietoa, jotta alueelle voitaisiin sijoittaa mahdollisesti pilaavaa toimintaa ja välttää kuitenkin samanaikaisesti kielletty ympäristön pilaaminen.
Pilaantumisen vaaraan liittyy myös tuntemattomien pilaantumisreittien vaikutus. Nuutajärven vedenottamon raakavedessä on jo ennestään pitoisuuksia, joiden vuoksi vedenottamon käyttöä on jouduttu rajoittamaan. Toiminnan vaarattomuuden toteamiseksi tulisi olla kattavasti selvitettyä tietoa toiminnan mahdollisista vaikutuksista. Pilaantumisreittien tuntemattomuuden vaikutus ei ole spekulatiivista, vaan riskiperusteista. Se seikka, että alueella on jo todettavissa pilaantumista, ei oikeuta tuomaan alueelle uutta, mahdollisesti pilaavaa toimintaa tarkastelematta asiaa perusteellisesti pohjaveden pilaantumisvaaran näkökulmasta.
Hallinto-oikeuden arvio Nuutajärven pohjavesialueen geologisista ominaisuuksista ja toiminnan pohjaveden pilaantumista koskeva vaikutusarvio ei perustu luonnontieteellisiin tosiasioihin eikä pohjaveden pilaamiskieltoon. Lisäksi ilman kautta tulevat pohjavettä vaarantavat tekijät pääsevät maaperään ja sateiden kautta edelleen vajoveteen ja pohjaveteen. Mikäli pohjavesi purkautuu maanpintaan poikkeuksellisesti esimerkiksi lähteessä, joka on pinta-alaltaan erittäin pieni verrattuna koko pohjavesialueeseen, ilmapäästöt sekoittuisivat suoraan pintaan purkautuvaan veteen. Pohjavesi purkautuu lähteestä pintaan pintavedeksi. Lähteessä ei siis tapahdu pohjaveden muodostumista. Pohjaveden suojelu ei kuitenkaan perustu tähän, vaan koko pohjavesialueen suojeluun. Pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei voida sulkea pois hallinto-oikeuden päätöksessä virheellisesti esitetyillä pohjavesialueen ominaisuuksilla.
Pohjaveden pilaamiskiellon kannalta ympäristönsuojelulaissa ei pohjavettä ole eroteltu sen synnyn tai sijainnin perusteella laissa. Alueella on myös yksityisiä talousvesikaivoja, joita ei tule vaarantaa kyseisellä toiminnalla.
Lisäksi on otettava huomioon, että alueella jo olemassa oleva ja käytössä oleva hulevesijärjestelmä saattaa olla osallisena pohjaveden pilaantumisessa: hulevesijärjestelmästä saattaa imeytyä vettä ja siihen liuenneita aineita maaperään ja siten myös pohjaveteen. Hulevesijärjestelmän osuudesta ei ole saatu selvitystä, eikä sen turvallisuuteen voida siten luottaa koeluonteista toimintaa koskevan luvan lupaharkinnassa. Tällaisella päätöksellä on alueen vedenkäytön tulevaisuuteen merkittävä vaikutus ja vedenhankinta tulisi turvata myös tulevaisuudessa eikä tarkastella vain resurssien tämänhetkistä, juuri muutettua käyttöä.
Mikäli koeluonteinen toiminta sallitaan I luokan pohjavesialueella, sitä koskevan ilmoituksen kautta on mahdollista saada pohjaveden pilaamiskiellon vastaisesti sijoitettua toimintaa käyntiin alueilla, joilla se ei olisi lupaharkinnan kautta mahdollista. Toiminnan ajallinen pituus ei voi olla oikeuttava peruste sille, että pohjavesialueella sallitaan sille vaaran muodostava toiminta. Toiminnan päästöt eivät ole ennakolta arvioitavissa hakijan toimittamien tietojen perusteella. Näin ollen toiminnan lyhytaikaisuus ei ole peruste ohittaa pohjavedensuojelua. Koeluonteinen toiminta ei voi muodostaa poikkeusta ympäristönsuojelulain asettamista ehdottomista kielloista eikä aiemmin esitetystä korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännöstä. Hakemuksen hyväksymiselle ei ole ollut ympäristönsuojelulain mukaisia edellytyksiä.
Valkeakosken ympäristönsuojeluviranomainen on antanut selityksen, jossa on viitattu hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin sekä esitetty muun ohella seuraavaa:
Kyseessä olevaa koeluonteista toimintaa harjoitetaan sisätiloissa eikä siitä ei aiheudu päästöjä viemäriin. Toiminnassa ei käytetä kemikaaleja, eikä toiminnassa varastoida mitään ulkona tai maapohjalla. Toiminta ei aiheuta päästöjä hulevesijärjestelmään, sillä toiminta tapahtuu kokonaisuudessaan sisätiloissa. Lupa on myönnetty 10 000 tonnin valimohiekkalajikkeiden kokonaismäärälle. Toiminnanharjoittajan antaman tiedon mukaan syyskuuhun 2018 mennessä on käsitelty enintään 200 tonnia valimohiekkalajikkeita. Toiminta ei siten ole ollut laajempaa kuin mitä koetoimintaluvassa on myönnetty.
Ympäristönsuojelulaki ei sisällä nimenomaista säännöstä siitä, että koeluonteista toimintaa ei saisi harjoittaa pohjavesialueella tai että tällöin tulisi edellyttää ympäristölupaa, vaan sijoittumisen arviointi tehdään riskiperusteisesti. Kyseessä olevasta toiminnasta aiheutuvat riskit on arvioitu luvan käsittelyn yhteydessä. Päätöksessä annettuja määräyksiä noudattaen toiminnan aiheuttama riski pohjavedelle on hyvin epätodennäköinen, eikä siitä aiheudu ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentissa tarkoitettuja ympäristölupaa edellyttäviä vaikutuksia.
Urjalan kunnan vesihuoltolaitokselle on varattu tilaisuus antaa vastine. Vastinetta ei ole annettu.
Tampereen kaupungin terveydensuojeluviranomainen on antanut vastineen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:
Esitetty koeluonteinen toiminta aiheuttaa riskin pohjaveden pilaantumiselle eikä toiminnalle tulisi myöntää lupaa. Pohjavesialueella toimii edelleen varavedenottamo, jonka vuoksi veden laatu tulee turvata myös häiriötilanteiden varalle. Koeluonteinen toiminta muodostaa riskin pohjaveden ja sitä kautta myös talousveden saastumiselle. Nuutajärven varavedenottamon raakavedessä on havaittu jo ennestään pitoisuuksia (öljy-yhdisteet ja radioaktiivisuus, oikeastaan uraani- ja radonpitoisuus), joiden vuoksi vedenottamon käyttöä on jouduttu rajoittamaan ennen varavedenottamoksi siirtämistä sulkemalla kaksi vedenottokaivoa. Nuutajärven alueella on myös yksityistalouksien talousvesikaivoja, joiden kaivoveden laatua ei tulisi vaarantaa.
Urjalan kunnanhallitus on antanut vastineen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:
Puhdas vesi Nuutajärvelle johdetaan Kirkonkylän pohjavedenottamolta. Urjalan kunta on yhdessä Hämeenlinnan Seudun Vesi Oy:n kanssa rakennuttanut Akaan kaupungista Urjalaan turvaavan vesijohtoyhteyden, joka otettiin käyttöön keväällä 2017. Tällä yhteydellä Urjalan kunta turvaa puhtaan veden saannin kuntalaisille mahdollisessa häiriötilanteessa. Tämän jälkeen Nuutajärven vedenottamon merkitys Urjalan vesihuoltolaitoksen veden toimittamiseen on käytännössä poistunut. Urjalan kunta on 15.5.2018 tehnyt Pirkanmaan ELY-keskukselle kirjallisen esityksen Nuutajärven pohjavesialueen rajauksen tarkistamisesta ja esittänyt Nuutajärven pohjavesialueen merkitsemistä pistemäiseksi pohjavesialueeksi.
Nuutajärven lasitehtaan toiminnan päättymisen jälkeen tyhjäksi jääneisiin Hakahytin tiloihin on etsitty korvaavaa toimintaa. Mikäli koeluotoinen toiminta osoittautuu toimivaksi ja elinkelpoiseksi, yrittäjä hakee toiminnalle lopullista ympäristölupaa. Valimohiekan terminen elvytys -projekti on Cleantech-pilottihanke.
Finn Recycling Oy antanut vastineen, jossa se on esittänyt, että ELY-keskukselle ei myönnetä valituslupaa. Mikäli valituslupa myönnetään, yhtiö on esittänyt, että valitus hylätään ja yhtiölle myönnetyn luvan voimassaoloaikaa pidennetään. Muutoin yhtiö on lausunut muun ohella seuraavaa:
Koeluonteisesta toiminnasta ei voi aiheutua pohjaveden pilaantumista tai sen vaaraa. Lupamääräyksin on varmistettu, että haitallisia vaikutuksia ei synny. Koeluonteisen toiminnan sijoittamiselle pohjavesialueelle ei ole lainsäädännöllistä estettä eikä lainsäädännössä edellytetä, että pohjavesialueelle sijoittuva koeluonteisen toiminta edellyttäisi ympäristölupaa.
Koko prosessi tapahtuu kuivassa sisätilassa lattiatason yläpuolella. Hiekkaa ei missään prosessin vaiheessa käsitellä siten, että se pääsisi kosketuksiin sadeveden tai hulevesien kanssa tai edes piha-alueen asfalttipinnan kanssa. Toiminnan aikana prosessissa ei käytetä nestemäisiä lähtöaineita tai lopputuotteita. Purku ja kuormaus tapahtuvat suljetussa putkistossa pumppaamalla prosessoitava valuhiekka kuiva-ainetta kuljettavasta säiliöautosta vastaanotettavan materiaalin varastosiiloon ja prosessin jälkeen lopputuote siirretään varastosiilosta säiliöautoon.
Alueen hulevesijärjestelmä on kunnostettu syksyllä 2017. Hulevesijärjestelmän kaivojen kautta ei kunnostuksen jälkeen voi enää imeytyä vettä ja siihen liuenneita aineita maaperään tai pohjaveteen.
Kuten Urjalan kunnan vastineesta ilmenee, Nuutajärven vedenottamon merkitys kunnan vesihuoltolaitoksen veden toimittamiseen on käytännössä poistunut. Koeluonteista toimintaa koskevalla lupapäätöksellä ei siten voi olla alueen vedenkäytön tulevaisuuteen merkittävää vaikutusta tai vaikutusta vedenhankinnan turvaamiseen tulevaisuudessa.
Toiminnassa syntyy ainoastaan puhdistettuja savukaasupäästöjä. Toiminnan aikana selvitetään alittaako savukaasujen pitoisuus oletetusti BAT:ssa ja kansallisessa referenssilaitoksessa termiselle regenerointilaitokselle asetetut päästöraja-arvot. Laitoksen ilmapäästöt eivät aiheuta riskiä pohjavedelle päästölaskeuman kautta tapahtuvan kuormituksen kautta.
Mikään yhtiön tiedossa oleva mitattu tai havaittu tieto ei viittaa hydraulisen yhteyden olemassaoloon kahden vesikerroksen välillä. Sekä kallion päällä olevan moreenikerroksen pohjaveden pinnankorkeushavainnot että irtomaakerrosten pohjaveden ja kalliopohjaveden toisistaan täysin poikkeava veden laatutieto viittaa siihen, ettei hydraulista yhteyttä ole olemassa. Lisäksi ELY-keskus on todennut alueen pohjavesialuekortissa, että kallioporakaivoista saatava pohjavesi muodostuu pääasiallisesti kaivojen länsipuolisella alueella.
Syksyllä 2018 on vedenottamon viimeisestä toimintakuntoisesta porakaivosta otettu vesinäyte, josta on analysoitu raskasmetallit. Analyysitodistus on esitetty vastineen liitteessä. Analysoiduista metallista ainoastaan sinkki ylitti määritysrajan ollen 26,7 µg/l, mikä on alle pohjaveden ympäristönlaatunormin (VNA 341/2009). Pohjavesialueluokituksen mukainen kalliopohjavesi ei siten ole pilaantunut rakasmetalleilla.
ELY-keskus on antanut vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:
Nuutajärven pohjavesialue on kalliopohjavesimuodostuma, jonka päällä on moreenikerros. Koeluonteisesta toiminnasta aiheutuva laskeuma päätyy pohjaveteen maaperän ja kallioperän rakojen kautta. Pohjavesi on pohjavesialueella aina maa- ja kallioperän suojassa, suoraa kontaktia ei ole kuin esimerkiksi pohjavesilampien osalta. Ilman kautta tulevat pohjavettä vaarantavat tekijät pääsevät maaperään ja sateiden kautta edelleen vajoveteen ja pohjaveteen. Mikäli pohjavesi purkautuu maanpintaan poikkeuksellisesti esimerkiksi lähteessä, joka on pinta-alaltaan erittäin pieni verrattuna koko pohjavesialueeseen, ilmapäästöt sekoittuisivat suoraan pintaan purkautuvaan veteen. Pohjaveden suojelu perustuu koko pohjavesialueen suojeluun.
Alueen kallioperä on ruhjeinen, mikä parantaa pohjavesialueen antoisuutta. Nuutajärven kalliopohjavesialueen päällä on moreenia, kuten Suomessa lähes aina. Alueella ei ole savea tai vastaavaa geologista estettä suojaamassa pohjavettä. Moreeni ei myöskään ole aineksena tiivistä. Pohjavesimuodostuma ei rajoitu kallioperään, vaikka vedenottamon kaivo onkin rakennettu kallioperään. Kalliopohjavedestä on löytynyt muun muassa öljyä ja torjunta-aineita. Myös kallioperän päällä olevan moreenikerroksen pohjavedestä on tavattu paikoitellen kohonneita metallipitoisuuksia. Nuutajärven pohjavesialue on rajattu ja ELY-keskuksen arvion mukaan moreenialueella tapahtuvalla sadannalla ja pohjaveden muodostumisella on merkitystä kalliopohjavesialueeseen, koska moreenin ja kallioperän pohjavesi on yhteydessä toisiinsa.
Pohjavesialueiden rajaamiseen liittyvä työ on käynnissä. Kuulemisaineisto on ollut valmisteilla ja aineisto on ollut tarkoitus kuuluttaa keväällä 2019. Nuutajärven kalliopohjaveden muodostumisalue voidaan määrittää, jolloin aluetta ei voida merkitä pistemäiseksi. Pohjaveden suojelun kannalta on tärkeää osoittaa kartalla alue, jossa kalliopohjavettä muodostuu. Vedenoton turvaaminen alueella on häiriötilanteita varten tärkeää. Kalliopohjavettä muodostuu Nuutajärven taajama-alueella sekä sen lounaispuoleisella mäkialueella. Kallioperän ruhjeisuus mahdollistaa pohjaveden kulkeutumisen ottamoalueelle. Vaikka pohjavesialueelta ei ole tutkimustietoja saatavilla, voidaan pohjaveden muodostumisalue määrittää ilman huomattavia vaikeuksia maaperäkartan, korkeusmallin ja asiantuntijoiden geologisen näkemyksen perusteella. Pohjaveden virtaussuunta on ruhjeita pitkin kohti ottamoa.
Yhtiön vastineessa on tuotu esiin uutta aineistoa verrattuna koetoimintaluvan hakemistilanteeseen. Nyt toimitettu materiaali liittyy Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle 18.10.2018 toimitettuun ympäristölupahakemusmateriaaliin.
Yhtiön vastineessa esiin tuotu alueen hulevesijärjestelmän kunnostaminen syksyllä 2017 on suoritettu koeluonteista toimintaa koskevan luvan myöntämisen jälkeen. Näin ollen riskinarviointi on tehty, kun kaivot olivat edelleen maapohjaisia ja niissä oli kertynyttä sakkaa. Riskinarvioinnissa ei ole voitu ennakoida tällaista toimenpidettä. Kaivojen muodostama riski on siten ollut olemassa sekä koeluonteista toimintaa koskevan ilmoituksen käsittelyn aikana, että muutoksenhaun alkaessa. Luvan myöntämisen edellytykset koeluonteiselle toiminnalle tulee siksi myös käsitellä sitä koskevan lupaharkinnan aikaisten tietojen kautta. Hakemuksessa on esitetty toiminnasta ja sen seurauksista puutteelliset tiedot. Vaaran syntymisen mahdollisuutta ei ole voitu sulkea pois. Asian käsittely pelkällä koeluonteista toimintaa koskevalla ilmoituksella ei ole ollut lain mukaan mahdollista.
Finn Recycling Oy on toimittamassaan lisäkirjelmässään lausunut muun ohella seuraavaa:
ELY-keskus on tarkistanut Urjalan alueen pohjavesien rajaukset ja luokitukset. ELY-keskuksen 5.4.2019 päivätyn yhteenvedon mukaan Nuutajärven pohjavesialue poistetaan kokonaan luokituksesta, koska pohjavettä ei käytetä vedenhankintaan eikä se sovellu antoisuuden perusteella yhdyskunnan vedenhankintaan. Uudet rajaukset ovat Urjalan osalta jo voimassa. Kyseisen pohjavesialueen luokittelu on siten olennaisesti muuttunut. Hankealue ei enää sijaitse luokitellulla I luokan pohjavesialueella.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää ELY-keskukselle valitusluvan.
Hallinto-oikeuden ja ympäristöpäällikön päätökset eivät ole jäljempänä perusteluista ilmenevistä syistä olleet lainmukaisia. Koska päätöksissä tarkoitettua koeluonteista toimintaa varten määrätty ajanjakso on jo päättynyt, lausuminen asiasta enemmälti raukeaa.
Perustelut
Sovellettavat säännökset ja niitä koskevia lain esitöitä
Ympäristönsuojelulain 17 §:n 1 momentin mukaan ainetta, energiaa tai pieneliöitä ei saa panna, päästää tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että: 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka pohjaveden laatu voi muutoin olennaisesti huonontua; 2) toisen kiinteistöllä olevan pohjaveden laadun muutos voi aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle taikka tehdä pohjaveden kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää; tai 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaa loukata yleistä tai toisen yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).
Ympäristönsuojelulain 27 §:n (Yleinen luvanvaraisuus ) 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 1 ( direktiivilaitos ) ja taulukossa 2, on oltava lupa ( ympäristölupa ). Eläinsuojan luvanvaraisuuden määrittämiseen eräissä tapauksissa käytettävistä eläinyksikkökertoimista säädetään liitteessä 3.
Saman pykälän 2 momentin mukaan ympäristölupa on lisäksi oltava:
1) toimintaan, josta saattaa aiheutua vesistön pilaantumista eikä kyse ole vesilain mukaan luvanvaraisesta hankkeesta; 2) jätevesien johtamiseen, josta saattaa aiheutua ojan, lähteen tai vesilain 1 luvun 3 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitetun noron pilaantumista; 3) toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.
Ympäristönsuojelulain 28 §:n ( Luvanvaraisuus pohjavesialueilla ) (527/2014) 1 momentin mukaan liitteessä 2 tarkoitettuun toimintaan on oltava ympäristölupa, jos toiminta sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle. Pykälän 2 momentin mukaan, jollei 1 momentista muuta johdu, liitteessä 1 ja 2 tarkoitettuun, mutta niitä vähäisempään toimintaan ja liitteessä 2 tarkoitettuun kemiallisen pesulan toimintaan on oltava ympäristölupa, jos toiminta sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle ja toiminnasta voi aiheutua pohjaveden pilaantumisen vaaraa.
Ympäristönsuojelulain 28 §:ssä viitatun ympäristönsuojelulain liitteen 2 ( Muut laitokset ) kohdassa 13 on mainittu jätteiden käsittely tai laitosmainen käsittely sekä jätevesien käsittely.
Hallituksen esityksessä ympäristönsuojelulaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 214/2013 vp) todetaan 28 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraava:
”Pykälä koskisi toiminnan luvanvaraisuutta pohjavesialueella. Säännös olisi osittain sama kuin voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 1 §:n 2 momentti.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin liitteen 2 mukaisten rekisteröitävien jakeluasemien, asfalttiasemien ja pienten polttolaitosten luvanvaraisuudesta pohjavesialueella. Luvanvaraisuuden määrittelyyn ei sisältyisi pilaantumisriskin arviointia, vaan toimintaan olisi aina haettava lupa, jos sitä harjoitettaisiin pykälässä tarkoitetulla pohjavesialueella. Pohjavesialue määriteltäisiin 5 §:ssä. Vastaava luvanvaraisuusperuste on voimassa olevan ympäristönsuojelulain (86/2000) 30 §:ssä.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin toiminnoista, jotka ovat luvanvaraisia, jos ne sijaitsevat pohjavesialueella ja jos niistä voi aiheutua pohjaveden pilaantumisen vaaraa. Lupaa edellyttäisivät tällä perusteella ensinnäkin sellaiset vähäiset toiminnat, jotka eivät kapasiteettirajojen tai toiminnan laajuutta kuvaavien rajausten vuoksi ole luvanvaraisia tai rekisteröitäviä. Kyse olisi liitteen 1 mukaisista laitostyypeistä, jotka on pienuutensa vuoksi rajattu luvanvaraisuuden ulkopuolelle. Lisäksi säännös koskisi sellaisia rekisteröitäviä toimintoja vähäisempiä toimintoja, jotka on rajattu rekisteröimiin ulkopuolelle. Toiseksi säännös koskisi liitteen 2 mukaisia kemiallisia pesuloita. Momentin sääntely vastaisi voimassa olevan ympäristönsuojeluasetuksen l §:n 2 momenttia.”
Ympäristönsuojelulain 31 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupaa ei tarvita koeluonteiseen lyhytaikaiseen toimintaan, jonka tarkoituksena on kokeilla uutta tekniikkaa, raaka- tai polttoainetta, valmistus- tai polttomenetelmää tai puhdistuslaitetta taikka käsitellä jätettä laitos- tai ammattimaisesti tällaisen toiminnan vaikutusten, käyttökelpoisuuden tai muun näihin rinnastettavan seikan selvittämiseksi. Tällaisesta toiminnasta tehtävästä ilmoituksesta säädetään 119 §:ssä. Pykälän 2 momentin mukaan, jos koeluonteisesta toiminnasta saattaa aiheutua 27 §:n 2 momentissa tarkoitettu seuraus, toimintaan on kuitenkin oltava ympäristölupa.
Hallituksen esityksessä (HE 214/2013 vp) todetaan 31§:n yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:
”Pykälässä säädettäisiin koetoimintaa koskevasta poikkeuksesta luvanvaraisuuteen. Sen mukaan lyhytaikainen koetoiminta ei edellyttäisi ympäristölupaa. Pykälä vastaisi voimassa olevan lain 30 §:ää, eroten siitä kuitenkin niin, että rekisteröintimenettelyn käyttöönoton yhteydessä vuonna 2010 pykälään tehdyt rekisteröintiä koskevat muutokset poistettaisiin, koska rekisteröitävästä toiminnasta säädettäisiin jäljempänä erikseen. Pykälään lisättäisiin uuden tekniikan käsite, jolloin ilmoitusmenettelyä voitaisiin käyttää uuden tekniikan lyhytaikaiseen testaamiseen. Uusi tekniikka on määritelty lain 5 §:ssä. Pykälän 1 momentin loppuun lisättäisiin informatiivinen viittaus koetoimintaa koskevaan ilmoitusvelvollisuuteen.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin tilanteista, joissa koetoiminta olisi kuitenkin aina luvanvaraista. Siinä viitattaisiin 27 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin yleisiin luvanvaraisuusperusteisiin ja säännös vastaisi siten aiempaa, ennen vuoden 2010 rekisteröintiä koskevien muutosten voimaantuloa vallinnutta sääntelyä.”
Ympäristönsuojelulain 122 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on 118 - 120 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen johdosta annettava päätös. Päätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja toiminnan järjestämiseen liittyvien jätelain mukaisten velvollisuuksien täyttämiseksi. Päätöksessä voidaan lisäksi antaa määräyksiä toiminnan tarkkailusta ja tiedottamisesta asukkaille.
Ympäristönsuojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen ( ympäristönsuojeluasetus ) 26 §:n mukaan ilmoituksen johdosta annettavasta päätöksestä on käytävä ilmi ainakin: 1) ilmoittajan yksilöinti- ja yhteystiedot; 2) toiminnan sijainti; 3) toiminnan kuvaus ja ilmoitetut ympäristönsuojelutoimet; 4) arvio toiminnan vaikutuksista ympäristöön ja selvitykset ympäristöhaitoista; 5) lausunnot ja asianosaisten kuuleminen; 6) tarpeelliset määräykset tai toimintaa koskeva kielto ja niiden perustelut ja sovelletut säännökset.
Koeluonteisesta toiminnasta saatu selvitys
Kysymyksessä olevan koeluonteisen toiminnan tarkoituksena on ollut selvittää Nuutajärven lasitehtaan hiekankäsittelylaitteiston sopivuutta valimoiden ylijäämähiekan termiseen käsittelyyn sekä kysymyksessä olevan tekniikan käytössä savukaasuista syntyviä päästöjä ja niiden ominaisuuksia. Toiminta tapahtuu sisätiloissa olemassa olevassa teollisuushallissa. Toiminnassa ei käytetä vettä eikä siitä muodostu jätevesiä. Toiminnassa ei käytetä myöskään kemikaaleja tai öljyjä. Toiminnan päästöt ovat pöly- ja savukaasupäästöjä. Toiminnassa käsiteltävät valimohiekat ja pölynpoistossa muodostuva pöly sekä hiekan kuumentamiseen käytettävä nestekaasu varastoidaan sisätiloissa tai tiiviissä konteissa.
Toimintaa koskevan ilmoituksen mukaan kohteessa on ollut tarkoitus käsitellä valimohiekkoja, joissa on käytetty kolmea erilaista sidosainetta: fenolihartsia, furaanihartsia sekä bentoniittia. Prosessi on kaikille hiekkatyypeille pääsääntöisesti samanlainen, mutta vain yhtä hiekkatyyppiä käsitellään kerrallaan prosessissa. Käsiteltävä hiekkamäärä on ilmoituksen mukaan yhteensä enintään 10 000 tonnia.
Esitettyjen selvitysten mukaan hiekkanäytteet ovat pääasiassa täyttäneet kaatopaikoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (331/2013) asetut kaatopaikkakelpoisuusvaatimukset ja hiekkanäytteiden sisältämät haitta-ainepitoisuudet ovat olleet alhaisia. Joissakin tapauksissa fenolin pitoisuudet hiekassa ovat ylittäneet pysyvälle jätteelle asetetut pitoisuusvaatimukset. Hiekkanäytteet ovat kuitenkin täyttäneet tavanomaiselle jätteelle asetetut pitoisuusvaatimukset.
Prosessissa käsiteltävä hiekka kuumennetaan 800 asteeseen. Prosessia säädetään koetoiminnassa saatujen tulosten perusteella siten, haitallisia päästöjä ei synny. Palamisessa syntyvät savukaasut johdetaan sisätiloista ulos. Toiminnanharjoittajan mukaan laitoksella ei ole erillistä savukaasujen käsittelylaitteistoa, mutta elvytysprosessissa lämpötila on tarkoitus nostaa niin korkeaksi (800 o C), että hiekan sisältämät fenoliyhdisteet palavat hiilidioksidiksi ja vedeksi. Toiminnanharjoittajan mukaan koetoiminnasta ei arvioida aiheutuvan normaalitilanteissa päästöjä maaperään tai pohjaveteen.
Ympäristöpäällikön päätöksen mukaan termisen elvytysprosessin toimivuutta ja toiminnan ympäristövaikutuksia tulee seurata esitetyn tarkkailusuunnitelman mukaisesti sekä määräyksen 7 kohtien Savukaasut, Poistoilma ja Pohjavesi mukaisesti. Määräyksen 4 mukaan valimohiekan laadun tulee olla tiedossa ennen koetoiminnan aloittamista. Määräyksen 8 mukaan lupaviranomainen voi tarvittaessa koetoiminnan aikana muuttaa näytteenottotiheyttä ja -aikataulua sekä antaa muita tarvittavia määräyksiä haitallisten ympäristövaikutusten ehkäisemiseksi. Päätöksen perustelujen mukaan päätöksessä ei ole asetettu pöly- ja savukaasupäästöille raja-arvoja. Perustelujen mukaan tavoitteena kuitenkin on, että koetoiminnassa saavutetaan mahdollisimman puhdas palamisreaktio ja siten mahdollisimman alhaiset haitta-ainepitoisuudet. Päätöksen perusteluissa on edelleen todettu, että mikäli palamislämpötila ei ole riittävän korkea, on prosessi varustettava savukaasujen puhdistuslaitteistolla.
Ympäristöpäällikön päätös on edellä lausuttu huomioon ottaen koskenut lyhytaikaista ympäristönsuojelulain mukaista koeluonteista toimintaa. Kuten hallinto-oikeus on todennut, yhtiön myöhemmin tekemä ympäristölupahakemus ei kuulu nyt muutoksenhakuasiana vireillä olevaan asiaan, vaan se käsitellään erillisessä prosessissa ympäristönsuojelulain säännösten mukaisesti.
Oikeudellinen arvio ja johtopäätös
Finn Recycling Oy:n koeluonteista toimintaa koskevasta ilmoituksesta tehdyn päätöksen lainmukaisuutta on arvioitava sen ajankohdan mukaan, jolloin ympäristöpäällikkö on tehnyt ilmoituksen johdosta päätöksen. Tuolloin alue, jolle toiminta on sijoittunut, on ollut Nuutajärven I luokan pohjavesialuetta, jolla on ollut toimiva varavedenottamo. Lisäksi alueella on ollut yksityisiä talousvesikaivoja. Yhtiön vastineessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle esiin tuotu hulevesijärjestelmän kunnostaminen on tehty vasta ympäristöpäällikön päätöksen tekemisen jälkeen syksyllä 2017.
Edellä selostettujen oikeusohjeiden mukaan ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin mukainen luvanvaraisuus pohjavesialueella koskee muun ohella jätteiden ja jätevesien käsittelyä vähäisempiäkin toimintoja silloin, kun toiminta sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle ja toiminnasta voi aiheutua pohjaveden pilaantumisen vaaraa. Koska kysymyksessä oleva toiminta on asiallisesti jätteen käsittelyä, joka on yleisesti luvanvaraista jo ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin nojalla, toiminnan luvanvaraisuutta arvioitaessa ei ole ratkaisevaa se, että toiminta sijoittuu pohjavesialueelle.
Ympäristönsuojelulain 31 §:n 1 momentissa säädetään poikkeuksesta luvanvaraisuuteen toiminnan koeluontoisuuden perusteella. Pykälän 2 momentissa säädetään puolestaan siitä, milloin 1 momentin poikkeusta ei kuitenkaan sovelleta. Mainitussa 2 momentissa viitataan tältä osin ainoastaan yleistä luvanvaraisuutta koskevan 27 §:n 2 momentin mukaisiin luvanvaraisuusperusteisiin. Koska yhtiön suunnittelemasta lyhytkestoisesta toiminnasta ei tulisi aiheutumaan viimeksi mainitussa lainkohdassa tarkoitettuja seurauksia, asia on voitu käsitellä 119 §:n mukaisena ilmoituksena eikä ympäristölupa-asiana. Ilmoituksen johdosta tehtävässä päätöksessä on kuitenkin tässä tapauksessa varmistettava, että toiminnasta ei aiheudu pohjavedelle ympäristönsuojelulain 17 §:ssä tarkoitettua kiellettyä pilaantumista. Tarvittaessa tämä on estettävä kieltämällä toiminta tai antamalla muutoin riittäviä määräyksiä.
Asiassa on siten tullut selvittää, voiko ilmoituksessa tarkoitetun koeluonteisen toiminnan päästöistä aiheutua pohjaveteen ympäristönsuojelulain 17 §:ssä tarkoitettu kielletty seuraus. Pohjaveden pilaamiskielto sisältää myös vaaran aiheuttamisen kiellon, jolloin jo haitan mahdollisuus on estettävä. Pohjaveden pilaamiskiellon vastaiselta toiminnalta ei edellytetä konkreettisen pilaantumisen aiheutumista. Pohjaveden pilaamiskielto ei kuitenkaan estä sellaista toimintaa, josta aiheutuva pohjaveden pilaantumisriski on asianmukaisen, sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteet huomioon ottavan riskinarvioinnin mukaan merkityksetön tai hyvin pieni.
Korkein hallinto-oikeus katsoo, että yhtiön ilmoitukseen ei ole sisältynyt hiekan termisessä elvytysprosessissa syntyvien savukaasupäästöjen haitta-aineista riittävää riskinarviota, jonka perusteella mahdollisten haitta-aineiden kulkeutuminen savukaasuista ilman kautta maaperään ja edelleen pohjaveteen kysymyksessä olevan alueen olosuhteissa voitaisiin sulkea pois. Valimohiekan haitallisten sidosaineiden sisältymistä palokaasuihin ei siten voida asiassa esitettyjen tietojen perusteella arvioida luotettavasti. Valimohiekan termisestä elvytyksestä saattaa näin ollen aiheutua pohjaveden pilaantumista tai sen vaaraa ilman kautta kulkeutuvan laskeuman muodossa, eikä tätä riskiä voida pitää merkityksettömän pienenä. Ympäristöpäällikön päätökseen sisältyvillä määräyksillä ei ole rajoitettu toimintaa siten, että selvitys olisi tarpeeton.
Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja ympäristöpäällikön päätökset olisi kumottava. Kun kuitenkin päätöksessä tarkoitettua koeluonteista toimintaa koskeva ajanjakso, sellaisena kuin se on hallinto-oikeuden päätöksellä pidennettynä, on jo päättynyt, enempi lausuminen ELY-keskuksen valituksessa esitetyistä vaatimuksista raukeaa.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Taina Pyysaari, Pekka Aalto ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Harri Koivusalo ja Olli Malve. Asian esittelijä Irene Mäenpää.