11.5.2018

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 30.9.2015 nro 15/0753/2

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin hiippakunnan tuomiokapituli on päätöksellään 28.5.2014 (§ 19) irtisanonut A:n C:n seurakunnan kirkkoherran virasta. Päätöksessä on tuotu esiin A:lle 27.9.2013 annettu varoitus ja todettu muun ohella kirkkolain 6 luvun 13 §:n, 22 §:n, 26 §:n, 50 §:n, 58 §:n ja 25 luvun 1 §:n ja kirkkojärjestyksen 6 luvun 13 §:n säännökset sekä esitetty, että A:n viranhoidossa on ilmennyt olennaisia puutteita ja kirkkoherran tehtäviin ja johtamiseen liittyvien velvoitteiden vakavaa rikkomista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n esittämän suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen, kumonnut Helsingin hiippakunnan tuomiokapitulin päätöksen ja velvoittanut tuomiokapitulin korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 5 468,40 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettuine korkoineen siitä lähtien kun kuukausi on kulunut hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun muassa seuraavasti:

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta

Hallinto-oikeus katsoo, että A:n vaatima suullisen käsittelyn toimittaminen on ilmeisen tarpeetonta asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen.

2. Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

2.1 Kirkkoherran tehtäviä ja velvollisuuksia koskevat oikeusohjeet

Kirkkolain 6 luvun 26 §:n 1 momentin mukaan viranhaltijan on suoritettava virkasuhteeseen kuuluvat tehtävät asianmukaisesti ja viivytyksettä noudattaen asianomaisia säännöksiä ja määräyksiä sekä työnantajan työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Pykälän 2 momentin mukaan viranhaltijan on toimittava tehtävässään tasapuolisesti ja käyttäydyttävä asemansa ja tehtävänsä edellyttämällä tavalla.

Kirkkojärjestyksen 6 luvun 13 §:n 1 momentin mukaan kirkkoherran tehtävänä on johtaa kirkkolain 4 luvun mukaista seurakunnan toimintaa. Kirkkoherra on vastuussa jumalanpalveluksen, pyhien sakramenttien, kirkollisten toimitusten ja sananjulistuksen oikeasta hoitamisesta sekä yksityisen sielunhoidon harjoittamisesta. Kirkkoherran tulee myös valvoa, että seurakunnan muuta toimintaa kuten kristillistä kasvatusta ja opetusta, diakoniaa sekä evankelioimis- ja lähetystyötä harjoitetaan kirkon tunnustuksen ja tehtävän mukaisesti. Pykälän 2 momentin mukaan kirkkoherra vastaa kirkkoherranviraston toiminnasta ja seurakunnan arkistosta. Pykälän 3 momentin mukaan kirkkoherra on seurakunnan jumalanpalveluksissa, kirkollisissa toimituksissa ja muussa hengellisessä työssä sekä kirkkoherranvirastossa toimivien viranhaltijoiden ja työntekijöiden ylin esimies. Pykälän 4 momentin mukaan kirkkoneuvoston puheenjohtajana kirkkoherra valvoo kirkkoneuvoston päätösten noudattamista ja laillisuutta seurakunnan hallinnossa ja taloudenhoidossa. (---)

2.2 Tuomiokapitulin ja piispan toimivaltaa koskevat oikeusohjeet

Kirkkolain 18 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan piispa johtaa hiippakuntansa hallintoa ja toimintaa sekä valvoo seurakuntia ja pappeja.

Kirkkolain 19 luvun 1 §:n mukaan tuomiokapituli hoitaa hiippakunnassa kirkollista hallintoa ja toimintaa siten kuin tässä laissa, kirkkojärjestyksessä ja kirkon vaalijärjestyksessä säädetään ja niiden nojalla määrätään. Tuomiokapituli edustaa kirkkoa hiippakunnan asioissa ja käyttää puhevaltaa tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa sekä tekee hiippakuntaa koskevat sopimukset ja muut oikeustoimet.

Kirkkojärjestyksen 18 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan piispa, kukin hiippakunnassaan, on seurakuntien ja pappien ylin kaitsija. Pykälän 2 momentin 3 ja 4 kohdan mukaan piispan tehtävänä on 3) tukea ja ohjata hiippakuntansa pappeja heidän työssään sekä valvoa, että he hoitavat pappis- ja papinvirkansa velvollisuudet ja 4) edistää hyvää työyhteyttä seurakunnissa ja valvoa, että papit ja seurakuntien muut viranhaltijat ja työntekijät ovat oppinsa puolesta nuhteettomia ja käyttäytyvät elämässään kristillisesti.

Kirkkojärjestyksen 19 luvun 1 §:n 3 kohdan mukaan kirkon tehtävän edistämiseksi hiippakunnassa tuomiokapitulin tulee, jollei kirkkolaissa tai kirkkojärjestyksessä toisin säädetä hoitaa papiston henkilöstöasioita ja valvoa heidän ja seurakunnan muiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden tehtävien hoitoa ja elämää.

Kirkkolain 6 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan työnantajalla tarkoitetaan tässä luvussa Suomen evankelis-luterilaisen kirkon seurakuntaa, seurakuntayhtymää, tuomiokapitulia ja kirkkohallitusta, jollei toisin säädetä. Seurakuntayhtymä ja siihen kuuluvat seurakunnat ovat palvelussuhteen ehtoja koskevissa asioissa yksi työnantaja. Pykälän 2 momentin mukaan tuomiokapitulilla on seurakunnan ja seurakuntayhtymän viranhaltijoita koskevissa virkasuhdeasioissa työnantajalle kuuluvia tehtäviä siten kuin tässä laissa ja kirkkojärjestyksessä tai muussa laissa säädetään.

Kirkkolain 6 luvun 59 §:n 2 momentin mukaan seurakunnan tai seurakuntayhtymän papin ja lehtorin viran haltijan irtisanoo 50 §:ssä säädetyllä viranhaltijasta johtuvalla perusteella tai 52 §:ssä säädetyillä taloudellisilla ja tuotannollisilla perusteilla tai hänen palvelussuhteensa purkaa 56 §:ssä säädetyllä perusteella tuomiokapituli. Jos tuomiokapituli irtisanoo papin tai lehtorin tai purkaa hänen palvelussuhteensa, sen on ennen päätöksen tekemistä varattava seurakunnalle tai seurakuntayhtymälle mahdollisuus antaa asiasta lausunto.

Kirkkolain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 41/2012 vp) todetaan kirkkolain 6 luvun 1 §:n 2 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa. Momentissa säädettäisiin yleisesti siitä, että tuomiokapitulilla on eräitä seurakunnan ja seurakuntayhtymän virkoja ja viranhaltijoita koskevia työnantajatehtäviä, vaikka se ei ole näiden työnantaja. Erityisesti tämä koskee papistoa. Tuomiokapitulin tehtävät saavat konkreettisen sisällön muiden säännösten yhteydessä. Tuomiokapituli muun muassa julistaisi kirkkoherran ja kappalaisen virat haettaviksi, tekisi kirkkoherranvirkaa koskevan ehdollepanon, tutkisi kappalaisen virkaa hakeneiden kelpoisuuden sekä antaisi hakijoista lausunnon seurakunnalle, antaisi papille viranhoitomääräyksen seurakunnan ja seurakuntayhtymän seurakuntapastorin virkaan, päättäisi seurakunnan ja seurakuntayhtymän papin virkasuhteen irtisanomisesta henkilöön liittyvillä perusteilla tai sen purkamisesta.

2.3 Varoitusta koskevat oikeusohjeet

Kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentin mukaan viranhaltijalle, joka on rikkonut tai laiminlyönyt virkasuhteeseen kuuluvia velvoitteita, voidaan antaa varoitus.

Kirkkolain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 41/2012 vp) todetaan kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa. Momenttiin ehdotetaan säännöstä siitä, että viranhaltijalle, joka on rikkonut tai laiminlyönyt virkasuhteeseen kuuluvia velvoitteita, voidaan antaa varoitus. Varoituksen antaisi esimies tai, jos viranhaltijalla ei ole henkilöesimiestä, se viranomainen, jonka alainen viranhaltija on. Säännös vastaisi asiallisesti voimassa olevan kirkkojärjestyksen 6 luvun 3 §:n 3 momenttia, jonka mukaan esimies voi antaa alaiselleen viranhaltijalle huomautuksen, sekä valtion virkamieslain 24 §:ää. Varoituksen antamiselle ei säädettäisi määrämuotoa. Yleensä varoitus olisi syytä antaa kirjallisena myöhempien todisteluvaikeuksien välttämiseksi. Varoituksen antaminen ei ole viranomaisen tekemä päätös, josta voitaisiin tehdä oikaisuvaatimus tai kirkollisvalitus, vaan työnjohdollinen toimenpide, jossa työnantaja kiinnittää viranhaltijan huomiota siihen, että tämä ei ole toiminut virkatehtävien edellyttämällä tavalla. Jos viranhaltijan palvelussuhde myöhemmin päätetään henkilöstä johtuvilla syillä ja perusteena käytetään muun muassa aiemmin annettuja varoituksia, tässä yhteydessä viranhaltija voi irtisanomisesta valittaessaan vedota siihen, että annetut varoitukset eivät ole olleet perusteltuja.

2.4 Irtisanomista koskevat oikeusohjeet

Kirkkolain 6 luvun 58 §:n 1 momentin mukaan ennen kuin työnantaja irtisanoo tai purkaa tai päättää virkasuhteen raukeamisesta 16 §:n 3 momentin mukaisesti, viranhaltijalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi virkasuhteen päättämisen syistä. Viranhaltijalla on oikeus häntä kuultaessa käyttää avustajaa. Oikeudesta käyttää avustajaa on ilmoitettava viranhaltijalle. Työnantajan päätös irtisanomisesta, purkamisesta tai raukeamisesta on perusteluineen merkittävä pöytäkirjaan.

Kirkkolain 6 luvun 50 §:n 1 momentin mukaan työnantaja ei saa irtisanoa virkasuhdetta viranhaltijasta johtuvasta syystä ilman asiallista ja painavaa syytä. Tällaisena syynä irtisanomiselle voidaan pitää virkasuhteeseen liittyvien velvoitteiden vakavaa rikkomista sekä sellaisten viranhaltijan henkilöön liittyvien työntekoedellytysten olennaista muuttumista, joiden vuoksi viranhaltija ei enää kykene selviytymään tehtävistään. Syyn asiallisuutta ja painavuutta arvioitaessa on otettava huomioon työnantajan ja viranhaltijan olosuhteet kokonaisuudessaan. Pykälän 3 momentin mukaan viranhaltijaa, joka on laiminlyönyt virkasuhteesta johtuvien velvollisuuksiensa täyttämisen tai rikkonut niitä, ei kuitenkaan saa irtisanoa ennen kuin hänelle on varoituksella annettu mahdollisuus korjata menettelynsä.

2.5 Hallintomenettelyä ja viranhaltijan esteellisyyttä koskevat oikeusohjeet

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Pykälän 2 momentin mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta pykälästä tarkemmin ilmenevissä tilanteissa, joista ei nyt ole kysymys.

Hallintolain 36 §:n mukaan asianosaiselle on ilmoitettava kuulemisen tarkoitus ja selityksen antamiselle varattu määräaika. Kuulemista koskevassa pyynnössä on tarvittaessa yksilöitävä, mistä seikoista selitystä pyydetään. Asianosaiselle on toimitettava kuulemisen kohteena olevat asiakirjat alkuperäisinä tai jäljennöksinä taikka varattava muutoin tilaisuus tutustua niihin.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 72/2002 vp) mukaan perusteluvelvollisuudella on keskeinen merkitys asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asianosaisen on saatava tietää, mitkä seikat ovat johtaneet häntä koskevan ratkaisun tekemiseen. Riittävät perustelut antavat edellytyksiä harkita muutoksenhaun tarvetta. Perustelujen täsmällisyydellä ja selkeydellä on merkitystä myös viranomaistoimintaa kohtaan tunnetun yleisen luottamuksen kannalta. Tosiasiaperusteluina päätöksessä on käytävä ilmi ne selvitetyiksi katsottavat tosiseikat, joille asian ratkaisu perustuu.

Kirkkolain 25 luvun 5 §:n 1 momentin mukaan käsiteltäessä hallintoasiaa kirkollisissa viranomaisissa on noudatettava, mitä hallintolaissa ja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa (13/2003) säädetään, jollei tästä laista muuta johdu. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 6 kohtaa ei kuitenkaan sovelleta kirkollishallinnossa.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 - 5 ja 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen: 1) jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen; 2) jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; 3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen; 4) jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; 5) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; tai 7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

3. Tosiasiaselvitys

3.1 Tosiasiaselvitys varoituksen osalta

Asiakirjojen mukaan Helsingin hiippakunnan piispa on käynnistänyt asian selvittämisen C:n seurakunnassa sen jälkeen kun hän oli saanut seurakunnan henkilökunnan nimissä laaditun 18.5.2012 päivätyn allekirjoittamattoman kirjeen. Selvitystehtävä on annettu dekaani D:lle ja hiippakuntasihteeri E:lle. D ja E ovat keskustelleet kirkkoherra A:n kanssa, seuranneet työyhteisön vuorovaikutusta ja lähettäneet kirjallisen kyselyn seurakuntaneuvoston jäsenille. Jäsenten kannanotoista on laadittu kooste, josta ei ilmene jäsenten nimiä. Selvitys on valmistunut 13.8.2013. D:n ja E:n 13.8.2013 päivätty muistio sisältää heidän itsensä tekemiä ja heille kerrottuja havaintoja työyhteisöstä sekä selvittäjien johtopäätöksiä työyhteisön ilmapiiristä ja siitä, että suurin syy epäluottamuksen ja suoranaisen pelon ilmapiiriin löytyy A:n toimintatavoista. Selvittäjien mielestä kirkkoherran toimissa täyttyvät työsuojelurikkeen tunnusmerkit eikä tilanne voi jatkua tällaisena.

A on 13.9.2013 päivätyssä kuulemiskirjeessä todennut, että seurakunnan eräiden työntekijöiden tyytymättömyys johtuu pitkälti siitä, että hän on pyrkinyt puuttumaan pian virkaansa tultuaan ongelmiin ja epäkohtiin sekä todennut säästötarpeen. Osa henkilöstöstä on kääntynyt tuomiokapitulin puoleen tilanteessa, jossa henkilöstömenojen säästötoimet uhkaavat heidän työtään ja hyvinvointiaan. On selvää, että tällöin työilmapiiri ei voi olla paras mahdollinen, vaikka sitä on kaikesta huolimatta yritetty pitää yllä. Työilmapiirissä ilmeisesti ilmenneet ongelmat johtuvat siitä, että uusi kirkkoherra on kyseenalaistanut joidenkin virka- ja työsuhteiden jatkuvuuden ja eräät työsuhde-edut. Varoituksen antaminen nyt kuulemistilaisuudessa ilmenneillä työilmapiiriä rasittaneilla perusteilla olisi kirkkolain 7 luvun 1 §:n vastaista, koska tuomiokapitulin ei pidä puuttua seurakunnan omien asioiden hoitamiseen. Myös toiminta seurakuntaneuvoston puheenjohtajana on säännöksessä tarkoitettua seurakunnan itsehallintoa, jonka osalta tuomiokapitulilla ei ole toimivaltaa harkita varoituksen antamista. Seurakuntaneuvoston jäseniltä saatujen vastausten kokoaminen harkinnan mukaan ja alkuperäisaineiston hävittäminen ei ole hyvää hallintoa eikä hyväksyttävää edes luottamuksellisuuden turvaamiseksi. Tuomiokapituli on menettänyt oikeuden vedota hävitettyyn aineistoon tässä varoitukseen mahdollisesti johtavassa asiassa. Julkisuuslain 11 §:n mukaan asianosaisella on oikeus saada tietoa salaisestakin viranomaisen asiakirjasta, joka voi vaikuttaa hänen asiassaan. Kun hiippakuntadekaani D on ilmaissut jyrkän näkemyksensä, on ilmeisesti hänen laatimansa kooste esteellisen virkamiehen laatimana käyttökelvoton ja arvoton. Emme tiedä, mitä mielipiteitä koosteesta on jätetty pois, mutta neuvoston todetaan jakaantuneen kahtia. Onko siis toinen puoli tyytyväinen kirkkoherran toimiin? Kooste kertoo vain siitä, että seurakunta on murrostilassa taloudellisten vaikeuksien vuoksi. Osa seurakuntaneuvostosta tukee kirkkoherraa ja osa, nähtävästi iäkkäämpi osa, haluaisi jatkaa niin kuin ennenkin, entisen henkilökunnan voimin ja tavoin. Valitettavasti se ei A:n mielestä ole mahdollista vaan seurakunnan talous tulee panna kuriin säästötoimilla. Kun 90 % menoista on henkilöstömenoja, ei ole mahdollista säästää muusta kuin henkilöstömenoista. Tämä taas aiheuttaa skismaa sekä henkilökunnan että seurakunnan keskuudessa. Sama kooste, jonka tasapuolisuudesta emme voi tietää, ei anna tuomiokapitulille mitään edellytyksiä määrätä A:lle varoitusta toiminnastaan seurakuntaneuvoston puheenjohtajana. Vain muutamassa kohdin on annettu palautetta siitä, ettei asioita olisi valmisteltu ja esitelty asianmukaisesti. Kohta joka koskee kirkkoherran velvollisuutta seurakuntaneuvoston käsittelyn tulevien asioiden riittävän ja asianmukaiseen selvittämiseen, kiteytyy ilmeisesti siihen, että kun seurakuntayhtymän henkilöstöpäällikkö ei ollut esittelemässä laatimaansa talousasioita koskevaa muistiota A päätti puheenjohtajana harkintavaltansa rajoissa, että se käsitellään ilman henkilöstöpäällikön suullista kuulemista. Tuomiokapitulin puuttuminen tähän asiaan olisi vastoin kirkkolain 7 luvun 1 §:ää ja hyvää hallintoa. Kuulemiskirjeessä on lopuksi todettu, että A ei ole käyttäytynyt siten kuin eräässä sähköpostissa on kuvattu. A on kertonut tehneensä asiasta tutkintapyynnön poliisille. Hän on liittänyt kuulemiskirjeeseen viiden paikalla olleen henkilön kirjalliset selvitykset siitä, ettei sähköpostissa kerrottu pidä paikkaansa.

Piispa on 27.9.2013 antanut A:lle kirkkolain 6 luvun 26 §:n säännökseen perustuvaksi tarkoitetun varoituksen, jonka syyksi on merkitty virkasuhteeseen liittyvien velvoitteiden vakava rikkominen ja vastuiden laiminlyönti. Varoituksessa on lisäksi todettu seuraavaa:

”A on laiminlyönyt velvollisuutensa huolehtia työilmapiirin kehittämisestä ja siten vaikeuttanut seurakunnan perustehtävän toteuttamista. Työntekijöiden ja luottamushenkilöiden yhteydenottojen ja käytyjen keskustelujen perusteella on selvää, että C:n työntekijöiden työhyvinvoinnissa on vakavia puutteita. Pahoinvointia ei voi selittää pelkästään seurakunnan talouteen liittyvillä syillä, vaan siihen ovat olennaisesti vaikuttaneet kirkkoherran toiminta ja menettelytavat. Työterveyslääkäri ja työterveyshoitaja ovat kiinnittäneet huomiota siihen, että työyhteisöön liittyviä sairauspoissaoloja ja työterveyskäyntejä on C:n seurakunnassa ollut huolestuttavan paljon. Kirkkoherran on viipymättä ryhdyttävä toimenpiteisiin, jotka parantavat työilmapiiriä. Kirkkoherran asenteeseen, jossa hän korostaa vastakkainasettelua itsensä ja työntekijöiden välillä, on tultava muutos. Esimiehen ei tule arvostella työntekijöitä siitä, että nämä ovat häntä vastaan, vaan ryhtyä toimenpiteisiin vastakkainasettelun ja keskinäisen epäluulon hälventämiseksi. Esimiehen on suhtauduttava työntekijöihin tasapuolisesti, riippumatta siitä, ovatko nämä hänen kanssaan samaa vai eri mieltä. Esimiehen ei myöskään tule käyttäytyä niin, että työntekijät kokevat työyhteisön ilmapiirin pelottavaksi. Esimiehen on luotava toimintakulttuuri, jossa eri työntekijöiden asiantuntemus tulee käyttöön sekä myös päätöksenteon ja suunnittelun osaksi. Myös työskentely luottamushenkilöiden kanssa edellyttää kirkkoherran avoimuuden ja yhteistyötaitojen kehittämistä. Kirkkoherran on sitouduttava toimimaan yhteistyössä tuomiokapitulin, seurakuntayhtymän työsuojelupäällikön ja työsuojeluvaltuutetun, lääninrovastin ja työterveyshuollon henkilöstön kanssa.”

Vielä varoituksessa on todettu, että A:ta on kuultu varoituksen antamisen perusteista suullisesti 23.8.2013 ja että hän on toimittanut asiasta 13.9.2013 päivätyn kirjallisen lausunnon. Lopuksi on todettu, että mikäli varoituksen antamisen jälkeen varoituksessa todettu menettely jatkuu tai toistuu, joudutaan harkitsemaan virkasuhteen päättämistä.

Tuomiokapitulin hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan seurakunnan luottamushenkilöitä ei ollut informoitu varoituksen antamisesta.

3.2 Tosiasiaselvitys irtisanomisen osalta

Työterveydenhuolto on tehnyt C:n seurakunnassa suunnatun työpaikkaselvityksen ajalla 23.10. - 19.12.2013 työn psykososiaalisesta kuormittavuudesta. Seurakunnan työsuhteessa olevien kuuden työntekijän ja esimiehen yksilölliset työterveyspsykologin haastattelut on pidetty 13. ja 28.11.2013. Raportin mukaan työpaikkaselvityksessä tehdään arvio työn, työympäristön ja työyhteisön terveysvaaroista ja -haitoista, työn kuormitustekijöistä ja työn voimavaroista. Työterveyshuollon palvelut suunnataan selvityksessä esiin tulleeseen. Suunnatussa työpaikkaselvityksessä keskitytään määriteltyyn kuormitusalueeseen, työhön tai työntekijäryhmään. Kyseisessä suunnatussa työpaikkaselvityksessä keskitytään siis työn psykososiaalisen kuormituksen paikantamiseen sekä sen voimakkuuden ja laajuuden arvioimiseen. Kuormituksen terveydelliseen vaikutukseen otetaan kantaa. Huomio kohdistuu työn sisältöön, työn järjestelyihin ja työn ihmissuhteisiin. Koska useissa haastatteluissa on tuotu esiin kokemuksia epäasiallisesta käyttäytymisestä työyhteisössä, täydennettiin tiedonkeruuta lähettämällä kaikille työntekijöille (yhteensä 7) jälkikäteen aihepiiriä koskeva kirjallinen kysely, johon kaikki haastatellut ovat vastanneet. Haastatteluihin pohjautuva raportti, josta on häivytetty työntekijöiden henkilöllisyys ja tunnistettavuus, on valmistunut joulukuussa 2013. Raportti sisältää haastateltavien kertomia seikkoja muun muassa työn kuormittavuustekijöistä ja epäasiallisesta käyttäytymisestä työpaikalla. Epäasiallista käyttäytymistä koskevan jakson lopussa on todettu, että toimintaa on koettu ja havaittu vuodesta 2011 alkaen ja sitä on jatkunut kyselyyn vastaamiseen asti.

Tuomiokapituli on 5.2.2014 päivätyllä kirjeellä pyytänyt A:lta lausuntoa asiassa, jossa tuomiokapituli harkitsee A:n virkasuhteen irtisanomista kirkkolain 6 luvun 50 §:ssä säädetyllä viranhaltijasta johtuvalla perusteella. Laajuudeltaan viisisivuisessa lausuntopyynnöksi otsikoidussa kirjeessä on kohdassa ”perustelut” todettu mainitun pykälän sisältö ja viitattu viranhaltijan yleisiin velvollisuuksiin ja kirkkoherran keskeiseen asemaan hallinnollisena johtajana ja esimiehenä sekä hengellisen työn johtajana sekä katsottu, että kirkkoherran viranhoidolle asetetut vaatimukset ovat korkeammat kuin on laita seurakunnan muiden työntekijöiden osalta. On myös todettu, että työyhteisön hyvinvoinnissa on vakavia puutteita, sairauspoissaoloja ja työterveyskäyntejä on huolestuttavan paljon ja työntekijät ovat kokeneet ilmapiirin jännittyneeksi, pelottavaksi ja ahdistavaksi. Liittyen A:n viranhoitoon on esitetty sen lisäksi, että siinä on vakavia ongelmia, seuraavaa:

(1.) Viranhoidossa on velvoitteiden vakavaa rikkomista liittyen johtamiseen, (2.) virka-asemaan sopimattomana käyttäytymisenä on keskustelemattomuutta ja vuorovaikutuksen puutetta suhteessa alaisiin, (3.) vastakkaista näkemystä edustavien puheenvuorojen kyseenalaistaminen, (4.) ilmapiirin luominen, jossa ei edes uskalleta keskustella, (5.) alaisten tervehtiminen valikoiden, (6.) laiminlyönti huolehtia työntekijöiden työhyvinvoinnista työpaikalla, (7.) epäasiallinen ja häiritsevä käyttäytyminen, epäasiallinen kielenkäyttö sekä ennakoimaton ja arvaamaton käytös, (8.) kohtuuttomien aikataulujen antaminen ja (9.) työntekijöiden ja kirkkoherran välinen vastakkainasettelu.

Lausuntopyynnössä on myös todettu, että työterveyshuollon tekemästä työpaikkaselvityksestä ilmenee seikkoja, jotka konkreettisesti tukevat muissa selvityksissä esiin tulleita asioita. Samalla selvitys osoittaa, että velvollisuuksien vastainen menettely on jatkunut edelleen varoituksen antamisen jälkeen. Lausuntopyynnön mukaan A:n laiminlyönnit ovat olleet toistuvia ja jatkuneet pitkään. Kysymys on kokonaisuudesta, joka muodostuu useista, toistuvista ja pitkään jatkuneista yksittäisistä teoista ja laiminlyönneistä. A:lle on ilmoitettu oikeudesta käyttää avustajaa lausunnon laatimisessa.

A:n avustaja on kirjallisessa vastauksessaan tuomikapitulin lausuntopyyntöön todennut, että lausuntopyynnössä esitetyt asiat ovat niin ylimalkaisia ja epämääräisiä, ettei A ole voinut kunnolla antaa lausuntoa niistä ja että häneltä on myös pyydetty kommentteja sellaisista ylimalkaisista ja yksilöimättömistä väitteistä (epäasiallinen käytös, kielenkäyttö, työturvallisuuden laiminlyönti, kohtuuttomiksi väitetyt aikataulut, saatu kirjallinen aineisto, varoituksen jälkeen tapahtuneet laiminlyönnit ja niin edelleen), joita kohtaan hän ei ole voinut puolustautua. Työpaikkaselvityksen kysely on laadittu varoituksen jälkeen, mutta mitä ilmeisimmin kyselyyn vastanneet eivät ole yksilöineet sitä ajankohtaa, milloin kommentoimansa asiat ovat tapahtuneet. Seurakuntaneuvoston lausunnosta ilmenee, ettei sillä ole ollut tietoa varoituksen antamisesta, joten myöskään työntekijät eivät mitä ilmeisimmin ole osanneet yksilöidä vastauksiaan ajalle ennen ja jälkeen varoituksen antamisen, kun hekään eivät ilmeisesti ole tienneet varoituksen antamisesta mitään.

Tuomiokapituli on päätöksellään 28.5.2014 § 19 irtisanonut kirkkoherra A:n kirkkolain 6 luvun 50 §:n viranhaltijasta johtuvien irtisanomisperusteiden nojalla. Päätöksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

”C:n seurakunnan työyhteisöön liittyviä ongelmia ei kirkkoherra A ole kiistänyt. A kuitenkin katsoo, että ongelmat johtuvat seurakunnan työntekijöiden muutosvastarinnasta, mikä johtuu seurakunnan vaikeasta taloustilanteesta ja sen aiheuttamista toimenpiteistä, joihin A on kirkkoherrana ryhtynyt. Lisäksi A katsoo, että hän ei ole saanut tuomiokapitulilta riittävästi tukea asiassa.

Kirkkoherran tehtävänä on kirkkojärjestyksen 6:13 §:n mukaan johtaa seurakunnan toimintaa. Tämän pykälän mukaan kirkkoherran asema niin hallinnollisena johtajana ja esimiehenä kuin hengellisen työn johtajana on erittäin keskinen ja vahva. Voidaan siis perustellusti katsoa, että kirkkoherran viranhoidolle asetetut vaatimukset ovat korkeammat, kuin mitä seurakunnan muilla työntekijöillä on.

Kirkkolain 11:9 §:n nojalla seurakuntayhtymiin kuuluvilla seurakunnilla on seurakuntaneuvosto, joka yleisesti johtaa seurakunnan toimintaa ja toimii seurakunnan tehtävän toteuttamiseksi. Seurakunnilla on kirkon organisaatiossa ollut perinteisesti laaja toiminnallinen itsehallinto. Kirkkoherra ei kuitenkaan ole seurakuntaneuvoston alainen seurakuntien ja tuomiokapitulin tehtäväjaon perusteella. Kirkkoherralla ei ole seurakunnassa esimiestä ja hänen työkuvansa on hyvin itsenäinen, mikä johtuu kirkkolaissa määritellystä hallinnollisesta tehtävien jaosta.

Tuomiokapitulilla ja piispalla ei ole yhteyttä seurakuntien päivittäiseen työhön eikä yksittäiseen työtehtävään liittyen anneta työnjohdollisia määräyksiä. Yleisen käytännön mukaan hiippakunta tukee kirkkoherroja tehtävässään työnohjausten ja konsultaatioiden avulla ja kirkkoherra A:lla on ollut käytössä kaikki samat tukipalvelut kuin muillakin kirkkoherroilla. Kirkkoherra A:lle on tuomiokapitulin kautta annettu kirkkoherran työhön kuuluvaa kohdennettua tukea ryhmätyönohjauksen, yksilötyönohjauksen, kirkkoherramentorin muodossa samoin kuin kirkon johtamiskoulutukseen liittyvää koulutuksellista tukea. Lisäksi Helsingin hiippakunnan tuomiokapitulin työntekijöitä on ollut mukana selvittämässä kesästä 2012 alkaen C:n seurakunnan työyhteisöön liittyvä ongelmia.

Sinänsä ei ole tavatonta, että seurakunnassa voi syntyä erilaisia ongelmia, mutta C:n seurakunnan kirkkoherran työyhteisön johtamiseen liittyvät ongelmat ovat pitkittyneet eikä niitä ole kyetty ratkaisemaan. Ongelmien selvittämisessä haasteena on ollut keskustelemattomuus ja se, että kirkkoherra ei näe omassa johtajuudessaan ja toiminnassaan moitittavuutta, vaikka työyhteisö voi huonosti.

Pitkittynyt vaikea tilanne ja siihen liittyvät ongelmat ovat synnyttäneet vakavan ja pitkäaikaisen luottamuspulan työntekijöissä eikä yhteistyö esimiehen ja alaisten välillä toimi. Saadun selvityksen perusteella näyttää siltä, että C:n seurakunnan työilmapiiri on hyvin vaikea ja työnteon edellytykset ovat huonot. Työyhteisöön liittyvät ongelmat ovat aiheuttaneet työyhteisössä merkittävää sairastumista ja sairauspoissaoloja ja työterveyshuolto on ollut huolissaan C:n seurakunnan työntekijöiden terveydestä, koska työyhteisöön liittyviä sairauspoissaoloja on tullut huolestuttavan paljon kyseisen kokoisessa yhteisössä.

Kaiken esille tulleen valossa on noussut esiin vakava huoli siitä, että tilanne voi aiheuttaa vakavaa vaaraa ja uhkaa työntekijöiden terveydelle. Työturvallisuuslaki velvoittaa myös seurakuntia. Kirkkolain 6:22 §:n mukaan työnantajan on huolehdittava työturvallisuudesta viranhaltijan suojelemiseksi tapaturmilta ja terveydellisiltä vaaroilta siten kuin työturvallisuuslaissa (738/2002) ja sen nojalla säädetään. Työturvallisuuslain 2 §:n soveltamisalan mukaan lakia sovelletaan työsopimuksen perusteella tehtävään työhön sekä virkasuhteessa tai siihen verrattavassa julkisoikeudellisessa palvelussuhteessa tehtävään työhön. Työturvallisuuslain 28 §:n mukaan: ”Jos työssä esiintyy työntekijään kohdistuvaa hänen terveydelleen haittaa tai vaaraa aiheuttavaa häirintää tai muuta epäasiallista kohtelua, työnantajan on asiasta tiedon saatuaan käytettävissään olevin keinoin ryhdyttävää toimiin epäkohdan poistamiseksi.”

Työterveyshuolto on tehnyt 19.12.2013 päivätyn työpaikkaselvityksen työn psykososiaalisesta kuormittavuudesta. Työpaikkaselvityksessä on tehty arvio työn, työympäristön ja työyhteisön terveysvaaroista ja -haitoista, työn kuormitustekijöistä ja työn voimavaroista. Selvitystä on laadittu ajalla 23.10. - 19.12.2013. Selvityksessä todetaan yleisesti, että pitkäkestoinen ylikuormitustilanne voi aiheuttaa työuupumusta, joka puolestaan altistaa erilaisille fyysisille sairauksille. Selvityksessä todetaan, että: Vaikka työn tavoitteet ovat lähtökohtaisesti selkeät, koetaan esimiehen toiminnan haastavan tätä. Työn kuormitustekijöinä tuodaan esiin muun muassa seuraavia seikkoja: Työn ennakoimattomuus, työntekijöiden mahdollisuus vaikuttaa omaa työtään koskevaan päätöksentekoon on selvästi vähäisempi kuin työelämässä yleisesti ottaen ja työhön sisältyvä vastuu koetaan kohtuullisena tai liian vähäisenä. Työn yleistä ilmapiiriä kuvataan jännittyneeksi, epävarmaksi ja joskus myös pelokkaaksi ja ilmapiiri haittaa töiden sujumista määrällisesti ja laadullisesti. Yhteistyö esimiehen kanssa toimii huonosti eikä asioista keskustelu useinkaan onnistu. Esimiehen käytöstä kuvataan ennakoimattomaksi ja arvaamattomaksi. Asioiden ja toiminnan johtamista pidetään usein poukkoilevana ja impulsiivisena. Selvityksestä käy ilmi, että suurin osa työyhteisöstä on itse kokenut ja kaikki ovat havainneet epäasiallista kohtelua tai häirintää esimiehensä taholta. Tätä toimintaa on koettu ja havaittu alkaen vuonna 2011 ja jatkuen kyselyn vastaamiseen asti. Selvityksessä on tuotu selkeästi esiin, että työntekijät ovat kokeneet edellä epäasiallista käyttäytymistä ainoastaan esimiehensä taholta.

Työpaikkaselvityksestä käy ilmi, että esimiehen ja työntekijöiden käsitykset työn ja työympäristön kuormittavuudesta poikkeavat suuresti. Esimiehen kokemana ja arvioimana tilanne on kauttaaltaan parempi kuin työntekijöiden kertomana.

Työpaikkaselvityksen tulosten perusteella raportissa todetaan, että: 'Työntekijöiden kuormittuminen on ryhmätasolla poikkeuksellisen ja huolestuttavan suurta ja terveysvaikutukset ovat selvästi nähtävissä.' Tulosten ja raportin laatineen työterveyspsykologin mukaan työtilanteen aiheuttama terveysriski on ilmeinen ja kehittynee vakavaksi ellei tilannetta korjata. Suunnattu työpaikkaselvitys ja sen esiin tuomat seikat osoittavat, että irtisanomiseen on asiallinen ja painava peruste.

Kirkkoherran virkatehtäviin kuuluvana olennaisena tehtävänä on seurakunnan ja sen työntekijöiden johtaminen. Kirkkoherran tehtävistä on todettu kirkolliskokouksen kirkkoherranvaalia koskevien säännösten yhteydessä seuraavaa: Kirkkoherra toimii seurakunnan hengellisenä ja hallinnollisena johtajana. Kirkkoherralla on kokonaisvastuu seurakunnasta ja hänen tehtävänsä on vaalia yhteyttä piispaan ja tuomiokapituliin. Kirkkoherran tehtävänkuva on painottunut enenevässä määrin hallinto- ja johtotehtäviin, erityisesti henkilöstöjohtamisen alueella. Taito ja kyky edellä mainituilla osaamisalueilla tulisi olla ratkaiseva kirkkoherran valinnassa, mutta suorassa kansanvaalissa nämä ominaisuudet jäävät helposti syrjään. (Kirkkohallituksen esitys 6/2011 kirkolliskokoukselle, kohta 2.3.)

Lain esitöissä todetaan, että yksilöperusteisessa irtisanomisessa arvioinnissa vaikuttavia seikkoja voisivat olla esimerkiksi viranhaltijan rikkeen laatu ja vakavuus, viranhaltijan asema ja hänen suhtautumisensa tekoonsa tai käyttäytymiseensä, työn luonne, työn teettämiseen liittyvät erityispiirteet ja työnantajan asema.

Helsingin hiippakunnan tuomiokapituli katsoo, että asiassa on tehty kokonaisharkinta, jonka perusteella voidaan todeta, että kirkkoherra A:lla ei ole edellytyksiä jatkaa C:n seurakunnan kirkkoherrana. Kirkkoherran asemaan ja virkaan liittyvänä olennaisena tehtävänä on johtaa seurakuntaa ja työyhteisöä. Esimiehen asemassa olevan viranhoidolta edellytetään korkeampia vaatimuksia kuin työntekijöiltä. C:n seurakunnan työyhteisössä on syntynyt vakava ja pitkäaikainen luottamuspula suhteessa esimieheen, joka ei ole korjaantunut 27.9.2013 annetusta varoituksesta huolimatta. Asiaa on vaikea selvittää ilman kirkkoherran myötävaikutusta, mitä osoittaa tilanteen pitkittyminen ja kärjistyminen. Näin ollen lain esitöissä mainittu viranhaltijan oma suhtautuminen tekoonsa tai käyttäytymiseensä osoittaa, että irtisanomiseen on turvauduttu viimeisenä mahdollisena keinona. Seurakunnan työnteon turvaamiseksi syntynyt ristiriitatilanne ei ratkea muuten kuin päättämällä kirkkoherra A:n virkasuhde.

On myös huomattava, että tilanteessa on syntynyt perustellusti vakava huoli työyhteisön työntekijöiden terveydestä. Työturvallisuuslain 28 §:n mukaan: Jos työssä esiintyy työntekijään kohdistuvaa hänen terveydelleen haittaa tai vaaraa aiheuttavaa häirintää tai muuta epäasiallista kohtelua, työnantajan on asiasta tiedon saatuaan käytettävissään olevin keinoin ryhdyttävä toimiin epäkohdan poistamiseksi.

Kirkkoherran asemassa olevalta henkilöltä edellytetään asianmukaista käyttäytymistä. Virka-asemaan sopimattomana käyttäytymisenä on tullut esiin keskustelemattomuutta ja vuorovaikutuksen puutetta suhteessa alaisiin. Työtä on vaikea tehdä, jos kirkkoherra kyseenalaistaa vastakkaista näkemystä edustavat puheenvuorot, luo ilmapiirin, jossa asioista ei edes uskalleta keskustella, tai tervehtii valikoiden alaisiaan. Virkatehtävien puutteellisena hoitona on tullut esiin, että kirkkoherra on laiminlyönyt huolehtia työntekijöiden työturvallisuuslain edellyttämästä työhyvinvoinnista työpaikalla. Työturvallisuuslain mukaan työnantaja on tarpeellisilla toimenpiteillä velvollinen huolehtimaan työntekijöiden turvallisuudesta ja terveydestä työssä. Tässä tarkoituksessa työnantajan on otettava huomioon työhön, työolosuhteisiin ja muuhun työympäristöön samoin kuin työntekijän henkilökohtaisiin edellytyksiin liittyvät seikat. Työterveyshuollon tekemästä työpaikkaselvityksestä on käynyt ilmi, että kirkkoherra on käyttäytynyt epäasiallisesti ja häiritsevästi sekä käyttänyt epäasiallista kieltä, lisäksi esimiehen käytös on usein myös ennakoimatonta ja arvaamatonta. Lisäksi on tullut esiin kohtuuttomien aikataulujen antamista sekä työntekijöiden ja kirkkoherran välistä vastakkainasettelua. Työntekijät ovat kokeneet ilmapiirin jännittyneeksi, pelottavaksi ja ahdistavaksi. Kirkkoherran asemassa olevan viranhaltijan velvollisuudet ja viranhoito suhteutetaan hänen virka-asemaansa. Tuomiokapituli katsoo, että työterveyshuollon laatima raportti osoittaa niin vakavia puutteita C:n seurakunnan työyhteisöön ilmapiiriin ja työntekijöiden työterveyteen liittyvissä asioissa, että kirkkolain irtisanomisperusteet täyttyvät. Tuomiokapituli toteaa, että tapahtumissa on kyse kokonaisuudesta, joka muodostuu useista, toistuvista ja pitkään jatkuneista yksittäisistä teoista ja laiminlyönneistä. Ongelmalliseksi tilanteen muodostaa myös se, että kirkkoherra ei näe omassa toiminnassaan moitittavuutta.

Kirkkoherra A:n lausunnossa todettiin, että lausuntopyynnössä esitetyt asiat ovat epämääräisiä ja ylimalkaisia. Lausuntopyynnössä on kuitenkin konkreettisina perusteluina viitattu työterveyshuollon laatimaan raporttiin, josta käy ilmi tarkemmin työyhteisössä esiin tulleet epäkohdat ja ongelmat kirkkoherra A:n johtamisessa suhteessa alaisiin ja työyhteisöön.

Kaikkeen edellä mainittuun viitaten tehtyyn kokonaisarviointiin perustuen kirkkoherra A:n viranhoidossa on ilmennyt sellaisia kirkkolain 6:50 §:n mukaisia olennaisia puutteita ja kirkkoherran tehtäviin ja johtamiseen liittyvien velvoitteiden vakavaa rikkomista, joiden nojalla Helsingin hiippakunnan tuomiokapituli on päättänyt irtisanoa kirkkoherra A:n.”

4. Hallinto-oikeuden oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

4.1 Arvioinnin lähtökohtia

Edellä todetuista lainkohdista ja hallituksen esityksestä ilmenee viranomaisen selvittämis-, kuulemis- ja perustelemisvelvollisuudet. A on jo kuulemisissa kiistänyt syyllistyneensä moitittavaan käyttäytymiseen ja esittänyt, että väitteet moitittavasta toiminnasta ovat liian yleisluonteisia. Irtisanomisasiassa hän on myös katsonut, että häneen kohdistetut moitteet ajoittuvat aikaan ennen piispan 27.9.2013 antamaa varoitusta. Hallinto-oikeus toteaa, että tällaisessa asetelmassa viranomaisen tulee selvittää asia riittävästi,kuulla viranhaltijaa varoitusmenettelyn ja virkasuhteen päättämismenettelyn perusteena olevista yksilöidyistä tosiseikoista sekä perustella päätöksensä yksilöidysti sellaisella tosiasiaselvityksellä, josta ilmenee viranhaltijan moitittavaksi katsottu menettely. Selvitysvelvollisuus kuuluu hallintoon eikä tätä voida siirtää hallinto-oikeusmenettelyssä tehtäväksi.

Päätösten mukaan A:n viranhoidossa on ilmennyt olennaisia puutteita, hän on rikkonut vakavasti virkasuhteeseensa liittyviä velvoitteitaan ja laiminlyönyt vastuitaan. Hallinto-oikeus toteaa, että ennen kun voidaan arvioida sitä, onko viranhaltijan menettely ollut siinä määrin moitittavaa, että varoitukselle ja irtisanomiselle on lain edellyttämät perusteet, on hallinto-oikeudessa arvioitava, onko työnantaja riittävästi selvittänyt ja yksilöinyt päätösten perusteina käytetyn viranhaltijan moitittavaksi katsotun menettelyn. Vielä tätä ennen on arvioitava toimivalta ja esteellisyyskysymykset.

4.2 Arviointi ja johtopäätökset varoituksen osalta

Hallinto-oikeus toteaa, että hiippakunnan hallinto rakentuu episkopaalis-synodaaliselle perustalle, toisin sanoen piispalliselle kaitsennalle ja valvonnalle sekä edustuksellisten toimielinten päätöksille (kirkkolain muuttamista koskeva hallituksen esitys HE 121/2003 vp s. 1). Piispalla on kirkkolain 18 luvun 1 §:n 1 momentin ja kirkkojärjestyksen 18 luvun 1 §:n 1 ja 2 momentin nojalla oikeus valvoa seurakunnan kirkkoherran ja muiden pappien virkavelvollisuuksien noudattamista, joten pappien on katsottava olevan piispan alaisia ja piispaa voidaan pitää tässä mielessä heidän esimiehenään. Kuten hallituksen esityksestä ilmenee, varoituksen antaminen on pääasialliselta luonteeltaan työnjohdollinen ohjaus, jossa työnantaja kiinnittää viranhaltijan huomiota siihen, että tämä ei ole toiminut virkatehtävien edellyttämällä tavalla. Hallinto-oikeus katsoo, että piispa on edellä mainittujen säännösten nojalla sinänsä toimivaltainen antamaan A:lle pykälässä tarkoitetun varoituksen.

Piispan kirkkoherra A:lle antamassa varoitukseksi otsikoidussa 27.9.2013 päivätyssä asiakirjassa on todettu, että varoituksen syynä on virkasuhteeseen liittyvien velvoitteiden vakava rikkominen ja vastuiden laiminlyönti ja esitetty, että A on laiminlyönyt velvollisuutensa huolehtia työilmapiirin kehittämisestä ja siten vaikeuttanut seurakunnan perustehtävän toteuttamista. Varoitusasiakirjassa viitataan työntekijöiden ja luottamushenkilöiden yhteydenottoihin ja käytyihin keskusteluihin ja siihen, että työterveyslääkäri ja työterveyshoitaja ovat kiinnittäneet huomiota työyhteisöön liittyviin sairauspoissaoloihin ja työterveyskäynteihin, joita seurakunnassa on huolestuttavan paljon. Asiakirjassa on lisäksi annettu ohjeita tai määräyksiä siitä, miten kirkkoherran tulisi vastaisuudessa toimia.

Varoitus ei sisällä selvitystä niistä tilanteista tai tapauksista, joissa A:n on katsottu rikkoneen virkasuhteeseen kuuluvia velvoitteitaan ja laiminlyöneen vastuitaan. Varoituksesta ei ilmene miten ja milloin A olisi rikkonut velvoitteitaan tai vastuitaan. Varoitusasiakirjan liitteiksi ei ole myöskään kirjattu ja otettu sellaisia selvityksiä, joista kävisi ilmi A:n velvoitteiden rikkomuksia tai vastuiden laiminlyömisiä. Väitetty virkavelvollisuuksien rikkominen ja vastuiden laiminlyönti on varoitusasiassa tuotu esiin ainoastaan yleisellä tasolla. A on kiistänyt menetelleensä moitittavasti valituksessaan ja jo varoitusta koskevassa kuulemisessa. Varoitusta koskevassa kuulemiskirjeessään A on esittänyt muun muassa seurakuntaneuvoston jäsenten kannanottojen koosteen osalta, että hän ei asianosaisasemastaan huolimatta ole päässyt tutustumaan alkuperäisiin asiakirjoihin, ja että kooste ei kerro muusta kuin siitä, että seurakunta on murrostilassa taloudellisten vaikeuksien takia.

Hallinto-oikeus toteaa, että kysymyksessä olevaa varoitukseksi otsikoitua asiakirjaa ei voida pitää kirkkolain 6 luvun 26 §:ssä tarkoitettuna varoituksena, jolla olisi virkamiesoikeudellista merkitystä irtisanomisen perusteena.

4.3 Arviointi ja johtopäätökset irtisanomisen osalta

Toimivaltaa koskevan valitusperusteen osalta hallinto-oikeus toteaa, että kysymyksessä on seurakunnan papin viran haltijan irtisanominen. Irtisanomisen suorittaa tällöin edellä selostettujen säännösten mukaisesti tuomiokapituli varattuaan seurakunnalle mahdollisuuden antaa asiasta lausunnon.

Helsingin hiippakunnan tuomiokapituli on varattuaan C:n seurakunnalle mahdollisuuden antaa lausuntonsa asiasta päättänyt A:n virkasuhteen irtisanomisesta. Hallinto-oikeus katsoo kirkkolain 6 luvun 1 §:n 2 momentin ja 59 §:n 2 momentin säännökset huomioon ottaen, että valituksenalaista päätöstä ei voida kumota sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että Helsingin hiippakunnan tuomiokapituli on ylittänyt toimivaltansa.

Siltä osin kuin valituksessa on katsottu, että asian käsittelyyn on osallistunut esteellisiä henkilöitä hallinto-oikeus toteaa, että Helsingin hiippakunnan tuomiokapituli on A:lle lähettämässään kuulemiskirjeessä selostanut sen käsiteltävänä olevan asian, jossa se harkitsee hänen virkasuhteensa irtisanomista viranhaltijasta johtuvalla perusteella, ja varannut hänelle kirkkolain 6 luvun 58 §:n 1 momentin mukaisesti tilaisuuden lausua virkasuhteen päättämisen syistä. Samalla kuulemiskirjeessä on kohdassa ”sijoittaminen muuhun virkasuhteeseen” todettu kirkkolain 6 luvun 50 §:n 4 momentin säännös ja että C:n seurakunnassa ei ole muita papin virkoja, joihin A voitaisiin siirtää, sekä tuomiokapitulin käsitys A:n menettelyn vakavuudesta ja työnteon edellytyksistä. Kuulemiskirjeen alussa ja sen kohdasta ”virantoimituksesta pidättäminen” käy toisaalta selkeästi ilmi, että tuomiokapituli vasta harkitsee A:n irtisanomista. Hallinto-oikeus katsoo, etteivät asian käsittelyyn tuomiokapitulissa osallistuneet henkilöt ole tulleet esteellisiksi päättämään irtisanomisesta valituksessa esitetyllä perusteella. Valituksenalaista päätöstä ei siten voida kumota mainitulla perusteella.

Vaikka työpaikkaselvityksellä on tärkeä merkitys työyhteisöä kuormittavien ongelmien selvittämisessä ja ratkaisemisessa, selvityksen raportin ei sellaisenaan voida katsoa sisältävän virkamiesoikeudelliselta kannalta yksilöperusteisen irtisanomisen tosiasiaperusteita, kun mitään yksittäisiä tapahtumia tai tilanteita ei ole tuotu esiin. Vaikka työntekijöiden haastattelut osoittavat, että johtamisessa on työntekijöiden kokemusten ja mielipiteiden mukaan vakavia puutteita ja että työntekijöillä ei ole luottamusta esimieheensä, tämä ei sellaisenaan muodosta kirkkolain 6 luvun 50 §:n 1 momentissa tarkoitettua asiallista ja painavaa syytä, kun kysymys on viranhaltijan irtisanomisesta väitettyjen virkasuhteeseen liittyvien velvoitteiden rikkomisen perusteella. Tässä tapauksessa on lisäksi epäselvää, miltä osin haastatteluissa on otettu kantaa varoitukseksi tarkoitetun päätöksen jälkeiseen aikaan ja miltä osin kannanotot koskevat tätä päätöstä edeltävää aikaa.

Tuomiokapitulin 5.2.2014 päivätyssä lausuntopyynnössä ja 28.5.2014 annetussa irtisanomispäätöksessä on todettu asiassa olevan kyse kokonaisuudesta, joka muodostuu useista, toistuvista ja pitkään jatkuneista yksittäisistä teoista ja laiminlyönneistä. Irtisanomista koskeva 5.2.2014 päivätty kuulemiskirje tai irtisanomista koskeva päätös eivät kuitenkaan sisällä selvitystä niistä tilanteista tai tapauksista, joissa A:n on katsottu rikkoneen kirkkoherran tehtäviin ja johtamiseen liittyviä velvoitteitaan, tai joiden johdosta voitaisiin katsoa, että hänen viranhoidossaan on olennaisia puutteita. Asiakirjoista ei ilmene miten ja milloin A olisi rikkonut velvoitteitaan. Irtisanomisasiakirjan liitteiksi ei ole myöskään kirjattu ja otettu sellaisia selvityksiä, joista kävisi ilmi A:n velvoitteiden rikkomuksia tai vastuiden laiminlyömisiä. Päätöksessä on kuvailtu A:n käyttäytymistä vain yleisellä tasolla ilman yhteyttä konkreettisiin yksilöityihin tapahtumiin. Asiassa ei ole myöskään osoitettu miltä osin A:n irtisanomisen perusteina esitetyt seikat olisivat tapahtuneet hänelle varoitukseksi tarkoitetun 27.9.2013 päivätyn asiakirjan jälkeise[nä] aika[na]. Viranhaltijan oikeusturva edellyttää, että väitetty moitittava toiminta tai laiminlyönti yksilöidään riittävällä tarkkuudella siten, että viranhaltijalla on mahdollisuus puolustautua ja esittää asiassa hankitusta tosiasiaselvityksestä oma kantansa. Hallinto-oikeus katsoo, että tällaista mahdollisuutta A:lla ei ole ollut irtisanomistaan koskevassa kuulemisessa tai irtisanomista koskevassa asiassa muutoinkaan.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, että A:n virkasuhteen irtisanomiselle ei ole ollut hänestä johtuvaa asiallista ja painavaa syytä. Tuomiokapitulin päätös 28.5.2014 § 19 on lainvastainen kirkkolain 24 luvun 4 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla, minkä vuoksi päätös on kumottava.

(---)

6. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Lain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Helsingin hiippakunnan tuomiokapituli on velvoitettava korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Kirkkolaki 24 luku 16 § ja

Hallintolainkäyttölaki 38 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ismo Räisänen, Rita Ruuhimäki ja Monica Gullans, joka on myös esitellyt asian.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Hallinto-oikeuden tulee ratkaista A:n korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämä oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämistä koskeva vaatimus.

Hallinto-oikeuden tulee ratkaista myös asiassa esitetty A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus.

Perustelut

Varoituksen antaminen

Toimivalta kirjallisen varoituksen antamiseen

Kysymyksenasettelu

Asiassa on ensin arvioitava, onko hiippakunnan piispalla ollut toimivalta antaa kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentissa tarkoitettu varoitus, kuten tuomiokapituli katsoo, vai kuuluuko varoituksen antamista koskeva toimivalta piispan asemesta yksin tuomiokapitulille kollegiona, kuten A katsoo.

Oikeusohjeet

Kirkkolain 6 luvun 1 §:n mukaan työnantajalla tarkoitetaan mainitussa luvussa, johon myös varoituksen antamista koskeva 26 § sisältyy, Suomen evankelis-luterilaisen kirkon seurakuntaa, seurakuntayhtymää, tuomiokapitulia ja kirkkohallitusta, jollei toisin säädetä. Seurakuntayhtymä ja siihen kuuluvat seurakunnat ovat palvelussuhteen ehtoja koskevissa asioissa yksi työnantaja.

Pykälän 2 momentin mukaan tuomiokapitulilla on seurakunnan ja seurakuntayhtymän viranhaltijoita koskevissa virkasuhdeasioissa työnantajalle kuuluvia tehtäviä siten kuin mainitussa laissa ja kirkkojärjestyksessä tai muussa laissa säädetään.

Hallituksen esityksessä laiksi kirkkolain muuttamisesta (HE 41/2012 vp) todetaan edellä mainitun säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

”Pykälän 2 momentissa säädettäisiin yleisesti siitä, että tuomiokapitulilla on eräitä seurakunnan ja seurakuntayhtymän virkoja ja viranhaltijoita koskevia työnantajatehtäviä, vaikka se ei ole näiden työnantaja. Erityisesti tämä koskee papistoa. Tuomiokapitulin tehtävät saavat konkreettisen sisällön muiden säännösten yhteydessä. Tuomiokapituli muun muassa julistaisi kirkkoherran ja kappalaisen virat haettaviksi, tekisi kirkkoherranvirkaa koskevan ehdollepanon, tutkisi kappalaisen virkaa hakeneiden kelpoisuuden sekä antaisi hakijoista lausunnon seurakunnalle, antaisi papille viranhoitomääräyksen seurakunnan ja seurakuntayhtymän seurakuntapastorin virkaan, päättäisi seurakunnan ja seurakuntayhtymän papin virkasuhteen irtisanomisesta henkilöön liittyvillä perusteilla tai sen purkamisesta. Myös muu kuin kirkollinen lain säännös, esimerkiksi työturvallisuuslain työnantajaa velvoittava säännös, voisi asettaa tuomiokapitulille työnantajaa koskevia velvoitteita silloin, kun tuomiokapituli kirkkolain tai kirkkojärjestyksen säännöksen perusteella käyttää työnantajavaltaa suhteessa seurakunnan tai seurakuntayhtymän pappiin. (- - -)”

Kirkkolain 18 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan piispa johtaa hiippakuntansa hallintoa ja toimintaa sekä valvoo seurakuntia ja pappeja.

Kirkkojärjestyksen 18 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan piispa, kukin hiippakunnassaan, on seurakuntien ja pappien ylin kaitsija.

Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan piispan tehtävänä on valvoa, että kirkon tehtävään kuuluvia toimia hoidetaan seurakunnissa uskollisesti kirkon tunnustuksen, kirkkolain, kirkkojärjestyksen ja kirkon vaalijärjestyksen sekä niihin perustuvien määräysten ja ohjeiden mukaan.

Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan piispan tehtävänä on tukea ja ohjata hiippakuntansa pappeja heidän työssään sekä valvoa, että he hoitavat pappis- ja papinvirkansa velvollisuudet.

Pykälän 2 momentin 4 kohdan mukaan piispan tehtävänä on edistää hyvää työyhteyttä seurakunnissa ja valvoa, että papit ja seurakuntien muut viranhaltijat ja työtekijät ovat oppinsa puolesta nuhteettomia ja käyttäytyvät elämässään kristillisesti.

Kirkkolain 6 luvun 26 §:n 1 momentin mukaan viranhaltijan on suoritettava virkasuhteeseen kuuluvat tehtävät asianmukaisesti ja viivytyksettä noudattaen asianomaisia säännöksiä ja määräyksiä sekä työnantajan työnjohto- ja valvontamääräyksiä.

Pykälän 2 momentin mukaan viranhaltijan on toimittava tehtävässään tasapuolisesti ja käyttäydyttävä asemansa ja tehtävänsä edellyttämällä tavalla.

Pykälän 3 momentin mukaan viranhaltijalle, joka on rikkonut tai laiminlyönyt virkasuhteeseen kuuluvia velvoitteita, voidaan antaa varoitus.

Kirkkolain muuttamiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 41/2012 vp) mainittua 6 luvun 26 §:n 3 momentin säännöstä koskevien yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan varoituksen antaisi esimies tai, jos viranhaltijalla ei ole henkilöesimiestä, se viranomainen, jonka alainen viranhaltija on. Edelleen perustelujen mukaan säännös vastaisi asiallisesti hallituksen esityksen antamisen aikaan voimassa ollutta kirkkojärjestyksen 6 luvun 3 §:n 3 momenttia, jonka mukaan esimies voi antaa alaiselleen viranhaltijalle huomautuksen, sekä valtion virkamieslain 24 §:ää. Perustelujen mukaan varoituksen antamiselle ei ole säädetty määrämuotoa. Yleensä varoitus on perustelujen mukaan syytä antaa kirjallisena myöhempien todisteluvaikeuksien välttämiseksi. Vielä perusteluissa tuodaan esiin, että varoitus ei ole viranomaisen tekemä päätös, josta voitaisiin tehdä oikaisuvaatimus tai kirkollisvalitus, vaan työnjohdollinen toimenpide, jossa työnantaja kiinnittää viranhaltijan huomiota siihen, että tämä ei ole toiminut virkatehtävien edellyttämällä tavalla. Jos viranhaltijan palvelussuhde myöhemmin päätetään henkilöstä johtuvilla syillä ja perusteena käytetään muun muassa aiemmin annettuja varoituksia, tässä yhteydessä viranhaltija voi irtisanomisesta valittaessaan vedota siihen, että annetut varoitukset eivät ole olleet perusteltuja.

Hallintovaliokunta on kirkkolain muuttamista koskevaan hallituksen esitykseen (HE 41/2012 vp) antamassaan mietinnössä (HaVM 17/2012 vp) viitannut lakiehdotuksen yksityiskohtaisiin perusteluihin ja todennut, että kysymys ei kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentissa tarkoitetun varoituksen osalta ole viranomaisen päätöksestä, josta voidaan tehdä oikaisuvaatimus tai kirkollisvalitus. Varoitus on mietinnön mukaan tässä kohdin työnjohdollinen toimenpide, jolla työnantaja kiinnittää viranhaltijan huomiota siihen, ettei tämä ole toiminut virkatehtävien edellyttämällä tavalla. Hallintovaliokunta on lisäksi viitannut kirkkolain 5 luvun 3 §:n 2 ja 3 momentin mukaista tuomiokapitulin annettavaa kirjallista varoitusta ja kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentin mukaista työnjohdollista toimenpidettä koskevaa varoitusta koskevaan sääntelyyn ja pitänyt epätyydyttävänä, että samaa käsitettä käytetään laissa kahdessa eri merkityksessä.

Kirkkolain 6 luvun 50 §:n 3 momentin mukaan viranhaltijaa, joka on laiminlyönyt virkasuhteesta johtuvien velvollisuuksiensa täyttämisen tai rikkonut niitä, ei kuitenkaan saa irtisanoa ennen kuin hänelle on varoituksella annettu mahdollisuus korjata menettelynsä.

Kirkkolain 6 luvun 50 §:n 3 momenttia koskevissa hallituksen esityksen (HE 41/2012 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa viitataan uudestaan hallituksen esityksen antamisen aikaan voimassa olleen kirkkojärjestyksen 6 luvun 3 §:n 3 momenttiin ja todetaan tämän vastaavan ehdotetussa säännöksessä sanottua varoituksen antamista. Perustelujen mukaan kurinpitomenettelyä koskevien säännösten kumoamisen jälkeen varoituksen antaminen ei olisi enää kurinpitorangaistus vaan työsopimuslain mukainen työnjohdollinen toimenpide, jota ei katsottaisi viranomaisen päätökseksi ja josta sen vuoksi ei olisi itsenäistä oikaisuvaatimus- tai valitusoikeutta. Säännöksen jatkoperustelut ovat muutoin samansuuntaiset kuin edellä kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentin kohdalla on mainittu, mutta 50 §:n 3 momentin yhteydessä on vielä todettu varoituksen antamisen merkitsevän, että viranhaltijan tietoon saatetaan, kuinka vakavana rikkomuksena työnantaja pitää hänen menettelyään. Perustelujen mukaan varoitus on ennakkomuistutus siitä, millä tavoin työnantaja tulee reagoimaan varoituksessa tarkoitetun rikkomuksen tai laiminlyönnin toistuessa. Edelleen perusteluissa on tuotu esiin, että varoituksen tarkoituksena on antaa viranhaltijalle mahdollisuus korjata menettelynsä ja osoittaa siten, että edellytykset virkasuhteen jatkamiselle ovat olemassa. Varoituksen merkityksen lakkaamisen osalta perusteluissa on todettu, että varoituksen antamista koskeva säännös on tarkoitettu kokonaisharkintaa edellyttäväksi joustavaksi normiksi.

Kirkkolain 24 luvun 14 §:n 1 momentin 9 kohdan mukaan muutosta ei saa hakea oikaisuvaatimuksella tai valittamalla työnantajan viranhaltijalle antamaan varoitukseen, josta säädetään 6 luvun 26 §:n 3 momentissa.

Asiassa saatu selvitys

Helsingin hiippakunnan piispa on antanut 27.9.2013 kirkkoherra A:lle kirjallisesti varoituksen, jossa on viitattu kirkkolain 6 luvun 26 §:ään. A on sittemmin Helsingin hiippakunnan tuomiokapitulin päätöksellä 28.5.2014 irtisanottu kirkkoherran virasta.

A on irtisanomistaan koskevaa asiaa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä katsonut, että piispalla ei ole ollut toimivaltaa antaa kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentissa tarkoitettua virkamiesoikeudellista varoitusta kirkkoherralle. A:n mukaan kysymys on yhtäältä seurakunnan itsehallintoon liittyvästä perusteesta ja toisaalta tuomiokapituli päättää rajattuun toimivaltaansa kuuluvan varoituksen antamisesta.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että piispa on ollut kirkkolain 18 luvun 1 §:n 1 momentin ja kirkkolain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 41/2012 vp) lausutun sekä kirkkojärjestyksen 18 luvun 1 §:n 1 ja 2 momentin nojalla sinänsä toimivaltainen antamaan kirkkoherralle varoituksen.

A on Helsingin hiippakunnan tuomiokapitulin valituksen johdosta korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä piispan varoituksen antamista koskevan toimivallan puuttumisen osalta. A on vaatinut asiassa arvioitavan, kuuluuko toimivalta antaa varoitus piispalle vai tuomiokapitulille kollegiona.

Helsingin hiippakunnan tuomiokapituli on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antamassaan lisäselityksessä viitannut nyt voimassa olevan kirkkolain 6 luvun 26 §:ää koskeviin hallituksen esityksen (HE 41/2012 vp) yksityiskohtaisiin perusteluihin sekä mainittua sääntelyä edeltäneeseen kirkkojärjestyksen 6 luvun 3 §:n 3 momentin sääntelyyn. Tuomiokapitulin mukaan piispan menettely kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentin mukaisen varoituksen antamisessa vastaa ja jatkaa aiempaa oikeustilaa ja hallintokäytäntöä, jonka mukaisesti piispalla oli toimivalta antaa hiippakuntansa kirkkoherralle huomautus.

A on tuomiokapitulin lisäselityksen jälkeen antamassaan selityksessä edelleen katsonut, että piispalla ei ole toimivaltaa antaa kirkkolaissa tarkoitettua varoitusta kirkkoherralle. Kirkkoherra on sekä seurakuntansa että tuomiokapitulin alainen eikä piispa ole kirkkoherran henkilöesimies. Lisäksi kirkkolain 24 luvun 14 §:n 9 kohdassa viitataan varoituksen antajan osalta työnantajaan eikä esimieheen tai piispaan.

Oikeudellinen arviointi

Kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentissa ei säädetä siitä, mikä taho on toimivaltainen antamaan mainitussa säännöksessä tarkoitetun varoituksen. Säännösten esitöissä on yhtäältä viitattu aiemmin voimassaolleen kirkkojärjestyksen mukaiseen sääntelyyn, jossa esimies antoi huomautuksen, sekä tarkoitukseen säilyttää asiallisesti varoituksen luonne aikaisemmin voimassa olleen huomautusta koskevan sääntelyn mukaisena. Toisaalta esitöissä on viitattu varoituksen työnjohdolliseen ja ei-muotomääräiseen luonteeseen.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että mainitusta säännöksestä esitöineen edes silloin, kun siitä luetaan yhdessä kirkkolain 6 luvun 1 §:n työnantajaa koskevien säännösten kanssa, ei välittömästi johdu, että vain tuomiokapituli voi antaa kirkkoherralle työnjohdollisena toimenpiteenä varoituksen. Yhdenmukaisesti kirkkolain 6 luvun 1 §:ää koskevissa hallituksen esityksen (HE 41/2012 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun kanssa tuomiokapitulin työnantajatehtävät saavat konkreettisen sisältönsä muun ohella kirkkolain 6 luvun 23 §:n 1 momentista, jossa säädetään tuomiokapitulin pidettävästä nimikirjasta ja saman luvun 30 §:n 2 momentista, jossa säädetään tuomiokapitulin toimivallasta päättää sivutoimiluvan myöntämisestä. Tuomiokapitulin yksinomaisesta toimivallasta antaa varoitus ei vastaavalla tavalla säädetä kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentissa.

Myöskään sitä, että hallintovaliokunta on mietinnössään (HaVM 17/2012 vp) pitänyt epätyydyttävänä, että kirkkolain 5 luvun 3 §:n 2 ja 3 momentin mukaisen tuomiokapitulin annettavan kirjallisen varoituksen ja kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentin mukaisen työnjohdollisena toimenpiteenä annettavan varoituksen osalta samaa käsitettä käytetään kahdessa eri merkityksessä, ei voida tulkita kannanotoksi siitä, että kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentin mukaisen varoituksen voi antaa ainoastaan tuomiokapituli.

Siten kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentista ei johdu estettä sille, että hiippakunnan piispa voi antaa mainituissa säännöksissä tarkoitetun varoituksen.

Sitä, onko piispalla toimivalta antaa kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentissa tarkoitettu varoitus, on vielä arvioitava piispalle säädettyjen tehtävien kannalta.

Piispa ei toimi hiippakuntansa kirkkoherrojen varsinaisena henkilöesimiehenä. Piispalle kuuluu kuitenkin kirkkojärjestyksen 18 luvun 1 §:n nojalla tehtäväksi muun ohella valvoa, että kirkon tehtävään kuuluvia toimia hoidetaan seurakunnissa kirkkolain ja kirkkojärjestyksen mukaan, tukea ja ohjata hiippakuntansa pappeja heidän työssään sekä valvoa, että he hoitavat pappis- ja papinvirkansa velvollisuudet. Piispan tehtävänä on myös edistää hyvää työyhteyttä seurakunnissa. Kysymyksessä olevat piispan tehtävät koskevat siten myös hiippakunnan pappien papinvirkaan kuuluvien hallinnollisten tehtävien kirkkolain ja kirkkojärjestyksen mukaisen suorittamisen valvontaa.

Edellä kirkkolain ja kirkkojärjestyksen sääntelyn osalta esitettyyn nähden piispan voidaan katsoa toimivan suhteessa hiippakuntansa pappeihin näiden papinvirkaan kuuluvien tehtävien suorittamisen valvonnassa työnantajan edustajana.

Tuomiokapituli on täällä selvittänyt, että aiemmin voimassa olleen kirkkojärjestyksen 6 luvun 3 §:n 3 momentin mukaisen huomautuksen antoi piispa ja uusien kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentin säännösten voimaantultua on jatkettu aikaisemman hallinnollisen käytännön noudattamista.

Edellä esitettyyn nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että piispalla on sinänsä ollut kirkkolain 18 luvun 1 §:n ja kirkkojärjestyksen 18 luvun 1 §:n nojalla toimivalta antaa työnantajan edustajana A:lle kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentin mukainen varoitus. Varoituksen antamista koskeva toimivalta ei siten kuulu yksin tuomiokapitulille. Varoitusta on viimeksi mainittuja säännöksiä koskevien esitöiden (HE 41/2012 vp ja HaVM 17/2012 vp) mukaisesti pidettävä aiempaa kirkkojärjestyksen mukaista huomautusta koskevaa sääntelyä vastaavana työnjohdollisena toimenpiteenä, jolla työnantaja on kiinnittänyt viranhaltijan huomiota siihen, ettei tämä ole toiminut virkatehtävien edellyttämällä tavalla. Piispan toimivalta antaa kysymyksessä oleva varoitus vastaa noudatettua hallinnollista käytäntöä.

Asiassa on esitetty, että päätelmä siitä, että piispalla ei olisi toimivaltaa antaa varoitusta, olisi tehtävissä kirkkolain 24 luvun 14 §:n 1 momentin 9 kohdasta. Säännöksen mukaan työnantajan viranhaltijalle antamaan varoitukseen, josta säädetään 6 luvun 26 §:n 3 momentissa, ei saa hakea valittamalla muutosta. Jos katsotaan, että kun piispaa ei ole ja kun tuomiokapituli on 6 luvun 1 §:ssä nimenomaisesti määritelty työnantajana, poissuljettua ei olisi tehdä kirkkolain 24 luvun 14 §:n 1 momentin 9 kohdan nojalla päätelmää, että vain tuomiokapituli voisi työnantajanaantaa varoituksen. Tällaista työnantaja-käsitteestä välillisesti johdettua päätelmää ei kuitenkaan voida pitää edellä esitetty kirkkolain ja kirkkojärjestyksen muu varoituksen antamiseen ja piispan tehtäviin liittyvä sääntely huomioon ottaen oikeudellisesti perusteltuna.

Korkein hallinto-oikeus toteaa asiassa esitettyyn nähden, että välttämättömänä ei voida pitää sitä, että työnjohdollisen varoituksen olisi antanut sama taho, jolla on toimivalta irtisanoa kirkkoherra. Varoitus voidaan antaa kirkkolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 41/2012 vp) mukaisesti myös suullisesti, mutta tällä seikalla ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa, millä taholla on ollut toimivalta antaa nyt kysymyksessä oleva varoitus.

Selvitys-, kuulemis- ja perusteluvelvollisuuden noudattaminen varoitusta annettaessa

Kysymyksenasettelu

Koska piispalla on edellä esitetyn perusteella katsottava olleen työnantajan edustajana toimivalta antaa kirkkoherra A:lle kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentissa tarkoitettu varoitus, on asiassa seuraavaksi tuomiokapitulin valituksesta arvioitava, onko hallinto-oikeus voinut päätöksessään mainituilla perusteilla katsoa, että A:lle annettua varoitusta ei voida pitää kirkkolain 6 luvun 26 §:ssä tarkoitettuna varoituksena.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään arvioinut, onko työnantaja riittävästi selvittänyt ja yksilöinyt varoituksen perusteena käytetyn viranhaltijan moitittavaksi katsotun menettelyn. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan varoitus ei sisällä eikä sen liitteeksi ole otettu selvitystä niistä tilanteista tai tapauksista, joissa A:n on katsottu rikkoneen virkasuhteeseen kuuluvia velvoitteitaan ja laiminlyöneen vastuitaan, vaan väitetty virkavelvollisuuksien rikkominen on tuotu esiin liian yleisellä tasolla. A on kiistänyt menetelleensä moitittavasti. Hallinto-oikeuden päätöksessä on myös todettu, että A ei ole asianosaisasemastaan huolimatta päässyt tutustumaan seurakuntaneuvoston jäsenten kannanottojen koosteen taustalla oleviin alkuperäisiin asiakirjoihin. Hallinto-oikeus on johtopäätöksenään todennut, että kysymyksessä olevaa varoitukseksi otsikoitua asiakirjaa ei voida pitää kirkkolain 6 luvun 26 §:ssä tarkoitettuna varoituksena, jolla olisi virkamiesoikeudellista merkitystä irtisanomisen perusteena.

Hallinto-oikeuden on katsottava perustaneen edellä mainitut päätelmänsä siihen, että varoitusta annettaessa on rikottu hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaista viranomaisen selvittämisvelvollisuutta, hallintolain 34 §:n 1 momentin ja 36 §:n mukaista kuulemisvelvollisuutta sekä hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaista perusteluvelvollisuutta. Hallinto-oikeus ei mainittujen menettelyllisten perusteiden lisäksi ole aineellisesti arvioinut, onko kysymyksessä oleva varoitus voinut olla A:n irtisanomisen eräänä perusteena.

Asiassa on siten arvioitava, onko hallinto-oikeus voinut mainitsemillaan hallintolain mukaisten selvittämis-, kuulemis- ja perusteluvelvollisuutta koskevien säännösten rikkomista koskevalla perusteella päätyä katsomaan, että piispan antamalle varoitukselle ei ole voinut antaa A:n irtisanomisasiassa virkamiesoikeudellista merkitystä.

Asiassa saatu selvitys

Asiassa saadun selvityksen mukaan A on keväällä 2011 nimitetty C:n seurakunnan kirkkoherraksi.

Helsingin hiippakunnan hiippakuntadekaani, työyhteisökonsultti D ja hiippakuntasihteeri, psykoterapeutti, työyhteisökonsultti E ovat tehneet C:n seurakunnassa työpaikkaselvityksen, jota koskeva muistio on päivätty 13.8.2013. Tätä edeltävästi yksittäiset C:n seurakunnan työntekijät ja seurakunnan jäsenet ovat olleet yhteydessä tuomiokapituliin työyhteisössään A:n nimittämisen jälkeen ilmenneistä ongelmista. C:n seurakunnan työntekijät ovat 18.5.2012 toimittaneet Helsingin hiippakunnan piispa B:lle kirjeen, jossa on kerrottu työyhteisön jaksamista koskevasta huolesta ja kuvattu kirkkoherra A:n taitamatonta johtamistapaa. Piispa B on 29.5.2012 antanut selvitystehtävän D:lle ja E:lle. Selvityshenkilöiden ja A:n välillä on järjestetty 4.6.2012 tapaaminen. Lisäksi selvityshenkilöt ja työyhteisö ovat tavanneet kolmesti (21.9.2012, 14.12.2012 ja 25.1.2013). Selvityshenkilöt ja A ovat tämän jälkeen tavanneet vielä 22.3.2013. Selvityshenkilönä toiminut D on toukokuussa 2013 toimittanut seurakuntaneuvoston jäsenille kyselyn, johon saaduista vastauksista laadittu kuusisivuinen kooste on liitetty työpaikkaselvitystä koskevan muistion liitteeksi. Yksittäisten seurakuntaneuvoston jäsenten esittämiä kannanottoja ei ole saatettu A:n tietoon.

C:n seurakunnan lakisääteisestä työterveyshuollosta vastannut Ergo terveyspalvelut Oy on antanut 21.8.2013 päivätyn työterveyshuollon lausunnon, jonka ovat allekirjoittaneet työterveyslääkäri M sekä työterveyshoitaja N. Työterveyshuollon lausunnosta käy ilmi muun ohella, että vuodesta 2012 lähtien C:n seurakunnassa on ollut 71 työterveydestä kirjoitettua sairauslomapäivää ja 33 työterveyshuollon käyntiä/yhteydenottoa, joissa työyhteisöasiat ovat olleet yhtenä keskeisenä asiana. Lausunnon mukaan työyhteisössä on koko henkilöstöä koskettava työyhteisöongelma, jonka selvittelyä on syytä aktiivisesti jatkaa.

A:ta on ennen piispa B:n 27.9.2013 päivätyn varoituksen antamista kuultu suullisesti 23.8.2013 ja hän on toimittanut 13.9.2013 asiassa kirjallisen lausunnon. A:ta on asian käsittelyssä avustanut asianajaja.

Oikeudellinen arviointi

Kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentissa tarkoitettu varoitus on edellä mainittujen säännösten esitöissä (HE 41/2012 vp ja HaVM 17/2012 vp) todetusti työnjohdollinen toimenpide, jossa työnantaja kiinnittää viranhaltijan huomiota siihen, että tämä ei ole toiminut virkatehtävien edellyttämällä tavalla. Varoitus on annettavissa myös suullisesti, joskin esitöiden mukaisesti varoitus on syytä antaa kirjallisena myöhempien todisteluvaikeuksien välttämiseksi. A:lle varoitus on annettu kirjallisesti. Kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentissa tarkoitettu varoitus ei ole hallintopäätös, josta viranhaltija voisi erikseen valittaa toisin kuin valtion virkamieslain 24 §:n mukaisen varoituksen kysymyksessä ollen. Viranhaltija voi saattaa varoituksen perusteet oikeudellisesti arvioitavaksi irtisanomisasian yhteydessä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:lle annetulla varoituksella on siinä esitettyjen perusteluiden mukaisesti ollut tarkoitus puuttua työnantajan havaitsemien A:n virkasuhteeseen kuuluvien olennaisten velvoitteiden rikkomiseen. Virkasuhteeseen kuuluvien velvoitteiden rikkomisena työnantaja on pitänyt C:n seurakunnan työntekijöiden hyvinvoinnissa ilmenneitä vakavia puutteita, joihin ovat olennaisesti vaikuttaneet kirkkoherran toiminta ja menettelytavat. Varoituksella työantaja on antanut A:lle mahdollisuus korjata menettelynsä, sillä siinä on kehotettu A:ta viipymättä ryhtymään toimenpiteisiin, jotka parantavat työilmapiiriä. Tämän toteuttamiseksi työnantaja on varoituksessa myös esittänyt useita käytännön toimenpiteitä. A:lle annettua varoitusta ei voida pitää kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentin vastaisesti annettuna sillä hallinto-oikeuden toteamalla perusteella, että varoituksessa ei ole yksilöity tarkemmin, mihin nimenomaiseen tapahtumaan, henkilöön ja ajankohtaan A:n moitittavaksi katsotut toimenpiteet ovat kohdistuneet.

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan selityksessä katsonut, että parhaan puolustuksen periaate ei ole toteutunut, kun tuomiokapituli on hävittänyt oleellista aineistoa, johon A:lla olisi asianosaisena tullut olla oikeus tutustua. Hävitetyllä aineistolla A viittaa hiippakuntadekaani D:n C:n seurakuntaneuvoston jäseniltä ja varajäseniltä kyselynsä 30.6.2013 perusteella saamiin vastauksiin. D on laatinut näistä vastauksista suppean yhteenvedon. A:n mukaan hänelle olisi tullut antaa mahdollisuus itse arvioida, missä määrin yhteenveto on laadittu objektiivisesti.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että mainittu yhteenveto ei ole ollut varoituksen antamisen yksilöitynä perusteena. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:n menettelyllisiä oikeuksia ole loukattu, vaikka hän ei ole saanut käyttöönsä yhteenvedon taustana olevia seurakuntaneuvoston yksittäisten jäsenten ja varajäsenten antamia alkuperäisiä vastauksia.

A:ta on myös kuultu suullisesti ja kirjallisesti ennen varoituksen antamista ja hän on voinut käyttää asian hoidossa asiamiestä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo huomioon ottaen kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentin mukaisen varoituksen luonne työnjohdollisena toimenpiteenä, jolle ei ole asetettu määrämuotoa, että hallinto-oikeus ei ole voinut esittämillään varoituksen antamiseen liittyvillä hallintolakiin perustuvilla menettelyllisillä selvittämis-, kuulemis- ja perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä koskevilla perusteilla asiaa aineellisesti arvioimatta päätyä katsomaan, että varoitus ei ole täyttänyt kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentissa varoitukselle asetettuja edellytyksiä ja että varoitukselle ei voida antaa virkamiesoikeudellista merkitystä A:n irtisanomista koskevassa asiassa.

Suullisen käsittelyn toimittaminen

Oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölain 37 §:n mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Suullisen käsittelyn toimittamista koskevat vaatimukset

A on vaatinut hallinto-oikeudessa suullisen käsittelyn toimittamista nimeämiensä todistajien kuulemiseksi. Hallinto-oikeus on hylännyt suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen asian lopputulokseen nähden.

Tuomiokapituli on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut, että jos hallinto-oikeuden päätöstä ei kumota esitetyn kirjallisen selvityksen perusteella, asiassa on toimitettava suullinen käsittely tuomiokapitulin nimeämien todistajien kuulemiseksi. Todistajia on pyydetty kuultaviksi irtisanomisperusteista, jotka koskevat muun ohella kirkkoherran tehtävien hoitoa, hänen toimintaansa seurakunnan johtajana ja esimiehenä ja työturvallisuusvelvoitteiden laiminlyöntiä.

A on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut tuomiokapitulin korkeimmassa hallinto-oikeudessa toimitettavaa suullista käsittelyä koskevan vaatimuksen hylkäämistä.

A on vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista, jos asiassa ryhdytään selvittämään irtisanomiseen johtaneita tapahtumia. A on tuomioistuinten keskinäisen oikeusastejärjestykseen sekä muutoksenhakumahdollisuuden takaamiseen liittyvillä perusteilla vaatinut, että hallinto-oikeus ensimmäisenä oikeusasteena ottaa vastaan suullista selvitystä sen arvioimiseksi, onko menettely ollut niin moitittavaa, että A on voitu irtisanoa.

Oikeudellinen arviointi

A:n asiassa tulee arvioitavaksi, onko varoitus annettu aineellisesti perustellusta syystä ja voidaanko varoitukselle siten antaa asiassa virkamiesoikeudellista merkitystä. Mikäli varoitusta ei voida pitää tällä tavoin perusteltuna ja sen ei tästä syystä voida katsoa olevan kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentin mukainen, asiassa tulee kirkkolain 6 luvun 50 §:n 5 momentin nojalla arvioitavaksi, onko irtisanomisen perusteena ollut niin vakava virkasuhteeseen liittyvä rikkomus, että työnantajalta ei ole voitu kohtuudella edellyttää virkasuhteen jatkamista.

Varoituksen antamisen perusteena on esitetty muun ohella C:n seurakunnan työntekijöiden työhyvinvoinnissa ilmenneet vakavat puutteet, joita ei voi selittää pelkästään seurakunnan talouteen liittyvillä syillä, vaan niihin ovat olennaisesti vaikuttaneet kirkkoherran toiminta ja menettelytavat. Työterveyshuolto on varoituksen mukaan kiinnittänyt huomiota työyhteisöön liittyviin sairauspoissaoloihin ja työterveyskäynteihin.

Tuomiokapitulin sittemmin 28.5.2014 tekemässä A:ta koskevassa irtisanomispäätöksessä on irtisanomisen perusteena viitattu muun ohella C:n seurakunnan työyhteisössä syntyneeseen vakavaan ja pitkäaikaiseen luottamuspulaan suhteessa esimieheen. Luottamuspula ei ole irtisanomispäätöksen mukaan korjaantunut 27.9.2013 annetun varoituksen jälkeen. Irtisanomispäätöksen mukaan tilanteessa on syntynyt perustellusti vakava huoli työyhteisön työntekijöiden terveydestä. Irtisanomispäätöksen mukaan kirkkoherran asemassa olevalta henkilöltä edellytetään asianmukaista käyttäytymistä. Irtisanomispäätöksessä on kuvattu A:n käyttäytymisen sopimattomuutta. Tuomiokapituli on ennen A:n irtisanomista esittänyt A:lle 5.2.2014 päivätyn lausuntopyynnön, johon on liitetty 19.12.2013 päivätty C:n seurakunnan työyhteisön psykososiaalista kuormitusta koskeva suunnattu työpaikkaselvitys, lääninrovastin 29.1.2013 päivätty lausunto, Loviisanseudun seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston puheenjohtajan 28.1.2014 antama lausunto sekä Loviisanseudun seurakuntayhtymän työsuojelupäällikön 29.1.2014 antama lausunto.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:lle annetun varoituksen ja häntä koskevan irtisanomispäätöksen perusteet liittyvät siten C:n seurakunnassa ilmenneisiin vakaviin työyhteisöongelmiin.

A ei ole asiassa sinänsä kiistänyt varoituksen ja irtisanomisen perusteena esitettyä alaistensa kuormittuneisuutta ja työterveyshuollon tarvetta. Hän on kuitenkin katsonut, että tämä on johtunut henkilöstön muutosvastarinnasta A:n suorittamiin seurakunnan taloutta vakauttaviin toimenpiteisiin ja eräisiin henkilöstöjärjestelyihin. Lisäksi A on katsonut, että työterveyshuollon selvitys 19.1.2013 kuvastaa henkilöstön tilannetta A:n ryhdyttyä määrätietoisesti selvittämään keinoja seurakunnan talouden vakauttamiseksi. Nämä ovat A:n mukaan aiheuttaneet ahdistusta työntekijöissä, ei A:n oma käyttäytyminen ja hänen johtamismetodinsa. A on esittänyt kantansa tueksi asiakirjaselvityksenä muun ohella tukihenkilöidensä, teologian tohtori K:n ja L:n kirjoitukset sekä seurakunnassa työssäoppimisen jakson suorittaneen lastenohjaajaopiskelija O:n ja osa-aikaisen, ostopalveluna toimineen toimistosihteeri P:n kirjoitukset. A on vaatinut hallinto-oikeudessa esittämänsä suullisen käsittelyn toimittamista koskevan pyynnön yhteydessä muun ohella K:n, L:n, A:n mentorina toimineen R:n sekä P:n kuulemista suullisessa käsittelyssä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:n irtisanomista koskeva asia kuuluu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen soveltamisalaan. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen soveltamisalaan kuuluvissa asioissa asianosaisella on lähtökohtaisesti oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluva oikeus saada asiansa käsiteltyä suullisesti ainakin yhdessä oikeusasteessa (esimerkiksi tapaus Madaus v. Saksa , tuomio 9.6.2016, 22 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö).

Korkein hallinto-oikeus katsoo lisäksi, että varoituksen antamisen ja A:n irtisanomisen aineellisten edellytysten täyttymistä ei ole mahdollista ratkaista ilman, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely.

Edellä esitetyn perusteella korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen. Korkein hallinto-oikeus ei enemmän viivästyksen välttämiseksi toimita asiassa suullista käsittelyä, vaan A:n vaatimuksen mukaisesti palauttaa asian suullisen käsittelyn toimittamista varten ja sen jälkeen ratkaistavaksi hallinto-oikeuteen.

Oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämistä koskeva vaatimus

A on esittänyt asiaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämistä koskevan lain 3 §:n mukaisen vaatimuksen saada valtion varoista mainitun lain 6 §:ssä tarkoitettu kohtuullinen hyvitys oikeudenkäynnin viivästymisen takia. Mainitun lain 9 §:n 1 momentin mukaan tuomioistuin ratkaisee hyvitysvaatimuksen samalla kun se ratkaisee pääasian.

Hallinto-oikeuden on ratkaistessaan sille palautetun asian uudelleen lausuttava myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetystä hyvitysvaatimuksesta.

Oikeudenkäyntikulut

Hallinto-oikeuden on ratkaistessaan sille palautetun asian uudelleen lausuttava myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetystä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevasta vaatimuksesta.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta ja Timo Räbinä. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Eija Siitarin äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Niilo Jääskinen yhtyi:

”Olen eri mieltä siitä, onko piispalla toimivalta antaa kirkkolain 6 luvussa tarkoitettu virkamiesoikeudellinen varoitus papin virassa, tässä tapauksessa kirkkoherran virassa, olevalle henkilölle. Katson, että kirkkolain 6 luvun säännösten voimaantulon jälkeen toimivalta virkamiesoikeudellisen varoituksen antamiseen papin virassa olevalle kuuluu tuomiokapitulille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukokoonpanon enemmistö perustaa kantansa asiassa kirkkolain 18 luvun 1 §:ssä piispalle säädettyihin tehtäviin, kuten myös hallinto-oikeus.

Totean, että mainitun luvun otsikko kuuluu ”Piispa ja piispan tehtävät”. Kirkkolain 6 luvun otsikko kuuluu puolestaan ”Henkilöstö”. Kirkkolain 6 lukuun sisältyvät kirkon virkamiesoikeudelliset säännökset. Mainitussa luvussa säädetään muun ohella varoituksen antamisesta (KL 6:26,3) ja viranhaltijan irtisanomisesta varoituksen antamisen jälkeen (KL 6:50,3).

Viimeksi mainitun luvun otsikko ja luvun säännökset perustuvat kirkkolain muuttamisesta annettuun lakiin 1008/2012, joka on tullut voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2013. Ennen kirkkolain 6 luvun säännösten voimaantuloa pappia ei ole voitu irtisanoa eikä hänen virkasuhdettaan purkaa, vaan ainoa tapa päättää palvelussuhde on ollut kirkkolain 23 luvussa säädetty kurinpitomenettely. Kurinpitomenettelyssä toimivalta on kuulunut tuomiokapitulille.

Kirkkolain muuttamisesta annetun lain 1008/2012 siirtymäsäännösten perusteella, jos tässä laissa tarkoitettu asia on vireillä tämän lain voimaan tullessa, noudatetaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä ja määräyksiä. Ennen tämän lain voimaantuloa vireille pantu kurinpitoasia käsitellään loppuun noudattaen lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Jos virka- tai käytösvirhe taikka rikkomus on tapahtunut ennen tämän lain voimaantuloa, mutta asiaa ei ole pantu vireille ennen tämän lain voimaantuloa, asia käsitellään tämän lain säännösten mukaisesti.

Asiakirjojen mukaan Helsingin hiippakunnan piispa on käynnistänyt asian selvittämisen C:n seurakunnassa sen jälkeen, kun hän oli saanut seurakunnan henkilökunnan nimissä laaditun 18.5.2012 päivätyn allekirjoittamattoman kirjeen. Piispa on antanut selvitystehtävän dekaani D:lle ja hiippakuntasihteeri E:lle, jotka ovat keskustelleet kirkkoherra A:n kanssa, seuranneet työyhteisön vuorovaikutusta ja lähettäneet kirjallisen kyselyn seurakuntaneuvoston jäsenille. Jäsenten kannanotoista on laadittu erillinen kooste. Selvitys on valmistunut 13.8.2013, minkä jälkeen A:lle on varattu tilaisuus lausua selvityksestä. Piispa on antanut A:lle kirjallisen varoituksen 27.9.2013. Varoitus on todettu annetun kirkkolain 6 luvun 26 §:n nojalla.

Totean, että menettely, joka on johtanut piispan antamaan varoitukseen, on alkanut ennen kuin kirkkolain 6 luvun säännökset ovat tulleet voimaan. Varoitus on annettu puolestaan kirkkolain 6 luvun säännösten jo ollessa voimassa. Korkeimman hallinto-oikeuden pyytämän ja saaman selvityksen mukaan asiaa ei ole tuomiokapitulissa diaarioitu ennen kuin piispa on antanut A:lle varoituksen.

Katson, että kirkkolain muuttamisesta annetun lain 1008/2012 siirtymäsäännökset eivät sinänsä ole olleet esteenä sille, että A:lle on annettu varoitus eikä kirkkojärjestykseen aikaisemmin perustunutta huomautusta.

Asiassa sovellettavat säännökset ja kirkkolain esityöt käyvät pääosin ilmi edellä enemmistön perusteluista.

Koska hallituksen esityksessä (HE 41/2012 vp) viitataan varoitusta koskevan säännöksen (kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentti) yksityiskohtaisissa perusteluissa aikaisemmin voimassa olleen kirkkojärjestyksen 6 luvun 3 §:n 3 momenttiin, on kuitenkin tarpeen täydentää tältä osin enemmistön esittämää. Tuon kirkkolain virkamiesoikeudellisten säännösten voimaantulon yhteydessä kumotun kirkkojärjestyksen säännöksen mukaan esimies voi antaa alaiselleen viranhaltijalle huomautuksen. Säännösten täydentäminen on tarpeen myös tuomiokapitulille kuuluvien tehtävien osalta (kirkkolain 19 luku ja vastaavasti kirkkojärjestyksen 19 luku).

Kirkkolain kommentaariteoksessa Voipio - Träskman - Ventä, Kirkkolainsäädäntö 1997 todetaan tuomiokapitulille kuuluvasta valvonnasta seuraavaa (s. 276): ”Virka-aseman edellyttämä käyttäytyminen riippuu viranhaltijan asemasta ja tehtävästä. Vaikka KJ 23:8,1:stä poistettiin sanat, jotka ulottivat viranhaltijan käyttäytymisvelvollisuuden myös virantoimituksen ulkopuolelle, tämä ei merkitse sitä, ettei hengellisen työn tekijöille voitaisi asettaa mitään käyttäytymisvaatimuksia (UVlk 1 s. 43). Kapituli valvoo pappien ja seurakuntien viranhaltijoiden virkatoimia ja elämää (KJ 19:1).”

Edellä tarkoitetussa kommentaariteoksessa todetaan kirkkolain 18 luvun 1 §:ssä tarkoitetun piispan valvonnan kohdistuvan erityisesti pappien, muiden viranhaltijoiden, työntekijöiden ja luottamushenkilöiden toimintaan sekä myös niiden toimintaan, joilla on pysyvä tai tilapäinen lupa osallistua saarnatoimeen.

Kommentaariteoksen mukaan valvontavalta perustuu ”piispalla olevan kaitsijan ja tarkastajan asemaan (KJ 18:1,1 sekä 4 - 5)” sekä pappien ja viranhaltijoiden velvollisuuksia koskeviin säännöksiin. Teoksen (s. 142) mukaan ”piispa voi antaa huomautuksen papille, lehtorille tai muulle viranhaltijalle, jonka virkatehtävissä tai vaelluksessa on huomauttamista (arg. KJ 6:3,3)”.

Käsiteltäessä kirkkojärjestyksen 18 luvun 1 §:ssä säädettyjä piispan tehtäviä todetaan lisäksi seuraavaa (s. 367): ”Piispa on korkein yksittäisviranomainen hiippakunnassa eikä vain tuomiokapitulin puheenjohtaja

(---). Hän toimittaa piispantarkastuksia, vihkimisiä ja päättää eräistä valvontakysymyksistä ja antaa huomautuksia papeille tai muille viranhaltijoille (---). Tässä hän ei tarvitse esittelijää tai kapitulia, vaikka hän voi esim. päätöstensä valmistelussa käyttää apunaan tuomiokapitulin viranhaltijoita.”

Tätä myöhemmässä kommentaariteoksessa Halttunen - Voipio - Pihlaja, Kirkkolaki 2002 todetaan edellä todetun lisäksi, että esimiehet valvovat alaistensa viranhaltijoiden toimintaa ja kirkkoneuvosto, seurakuntaneuvosto ja yhteinen kirkkoneuvosto alaisiaan viranhaltijoita (s. 295). Vastaavat tulkinnat kuin edellä piispan suorittamasta valvonnasta esitetään myös tässä kommentaarissa (s. 149 ja 384).

Samansisältöiset tulkinnat koskien kirkkolain 18 luvun 1 §:ää ja kirkkojärjestyksen 18 luvun 1 §:ää on esitetty myös teoksessa Halttunen - Pihlaja - Voipio, Kirkkolaki 2008 (s. 171 ja 416). Kirkkojärjestyksen 18 luvun 1 §:n osalta mainitussa kommentaarissa todetaan, että piispan tehtäviä on pyritty kuvaamaan kokonaisvaltaisesti ja että tavoitteena on ollut piispan hengellisen johtajuuden korostaminen. Piispan tehtävänä on kuitenkin myös aktiivisesti edistää seurakuntien yhteistyötä talouden ja hallinnon tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi.

Totean, että viimeksi mainitun kommentaarin laatimisen aikaan voimassa ollut kirkkojärjestyksen 18 luvun 1 § vastaa voimassa olevaa kirkkojärjestyksen 18 luvun 1 §:ää. Aikaisemmin kirkkojärjestyksen 18 luvun 1 §:ssä ei ole ollut säädettynä muun ohella siitä, että piispan tehtävänä on tukea ja ohjata hiippakuntansa pappeja heidän työssään sekä valvoa, että he hoitavat pappis- ja papinvirkansa velvollisuudet. Piispan tehtävät perustuvat kirkolliskokouksen 9.11.2002 hyväksymään kirkkojärjestyksen muutokseen 1275/2003.

Kirkkolain 19 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan tuomiokapituli hoitaa hiippakunnassa kirkollista hallintoa ja toimintaa siten kuin tässä laissa, kirkkojärjestyksessä ja kirkon vaalijärjestyksessä säädetään ja niiden nojalla säädetään.

Kirkkolain 19 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan tuomiokapitulin jäseniä ovat puheenjohtajana piispa, varapuheenjohtajana tuomiorovasti, jona toimii tuomiokirkkoseurakunnan kirkkoherra, kaksi pappisasessoria, yksi maallikkojäsen sekä tuomiokapitulin lakimiesasessori ja hiippakuntadekaani.

Kirkkolain 19 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan tuomiokapituli on päätösvaltainen, kun enemmän kuin puolet jäsenistä on saapuvilla. Pykälän 2 momentissa säädetään tilanteista, jolloin tuomiokapituli on päätösvaltainen vain täysilukuisena.

Kirkkolain 19 luvun 5 §:n mukaan tuomiokapitulin viranhaltijalle voidaan kirkkojärjestyksessä määrätyissä rajoissa antaa oikeus ratkaista tuomiokapitulin puolesta asioita, joiden merkitys ei vaadi niiden käsittelyä tuomiokapitulissa. Viranhaltijan päätös voidaan kirkkojärjestyksessä määrätyllä tavalla siirtää tuomiokapitulin ratkaistavaksi.

Kirkkojärjestyksen 19 luvun 1 §:n 1 momentissa säädetään niistä tehtävistä, joita tuomiokapitulin tulee tehdä kirkon tehtävän edistämiseksi, jollei kirkkolaissa tai kirkkojärjestyksessä säädetä toisin. Edellä mainitun momentin 8 kohdan mukaan tuomiokapituli ottaa ja irtisanoo tuomiokapitulin viranhaltijat ja työntekijät. Kirkkojärjestyksen mainitun luvun 4 §:n 1 momentin mukaan piispa johtaa ja valvoo tuomiokapitulin toimintaa ja on tuomiokapitulin viranhaltijoiden esimies.

Kirkkolaissa ja kirkkojärjestyksessä ei säädetä, että piispa olisi virkamiesoikeudellisessa esimiesasemassa suhteessa kehenkään muuhun.

Kirkkojärjestyksen 19 luvun 1 §:n 3 kohdan mukaan tuomiokapituli hoitaa papiston henkilöstöasioita ja valvoo heidän ja seurakunnan muiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden tehtävien hoitoa ja elämää.

Kirkkojärjestyksen 19 luvun 5 §:n 1 momentin mukaan asiat ratkaistaan tuomiokapitulin viranhaltijan esittelystä siten kuin tuomiokapitulin työjärjestyksessä määrätään. Kirkkolain 19 luvun 5 §:ssä tarkoitettuja asioita sekä vähäisiä hallintoasioita voidaan ratkaista ilman esittelyä.

Kirkkojärjestyksen 19 luvun 6 §:n 2 kohdan mukaan tuomiokapitulin viranhaltijalle ei voida antaa ratkaistavaksi asioita, jotka koskevat virkaan nimittämistä, virkamääräyksen antamista yli kuuden kuukauden ajaksi tai virkamääräyksen lakkauttamista taikka muuta viran tai työsopimuksen täyttöön tai päättämiseen liittyvää asiaa.

Piispa on kirkkolain nojalla tuomiokapitulin puheenjohtaja, eikä häneen siten voida soveltaa myöskään kirkkolain 19 luvussa ja kirkkojärjestyksen 19 luvussa säädettyä viranhaltijoille siirrettävissä olevaa ratkaisuvaltaa.

Kirkkolain 18 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan piispa johtaa hiippakuntansa hallintoa ja toimintaa sekä valvoo seurakuntia ja pappeja.

Kirkkojärjestyksen 18 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan piispa, kukin hiippakunnassan, on seurakuntien pappien ylin kaitsija. Tätä kaitsentatehtävää tarkennetaan pykälän 2 momentissa. Kirkkojärjestyksen 18 luvun 2 §:n 2 momentin 3 ja 4 kohdan mukaan kaitsentaan kuuluu muun ohella tukea ja ohjata hiippakunnan pappeja heidän työssään sekä valvoa, että he hoitavat pappis- ja papinvirkansa velvollisuudet, samoin kuin edistää hyvää työyhteyttä seurakunnissa ja valvoa, että papit ja seurakuntien muut viranhaltijat ja työntekijät käyttäytyvät elämässään kristillisesti.

Kaitsentatehtävässään piispa ei ole kirkkolain tai kirkkojärjestyksen mukaan sidottu tuomiokapitulin kollegiossa tapahtuvaan päätöksentekoon.

Hallituksen esityksessä (HE 41/2012 vp s. 41) todetaan, että kirkkolain 6 luvussa tarkoitetun varoituksen ”antaisi esimies tai, jos viranhaltijalla ei ole esimiestä, se viranomainen, jonka alainen viranhaltija on”. Hallituksen esityksen mukaan säännös ”vastaisi asiallisesti” tuolloin voimassa olleen kirkkojärjestyksen 6 luvun 3 momenttia sekä valtion virkamieslain 24 §:ää.

Tulkitsen, että hallituksen esityksen (HE 41/2012 vp) viimeksi mainitulla perustelulausumalla on tarkoitettu todeta ainoastaan se seikka, että varoituksen sisällön tulee vastata sitä, mitä on vaadittu aikaisemmin esimiehen antamalta huomautukselta ja rinnasteisesti valtion virkamieslaissa tarkoitetulta varoitukselta. Sen sijaa tähän perustelulausumaan, kuten ei mihinkään muuhunkaan perustelulausumaan, sisälly nimenomaista kannanottoa siitä, että kirkossa virkamiesoikeudellisen varoituksen antamisen osalta toimivalta voisi kuulua piispalle, jota kirkkolain 6 luvussa ei myöskään ole erikseen säädetty papinvirassa toimivien henkilöiden esimieheksi tai työnantajaksi. Kirkkolain 18 luvun 1 ja 2 momentin säännökset piispan tehtävistä ja näitä tehtäviä tarkentavat kirkkojärjestyksen 18 luvun 1 §:n 1 ja 2 momentin säännökset eivät tarkoita vastaavaa virkamiesoikeudellista ohjausvaltaa kuin mistä säädetään kirkkolain 6 luvussa ja kirkkojärjestyksen 6 luvussa.

Edellä mainituilla perusteilla katson, että Helsingin hiippakunnan piispalla ei ole ollut asiassa toimivaltaa antaa A:lle kirkkolain 6 luvun 26 §:n 3 momentissa tarkoitettua virkamiesoikeudellista varoitusta. Toimivalta varoituksen antamiseen kuuluu tuomiokapitulille.

Koska kirkkolain 6 luvun 50 §:n 5 momentin mukaan viranhaltijan irtisanominen on sanotussa momentissa säädetyin edellytyksin mahdollista myös antamatta saman pykälän 3 momentissa tarkoitettua varoitusta, olen enemmistön kanssa samaa mieltä siitä, että hallinto-oikeuden päätös on muutoin kumottava ja asia on palautettava hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamista varten. Asian lopputuloksen vuoksi en katso, että korkeimman hallinto-oikeuden on syytä ottaa kantaa hallinto-oikeuden päätökseen miltään muilta osin.”

Asian esittelijän esittelijäneuvos Anneli Tulikallion esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Eija Siitarin äänestyslausunto.