8.2.2018

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 13.9.2016 nro 16/0185/2

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 11.5.2015 n:o 26/2015/2 myöntänyt Oy Woikoski Ab:lle vesilain (587/2011) mukaisen luvan uuden voimalaitosyksikön rakentamiseen Voikosken itärannalla sijaitsevan uittokanavan paikalle Kouvolassa ja Mäntyharjulla. Lupa oikeuttaa määrältään 40 m ³ /s suuruisen rakennusvirtaaman käyttämiseen uudessa voimalaitosyksikössä, laitoksen käyttämiseen tarpeellisten ruoppausten tekemiseen laitoksen ylä- ja alakanavissa sekä luonnonmukaisen kalatien rakentamiseen voimalaitoksen yhteyteen.

Voikosken länsirannalla on toiminnassa oleva vanha vesivoimalaitos, jonka rakennusvirtaama on 24 m ³ /s. Laitos on rakennettu alun perin 1910-luvulla ja sillä on Mikkelin läänin lääninhallituksen 22.1.1923 vesioikeuslain perusteella myöntämä lupa. Juoksutuksia koskevia lupaehtoja on muutettu Itä-Suomen vesioikeuden 24.1.1997 antamalla päätöksellä. Vanha voimalaitos on tarkoitus jättää paikoilleen ja käyttää sitä silloin, kun virtaama ylittää 40 m ³ /s, sekä uuden voimalaitosyksikön huoltoseisokkien aikana.

Aluehallintoviraston päätökseen sisältyvät lupamääräykset 1 - 11, joista määräykset 3 - 5 ja 7 - 8 kuuluvat seuraavasti:

Kalatietä koskevat määräykset

3. Uuden voimalaitosyksikön viereen sen itäpuolelle on rakennettava kalatie hakemuksessa ja sen täydennyksessä (piirustus WOIESR-LHT1, 13.10.2014) esitetyn mukaisesti. Kalatie on otettava käyttöön viimeistään samanaikaisesti kuin uusi voimalaitosyksikkö otetaan käyttöön. Luvan saajan on pidettävä kalatie tarkoitustaan vastaavassa kunnossa.

Kalatien yläallas on varustettava mahdollisuudella säädellä kalatiehen ohjattavaa virtaamaa niin, että Sarkaveden vedenkorkeuden ollessa luvan mukaisen alarajan yläpuolella, kalatiehen on juoksutettava 15.4. - 31.10. välisenä aikana vähintään 0,5 m ³ /s suuruinen vesimäärä ja 1.11. - 14.4. välisenä aikana vähintään 0,4 m ³ /s suuruinen vesimäärä.

Kalatien yksityiskohtaiset rakennussuunnitelmat (muun muassa alapään virranohjaus, nousualtaiden pohjamateriaali ja kalamäärän seurantalaitteisto) on toimitettava Pohjois-Savon ELY-keskuksen hyväksyttäväksi kolme kuukautta ennen kalatien rakentamisen aloittamista.

4. Kalatien toimivuutta on tarkkailtava viiden vuoden ajan kalatien valmistumisesta Pohjois-Savon ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla. Kalatien toimivuus on pyrittävä saamaan mahdollisimman hyväksi muuttamalla tarvittaessa kalatien ylä- ja alapään sijaintia ja muitakin rakenteita sekä kalatiehen johdettavia virtaamia. Tarkkailutiedot kalatien toimivuudesta on annettava tiedoksi Pohjois-Savon ja Varsinais-Suomen ELY-keskuksille sekä voimalaitoksen yläpuolen ja alapuolen kalastusalueille.

5. Voikosken uuden voimalaitosyksikön luvan haltijan on kuuden (6) vuoden kuluessa uuden voimalaitosyksikön ja kalatien käyttöönotosta toimitettava Itä-Suomen aluehallintovirastoon hakemus päätöksessä määrättyjen Voikosken kalatievelvoitetta koskevien määräysten 3 ja 4 tarkistamisesta.

Hakemukseen on liitettävä riittäviin tarkkailutuloksiin ja seurantoihin perustuvat selvitykset Voikosken kalatien toimivuudesta ja toimivuuden parantamismahdollisuuksista, kalatien merkityksestä poikastuotantoalueena ja kalatiehen johdettavaan virtaamaan mahdollisesti tarvittavista muutoksista. Tarvittaessa hakemukseen tulee liittää esitys kalatietä koskeviksi tarkistetuiksi lupamääräyksiksi.

Juoksutuksia koskevat määräykset

7. Uuden vesivoimalaitosyksikön tuntivirtaama saa poiketa vuorokauden keskimääräisestä arvosta enintään ±10 %. Vanhaa vesivoimalaitosyksikköä saa käyttää yhtä aikaa uuden vesivoimalaitosyksikön kanssa, pois lukien uuden voimalaitosyksikön huoltoseisokit, vain kun virtaama vesistössä Voikoskella on suurempi kuin uuden vesivoimalaitoksen rakennusvirtaama 40 m­/s. Kalenteriviikon aikana tapahtuva vedenkorkeuden alenema Sarkavedessä saa kerran olla enintään 4 cm. Kalenteriviikon peräkkäisten päivien aikana tapahtuva ja toistuva vedenkorkeuden alenema Sarkavedessä saa olla enintään 2 cm. Vähimmäisjuoksutus voimalaitokselta tai säännöstelypadolta on erittäin kuivina aikoina vähintään 8 m­/s, mikäli se muiden juoksutusehtojen puolesta on mahdollista ja jos se voidaan toteuttaa alittamatta säännöstelyn alarajaa. Juoksutusrajoista voidaan poiketa teknisistä häiriöistä tai hyydeongelmista johtuen.

Säännöstely toteutetaan muilta osin Itä-Suomen vesioikeuden päätöksen nro 3/97/1, 24.1.1997 mukaisesti.

Vedenkorkeuksien ja virtaamien tarkkailua koskevat määräykset

8. Sarkaveden vedenkorkeutta tulee mitata jatkuvatoimisesti siten, että vedenkorkeudet kirjautuvat vähintään tunnin välein. Luvan saaja on velvollinen toimittamaan tunneittain mitatut vedenkorkeustiedot päivittäin sähköisesti Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen osoittamaan rekisteriin. Vedenkorkeuden mittausasteikkoa ja -tekniikkaa koskevat tiedot tulee ilmoittaa Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle ennen vesivoimalaitosyksikön käyttöönottoa. Mittauspaikan tulee sijaita Sarkaveden puolella siten, että mittaukseen ei sisälly putoushäviötä.

Luvan saajan tulee tarkkailla vedenkorkeuden ja mittaustulosten paikkansapitävyyttä asteikolta tehtävillä manuaalisilla tarkistusmittauksilla sekä tarkistaa asteikon korkeus määräajoin tarkistusvaaituksilla. Tarkistusmittaukset on tehtävä asteikolta kuukausittain ja mittalaitteet kalibroitava niiden mukaan. Asteikot on vaaittava korkeuden tarkistamiseksi kolmen vuoden välein.

Voikosken voimalaitoksen virtaamaa tulee mitata jatkuvasti siten, että virtaamat kirjautuvat vähintään tunnin välein (tuntikeskiarvo). Luvan saaja on velvollinen toimittamaan Voikosken voimalaitoksen tunneittain mitatut virtaamatiedot päivittäin Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen osoittamaan rekisteriin. Virtaamatiedot tulee vastaavasti toimittaa myös säännöstelypadon ja vanhan voimalaitoksen sekä kalatien kautta juoksutetuista vesimääristä.

Luvan saajan tulee toimittaa Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle ennen uuden vesivoimalaitosyksikön käyttöönottoa ja tulevaisuudessa tehtävien peruskunnostusten jälkeen tiedot perusteista ja tehdyistä mittauksista, joiden mukaan virtaamat uudessa koneyksikössä mitataan ja kuinka lukemien luotettavuutta seurataan (säännölliset tarkistusmittaukset). Luvan saajan tulee korjata mahdollisista mittausvirheistä johtuneet virheelliset arvot ja ilmoittaa niistä Kaakkois-Suomen ELY-keskukselle.

Luvan saajan tulee tallentaa itselleen ja säilyttää kaikki havaitut virtaama- ja vedenkorkeustiedot.

Kaakkois-Suomen ELY-keskuksella on vesivoimalaitoksen toiminnan aikana oikeus vaatia luvan saajaa täydentämään tai muuttamaan vedenkorkeuden ja virtaaman tarkkailua riittävän luotettavien ja tarkkojen tietojen saamiseksi.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään näiltä osin muun ohella seuraavasti:

Juoksutussääntö

Voikosken vanhan voimalaitoksen rakentamista koskevassa Mikkelin lääninhallituksen lupapäätöksessä nro 32/1923, 22.1.1923 juoksutus voimalaitokselle mukaan lukien mahdollinen ohijuoksutus on hoidettava noudattaen mahdollisuuksien mukaan Sarkaveden luonnonmukaista purkautumiskäyrää. Tätä varten luvan saajan tuli rakentaa Sarkaveden rannalle kaksi vedenkorkeusasteikkoa, joiden asteikkolukemien perusteella juoksutus tuli hoitaa. Kosken niskalla muun muassa uiton takia tehtyjen perkausten vuoksi lääninhallituksen päätöstä ei asteikkojen käytön osalta ole voitu myöhemmin noudattaa. Kun Voikosken voimalaitoksen juoksutuksista ja Sarkaveden vedenkorkeuksista ilmeni myöhemmin epäselvyyttä, haki Etelä-Savon ympäristökeskus Itä-Suomen vesioikeudelta Mikkelin lääninhallituksen 22.1.1923 antaman Oy Woikoski Ab:n omistaman Voikosken voimalaitoksen päätöksen juoksutuksia koskevien lupaehtojen muuttamista vesilain (264/1961) 8 luvun 10 b §:n (553/1994) perusteella. Itä-Suomen vesioikeus antoi 24.1.1997 asiaa koskevan päätöksen nro 3/97/1, jossa määrättiin, että säännöstely Voikosken voimalaitoksella ja säännöstelypadolla on suoritettava siten, että Sarkaveden vedenkorkeus pysyy päätöksessä tarkemmin säädettyjen rajojen sisällä. Muilta osin tuli noudattaa Mikkelin lääninhallituksen antamaa päätöstä.

Mikkelin lääninhallituksen Voikosken voimalaitoksen rakentamista koskeva päätös 22.1.1923 ja Itä-Suomen vesioikeuden 24.1.1997 antama päätös eivät anna oikeutta lyhytaikaissäännöstelyyn. Kun Oy Woikoski Ab:lle annetaan lupa rakentaa rakennusvirtaamaltaan 40 m ³ /s suuruinen uusi voimalaitosyksikkö, on samalla lupamääräyksin tarpeen määrätä, miten juoksutuksia uudella voimalaitosyksiköllä, tietyissä tilanteissa vanhalla voimalaitoksella ja voimalaitosten yhteiskäytössä sekä ajoittain tarpeellisia ohijuoksutuksia on hoidettava, jotta voidaan noudattaa voimalaitosta koskevia voimassa olevia lupamääräyksiä, joihin hakemuksessa ei ole miltään osalta haettu muutoksia.

Kalatien rakentamista ja tarkkailua koskevat määräykset ja niiden tarkistamisvelvoite

Haettu kalatievelvoitteen asettaminen on tarpeen kalankulun mahdollistamiseksi Voikoskessa. Mikkelin lääninhallituksen 23.1.1923 antamassa Voikosken voimalaitosta koskevassa luvassa luvan saaja on määrätty rakentamaan ja kunnossa pitämään Kalastushallituksen hyväksymien piirustusten mukainen kalaporras. Mitään kalaporrasta tai kalatietä ei ole kuitenkaan rakennettu. Luonnonmukainen kalatie mahdollistaa vaelluskalojen kulun Voikosken voimalaitoksen ja voimalaitospadon ohi ja täyttää myös alkuperäisen voimalaitoksen kalatievelvoitteen. Voikosken yläpuolella on useita kalataloudellisesti merkittäviä, lohikalojen lisääntymisalueiksi kunnostettuja koskia ja sen alapuolella on laaja kirkasvetinen Vuohijärvi, joka on erinomainen syönnösalue Mäntyharjun reitillä esiintyville lohikaloille. Rakennettavalla kalatiellä on suuri merkitys Mäntyharjun reitin lohikalakantojen hoidossa. Valtioneuvoston periaatepäätöksellä 8.3.2012 hyväksytyssä "Kansallisessa kalatiestrategiassa" Mäntyharjun reitin Voikoski on nimetty yhdeksi kalatierakentamisen kärkikohteista.

Alakanavan ruoppauksessa muutetaan uoman pohjaa noin 50 metrin matkalla, mikä heikentää kyseisen alueen soveltuvuutta muun muassa siian kutualueeksi. Koska kalatien altaat voivat toimia myös lohikalojen kutu- ja poikasalueena ja tämän päätöksen mukaisesti kalatie on määrätty vesitettäväksi myös talvella, kompensoituu alakanavan rakennustöistä johtuva kalataloudellinen menetys kalatien nousualtaiden kutu- ja poikasympäristöillä.

Kalateiden toimivuus vaatii saatujen kokemusten perusteella usein sekä rakenteiden että kalatien käytössä olevan vesimäärän muutoksia saatavien käyttökokemusten ja seurantatulosten perusteella. Tässä vaiheessa juoksutus kalatiehen on perusteltua määrätä ympärivuotiseksi, koska näin kompensoidaan myös uuden voimalaitostyön rakentamisesta aiheutuvaa virtavesiympäristöjen vähenemistä kalojen lisääntymis- ja poikastuotannossa.

Kalatiehen johdettavan virtaaman vähimmäismäärästä on hakemuksessa ja muun muassa kalatalousviranomaisen lausunnossa esitetty toisistaan poikkeavia käsityksiä. Virtaama kalatiehen on keskeinen tekijä sekä houkutusvirtaaman saamiseksi että kalojen kulun turvaamisessa. Voikosken yläpuolista Kissakosken voimalaitosta koskevassa Itä-Suomen ympäristölupaviraston päätöksessä nro 12/09/2 on Kissakoskeen rakennetun luonnonmukaisen kalatien minimivirtaamaksi määrätty 0,4 m ³ /s. Kissakosken ja Voikosken välisellä Mäntyharjun reitin osuudella vesistön virtaama kasvaa keskimäärin 30 prosenttia. Tässä vaiheessa aluehallintovirasto katsoo, että lupamääräyksessä annetut vähimmäisvirtaamamäärät (talvi 0,4 m ³ /s ja muulloin 0,5 m ³ /s) turvaavat riittävästi luonnonmukaisen kalatien toimivuuden.

Kalatien käyttöä koskevat lupamääräykset on määrätty tarkistettavaksi viimeistään kuusi vuotta kalatien käyttöönotosta vesilain 3 luvun 20 §:n 1 ja 2 momenttien perusteella.

Kalatietä koskevien määräysten tarkistaminen on perusteltua erityisesti siitä syystä, että lupaa myönnettäessä ei ole käytössä tietoa luonnonmukaisen kalatien talviaikaisen käytön merkityksestä virtakutuisten kalojen poikastuotannolle eikä muun muassa kalatiehen johdettavan vesimäärän vaikutuksista sen toimivuuteen eri vuodenaikoina. Samoin nousualtaiden ja kalatien ylä- ja alapään rakenteiden toimivuus voivat edellyttää muutoksia, jotka on syytä käsitellä kyseisten lupamääräysten tarkistamismenettelyssä.

Kalatien toimivuuden tarkkailu on tarpeen, jotta saadaan riittävä tieto kalatiehen johdettavan virtaaman riittävyydestä kalojen houkuttelemiseksi kalatiehen ja kalatien rakenteiden toimivuudesta kalojen kulku silmällä pitäen. Samalla saadaan tietoa lupamääräysten 3 ja 4 tarkistamishakemuksen käsittelyä varten.

Aluehallintoviraston soveltamat säännökset

Vesilaki 2 luku 12 § ja 13 §, 3 luku 3 §, 4 §, 5 §, 6 §, 7 §, 8 §, 10 §, 11 §, 14 § ja 18 §, 8 luku 2 §

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Oy Woikoski Ab on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykset 3, 4, 7 ja 8 muutetaan kuulumaan jäljempää ilmenevästi (vaaditut muutokset kursivoitu) ja että lupamääräys 5 poistetaan tai että ainakin kyseisessä lupamääräyksessä asetettua määräaikaa kalatievelvoitetta koskevien määräysten 3 ja 4 tarkistamisesta toimitettavalle hakemukselle pidennetään.

Lupamääräys 3

" Uuden voimalaitosyksikön viereen sen itäpuolelle on rakennettava kalatie hakemuksessa ja sen täydennyksessä (piirustus WOIESR-LHT1, 13.10.2014) esitetyn mukaisesti. Kalatie on otettava käyttöön viimeistään samanaikaisesti kuin uusi voimalaitosyksikkö otetaan käyttöön. Luvan saajan on pidettävä kalatie tarkoitustaan vastaavassa kunnossa.

Kalatien yläallas on varustettava mahdollisuudella säädellä kalatiehen ohjattavaa virtaamaa niin, että Sarkaveden vedenkorkeuden ollessa luvan mukaisen alarajan yläpuolella, kalatiehen on juoksutettava 15.4. - 31.10. välisenä aikana vähintään 0,5 m ³ /s suuruinen vesimäärä.

Kalatien yksityiskohtaiset rakennussuunnitelmat (mm. alapään virranohjaus, nousualtaiden pohjamateriaali ja kalamäärän seurantalaitteisto) on toimitettava Pohjois-Savon ELY-keskuksen hyväksyttäväksi kolme kuukautta ennen kalatien rakentamisen aloittamista. "

Lupamääräystä 3 koskevien vaatimusten perustelujen mukaan kalatien tarkoituksena on turvata virtakutuisten kalojen kulku patorakenteen ohi, eikä kalatie ole poikastuotantoaluetta. Uuden vesivoimalaitosyksikön rakennuspaikka sijaitsee erillisessä uomassa käytöstä poistetun nippunosturin kohdalla. Nippunosturin vesitie on suljettu jo uiton loputtua, joten uomassa ei ole läpivirtausta ja nippunosturin ylävirranpuoleiseen uomanosaan muodostuu talvella jääkansi. Rakennusalueella sijaitseva uoma ei täten nykyisellään toimi virtavesialueena eikä kalojen lisääntymis- ja poikastuotantoalueena. Aluehallintoviraston päätöksen perustelut kalatien ympärivuotisen juoksutuksen perusteista ovat virheelliset. Hakijan esittämä kalatien käyttöaika (15.4. - 31.10.) on perusteltu ja tarkoituksenmukainen.

Lupamääräys 4

" Kalatien toimivuutta on tarkkailtava kolmen vuoden ajan kalatien valmistumisesta Pohjois-Savon ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla. Kalatien toimivuus on pyrittävä saamaan mahdollisimman hyväksi muuttamalla tarvittaessa kalatien rakenteita, kuitenkin lukuun ottamatta kalatien kiinteitä rakenteita tai sijaintia. Tarkkailutiedot kalatien toimivuudesta on annettava tiedoksi Pohjois-Savon ja Varsinais-Suomen ELY-keskuksille sekä voimalaitoksen yläpuolen ja alapuolen kalastusalueille. "

Lupamääräyksen 4 muuttamista yhtiö on perustellut muun ohessa seuraavasti:

Lupamääräyksen 3 mukaisesti kalatien yksityiskohtaiset rakennussuunnitelmat toimitetaan Pohjois-Savon ELY-keskukselle hyväksyttäväksi kolme kuukautta ennen kalatien rakentamisen aloittamista. Asiantuntijaviranomaisena toimivan Pohjois-Savon ELY-keskuksen tulee tässä rakennussuunnitelmien hyväksymisvaiheessa esittää mahdolliset vaatimuksensa kalatien rakenteiden oleellisille muutoksille. Pohjois-Savon ELY-keskuksen hyväksyttyä suunnitelmat huomattavien muutosten vaatiminen kalatien rakenteisiin tai virtaamiin yksinomaan hakijan kustannuksella on vaatimuksena kohtuuton. Lisäksi tulee ottaa huomioon, että hakija on lupahakemuksen täydennyksen liitteenä toimittanut aluehallintovirastolle kalatien yleissuunnitelmatasoisen suunnitelmaselostuksen ja suunnitelmapiirustuksen. Kalatie on suunniteltu ja mitoitettu Suomen ympäristökeskuksen ympäristöoppaan no. 62 "Kalateiden suunnittelu- ja mitoitusohjeet" mukaan. Kalatie tulee rakentaa lupamääräyksessä 3 edellytetysti tämän suunnitelmapiirustuksen mukaisesti. Valittajan näkemyksen mukaan kalatien yleissuunnitelma on hyväksytty aluehallintoviraston päätöksellä. Näin ollen muutosmahdollisuutta tulee lupamääräyksessä rajata valituksessa vaaditulla tavalla.

Lupamääräys 5

Vaatimusta lupamääräyksen 5 poistamisesta yhtiö on perustellut muun muassa toteamalla aluehallintoviraston perustelleen kalatietä koskevien lupamääräysten tarkistamisvelvoitetta vesilain 3 luvun 20 §:n 1 ja 2 momenttien määräyksillä. Kyseisiä lainkohtia ei kuitenkaan ole tarkoitettu sovellettavaksi kalatalousvelvoitteisiin. Kalatalousvelvoitteita tai -maksua koskevien määräysten tarkistamisesta on säädetty saman luvun 22 §:ssä. Sen mukaisesti lupaviranomainen voi hakemuksesta muuttaa kalatalousvelvoitetta ja -maksua koskevia määräyksiä, jos olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet. Kalataloudellisesti epätarkoituksenmukaiseksi osoittautunutta velvoitetta voidaan lisäksi tarkistaa, jos velvoitteen kalataloudellista tulosta voidaan parantaa sen toteuttamiskustannuksia merkittävästi lisäämättä.

Lisäksi yhtiö on pitänyt tarkistamiselle asetettua määräaikaa, kuusi (6) vuotta käyttöönotosta, liian lyhyenä. Alkuperäisestä lupamääräysten tarkistamissäännöksestä annetussa hallituksen esityksessä (HE 217/1990) todetaan, että lupamääräysten tarkistamiselle asetettava määräaika tulisi asettaa suhteellisen pitkäksi, esimerkiksi 10 - 30 vuodeksi. Tarkistamisen tulisi tapahtua aikaisintaan 15 vuoden kuluttua kalatien käyttöön ottamisesta.

Lupamääräys 7

" Voimalaitoksen juoksutuksessa tulee noudattaa Itä-Suomen vesioikeuden päätöksen nro 3/97/1, 24.1.1997 mukaisia säännöstelymääräyksiä ."

Vaatimusten perustelujen mukaan lupamääräyksestä on poistettava määräykset, joilla puututaan lainvoiman saaneen nykyisen Voikosken voimalaitoksen lupapäätökseen, sen lupamääräyksiin ja käyttöaikoihin. Määräykset, joilla uuden voimalaitoksen koneistovirtaama sidotaan vuorokauden keskivirtaamaan ja määrätään voimalaitokselle vähimmäisvirtaama, tulee poistaa.

Aluehallintovirastolla ei ole lakiin perustuvaa toimivaltaa muuttaa lainvoimaista Voikosken voimalaitoksen lupapäätöstä tai sen lupamääräyksiä. Vireillä olevalla hakemuksella ei "avata" aikaisempaa lupaa, eikä lupaviranomaisessa ole vireillä muutakaan hakemusta, jonka tavoitteena olisi muuttaa Voikosken voimalaitoksen lupapäätöstä tai sitä koskevia lupamääräyksiä.

Kuulutuksessaan 17.11.2014 Itä-Suomen aluehallintovirasto on varannut asianosaisille oikeuden tehdä muistutuksia hankkeesta, jonka tavoitteena on rakentaa uusi voimalaitos sekä kalatie. Kuulutuksessa erikseen todetaan, että nykyinen voimalaitos jää edelleen käyttöön ja sen lupaehtoihin ei haeta muutosta. Luvanhaltijalle tai muille asianosaisille ei ole varattu tilaisuutta muistuttaa hakemuksesta, jolla pyrittäisiin muuttamaan nykyistä säännöstelyä.

Mikkelin lääninhallituksen 22.1.1923 antamassa päätöksessä tai Itä-Suomen vesioikeuden 24.1.1997 antamassa päätöksessä ei erikseen anneta oikeutta lyhytaikaissäännöstelyyn. Päätöksessä ei toisaalta myöskään kielletä lyhytaikaissäännöstelyä. Vanhemmissa vesivoimalaitosluvissa lyhytaikaissäännöstelyn ei ole katsottu tarvitsevan erillistä lupaa, koska lyhytaikaisen säännöstelyn on katsottu sisältyvän joko voimalaitospadon juoksutusta tai vesistön säännöstelyä rajaavan lupamääräyksen piiriin. Uudemmissa vesivoimahankkeissa lupaviranomainen on usein ottanut kantaa lyhytaikaissäännöstelyn sallittavuuteen. On kuitenkin huomattava, että näin ei tehdä säännönmukaisesti kaikissa tapauksissa, eikä lyhytaikaista vedenjuoksun säätöä pidetä uudenkaan vesilain mukaan omana hanketyyppinään. Oikeusjärjestelmän perusperiaatteiden ja vesitaloushankkeiden nauttiman pysyvyyssuojan mukaan lupaharkinnan rajoissa sallittu toiminta ei voi ajan kuluessa muuttua kielletyksi.

Voikosken voimalaitoksen juoksutuksia koskevia lupamääräyksiä on vuonna 1997 jo kertaalleen vanhan vesilain 8 luvun 10 b §:n perusteella muutettu. Käsittelyn yhteydessä oli tutkittavana vaatimuksia, joilla pyrittiin estämään myös lyhytaikaissäännöstely. Yhtiö vastusti niitä määrätietoisesti, eikä lyhytaikaissäännöstelyä kielletty.

Aluehallintoviraston soveltamien säännösten luettelosta ilmenee, että asiassa on kyse uudesta vesivoimalaitoksesta, eikä aikaisemmin rakennetun voimalaitoksen lupamääräysten muuttamisesta. Aluehallintovirasto ei päätöksessään viittaa oikeusnormiin, jonka perusteella sillä nyt olisi oikeus muuttaa aikaisempaa lainvoimaista päätöstä.

Vähimmäisjuoksutusmääräyksellä rajoitetaan voimalaitoksen mahdollisuutta noudattaa annettuja säännöstelyrajoja ja toteuttaa tehonsäätöä, jota sähköjärjestelmän ylläpito edellyttää. Samalla heikennetään myös hankkeen taloudellista kannattavuutta.

Voimalaitoksen koneistovirtaaman sitomisesta vuorokauden keskivirtaamaan puuttuu oikeudellinen intressi. Toisin kuin päätöksessä todetaan, voimassa olevat lupamääräykset eivät edellytä, että nyt olisi tarpeen määrätä, miten juoksutuksia uudella voimalaitosyksiköllä, tietyissä tilanteissa vanhalla voimalaitoksella ja voimalaitosten yhteiskäytössä sekä ajoittain tarpeellisia ohijuoksutuksia on hoidettava.

Voimalaitoksen yläpuolella oleva Kissakosken voimalaitos, yläpuolisen vesistön tulovirtaama ja nykyinen säännöstelymääräys rajoittavat voimalaitoksella käytettävissä olevaa virtaamaa. Voimalaitoksen alapuolella sijaitsevaa Vuohijärveä säännöstellään Siikakosken voimalaitoksella ja täten alapuolinen vedenpinta määräytyy pääosin Siikakosken säännöstelykäytäntöjen mukaan. Tämänkään vuoksi uudella voimalaitoksella ei ole juurikaan vaikutuksia alapuoliseen vesistöön.

Hakemusasiakirjoista ilmenee, että uudella voimalaitoksella voidaan tarvittaessa muuttaa koneiston läpi ajettavaa virtaamaa. Kannattava hanke edellyttää, että voimalaitosta käytetään hyvällä hyötysuhteella laajalla virtaama-alueella ja että voimalaitoksella voidaan tuottaa tarpeellista säätövoimaa valtakunnalliseen verkkoon silloin, kun sähköä eniten tarvitaan. Nykyaikainen turbiiniteknologia mahdollistaa tämän samalla, kun muilla lupamääräyksillä vähennetään vesiympäristöön aiheutuvia haittoja.

Kokonaisuudessaan lupamääräyksessä 7 annettu juoksutussääntö mitätöi edellä kerrotun mahdollisuuden ja hankkeen kannattavuus käy hyvin kyseenalaiseksi. Lupamenettelyn aikana hakija oli jo valmis hyväksymään uuden laitoksen vähimmäisjuoksutuksen, mutta yhdessä muiden juoksutusmääräysten kanssa vähimmäisjuoksutus rajoittaa laitoksen käyttöä kohtuuttomasti. Hakija ei voinut olettaa, että vähimmäisjuoksutuksen lisäksi myös koneistovirtaamaa ja säännöstelymääräyksiä rajoitettaisiin niin merkittävästi kuin päätöksessä on nyt tehty.

Lupamääräys 8

" Luvan saajan tulee mitata voimalaitoksien ja voimalaitospadon virtaamia sekä Sarkaveden vedenkorkeutta ja ilmoittaa virtaamien ja vedenkorkeuden päiväkeskiarvot koottuna vuosittain Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen osoittamaan rekisteriin. Luvan saajan tulee tarkkailla vedenkorkeuden ja mittaustulosten paikkansapitävyyttä yhden vuoden välein asteikolla tehtävillä tarkistusmittauksilla sekä kalibroitava mittalaitteet tarpeen mukaan. Asteikko on vaaittava korkeuden tarkistamiseksi viiden vuoden välein. "

Koska hakemuksessa ei haeta muutosta juoksutusmääräyksiin, ei virtaama- ja vedenkorkeusmittauksien ilmoittamisen vaatiminen tuntitasolla yhtiön mukaan ole tarpeellista ja perusteltua. Vaatimukset mittalaitteiden kuukausittaisista tarkistusmittauksista ja kalibroinneista sekä kolmen vuoden välein suoritettavista tarkistusvaaituksista ovat kohtuuttomia.

Etelä-Savon ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valituksen johdosta vastineen. Lupamääräyksiin 3, 4 ja 5 liittyvät vaatimukset kuuluvat kalatalousviranomaisen toimialaan. Etelä-Savon ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat vastuualue kuitenkin huomauttaa, että kalatien juoksutuksista päätettäessä on otettava huomioon se, että kalatien luonnonmukaisten rakenteiden routimista ja pohjan jäätymistä tulee pyrkiä välttämään.

Etelä-Savon ELY-keskus on yhtynyt aluehallintoviraston näkemykseen siitä, että voimalaitoksen voimassa olevat juoksutusmääräykset eivät anna oikeutta lyhytaikaissäännöstelyyn. Vuoden 1923 lupa edellyttää mahdollisuuksien mukaan Sarkaveden luonnonmukaisen purkautumiskäyrän noudattamista. Vuoden 1997 luvassa määrättiin vedenkorkeuden ylä- ja alarajasta eri vuodenaikoina. Lyhytaikaissäännöstelyä ja siitä koituvia vaikutuksia ei ennakoitu eikä otettu lupamääräyksissä huomioon. Myöskään valituksenalaisessa päätöksessä ei ennakoitu lyhytaikaissäännöstelyä eikä selvitetty sen vaikutuksia. Yläpuolisen vesistön rannan- ja vesialueiden omistajia ei kuultu lupakäsittelyssä. Rakennusvirtaama kasvaa uuden voimalaitosyksikön myötä selvästi nykyisestä. Nykyisen voimalaitoksen rakennusvirtaama on 24 m ³ /s, kun se uusi voimalaitosyksikkö mukaan luettuna on 64 m ³ /s.

Nykyisellä voimalaitoksella ja padolla ei olisi voitu toteuttaa merkittävää lyhytaikaissäännöstelyä. Enimmilläänkin vuorokauden aikana tapahtuva vedenkorkeuden vaihtelu olisi jäänyt alle viiteen senttimetriin. Rakennusvirtaaman huomattavan kasvun takia lyhytaikaissäännöstelystä voi aiheutua sille ominaisia merkittäviä vesilain 3 luvun 2 §:n mukaisia haittavaikutuksia. Näiden haittavaikutusten estämiseksi luvassa on ollut tarpeen määrätä vesilain 3 luvun 10 §:n mukaisesti tarkentavasti juoksutusten hoitamisesta.

Aluehallintoviraston päätökseen sisältyvät juoksutuksia koskevat määräykset perustuvat pitkälti Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen lausuntoon ja ne estävät käytännössä lyhytaikaissäännöstelyn suorittamisen. Yhtiö ei ole tehnyt lupakäsittelyn yhteydessä esitystä juoksutusmääräyksiksi eikä se ole esittänyt niitä myöskään valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle. Asiassa tarvittaisiin yhtiön näkemys niistä juoksutusmääräyksistä, joilla vesilain 3 luvun 2 §:n mukaiset seuraukset vältetään ja jotka mahdollistavat voimalaitoksen tarkoituksenmukaisen käytön.

Lupamääräys 8 tulee säilyttää aluehallintoviraston valituksenalaisen päätöksen mukaisena. Määräykset ovat tarpeellisia eikä niitä voida pitää kohtuuttomina. Seurantatiedot ovat välttämättömiä, jotta laitosta voi käyttää lupapäätöksessä tarkoitetulla tavalla ja että valvontaviranomainen voi seurata määräysten toteutumista virtaamien ja vedenkorkeuksien osalta.

Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valituksen johdosta vastineen. Voimassa oleviin lupiin ei sisälly oikeutta lyhytaikaissäätöön. Oikeuskäytännössä on katsottu, että lyhytaikaissäännöstely, jolla on vesilain (264/1961) 1 luvun 15 §:ssä tarkoitettuja seurauksia, edellyttää nimenomaisesti sitä koskevaa vesilain 8 luvussa tarkoitettua lupaa, jonka oikeudelliset edellytykset ratkaistaan itsenäisesti riippumatta saman hankkeen vuosisäännöstelyyn annettavasta vesilain 8 luvun mukaisesta luvasta (KHO 2005:7 Uljuan altaan säännöstelymääräysten tarkistaminen). Hakemussuunnitelmaan tai hakijan tekemään valitukseen ei ole sisällytetty kuvausta juoksutuksen lyhytaikaisista vaihteluista ja niiden vaikutuksista.

Rakennusvirtaama kasvaa uuden voimalaitosyksikön myötä selvästi nykyisestä. Nykyisellä voimalaitoksella ei olisi mahdollista toteuttaa merkittävää lyhytaikaissäännöstelyä. Rakennusvirtaaman huomattavan kasvun takia lyhytaikaissäännöstelystä voi aiheutua sille ominaisia merkittäviä vesilain 3 luvun 2 §:n mukaisia haittavaikutuksia. Näiden haittavaikutusten estämiseksi luvassa on ollut tarpeen määrätä vesilain 3 luvun 10 §:n mukaisesti tarkentavasti juoksutusten hoitamisesta.

Vedenkorkeus- ja virtaamamittausten ilmoittaminen tuntitasolla on nykyaikana automaattisesti täysin mahdollista ja vastaava käytäntö on olemassa monilla voimalaitoksilla. Voimalaitoksen toimintaan tulee lisäkoneyksiköiden johdosta muutoksia. Tulevan tilanteen arvioimiseksi tarvitaan seurantatietoja. Lupamääräyksillä pyritään siihen, että havaintotietojen perusteella hakija voi osoittaa ja valvoja sekä kansalaiset voivat todeta, että toiminta on tapahtunut luvassa tarkoitetulla tavalla, joten aluehallintoviraston päätöksen lupamääräys 8 on tarpeellinen.

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen kalatalouspalvelut-yksikkö on valituksen johdosta antamassaan vastineessa esittänyt, että Oy Woikoski Ab:n valitus tulee hylätä ja aluehallintoviraston päätös jättää voimaan. Mäntyharjun reitin kalataloudellinen potentiaali on merkittävä. Mäntyharjun reitti on vaellusesteistä vapaa. Voikosken alapuolinen Vuohijärvi voisi olla tärkeä osa kokonaisuutta ja toimia Mäntyharjun reitillä lisääntyvän taimenen ja siian syönnösalueena, jos vaellusyhteys olisi olemassa. Voikosken kalatie luokitellaan valtakunnallisesti tärkeäksi kohteeksi Etelä-Savon virtavesien kalataloudellisessa kunnostusohjelmassa ja on listattu valtakunnallisen kalatiestrategian kärkikohteeksi. Voimalaitosluvassa on ollut kalatievelvoite rakentamisesta alkaen. Alueellinen kalataloushallinto on perustamisestaan 1980-luvulta alkaen pyrkinyt edistämään kalatievelvoitteen toteutumista Voikoskessa.

Kalatien on tärkeää olla ympärivuotinen. Voikosken pato ja voimalaitos ovat käytännössä hävittäneet tai ainakin merkittävästi heikentäneet itse Voikosken merkitystä poikastuotantoalueena. Uusi voimala käytännössä kärjistää tätä ongelmaa, koska sen rakennusvirtaama on huomattavasti suurempi edeltäjäänsä ja ohijuoksutukset vähenevät. Näin ollen on tärkeätä, että menetettyä poikastuotantoa kompensoidaan tekemällä kalatiestä myös poikastuotantoaluetta. Myöskään 0,4 m ³ /s talviaikainen virtaama ei ole kohtuuton voimantuotannon menetys, kun on kyse voimalaitoksesta, jonka rakennusvirtaama kasvaa 24 kuutiometristä sekunnissa 40 kuutiometriin sekunnissa.

Kalatien riittävän pitkäaikainen seuranta on tärkeätä. Kalakantojen muutokset voivat olla huomattavasti pitempiaikaisiakin. Näin ollen lupamääräyksiä kuuden vuoden päästä tarkistettaessa voi jopa olla tarpeen määrätä jatkoseurantaa kalatieseurantaan. Viiden vuoden seuranta sekä lupamääräysten tarkistamista koskeva määräys tulee säilyttää luvassa. Kalatievelvoitteen seurantoineen tulee yksiselitteisesti kuulua haitan aiheuttajalle.

Säännöstelyä ja juoksutuksia koskevia lupamääräyksiä ei ole syytä muuttaa. Lyhytaikaissäätöön tarvitaan erillinen tarkastelu sekä haitankärsijöiden kuuleminen ennen lupaharkintaa. Kalatalouden näkökulmasta nopeat vedenkorkeuden ja virtaaman vaihtelut voivat olla hyvinkin haitallisia. Kissakoski sijaitsee noin viiden kynnyksen ja järvialtaan yläpuolella Voikoskelta katsoen, joten Kissakosken säännöstelyllä ei ole vaikutusta siihen, minkälaista lyhytaikaista säännöstelyä Voikoskella on mahdollista toteuttaa. Alapuolisen Siikakosken säännöstely määrittää pitkälti Vuohijärven vedenkorkeuden, mutta ei välittömästi Voikosken alapuolella olevan virtapaikan vedenkorkeutta ja virtaamaa, jolla voi olla merkitystä esimerkiksi kalaston kannalta ja jopa kalatien houkuttelevuuden kannalta. Nopeat virtaamavaihtelut tällä alueella voivat olla haitallisia. Pohjoisen kalatietutkimuksissa on esimerkiksi todettu lyhytaikaissäännöstelyn merkittävästi vaikuttavan vaelluskalojen liikkumiseen voimaloiden alakanavissa.

Lupien tai niihin liittyvien osahankkeiden lupamääräysten tarkistaminen lupaviranomaisessa tietyin välein on myös tärkeää. Tässä tapauksessa esimerkiksi kalatievelvoitteen lupamääräysten tarkistaminen on myös luvanhaltijan oikeusturvan kannalta tärkeää.

Pohjois-Savon ELY-keskus kalatalousviranomaisena on antanut valituksen johdosta vastineen ja viitannut asiassa Etelä-Savon ELY-keskuksen 29.12.2014 antamaan lausumaan asiassa. Lisäksi ELY-keskus on muun ohessa todennut, että valituksessaan hakija väittää haluavansa avata uuden kulkuyhteyden Vuohijärven ja Voikosken yläpuolisten vesistöjen välille. Toimivalla kalatiellä ei avata uutta kulkuyhteyttä, vaan palautetaan lähes 100 vuotta hakijan toimien vuoksi poikki ollut kulkuyhteys. Tämä pato on todennäköisesti hävittänyt Vuohijärveen vaeltavan alkuperäisen taimenkannan totaalisesti. Voimalaitospato on hävittänyt merkittävän lisääntymisalueen, eikä aiheutettua vahinkoa ole missään vaiheessa määrätty korvattavaksi tai kompensoitavaksi. Kalatie on suunniteltu toimimaan myös lisääntymisalueena ja se on periaatteessa vähimmäisvaatimus menetetyn taimenkannan palauttamiseksi. Vastaavissa tapauksissa luvan haltijalla on yleensä velvoite rakentaa kalatie ja usein lisäksi istutusvelvoite lisääntymisalueen menetyksen vuoksi.

Luvansaaja on vaatinut, että kalatien toimivuutta on seurattava vain kolmen vuoden ajan, kun lupapäätöksessä tarkkailujaksoksi määrätään viisi vuotta. Luonnonilmiöiden tarkkailussa viiden vuoden tarkkailujaksokin on lyhyt. Kalakannat vaihtelevat aivan luontaisesti 3 - 9 vuoden jaksoissa, joten viiden vuoden tarkkailujakso on ehdoton minimi.

Vaatimus siitä, että kalatien kiinteitä rakenteita ja sijaintia ei tulisi muuttaa tarkkailutulosten perusteella, on perusteeton. Kalatien toimivuus riippuu monesti erittäin pienistä asioista ja mikäli niitä ei olisi mahdollista korjata, koko kalatie voisi osoittautua tarpeettomaksi. On myös luvansaajan etu, että kalatie rakennetaan toimivaksi. Yhtiö on vedonnut myös luvan muutoksista aiheutuviin kustannuksiin. Kustannuksia aiheutuu, mutta on syytä muistaa, että yhtiö on nauttinut yli 90 vuotta kalatievelvoitteen laiminlyönnin antamaa hyötyä. Vuoden 1923 luvassa jatkuvan virtaaman on laskettu olleen noin 2 m ³ /s, mikä on nelinkertainen nyt vaadittuun kesävirtaamaan.

Vaatimus lupamääräyksen 5 poistamisesta on perusteeton. Kalatie on todella vaativa tekninen ratkaisu, eikä kalatietä voida koskaan rakentaa kerralla kuntoon. Kalatien toimintoja on seurattava riittävä ajanjakso ja tehtävä sitten tarvittavat korjaukset. Kalatien toiminnan kehittämisprosessia ei ole syytä pitkittää. Viiden vuoden tarkkailujakso antaa kohtuulliset tiedot kalaportaan toimivuudesta, minkä perusteella voidaan tehdä tarvittavat muutokset.

Kainuun ELY-keskus patoturvallisuusviranomaisena on ilmoittanut, ettei valituksessa ole esitetty patoturvallisuutta koskevia vaateita ja näin ollen patoturvallisuusviranomaisella ei ole lisättävää aiemmin lausumaansa.

Virtavesien hoitoyhdistys ry on antanut valituksen johdosta vastineen. Uuden voimalaitosyksikön rakentamisen myötä voimalaitoksen ohivirtaus vähenee, minkä vuoksi kalojen tuotantopotentiaalia nykytilanteeseen verraten menetetään patorakenteen alapuolisella alueella. Mikäli kalatiehen ei johdeta vettä talvella, menetetään siihen kutevien syyskutuisten kalojen tuotantopotentiaali. Sisävesien taimenkannat on määritelty erittäin tai jopa äärimmäisen uhanalaisiksi. Kalatien vesityksen lopettaminen 31.10. tuhoaa paitsi kalatiehen kutevien syyskutuisten kalojen kudun ja mahdolliset kalatiessä oleilevat poikaset, myös heikentää myöhään syksyllä aktiivisen ja kutevan siian liikkumista. Kalatien ympärivuotisen virtaaman tärkeyttä korostaa myös se, että alavirtaan vaeltavien kalojen tulee päästä turvallisesti voimalaitoskoneiston ohitse. Tämä onnistuu jatkossa pääasiassa vain kalatien kautta ohijuoksutusten vähentyessä merkittävästi. Mikäli kalatien mitoitusta ei muuteta suuremmaksi, tulee sen kautta silti jatkuvasti ympärivuotisesti juoksuttaa korvauksetta joen virtaamasta vähintään 0,5 m ³ /s.

Koska uuteen voimalaitosyksikköön ohjautuu entistä suurempi osa joen vuosittaisesta virtaamasta, myös turbiinien läpi alavirtaan ajautuvien kalojen määrä kasvaa merkittävästi entisestä, ellei tätä estetä. Ratkaisuna voidaan käyttää paikan olosuhteisiin suunniteltua ohjausritilää tai vastaavaa teknistä välppää, joka ohjaa kalat ympärivuotisesti vesitettyyn kalatieuomaan.

Vuosittaisten virtaamavaihteluiden vuoksi kalatien toimivuuden tarkkailua tulee suorittaa ainakin viiden vuoden ajan. Kalatievelvoitetta koskevien määräysten tarkastaminen kuuden vuoden kuluttua on perusteltua huomioiden lohikalojen nopea elinkaari. Kalatien läheisen Vuohijärven merkittävä taimenen ja järvilohen syönnösalue tuottaa suurikokoisia vaelluskaloja, joiden vaellus- ja tuottopotentiaali realisoituu noin kuuden vuoden aikana.

Liikennevirasto on ilmoittanut, ettei se anna vastinetta valituksen johdosta.

Aluehallintovirasto on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa valituksesta eikä vastineista.

Oy Woikoski Ab on antanut vastaselityksen vastineiden johdosta. Yhtiö on todennut muun muassa seuraavaa:

Kyseessä ei ole hallintopakkoasia, vaan toiminnanharjoittajan vapaaehtoinen voimalaitos- ja kalatiehanke. Vastoin kalatalousviranomaisen väittämää, kalatietä ei ole suunniteltu toimimaan lisääntymisalueena. Kalatien ainoa kiinteä rakenne on kalatien yläpään lähtöaukon betoniseinä. Kyseisen betoniseinän rakenteiden muutostyöt tai siirtäminen vaatisivat voimalaitoksen yläkanavaan työpatorakenteita ja näin ollen voimalaitoksen käytölle aiheutuisi merkittävää haittaa. Tuotantotappion lisäksi edellä mainitut työt aiheuttavat merkittäviä rakennuskustannuksia. Tästä johtuen betoniseinän rakenteiden muuttamista jälkikäteen voidaan pitää kohtuuttomana vaatimuksena.

Kalatien pohjarakenteet suunnitellaan siten, että routiminen ei aiheuta vaurioita kalatien rakenteille. Jos kalatiehen juoksutetaan vettä talvella kovien pakkasten aikaan, kalatiehen muodostuvat jäät voivat aiheuttaa muutoksia kalatien rakenteissa ja siten heikentää kalatien toimivuutta kalojen nousureittinä.

Ensisijainen oikeuskysymys juoksutusmääräysten asettamisessa on se, onko aluehallintovirastolla ollut toimivaltaa tämän asian yhteydessä muuttaa jo aikaisemmin lainvoiman saaneen lupapäätöksen sisältöä.

Vedenkorkeus- ja virtaamamittausten ilmoittaminen tuntitasolla on mahdollista silloin, kun laitos on automatisoitu. Voikosken voimalaitospadossa on lukuisia neula- ja luukkuaukkoja, joita voidaan käyttää vain manuaalisesti, ja näiden aukkojen osalta virtaamatiedot joudutaan kirjaamaan käsin. Voimalaitoksella ei ole ympärivuorokautista henkilökuntaa, joten tuntitasoisten virtaama-arvojen syöttäminen automaatiojärjestelmään käsin vuorokausittain aiheuttaisi kohtuuttomia ja tarpeettomia lisäkustannuksia.

Niin sanottuun Uljuan altaan tapaukseen liittyy niin paljon erityispiirteitä, että korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta ei voida tehdä pidemmälle meneviä johtopäätöksiä. Kyseessä on korostetusti tapauskohtainen ratkaisu. Erityisesti on vielä huomattava, että vesilain (587/2011) kokonaisuudistus tehtiin kyseisen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun jälkeen, eikä lainsäätäjä esimerkiksi tästä tapauksesta huolimatta halunnut saattaa lyhytaikaissäännöstelyä omana hanketyyppinään luvanvaraiseksi.

Virtavesien hoitoyhdistys ry:n vastineessa väitetään, että ohijuoksutusten väheneminen heikentää padon alapuolista virtavesialuetta virtakutuisten kalojen elin- ja lisääntymisympäristönä. Patoluukkujen alapuoleista aluetta käytetään nykyisin nimenomaan ohijuoksutusuomana, jossa kuivana aikana ei ole lainkaan virtaamaa ja tulva-aikana virtaamat ovat hyvin suuret. Padon alapuoleinen uoma ei siis ole kalojen lisääntymiselle soveltuvaa virtavesialuetta. Hankkeella ei heikennetä millään tavalla syyskutuisten kalojen tuotantopotentiaalia. Ohijuoksutusten vähentymisestä aiheutuvat virtaamamuutokset rajoittuvat pääasiassa noin 50 metrin säteelle padon läheisyyteen ja niiden vaikutukset tätä kauempana ovat erittäin vähäisiä. Lisäkoneen valmistuttua nykyisen ohitusuoman virtaamat lisääntyvät, koska lisäkoneen vedet purkautuvat lähemmäksi patoa kuin nykyisen voimalaitoksen alakanavan vedet. Vaatimusta ohjausritilän tai vastaavan teknisen välpän asentamisesta ei voida myöhään tehtynä tutkia. Aluehallintovirasto ei ole määrännyt ohjausritilää tai vastaavaa, eikä päätöksestä ole tältä osin valitettu.

Hakija on täydentänyt vastaselitystään professori Ari Ekroosin antamalla asiantuntijalausunnolla, jossa on todettu muun muassa seuraavaa: Vesilaissa tai hallintolaissa ei ole säännöstä, joka oikeuttaisi lupaviranomaisen yleisesti ilman hakemusta muuttamaan aiemmin myönnettyä lupapäätöstä muutoin kuin virheiden korjaamiseksi hallintolain 8 luvun mukaisesti. Olemassa olevaa voimalaitosta koskevat lainvoimaisiin päätöksiin perustuvat lupamääräykset. Näillä päätöksillä on myös oikeusvoima, joka tarkoittaa sitä, että lupapäätös on lopullinen, pysyvä ja sitova. Tässä Voikosken uutta voimalaitosta koskevassa asiassa ei ole haettu muutosta olemassa olevaan, vanhaa voimalaitosta koskevaan lupaan (1923) tai sen juoksutuksia koskevien lupaehtojen muuttamista koskevaan päätökseen (1997). Myöskään viranomaisen aloitteesta ei ole pantu vireille luvan muuttamista taikka tarkistamista koskevaa asiaa. Lupaviranomaisella ei näin ollen ole ollut lainmukaista toimivaltaa muuttaa olemassa olevaa voimalaitosta koskevaa lupamääräystä sisällyttämällä muutettu lupamääräys uuden voimalaitoksen lupapäätökseen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Oy Woikoski Ab:n valituksen johdosta kumonnut aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykset 7 ja 8 ja palauttanut asian kyseisten lupamääräysten osalta aluehallintovirastolle uudelleen ratkaistavaksi. Muutoin hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Vesilain (587/2011) 3 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan vesitaloushankkeella on oltava lupaviranomaisen lupa, jos se voi muuttaa vesistön asemaa, syvyyttä, vedenkorkeutta tai virtaamaa, rantaa tai vesiympäristöä taikka pohjaveden laatua tai määrää, ja tämä muutos muun muassa:

1) aiheuttaa tulvan vaaraa tai yleistä vedenvähyyttä;

2) aiheuttaa luonnon ja sen toiminnan vahingollista muuttumista taikka vesistön tai pohjavesiesiintymän tilan huononemista;

3) melkoisesti vähentää luonnon kauneutta, ympäristön viihtyisyyttä tai kulttuuriarvoja taikka vesistön soveltuvuutta virkistyskäyttöön;

6) aiheuttaa vahinkoa tai haittaa kalastukselle tai kalakannoille;

9) muulla edellä mainittuun verrattavalla tavalla loukkaa yleistä etua.

Vesilain 3 luvun 10 §:n 1 momentin mukaan lupapäätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset:

1) hankkeesta ja sen toteuttamisesta aiheutuvien haittojen välttämisestä siten kuin 2 luvun 7 ja 8 §:ssä säädetään;

2) maisemoinnista ja muusta työn jälkien poistamisesta; sekä

3) vesistön ja pohjavesiesiintymän tilan säilyttämistä varten tarpeellisista toimenpiteistä ja laitteista.

Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan vesistön vedenkorkeuteen tai vedenjuoksuun vaikuttavan hankkeen lupapäätöksessä on lisäksi tarvittaessa annettava määräykset veden enimmäis- tai vähimmäiskorkeudesta ja veden juoksutuksen järjestämisestä.

Vesilain 3 luvun 11 §:n 1 momentin mukaan luvassa on määrättävä luvanhaltija tarvittaessa tarkkailemaan hankkeen toteuttamista ja sen vaikutuksia.

Vesilain 3 luvun 14 §:n 1 momentin mukaan, jos vesitaloushankkeesta aiheutuu kalakannoille tai kalastukselle vahinkoa, hankkeesta vastaava on velvoitettava ryhtymään toimenpiteisiin vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi ( kalatalousvelvoite ) taikka määrättävä maksamaan tällaisten toimenpiteiden kohtuullisia kustannuksia vastaava maksu kalatalousviranomaiselle ( kalatalousmaksu ).

Pykälän 2 momentin mukaan kalatalousvelvoitetta, kalatalousmaksua tai näiden yhdistelmää määrättäessä on otettava huomioon hankkeen ja sen vaikutusten laatu, muut haitta-alueella toteutettavat hoitotoimenpiteet ja kalastuksen järjestely. Kalatalousvelvoitteen toimenpiteiden suorittamisesta ei saa aiheutua niillä saavutettavaan hyötyyn verrattuna hankkeesta vastaavalle kohtuuttomia kustannuksia.

Pykälän 3 momentin mukaan kalatalousvelvoite voi olla kalatie, kalataloudellinen kunnostustoimenpide, istutus tai muu kalataloudellinen hoitotoimenpide taikka näiden yhdistelmä. Kalatalousvelvoitteeseen voidaan tarvittaessa sisällyttää toimenpiteiden tuloksellisuuden tarkkailu sillä vesialueella, johon hankkeen vahingollinen vaikutus ulottuu.

Vesilain 3 luvun 20 §:n 1 momentin mukaan toistaiseksi voimassa olevaa lupaa koskevassa lupapäätöksessä voidaan määrätä hankkeen vesiympäristöä ja sen käyttöä koskevat lupamääräykset tarkistettaviksi määräajassa, jos tämä on tarpeen hankkeesta aiheutuvien merkittävien haittojen välttämiseksi.

Pykälän 2 momentin mukaan lupapäätöksessä on tällöin määrättävä, mihin mennessä luvanhaltijan on saatettava yksilöityjen lupamääräysten ajanmukaisuus lupaviranomaisen tutkittavaksi ja mitä selvityksiä tuolloin on esitettävä.

Vesilain säännöstelyä koskevan 7 luvun 1 §:n mukaan kyseisen luvun säännöksiä sovelletaan muuhun kuin vähäiseen veden virtaaman ja korkeuden jatkuvaan säätelyyn sekä veden jatkuvaan juoksuttamiseen vesistöstä tai sen osasta toiseen (vesistön säännöstely). Vesilain 7 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan säännöstelyä koskevassa lupapäätöksessä on, sen lisäksi mitä 3 luvun 10 - 14 §:ssä säädetään, annettava määräykset veden juoksutuksesta.

Asiassa saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Kalatien ympärivuotinen juoksutus

Aluehallintovirasto on määrännyt päätöksessään, että kalatie pidetään käytössä ympärivuotisesti juoksuttamalla kalatiehen vettä kesäkaudella (15.4. - 31.10.) 0,5 m ³ /s ja talvikaudella (1.11. - 14.4.) 0,4 m ³ /s. Aluehallintovirasto on perustellut määräystä sillä, että hankkeessa alakanavan ruoppauksessa muutetaan uoman pohjaa noin 50 metrin matkalla, mikä heikentää kyseisen alueen soveltuvuutta muun muassa siian kutualueeksi. Kalatien ympärivuotisen vesittämisen myötä kalatie voi toimia kutu- ja poikasalueena ja näin kompensoida alakanavan ruoppauksesta aiheutuvaa kalataloudellista menetystä.

Yhtiö on valituksessaan vaatinut lupaehtoa muutettavaksi siten, että kalatiehen juoksutetaan vettä 0,5 m ³ /s ainoastaan 15.4. - 31.10. välisenä aikana, mikä turvaa kalojen kulun padon ohi. Hankkeen tarkoituksena ei ole rakentaa kaloille poikastuotantoaluetta. Valittajan näkemyksen mukaan kalatien käyttövelvoitteen rajoittamista koskemaan vain 15.4. - 31.10. välistä aikaa puoltaa myös se seikka, että Voikosken yläpuolella sijaitsevan Kissakosken kalatien käyttöaika on vastaava.

Hakemuksen liitteenä olevassa hankkeen kalatalousvaikutusarviossa on arvioitu, että nykyisen voimalaitoksen alakanava ja ohijuoksutuskanava ovat voimakkaan säännöstelyn ja juoksutusten muokkaamia pienialaisia habitaatteja, joilla ei ole suurempaa merkitystä pohjaeliöstön tai kalojen elinympäristönä. Muuta selvitystä ruopattavaksi suunnitellun alueen merkityksestä kalojen poikastuotantoalueena ei ole esitetty.

Kalatien ympärivuotista käytössä pitämistä on perusteltu myös sillä, että alkuperäinen hanke on aiheuttanut merkittäviä kalataloudellisia menetyksiä, joita nyt rakennettavalla kalatiellä kompensoidaan. Lisäksi kalojen kutuvaellusta tapahtuu myös ennen huhtikuun puoltaväliä ja vielä marraskuun puolella ja talviaikaan kalat liikkuvat alavirtaan. Vastineissa on tuotu myös esille, että sisävesien taimenkannat on määritelty erittäin uhanalaisiksi ja kalatien vesityksen lopettaminen 31.10. tuhoaa kalatiehen joka tapauksessa kutevien taimenten kudun ja mahdolliset kalatiessä oleilevat poikaset.

Ratkaistavana on siis kysymys siitä, onko määräys veden juoksuttamisesta kalatiehen 1.11. - 14.4. välisenä aikana kumottava valituksessa esitetyillä perusteilla. Alkuperäisessä lupapäätöksessä vuodelta 1923 luvan hakija on velvoitettu ainoastaan kalaportaan rakentamiseen ja kunnossapitoon, ei poikastuotantoalueiden rakentamiseen. Nyt kysymyksessä olevalla päätöksellä luvan saajaa ei voida velvoittaa kompensoimaan noin 90 vuotta sitten toteutetun hankkeen aiheuttamia poikastuotantoalueiden menetyksiä. Uuden voimalaitosyksikön rakentamisen aiheuttama haitta kalojen elinympäristön menetyksenä voimalaitoksen ylä- ja alakanavan ruoppausten vuoksi on epäselvä, koska kyseisten alueiden kalataloudellista merkitystä ei ole selvitetty. Ruopattavat alueet ovat pienialaisia. Hallinto-oikeus katsoo, että hankkeen aiheuttama oletettu poikastuotantoalueen menetys ei yksin ole riittävä peruste kalatien ympärivuotiselle vesittämiselle. Kalatien ympärivuotista käyttämistä puoltavat kuitenkin myös uhanalaisen taimenen arvioitu liikkuminen vesialueella ja kalatien vesittämisen lopettamisesta taimenen mädille ja poikasille mahdollisesti aiheutuva haitta. Hallinto-oikeus katsoo, että aluehallintoviraston määräämää ympärivuotista juoksutusta ei ole syytä kumota valituksessa esitetyillä perusteilla. Luvan tarkistamisen yhteydessä on tarkkailutulosten perusteella mahdollista arvioida kalatien ympärivuotisesta käytöstä saatavaa hyötyä ja arvioida vesilain 3 luvun 14 §:n 3 momentin edellytystä kalatalousvelvoitteen tuloksellisuudesta eli siitä, aiheutuuko kalatalousvelvoitteen toimenpiteiden suorittamisesta kohtuuttomia kustannuksia saavutettavaan hyötyyn verrattuna.

Kalatien tarkkailu ja mahdolliset muutosvaatimukset rakenteissa

Aluehallintovirasto on määrännyt lupaehdossa 4 muun muassa, että kalatien toimivuutta on tarkkailtava viiden vuoden ajan kalatien valmistumisesta Pohjois-Savon ELY-keskuksen hyväksymällä tavalla ja että kalatien toimivuus on pyrittävä saamaan mahdollisimman hyväksi muuttamalla tarvittaessa kalatien ylä- ja alapään sijaintia ja muitakin rakenteita sekä kalatiehen johdettavia virtaamia. Aluehallintovirasto on perusteluissaan todennut, että kalateiden toimivuus vaatii usein sekä kalatien rakenteiden että käytössä olevan vesimäärän muutoksia saatavien käyttökokemusten ja seurantatulosten perusteella. Tarkkailulla tulee saada riittävä tieto kalatien toimivuudesta. Samalla saadaan tietoa lupamääräysten 3 ja 4 tarkistamishakemuksen käsittelyä varten.

Yhtiö on vaatinut tarkkailuajan lyhentämistä kolmeen vuoteen ja lisäystä lupaehtoon siten, että muutosmahdollisuuden ulkopuolelle rajataan kalatien kiinteät rakenteet ja sijainti. Kalatien ainoa kiinteä rakenne on kalatien yläpään lähtöaukon betoniseinä ja muutostöiden vaatiminen betonirakenteisiin tai kalatien sijaintiin on kohtuutonta töiden aiheuttamien tuotantotappioiden ja rakentamiskustannusten vuoksi.

Kalaviranomainen pitää riittävän pitkäaikaista seurantaa tärkeänä, koska kalakannat vaihtelevat 3 - 9 vuoden jaksoissa, joten viiden vuoden tarkkailujakso on ehdoton minimi.

Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa saadut selvitykset eivät anna aihetta lyhentää kalatien tarkkailuvelvoitteen pituutta. Kalatien rakenteita koskevat muutosvaatimukset ja niiden kohtuullisuus ratkaistaan kalatien luvan tarkistamista koskevassa päätöksessä, eikä lupamääräystä ole tarpeen muuttaa.

Kalatietä koskevien lupamääräysten tarkistamisvelvoite

Aluehallintovirasto on päätöksen lupaehdossa 5 määrännyt hakijan kuuden vuoden kuluessa kalatien käyttöönotosta toimittamaan aluehallintovirastolle hakemuksen kalatietä koskevien määräysten 3 ja 4 tarkistamisesta. Hakija on vaatinut ensisijaisesti tarkistamisvelvoitteen poistamista tai toissijaisesti tarkistamisajankohdan siirtämistä aikaisintaan 15 vuoden päähän kalatien käyttöön ottamisesta. Hakija perustelee vaatimustaan sillä, että kyseessä on kalatalousvelvoite eikä tällöin voitaisi soveltaa vesilain 3 luvun 20 §:n säännöksiä lupamääräysten määräaikaisesta tarkistamisesta.

Hallinto-oikeus toteaa, että kalatien rakentaminen on vesilain 3 luvun 14 §:n 3 momentin mukaan kalatalousvelvoite. Kalatie on rakenne, joka vaatii vesilain mukaisen luvan ja lupapäätöksessä annetut lupamääräykset myös kalatien osalta ovat sellaisia vesilain 3 luvun 20 §:n tarkoittamia hankkeen vesiympäristöä ja sen käyttöä koskevia määräyksiä, joihin voidaan soveltaa kyseisiä lupamääräysten määräaikaista tarkistamista koskevia säännöksiä.

Saatujen selvitysten ja kalateistä saatujen kokemusten perusteella kalateitä on vaikea saada kerralla toimiviksi rakenteiksi, vaikka suunnittelu tehtäisiin asiantuntevasti. Lupaehdossa 4 määrätyn viiden vuoden tarkkailujakson aikana on mahdollista saada tarvittava selvitys kalatien toimivuudesta, jotta kalatietä ja sen käyttöä koskevat lupamääräykset voidaan tarvittaessa tarkistaa. Hallinto-oikeus katsoo, että tässä tapauksessa ei ole perusteltua määrätä lupaehtojen tarkistamista koskevaa hakemusta tehtäväksi valituksessa vaaditusti myöhemmin.

Voimalaitoksen juoksutuksia koskevat määräykset

Yhtiö on vaatinut juoksutuksia koskevien määräysten poistamista päätöksestä ja ainoastaan viittaamista vesioikeuden päätöksessä (3/97/1) annettuihin säännöstelymääräyksiin. Yhtiö on perustellut vaatimustaan sillä, että se ei ole hakenut muutosta voimassa oleviin säännöstelymääräyksiin, joten aluehallintovirastolla ei ole ollut toimivaltaa muuttaa lainvoimaista lupapäätöstä tai sen lupamääräyksiä.

Alkuperäisessä luvassa vuodelta 1923 patoaminen on määrätty toteutettavaksi siten, että se vastaa luonnollista veden purkautumista Sarkavedestä. Vesioikeuden 24.1.1997 antamassa päätöksessä on määrätty Sarkaveden säännöstelyn ylä- ja alarajat. Juoksutuksista ei ole annettu muita määräyksiä, kuin että vedenkorkeuden laskiessa säännöstelyn alarajan alapuolelle säännöstelypadon aukot ja voimalaitoksen turpiinit on pidettävä suljettuina ja vastaavasti vedenkorkeuden noustessa ylärajan yläpuolelle säännöstelypadon aukot on pidettävä täysin avattuina.

Asiassa saatu selvitys huomioon ottaen hallinto-oikeus arvioi, että aluehallintoviraston lupamääräyksessä 7 antamat juoksutuksia koskevat määräykset käytännössä estävät voimalaitoksella tapahtuvan lyhytaikais-säännöstelyn. Luvan hakija ei täydennyspyynnöstä huolimatta ole tehnyt hakemuksessaan esitystä lyhytaikaissäännöstelyä koskeviksi lupamääräyksiksi eikä myöskään antanut selvitystä siitä, miten juoksutuksia on hoidettu nykyisellä voimalaitoksella. Valituksesta ja hakijan vastaselityksestä kuitenkin käy ilmi, että yhtiöllä on ilmeinen tarkoitus harjoittaa uudella laitoksella lyhytaikaissäännöstelyä ja että lyhytaikaissäännöstelyn salliminen on todennäköisesti edellytys hankkeen kannattavuudelle. Selvitysten puutteellisuuden vuoksi ei pystytä arvioimaan, aiheutuuko voimalaitoksen lyhytaikaissäännöstelystä vesilain 3 luvun 2 §:ssä tarkoitettuja seurauksia, jolloin lyhytaikaissäännöstelyyn tarvittaisiin erikseen vesilain mukainen lupa siten kuin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä (KHO 2005:7) ilmenee.

Vaikka nyt ei ole haettukaan muutosta voimassa oleviin säännöstelyä koskeviin lupaehtoihin, hallinto-oikeus katsoo, että uuden voimalaitosyksikön käyttäminen on sellaista vesilain 7 luvun 1 §:n tarkoittamaa veden virtaaman säätelyä ja veden jatkuvaa juoksuttamista vesistöstä toiseen, että lupapäätöksessä on annettava vesilain 7 luvun 2 §:n 2 momentin mukaiset määräykset veden juoksutuksesta. Vanhaa voimalaitosta on tarkoitus käyttää vain virtaaman ylittäessä 40 m ³ /s ja uuden voimalaitoksen huoltoseisokkien aikana. Kun uutta voimalaitosta tultaisiin käyttämään pääosin yksin vesistön säännöstelyyn, sen rakentamislupaan on myös sisällytettävä itsenäiset vedenkorkeuden säätelyä ja juoksutuksia koskevat määräykset. Koska luvan hakija ei ole esittänyt suunnitelmaa siitä, miten juoksutuksia hoidetaan uudella vesivoimalaitoksella eikä ole hakemuksessaan tehnyt arviota suunnitellun lyhytaikaissäädön vaikutuksista, hallinto-oikeus katsoo, ettei asiaa ratkaistaessa ole ollut käytettävissä riittävää selvitystä juoksutusta koskevien lupamääräysten asettamiseksi. Yhtiölle on siten asian käsittelyä jatkettaessa varattava vielä tilaisuus esittää selvitys lyhytaikaissäännöstelyn toteuttamisesta ja sen vaikutuksista.

Vedenkorkeuksien ja virtaamien tarkkailu

Aluehallintovirasto on päätöksessään määrännyt jatkuvatoimisen Sarkaveden vedenkorkeuden ja Voikosken virtaaman tarkkailun ja tietojen tallettamisen vähintään tunnin välein ja näiden tuntitietojen ilmoittamisen Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen osoittamaan rekisteriin päivittäin sekä kuukausittain tehtävän tarkistusmittauksen asteikolta ja asteikon vaaituksen kolmen vuoden välein. Yhtiö on esittänyt, että vedenkorkeudet ja virtaamat ilmoitetaan päiväkeskiarvoina vuosittain koottuna. Yhtiö pitää lisäksi kuukausittaisia tarkistusmittauksia kolmen vuoden välein tehtävää asteikon tarkistusvaaitusta kohtuuttomana vaatimuksena.

Valvovan viranomaisen käsityksenä on ollut, että tuntitasolla oleva seurantatieto on välttämätöntä, jotta laitoksen toiminta voidaan suorittaa lupapäätöksessä tarkoitetulla tavalla ja että valvontaviranomainen voi seurata lupaehtojen täyttymistä ja että seurantatietojen ilmoittaminen tuntitasolla on automaattisesti mahdollista kuten monilla muillakin voimalaitoksilla. Yhtiö on huomauttanut, että säännöstelypadossa on aukkoja, joita ei ole automatisoitu ja näiden tietojen syöttäminen käsin vuorokausittain aiheuttaisi kohtuuttomia lisäkustannuksia.

Hallinto-oikeus katsoo, että vedenkorkeuden ja virtaamien tarkoituksenmukaisesta tarkkailusta voidaan päättää vasta sitten, kun juoksutuksia koskevat lupaehdot on annettu, joten asia myös tältä osin palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen ratkaistavaksi.

Johtopäätökset

Aluehallintovirasto on antanut lupamääräykset 7 ja 8 puutteellisiin selvityksiin perustuen. Hakemuksessa ei ole esitetty riittäviä selvityksiä, joiden perusteella olisi mahdollista arvioida, aiheutuuko uuden voimalaitoksen käytöstä yhdessä olemassa olevan voimalaitosyksikön käytön kanssa vesilain 3 luvun 2 §:ssä tarkoitettuja haitallisia seurauksia ja olisiko asiassa tullut antaa tarpeellisia määräyksiä mahdollisten haittojen välttämiseksi. Aluehallintoviraston ei olisi tullut myöntää haettua lupaa saamatta luvan hakijalta esitystä juoksutusmääräyksiksi ja selvitystä esitetyn juoksutuksen vaikutuksista siten kuin vesilain 11 luvun 3 §:ssä ja vesitalousasioista annetun asetuksen 1 luvussa säädetään. Tämän vuoksi ja kun yhtiö on vaatinut aluehallintoviraston päätöksen lupamääräysten 7 ja 8 muuttamista, asia on kumottava ja palautettava aluehallintovirastolle uudelleen ratkaistavaksi lupamääräysten 7 ja 8 osalta. Asian jatkokäsittelyssä luvan hakijalle on varattava tilaisuus antaa selvitys nykyisellä voimalaitoksella toteutetuista juoksutuksista, esitys juoksutusta koskeviksi määräyksiksi sekä asian ratkaisemisen kannalta riittävä selvitys esittämänsä juoksutuksen vaikutuksista.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista ilmenevästi asiassa ei ole tullut esille seikkoja, joiden perusteella aluehallintoviraston päätöstä olisi valituksessa esitetyillä perusteilla muilta osin syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Pertti Piippo, Mauri Kerätär ja Susanna Airiola, joka on myös esitellyt asian.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Lupaharkinnan lähtökohdista

Hankkeessa on kysymys uuden vesilain (587/2011) nojalla myönnetystä vesitalousluvasta uuden voimalaitosyksikön rakentamiseen Voikosken itärannalla sijaitsevan uittokanavan paikalle, määrältään 40 m ³ /s suuruisen rakennusvirtaaman käyttämiseen uudessa voimalaitosyksikössä, ruoppausten tekemiseen laitoksen ylä- ja alakanavissa sekä luonnonmukaisen kalatien rakentamiseen voimalaitoksen yhteyteen.

Voikosken länsirannalla on toiminnassa oleva vanha vesivoimalaitos, jonka rakennusvirtaama on 24 m ³ /s. Laitos on rakennettu alun perin 1910-luvulla ja sillä on Mikkelin läänin lääninhallituksen 22.1.1923 (n:o 32/485/1909) vesioikeuslain perusteella myöntämä lupa, jonka juoksutuksia koskevia lupaehtoja on muutettu Itä-Suomen vesioikeuden 24.1.1997 antamalla päätöksellä n:o 3/97/1. Voikosken vanhan voimalaitoksen rakentamista koskevassa lupapäätöksessä n:o 32/485/1909 juoksutus voimalaitokselle mukaan lukien mahdollinen ohijuoksutus on hoidettava noudattaen mahdollisuuksien mukaan Sarkaveden luonnonmukaista purkautumiskäyrää. Itä-Suomen vesioikeuden päätöksessä on määrätty, että säännöstely Voikosken voimalaitoksella ja säännöstelypadolla on suoritettava siten, että Sarkaveden vedenkorkeus pysyy päätöksessä tarkemmin määrättyjen rajojen sisällä. Muilta osin tuli noudattaa Mikkelin lääninhallituksen antamaa päätöstä.

Vanha voimalaitos on tarkoitus jättää paikoilleen ja käyttää sitä silloin, kun virtaama ylittää 40 m ³ /s sekä uuden voimalaitosyksikön huoltoseisokkien aikana. Yhtiö ei ole hakenut aluehallintovirastolta nykyisen voimalaitoksen voimassa olevien säännöstelymääräysten muuttamista. Uudella voimalaitosyksiköllä ei hakijan mukaan oteta käyttöön uutta vesivoimaa, vaan tehostettaisiin jo olevan vesivoiman hyödyntämistä. Yhtiö on valituksessaan vaatinut, että uuden voimalaitoksen juoksutuksessa tulee noudattaa Itä-Suomen vesioikeuden päätöksen 24.1.1997 n:o 3/97/1 mukaisia säännöstelymääräyksiä.

Koska lupahakemuksen kohteena olevan uuden voimalaitoksen käyttöön ottamisen jälkeen vanhaa voimalaitosta ei enää käytetä vastaavasti kuin aiemmin ja voimalaitoksissa hyödynnetään samaa vesivoimaa, lupaharkinnassa tulee ottaa huomioon voimalaitosten muodostama toimintakokonaisuus ja niiden yhteisvaikutus vesiympäristöön. Kun tarkoitus on ollut, että juoksutus tapahtuu pääsääntöisesti uuden voimalaitoksen kautta, uuden voimalaitoksen rakentamista koskevaa lupaharkintaa ei ole mahdollista rajata siten, että toiminnan haittoja arvioitaisiin nykytilanteen pohjalta. Voimalaitokset aiheuttavat yhdessä vaelluskalojen nousulle esteen, minkä vuoksi myös uuden voimalaitoksen rakentamisen edellytyksiä arvioitaessa intressivertailussa tätä on pidettävä merkittävänä haittana.

Lupamääräykset 7 ja 8

Kuten hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, luvan hakija ei lupaviranomaisen täydennyspyynnöstä huolimatta ole tehnyt hakemuksessaan esitystä lyhytaikaissäännöstelyä koskeviksi lupamääräyksiksi eikä myöskään antanut selvitystä siitä, miten juoksutuksia on hoidettu nykyisellä voimalaitoksella. Yhtiön tarkoituksena on kuitenkin asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan ilmeisesti harjoittaa uudella voimalaitoksella lyhytaikaissäännöstelyä. Hakemuksessa tarkoitettua uutta voimalaitosta käytettäisiin pääosin yksin vesistön säännöstelyyn, jolloin uoman päävirtaus siirtyy nykyisen säännöstelypadon länsipuolelta sen itäpuolelle.

Vesitaloushankkeen yleisestä luvanvaraisuudesta säädetään vesilain 3 luvun 2 §:ssä. Voimalaitoksen rakentaminen on saman luvun 3 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan aina luvanvarainen hanke. Vesivoimalan käyttöön liittyy aina olennaisena osana kysymys virtaaman säädöstä. Haetun uuden voimalaitosyksikön käyttäminen, mahdollinen lyhytaikaissäännöstely huomioon ottaen, saattaa olla sellaista vesilain 7 luvun 1 §:ssä tarkoitettua veden virtaaman säätelyä ja veden jatkuvaa juoksuttamista vesistöstä toiseen, josta aiheutuu vesilain mukaan lupaa edellyttäviä seurauksia ja minkä johdosta saattaa olla tarpeen antaa saman lain 7 luvun 2 §:n 2 momentin mukaisia juoksutusmääräyksiä hanketta koskevassa lupapäätöksessä.

Hakijan tarkoituksena on toteuttaa uuden voimalayksikön juoksutukset vanhan voimalan voimassa olevan luvan lupamääräysten mukaisesti. Kun uudessa voimalaitoksessa harjoitettavasta lyhytaikaissäännöstelystä saattaa aiheutua hankkeen vaikutusalueella sellaisia vaikutuksia, joita ei ole otettu huomioon vanhaa voimalaitosta koskevassa voimassa olevassa luvassa (1923) eikä sen muutoksessa (1997), vedenkorkeuden säätelyä ja juoksutuksia koskevien määräysten antaminen uuden voimalaitoshankkeen johdosta saattaa olla tarpeellista uuden voimalaitoksen rakentamisluvassa.

Koska luvan hakija ei ole esittänyt suunnitelmaa siitä, miten juoksutuksia on tarkoitus toteuttaa uudella vesivoimalaitoksella eikä ole hakemuksessaan tehnyt arviota mahdollisen lyhytaikaissäädön vaikutuksista, asiaa ratkaistaessa ei ole ollut käytettävissä riittävää selvitystä juoksutusta koskevien lupamääräysten asettamiseksi. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden onpäätöksessään lausutut perustelut huomioon ottaen tullut kumota lupapäätös lupamääräysten 7 ja 8 osalta ja palauttaa asia näiltä osin aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi tilaisuuden varaamiseksi hakijalle esittää selvitys lyhytaikaissäännöstelyn toteuttamisesta ja sen vaikutuksista. Toimivalta asian ratkaisemiseen siltä osin kuin lupapäätös on kumottu ja asia palautettu aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi kuuluu ensi asteena aluehallintovirastolle vesilaissa tarkoitettuna lupaviranomaisena.

Lupamääräys 5

Asiassa on yhtiön valituksen johdosta lupamääräyksen 5 osalta ratkaistava, onko luvansaaja voitu määrätä kuuden vuoden kuluessa lupamääräyksessä 3 rakennettavaksi määrätyn kalatien käyttöönotosta toimittamaan aluehallintovirastolle hakemus kalatievelvoitetta koskevien määräysten 3 ja 4 tarkistamisesta. Kysymys on siitä, onko luvassa voitu vesilain 3 luvun 20 §:n nojalla määrätä etukäteen lupamääräyksessä 3 tarkoitettu kalatalousvelvoite tarkistettavaksi.

Yhtiön valituksen mukaan vesilain 3 luvun 20 §:n 1 ja 2 momenttia ei ole tarkoitettu sovellettavaksi kalatalousvelvoitteisiin, vaan kalatalousvelvoitteita koskevien määräysten tarkistamisesta on säädetty tyhjentävästi saman luvun 22 §:ssä. Lisäksi lupamääräysten muuttamisesta luvanhaltijan hakemuksesta on säädetty saman luvun 23 §:ssä.

Vesilain 3 luvun 20 §:n ( Lupamääräysten määräaikainen tarkistaminen ) 1 momentin mukaan toistaiseksi voimassa olevaa lupaa koskevassa lupapäätöksessä voidaan määrätä hankkeen vesiympäristöä ja sen käyttöä koskevat lupamääräykset tarkistettaviksi määräajassa, jos tämä on tarpeen hankkeesta aiheutuvien merkittävien haittojen välttämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan lupapäätöksessä on tällöin määrättävä, mihin mennessä luvanhaltijan on saatettava yksilöityjen lupamääräysten ajanmukaisuus lupaviranomaisen tutkittavaksi ja mitä selvityksiä tuolloin on esitettävä.

Vesilain 3 luvun 22 §:n ( Kalatalousvelvoitetta tai -maksua koskevien määräysten tarkistaminen ) 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi hakemuksesta muuttaa kalatalousvelvoitetta ja kalatalousmaksua koskevia määräyksiä, jos olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet. Kalataloudellisesti epätarkoituksenmukaiseksi osoittautunutta velvoitetta voidaan lisäksi tarkistaa, jos velvoitteen kalataloudellista tulosta voidaan parantaa sen toteuttamiskustannuksia merkittävästi lisäämättä.

Hallituksen esityksessä vesilainsäädännön uudistamiseksi (HE 277/2009 vp) todetaan vesilain 3 luvun 20 §:n (Lupamääräysten määräaikainen tarkistaminen) kohdalla seuraavaa:

"Olosuhteiden muutokset, ympäristön tilaa ja toimintaa koskevan tiedon lisääntyminen sekä muut syyt saattavat johtaa siihen, että vesitaloushankkeelle annettu lupa on tarkistettava. Luvan tarkistaminen voidaan toteuttaa useilla eri tavoilla. Lupa voidaan esimerkiksi alunperin antaa määräaikaisena, lupaan liitetään mahdollisesti määräys panna tiettyyn ajankohtaan mennessä vireille hakemuksen lupamääräysten tarkistamiseksi tai lupa voidaan laissa säädettyjen edellytysten käsillä ollessa avata lupamääräysten tarkistamiseksi.

Uudessa laissa luvan tarkistamista koskevat säännökset sijoitettaisiin 3 luvun 20 - 23 §:ään. Nämä säännökset sisältäisivät erilaisia tarkistamistilanteita. Luvun 20 §:ssä säädettäisiin mahdollisuudesta määrätä jo lupapäätöksessä tietyt lupamääräykset tarkistettavaksi määräajassa. Säännös vähentäisi osaltaan tarvetta myöntää lupa määräaikaisena tilanteissa, joissa hankkeen vaikutuksista ollaan epävarmoja. Luvun 21 §:ssä säädettäisiin viranomaisten mahdollisuudesta puuttua lupamääräyksiin tilanteessa, jossa lupaan ei sisälly 20 §:n mukaista määräystä. Kalatalousvelvoitteiden ja -määräysten tarkistamisesta säädettäisiin 22 §:ssä ja omistaja-aloitteisesta lupamääräysten tarkistamisesta 23 §:ssä.

Luvan tarkistamisen kannalta vesitaloushankkeet voidaan jakaa kertaluonteisiin ja jatkuvaluonteisiin hankkeisiin. Ensin mainitulle hankkeelle on tunnusomaista, että hankkeen vaikutukset ympäristöön ja suojattaville oikeushyville eivät ole vuorovaikutteisia. Esimerkkeinä tällaisista kertaluonteisista hankkeista voidaan mainita sillat, laiturit tai vesialueen ruoppaukset. Jatkuvaluonteisille hankkeille on puolestaan on tunnusomaista, että hankkeen dynaamisella ohjaamisella voidaan säännellä hankkeen ympäristövaikutuksia ja että ympäristössä tapahtuneiden muutosten tulisi vaikuttaa hankkeen ohjaamiseen. Tällaisia hanketyyppejä ovat esimerkiksi säännöstely ja veden ottaminen.

Uuden lain säännökset on kirjoitettu kuitenkin yleiseen muotoon sen vuoksi, että tällaisia hankkeita voi olla vaikea yksilöidä ennakkoon laissa. Vaikka tarkistamistarve koskee käytännössä lähinnä säännöstelyä ja vedenhankintaa, säännöksiä voidaan tarvittaessa soveltaa kaikkiin vesitaloushankkeisiin. Säännökset koskisivat vain uusia lupia. Säännösten soveltamisesta aikaisemman lainsäädännön nojalla myönnettyihin lupiin säädettäisiin siirtymäsäännöksillä.

Pykälässä säädettäisiin sekä mahdollisuudesta määrätä lupamääräykset tarkistettaviksi määräajassa että tarkistamisessa noudatettavasta menettelystä. Säännös on laadittu nykyisen vesilain 8 luvun 10 a §:n pohjalta niin, että pykälän tarkistamissäännös on tarkistettuna ulotettu koskemaan kaikkia vesitaloushankkeita. Säännöstä ei kuitenkaan sovellettaisi kaikkiin lupamääräyksiin, vaan ainoastaan vesiympäristöä ja sen käyttöä koskeviin määräyksiin. Näidenkään osalta tarkoituksena ei ole luoda tarkistamisesta automaattista, vaan säännös on tarkoitettu sovellettavaksi vain sellaisiin tilanteisiin, jotka luonteensa puolesta tarkistamista edellyttävät. Tämä on otettu huomioon rajaamalla soveltamista niin, että määräys tarkistamisesta voidaan antaa vain, jos tämä on tarpeen hankkeesta aiheutuvien merkittävien haittojen välttämiseksi."

Hallituksen esityksessä todetaan ehdotuksessa vesilain 3 luvun 22 §:ksi (Kalatalousvelvoitetta tai -maksua koskevien määräysten tarkistaminen) muun ohella, että "pykälä sisältäisi nykyisin vesilain 2 luvun 22 §:n 4 momentissa ja 22 b §:ssä olevat kalatalousvelvoitteiden tarkistamista koskevat säännökset. Yhdenmukaisesti nykyisten säännösten kanssa kalatalousvelvoitetta tai -maksua voitaisiin pykälän 1 momentin nojalla tarkistaa, jos olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet. Velvoitetta voitaisiin lisäksi tarkistaa, jos se on osoittautunut kalataloudellisesti epätarkoituksenmukaiseksi."

Lupapäätöksessä kalatietä ja sen toimivuutta koskevien lupamääräysten tarkistamista koskevaa määräystä 5 on perusteltu sillä, että lupaa myönnettäessä ei ole käytössä tietoa luonnonmukaisen kalatien talviaikaisen käytön merkityksestä virtakutuisten kalojen poikastuotannolle eikä muun muassa kalatiehen johdettavan vesimäärän vaikutuksista sen toimivuuteen eri vuodenaikoina. Samoin nousualtaiden ja kalatien ylä- ja alapään rakenteiden toimivuus voivat päätöksen perustelujen mukaan edellyttää muutoksia, jotka on päätöksen mukaan syytä käsitellä kyseisten lupamääräysten tarkistamismenettelyssä.

Vesilain 3 luvun 20 §:ää koskevan hallituksen esityksen mukaan puheena oleva tarkistussäännös on laadittu vanhan vesilain 8 luvun 10 a §:n (629/1991) pohjalta niin, että se on ulotettu koskemaan kaikkia vesitaloushankkeita. Säännöksen perustelujen mukaan määräys tarkistamisesta voidaan antaa vain, jos se on tarpeen hankkeesta aiheutuvien merkittävien haittojen välttämiseksi. Säännöstä sovellettaisiin ainoastaan vesiympäristöä ja sen käyttöä koskeviin määräyksiin.

Vesilain 3 luvun 22 §:n mukaan kalatalousmääräysten tarkistamisessa on kysymys sellaisesta tarkistamisesta, josta hakemus voidaan tehdä ilman, että tästä olisi määrätty lupamääräyksessä, kun taas lupamääräyksiin perustuvasta määräysten tarkistamisesta säädetään vesilain 3 luvun 20 §:ssä. Vesilain lupamääräysten tarkistamista koskevien säännösten syntyhistoria ja niiden systemaattinen asema huomioon ottaen lähtökohtana on pidettävä, että kalatalousmääräyksien tarkistamisesta ei ole perusteltua antaa määräystä siinä luvassa, jossa kyseinen määräys on annettu.

Kuten edellä on tämän päätöksen kohdassa "Lupaharkinnan lähtökohdista" on todettu, uuden voimalaitoksen lupaharkinnassa on lähtökohtana pidettävä, että Voikosken voimalaitokset aiheuttavat yhdessä esteen vaelluskaloille ja niiden luontaisen elinkierron palauttamiselle. Tätä on pidettävä myös merkittävänä haittana, minkä vuoksi luvan myöntämisen edellytyksenä on intressivertailussa oltava se, että kalan kulku ja kalakantoja koskevat olosuhteet muutoin turvataan.

Voimalaitoksista aiheutuu kalan kululle ja kalakannan säilymiselle merkittävää haittaa. Vaikka vesilain 3 luvun 22 §:ssä säädetäänkin erikseen kalatalousmääräysten tarkistamisesta, asiassa on voitu antaa vesilain 3 luvun 20 §:n perusteella lupamääräys kalatien rakentamista ja kalatien toimivuuden tarkkailua koskevien lupamääräysten 3 ja 4 tarkistamisesta. Tällaisen lupamääräyksen antaminen on perusteltua sen vuoksi, että luvassa rakennettavaksi määrätyn kalatien toimivuus on epävarmaa, mikä saattaa edellyttää kalatien toimivuuden parantamistoimia myöhemmin. Tähän nähden on voitu myös asettaa lupamääräys kalatien toimivuuden tarkkailusta sekä mainittujen lupamääräysten 3 ja 4 tarkistamisesta. Kun lupaharkinnan kannalta keskeisen kalatien toimivuus on jäänyt vielä epäselväksi, mainittujen määräysten 3 ja 4 tarkistamista koskevaa harkintaa ei ole syytä jättää vesilain 3 luvun 22 §:n 1 momentin soveltamisen varaan, vaan määräysten mahdollinen tarkistaminen on tehtävä lupamääräyksessä 5 tarkoitetun erillisen selvityksen perusteella. Seurantatietojen perusteella on mahdollisuus ottaa kantaa siihen, onko kalatietä esimerkiksi muutettava uoman pohjan tai veden juoksutuksen osalta.

Kalatien toimivuuden tarkkailua koskevan lupamääräyksen 4 mukaan kalatien toimivuus pyrittävä saamaan mahdollisimman hyväksi muuttamalla tarvittaessa kalatien ylä- ja alapään sijaintia ja muitakin rakenteita sekä kalatiehen johdettavia virtaamia. Kun lupaviranomainen arvioi lupamääräyksen 5 mukaan määräysten tarkistamistarvetta, sen tulee muun ohella ottaa huomioon, ettei määräysten tarkistamisen vuoksi kalatien toteuttamiskustannuksia merkittävästi lisätä suhteessa saavutettavaan etuun. Tarkistamisasiassa ei siten ole kysymys kokonaan uudesta intressivertailusta, vaan asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon esimerkiksi kalatien yläpään mahdollisesta siirtämisestä aiheutuvat merkittävät kustannukset.

Muut vaatimukset, täydentävät perustelut ja asian lopputulos

Se, että hakija on itse esittänyt kalojen kulkua turvaavan kalatien toteuttamista tietyllä tavoin, ei sido lupaviranomaista siten, ettei kalatiehen liittyviä muita kalojen elinolosuhteiden turvaamiseksi tarpeellisia määräyksiä voitaisi antaa.

Kun otetaan huomioon kalojen, erityisesti uhanalaisen taimenen vaellusmahdollisuuden turvaaminen sekä luontaisen elinkierron palauttaminen ja kalatien talviaikaisen vesittämisen lopettamisesta kalatiehen joka tapauksessa kutevien kalojen mädille ja poikasille mahdollisesti aiheutuva haitta, lupamääräyksen 3 mukainen kalatalousvelvoite on vesilain 3 luvun 14 §:n 1 momentti huomioon ottaen hankkeesta vaelluskalakannoille aiheutuvien vahinkojen ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi tarpeellinen. Kalatien talviaikaisen vesittämisen sisältävää velvoitetta ei myöskään ole saman pykälän 2 momentti huomioon ottaen pidettävä luvan hakijalle kohtuuttomana.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Rauno Pääkkönen ja Olli Malve. Asian esittelijä Irene Mäenpää.