15.12.2017

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus, välipäätös 1.9.2017 nro 17/0187/4

Asian aikaisempi käsittely

A on 10.5.2017 hakenut lapselleen B:lle henkilökohtaista koulunkäynninohjaajaa koko peruskoulun ajaksi.

Joensuun kaupungin hyvinvoinnin toimialan palvelupäällikkö ei päätöksellään 23.5.2017 (§ 158) ole myöntänyt henkilökohtaista koulunkäynninohjaajaa koulunkäynnin tueksi.

A alaikäisen lapsensa B:n huoltajana on valittanut palvelupäällikön päätöksestä Itä-Suomen hallinto-oikeuteen.

Kanta-Hämeen oikeusaputoimisto on päätöksellään 24.7.2017 nro 10105047317326 myöntänyt B:lle (s. 4.3.2009) tässä asiassa oikeusapua 16.6.2017 alkaen ilman perusomavastuuosuutta. Oikeusaputoimisto on määrännyt hänen avustajakseen oikeustieteen maisteri C:n.

Itä-Suomen hallinto-oikeus on varannut B:n huoltajille ja C:lle tilaisuuden lausua siitä mahdollisuudesta, että hallinto-oikeus lakkauttaa lapselle myönnetyn oikeusavun.

C on vastustanut oikeusavun lakkauttamista. C ei ole toimittanut hallinto-oikeuden pyytämää oikeudenkäyntikululaskua.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella välipäätöksellään määrännyt oikeusavun ja avustajamääräyksen lakkaamaan 16.6.2017 lukien.

Hallinto-oikeus on perustellut välipäätöstään seuraavasti:

Oikeusapulain 1 §:n 1 momentin mukaan oikeusapua annetaan valtion varoin henkilölle, joka tarvitsee asiantuntevaa apua oikeudellisessa asiassa ja joka taloudellisen asemansa vuoksi ei kykene itse suorittamaan sen hoitamisen vaatimia menoja. Saman lain 3 §:n 1 momentin mukaan oikeusapua annetaan hakemuksesta korvauksetta tai omavastuuosuutta vastaan hakijan taloudellisen aseman perusteella.

Oikeusapulain 16 §:n 1 momentin mukaan, jos oikeusavun myöntämisedellytyksiä ei ole ollut olemassa tai ne ovat muuttuneet taikka lakanneet, voi oikeusaputoimisto muuttaa oikeusapupäätöksen tai päättää, että oikeusavun antaminen lakkaa. Pykälän 2 momentin mukaan pääasiaa käsittelevä tuomioistuin voi aina 1 momentissa mainituin edellytyksin käsiteltävänään olevassa asiassa muuttaa oikeusapupäätöstä tai päättää oikeusavun lakkaamisesta. Oikeusapulain 16 §:n 3 momentista ilmenee, että päätös voidaan tehdä taannehtivin vaikutuksin.

Oikeusapulain 17 §:n 1 momentin mukaan yksityiselle avustajalle vahvistetaan kohtuullinen palkkio tarpeellisista toimenpiteistä niihin käytetyn ajan perusteella ja välttämättömästä matkustamisesta johtuvasta ajanhukasta sekä korvaus kuluista. Palkkio ja kulukorvaus suoritetaan valtion varoista 20 §:n mukaisella omavastuuosuudella vähennettynä. Palkkion määräämistä varten avustajan on esitettävä yksityiskohtainen selvitys asiassa suorittamistaan toimenpiteistä ja kuluistaan, jollei sellaisen selvityksen esittäminen ole tarpeetonta.

Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain 4 §:n 3 momentin mukaan huoltaja edustaa lasta tämän henkilöä koskevissa asioissa, jollei laissa ole toisin säädetty. Hallintolainkäyttölain 17 §:n mukaan vajaavaltaisen puolesta käyttää puhevaltaa hänen edunvalvojansa, huoltajansa tai muu laillinen edustajansa, jollei jäljempänä tässä luvussa toisin säädetä. Hallintolainkäyttölain 18 §:ssä säädetyt mahdollisuudet rinnakkaiseen puhevaltaan eivät tule sovellettavaksi nyt kysymyksessä olevassa tapa­uk­sessa.

Lapsen on katsottava olevan itseään koskevassa asiassa oikeudellisen avun tarpeessa lähtökohtaisesti vain, mikäli hän lain mukaan voi ja haluaa käyttää itse puhevaltaansa. Lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annetun lain sekä hallintolainkäyttölain edellä mainittujen säännösten perusteella lasta edustavat ja hänen puhevaltaansa käyttävät tuomioistuimessa nyt kysymyksessä olevassa perusopetuslain 31 §:n mukaista henkilökohtaisen avustajan myöntämistä koskevassa asiassa hänen huoltajansa. Kun otetaan huomioon oikeusavun kohteena olevan asian luonne, asiassa ei ole myöskään ilmennyt sellaista intressiristiriitaa, jonka johdosta huoltajat eivät voisi tosiasiassa käyttää alaikäisen lapsen puhevaltaa tässä valitusasiassa. Oikeusavun hakijana oleva lapsi ei siten ole asiassa sellainen asianosainen, joka olisi käyttänyt ja voisi käyttää asiassa puhevaltaa, eikä hänelle ole siten ollut perustetta myöntää valituksen tekemistä varten oikeusapua. Myöskään avustajaa ei ole voitu siten määrätä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden on määrättävä asiassa sekä oikeusapu että avustajamääräys lakkaamaan taannehtivasti 16.6.2017 lukien.

Kun avustajaksi määrätty luvan saanut lakimies C ei ole hallinto-oikeuden pyynnöstä huolimatta esittänyt laskua, hallinto-oikeus ei voi ottaa kantaa siihen, tulisiko hänelle maksaa palkkiota toimenpiteistä, jotka hän on suorittanut ennen oikeusavun lakkauttamista.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Elina Ranz ja Jussi Kyllönen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on alaikäisen lapsensa puhevallan käyttäjänä pyytänyt lupaa valittaa Itä-Suomen hallinto-oikeuden välipäätöksestä. Hän on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden välipäätös kumotaan ja Kanta-Hämeen oikeusaputoimiston oikeusapupäätös saatetaan voimaan.

A on esittänyt hakemuksensa ja vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Oikeuskäytännön yhtenäisyys edellyttää valitusluvan myöntämistä. Itä-Suomen hallinto-oikeus on tehnyt valituksenalaisen päätöksensä ja muita alaikäisten oikeusapua koskevia päätöksiä vastoin vakiintunutta oikeuskäytäntöä. Tämä on aiheuttanut sekaannusta. Itä-Suomen hallinto-oikeuden kumottua erään toisen oikeusaputoimiston oikeusapupäätöksen tuo oikeusaputoimisto teki toisen lapsen asiassa kielteisen päätöksen. Hämeenlinnan hallinto-oikeus korjasi tilanteen päätöksellään 4.8.2017 nro 17/0446/4.

Hallintolain 11 §:n mukaan asianosainen hallintoasiassa on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee. Hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Oikeusapulain 2 §:n mukaan oikeusapua annetaan henkilölle, jolla on kotikunta Suomessa. Oikeusapuasetuksen 3 §:n mukaan alle 18-vuotiaan hakiessa oikeusapua hänen huoltajiensa käyttövaraa ei oteta huomioon.

B on esillä olevassa asiassa asianosainen. Se, että huoltaja käyttää puhevaltaa, ei vaikuta siihen, että oikeusapu tulee hakea ja myöntää hakijalle.

Itä-Suomen hallinto-oikeuden tulkinta on edellä mainittujen säännösten sekä perustuslain ja ihmisoikeussopimuksen tuomioistuimeen pääsyä ja oikeusturvaa sekä oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevien säännösten ja määräysten vastainen. Mikäli Itä-Suomen hallinto-oikeuden linja hyväksyttäisiin, se johtaisi suuriin muutoksiin alaikäisten oikeusavun osalta.

Muutoksenhakijoiden asiamies on asian johdosta ottanut yhteyttä myös oikeusministeriöön, josta saadussa vastauksessa on muun ohella todettu, että oikeusministeriö toteuttaa vuoden 2018 aikana oikeusapupalvelujen strategista suunnittelua ja oikeusapulainsäädännön muutostarpeiden arviointia varten laajan tutkimuksen, jonka tavoitteena on selvittää kokemuksia julkisen oikeusavun saatavuudesta. Tutkimuksen valmistuttua oikeusministeriössä harkitaan, onko oikeusapulainsäädännön muuttamiselle tarvetta, ja tuossa yhteydessä on aiheellista ottaa harkittavaksi myös nyt esiin nostettu kysymys lainsäädännön selkeyttämisestä alaikäiselle myönnettävään oikeusapuun liittyen.

Kanta-Hämeen oikeusaputoimisto on antanut lausunnon.

Oikeusaputoimisto on päätöksellään 24.7.2017 nro 10105047317326 myöntänyt oikeusapua alaikäiselle oppilaalle B:lle, koska hänen on katsottu olevan asianosaisasemassa valitusasiassa, joka koskee oppilaan perusopetuslain mukaisia oikeuksia. Hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaan hallintoasiassa tehdystä päätöksestä saa valittaa se, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Kanta-Hämeen oikeusaputoimisto on oikeusapuasioissa vakiintuneesti myöntänyt alaikäiselle oikeusapua silloin, kun hän on asianosaisasemassa. Kaakkois-Suomen oikeusapu- ja edunvalvontapiirin muista oikeusaputoimistoista (Päijät-Hämeen oikeusaputoimisto, Kymenlaakson oikeusaputoimisto ja Lappeenrannan oikeusaputoimisto) saatujen tietojen mukaan niissä on noudatettu samaa käytäntöä.

Samaa käytäntöä noudatetaan lausunnonantajan käsityksen mukaan oikeusaputoimistoissa laajemminkin. Käytännön peruste ilmenee esimerkiksi Oikeusavun käsikirjan kohdasta 4.10, jonka mukaan hakijan prosessuaalinen asema on ratkaiseva oikeusapua haettaessa, mikä vaikuttaa myös oikeusavun myöntämisen taloudellisiin edellytyksiin.

Lainsäädännössä on useita säännöksiä alaikäisen puhevallan käyttämisestä, kuten oikeudenkäymiskaaren 12 luvun 1 §, hallintolainkäyttölain 17 ja 18 §, lastensuojelulain 21 § sekä holhoustoimesta annetun lain säännökset. Kanta-Hämeen oikeusaputoimisto on oikeusapupäätöksiä tehdessään ja oikeusapulain säännöksiä oikeusavun yleisistä ja taloudellisista edellytyksistä soveltaessaan pitänyt lähtökohtana alaikäisenkin hakijan asianosaisasemaa oikeudellisessa asiassa eikä sitä, kuka käyttää hakijan puhevaltaa.

Oikeusavun hakijan määrittelyllä on myös huomattava taloudellinen merkitys, koska oikeusavun taloudelliset edellytykset määräytyvät hakijan olosuhteiden mukaan. Alaikäiset lapset saavat lähes poikkeuksetta oikeusapua ilman omavastuuta, kun taas näiden lasten vanhempien tilanne voi olla sellainenkin, etteivät he saa lainkaan oikeusapua valtion varoin.

A on vastaselityksessään ilmoittanut yhtyvänsä oikeusaputoimiston näkemykseen.

Sekä oikeusaputoimistoissa että kaikissa hallintotuomioistuimissa on aiemmin ennen Itä-Suomen hallinto-oikeuden uusia ratkaisuja noudatettu linjaa, jonka mukaan oikeusapu on myönnettävä asianosaiselle eli lapselle. Tämän tulkinnan on vakiintuneesti hyväksynyt myös korkein hallinto-oikeus. Myös Itä-Suomen hallinto-oikeus on nyt toisessa tapauksessa päätöksellään 6.10.2017 nro 17/0373/2 hyväksynyt alaikäisen oikeusapupäätöksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Hallinto-oikeuden välipäätös kumotaan. Kanta-Hämeen oikeusaputoimiston päätös 24.7.2017 nro 10105047317326 jää siis voimaan.

Perustelut

Asiaan liittyvät oikeusohjeet ja hallinnollinen ohjaus

Oikeusapulain 1 §:n 1 momentin mukaan oikeusapua annetaan valtion varoin henkilölle, joka tarvitsee asiantuntevaa apua oikeudellisessa asiassa ja joka taloudellisen asemansa vuoksi ei kykene itse suorittamaan sen hoitamisen vaatimia menoja.

Oikeusapulain 2 §:ssä säädetään oikeusapuun oikeutetuista. Pykälän 1 momentin mukaan oikeusapua annetaan muun ohella henkilölle, jolla on kotikunta Suomessa.

Oikeusapulain 3 §:ssä säädetään oikeusavun taloudellisista edellytyksistä. Pykälän 1 momentin mukaan oikeusapua annetaan hakemuksesta korvauksetta tai omavastuuosuutta vastaan hakijan taloudellisen aseman perusteella.

Oikeusapulain 10 §:ssä säädetään oikeusavun hakemisesta. Pykälän 1 momentin mukaan hakijan on esitettävä selvitys taloudellisista olosuhteistaan ja asiasta, johon hän hakee oikeusapua. Taloudellisista olosuhteista ja asiasta esitettävästä selvityksestä säädetään tarkemmin oikeusministeriön asetuksella.

Oikeusapulain 16 §:ssä säädetään oikeusapupäätöksen muuttamisesta ja oikeusavun lakkaamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan, jos oikeusavun myöntämisedellytyksiä ei ole ollut olemassa tai ne ovat muuttuneet taikka lakanneet, voi oikeusaputoimisto muuttaa oikeusapupäätöksen tai päättää, että oikeusavun antaminen lakkaa. Pykälän 2 momentin mukaan pääasiaa käsittelevä tuomioistuin voi aina 1 momentissa mainituin edellytyksin käsiteltävänään olevassa asiassa muuttaa oikeusapupäätöstä tai päättää oikeusavun lakkaamisesta.

Oikeusavusta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n mukaan alle 18-vuotiaan hakiessa oikeusapua hänen huoltajiensa käyttövaraa ei oteta huomioon.

Oikeusapulain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 82/2001 vp) on lakiehdotuksen 16 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että oikeusapupäätöstä voitaisiin muuttaa, jos oikeusavun myöntämisedellytykset ovat merkityksellisesti muuttuneet. Useimmiten tällöin kyse on oikeusavun saajan taloudellisten olosuhteiden muuttumisesta niin, että oikeusavun saajan omavastuuosuutta olisi muutettava. Jos oikeusavun edellytyksiä ei ole ollut alun perinkään olemassa tai ne ovat sittemmin lakanneet, oikeusapu olisi määrättävä lakkaamaan.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Hallintolainkäyttölain 17 §:n mukaan vajaavaltaisen puolesta käyttää puhevaltaa hänen edunvalvojansa, huoltajansa tai muu laillinen edustajansa, jollei jäljempänä samassa hallintolainkäyttölain luvussa toisin säädetä.

Hallintolainkäyttölain 18 §:n 2 momentin mukaan vajaavaltainen, joka on täyttänyt 18 vuotta, käyttää itse yksin puhevaltaansa henkilöään koskevassa asiassa, jos hän kykenee ymmärtämään asian merkityksen. Pykälän 3 momentin mukaan alaikäisellä, joka on täyttänyt 15 vuotta, ja hänen huoltajallaan tai muulla laillisella edustajallaan on kummallakin oikeus erikseen käyttää puhevaltaa asiassa, joka koskee alaikäisen henkilöä tai henkilökohtaista etua tai oikeutta.

Oikeusministeriön julkaisusarjassa Selvityksiä ja ohjeita on numerolla 8/2013 julkaistu Oikeusavun käsikirja 2013, Oikeusavun sähköisen asioinnin ja asianhallintajärjestelmän kehittämistyöryhmän suositukset. Julkaisun kuvailulehdellä todetaan, että käsikirja on luonteeltaan suosituksellinen ja sen laatimisen tavoitteena on ollut koota keskeinen oikeusapua koskeva aihepiiri yksiin kansiin ja näin nopeuttaa etenkin oikeusapusihteerien tiedonetsintää. Käsikirjan tuloja käsittelevässä luvussa tulon saajaa koskevassa jaksossa todetaan seuraavaa: "Valtioneuvoston oikeusavusta antaman asetuksen 3 §:n mukaan alle 18-vuotiaan hakiessa oikeusapua hänen huoltajiensa käyttövaraa ei oteta huomioon. Hakijan prosessuaalinen asema on ratkaiseva. Esimerkiksi elatusapu-, elatustuki- ja koulukyytiasiassa lapsi on asianosainen."

Oikeusapua koskevat selvitykset

B :n huoltaja A on 10.5.2017 päivätyllä hakemuksella hakenut vuonna 2009 syntyneelle lapselleen B:lle henkilökohtaista koulunkäynninohjaajaa koko peruskoulun ajaksi. Joensuun kaupungin hyvinvoinnin toimialan palvelupäällikkö ei päätöksellään 23.5.2017 (§ 158) ole myöntänyt henkilökohtaista koulunkäynninohjaajaa koulunkäynnin tueksi.

Kanta-Hämeen oikeusaputoimisto on 24.7.2017 myöntänyt vuonna 2009 syntyneelle B:lle oikeusapua valituksen tekemiseksi Itä-Suomen hallinto-oikeuteen edellä mainitussa perusopetuslain mukaista avustajapalvelua koskevassa asiassa. Oikeusapua on myönnetty 16.6.2017 alkaen ilman perusomavastuuta ja avustajaksi on määrätty oikeustieteen maisteri C.

Itä-Suomen hallinto-oikeus on, varattuaan B:n huoltajille ja C:lle tilaisuuden lausua oikeusavun lakkauttamisesta, valituksenalaisella välipäätöksellään lakkauttanut hakijalle myönnetyn oikeusavun siihen sisältyvine avustajamääräyksineen 16.6.2017 lukien.

Oikeudellinen arviointi

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana oleva oikeuskysymys koskee sitä, voidaanko oikeusapua myöntää alaikäiselle lapselle, joka sinänsä on asianosainen hallintotuomioistuimessa käsiteltävässä valitusasiassa, mutta jolla ei ole hallintolainkäyttölain eikä erityislainsäädännön perusteella oikeutta käyttää asiassa yksinään puhevaltaa ja jolla ei myöskään ole asiassa rinnakkaista puhevaltaa huoltajansa kanssa. Kysymys on siitä, voidaanko tällaista lasta pitää oikeusapulain 1 §:n 1 momentissa tarkoitettuna henkilönä, joka tarvitsee asiantuntevaa apua oikeudellisessa asiassa ja joka taloudellisen asemansa vuoksi ei kykene itse suorittamaan sen hoitamisen vaatimia menoja, vai tulisiko oikeusavun hakijana tällaisessa tilanteessa pitää lapsen puhevaltaa käyttävää huoltajaa.

Oikeusapulaissa ei ole nimenomaisesti säädetty siitä, voidaanko oikeusapua myöntää alaikäiselle lapselle, jonka puhevaltaa käyttää hänen huoltajansa. Kysymystä ei ole käsitelty myöskään oikeusapulain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 82/2001 vp).

Julkisella oikeusapujärjestelmällä pyritään siihen, että oikeudellista apua tarvitseva voi saada tällaista apua osittain tai kokonaan valtion varoin, jos hänen ei itse voida katsoa taloudellisen asemansa takia kykenevän vastaamaan avun kustannuksista. Järjestelmän tavoitteena on varmistaa, että vähävaraisuus ei muodostu esteeksi tarpeellisen oikeusavun saamiselle. Tilanteessa, jossa elatusvelvollinen vanhempi lapsensa huoltajana käyttää lapsen puhevaltaa ja jossa huoltajan ja lapsen intressit ovat samansuuntaiset, oikeusapujärjestelmän tavoitteiden mukaisena saatettaisiin pitää sitä, että oikeusavun myöntämisen edellytyksiä arvioitaisiin siitä näkökulmasta, täyttyvätkö edellytykset lapsen huoltajina olevien vanhempien osalta.

Oikeusaputoimistojen käytännöstä saadun selvityksen mukaan oikeusaputoimistoissa alaikäistä lasta on pidetty oikeusavun oikeana hakijana, jos lapsi on asiassa asianosainen. Tällaiseen käytäntöön viittaa myös oikeusministeriön julkaiseman Oikeusavun käsikirjan 2013 edellä lainattu kirjaus.

Esillä olevassa asiassa on selvää, että lasta on pidettävä hallinto-oikeudessa asianosaisena. Oikeusaputoimisto on myöntänyt lapselle oikeusapua, vaikka lapsen puhevaltaa hallinto-oikeudessa käyttää hänen huoltajansa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei oikeusaputoimiston päätöstä voida asiassa merkityksellisten oikeusapulain säännösten perusteella pitää selvästi lainvastaisena. Oikeusaputoimiston päätös vastaa myös vakiintuneena pidettävää hallintokäytäntöä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että vaikka pääasiaa käsittelevällä hallintotuomioistuimella sinänsä on oikeusapulain 16 §:n 2 momentin perusteella toimivalta muuttaa oikeusapupäätöstä tai päättää oikeusavun lakkaamisesta, hallintotuomioistuinten ei tämän säännöksen nojalla ole perusteltua puuttua sellaiseen oikeusavun myöntämisen edellytyksiä koskevaan oikeusapulain vakiintuneeseen soveltamiskäytäntöön, jota ei tulkinnanvaraisessa oikeustilassa voida pitää selvästi lainvastaisena, ainakaan, jos uusi tulkinta merkitsisi heikennystä oikeusavun saatavuuden kannalta. Korkein hallinto-oikeus katsoo siten, ettei hallinto-oikeuden olisi mainitsemillaan perusteilla tullut puuttua oikeusaputoimiston tekemään päätökseen ja määrätä B:lle myönnettyä oikeusapua ja avustajamääräystä lakkaamaan. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden välipäätös on kumottava. Kanta-Hämeen oikeusaputoimiston päätös 24.7.2017 jää näin ollen voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Outi Suviranta, Taina Pyysaari, Maarit Lindroos ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Riitta Kreula.