11.2.2015

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 7.7.2014 nro 14/5199/2

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Suomen maistraatti / Oulun yksikkö on päätöksellään 10.7.2013 hylännyt A:n ja B:n pyynnön hyväksyä henkilötodistelun perusteella heidän esteettömyytensä avioliiton solmimiseen.

Perustelut

Avioliittoasetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan, jos kihlakumppania koskevia avioliiton esteiden tutkinnassa tarpeellisia tietoja ei ole saatavissa väestötietojärjestelmästä, kihlakumppanin on annettava avioliiton esteiden tutkijalle vieraan valtion asianomaisen viranomaisen todistus aiotun avioliiton esteiden tutkintaa varten. Väestötietojärjestelmän mukaan molempien kihlakumppaneiden kohdalla siviilisääty ei ole tiedossa.

Hakijat eivät ole pystyneet esittämään luotettavaa asiakirjanäyttöä heidän siviilisäädystään.

Valtionvarainministeriön 19.5.2008 maistraatille antaman menettelytapasuosituksen mukaan maistraatti voi hyväksyä kahden täysi-ikäisen henkilön, jotka tuntevat kihlakumppanin, antaman kirjallisen vakuutuksen riittäväksi selvitykseksi henkilön siviilisäädystä. Suosituksen mukaan vakuutuksen antajien tulee olla väestötietojärjestelmään rekisteröityjä henkilöitä, ja heidän on esitettävä henkilöllisyytensä toteamiseksi passi, muukalaispassi tai pakolaisen asiakirja.

Molemmat kihlakumppanit ja heidän henkilötodistajansa ovat julkisen notaarin edessä antaneet vakuutuksen siviilisäädystään (oikeastaan hakijoiden siviilisäädystä).

A:n henkilötodistajat C ja D tiesivät vain sulhasen itsensä kertomana, että hän olisi siviilisäädyltään leski. Mitään muuta kautta heillä ei ollut tietoa asiasta. Maistraatti katsoo, että tämä ei ole riittävä selvitys sulhasen siviilisäädystä.

B:n henkilötodistajat E ja F tiesivät sekä morsiamen itsensä kertomana, että myös muuta kautta morsiamen siviilisäädyn olevan eronnut. Tarkemmin, milloin ero olisi tapahtunut, he eivät osanneet kertoa. Todistajat olivat tuolloin vielä Somaliassa. Todistajat olivat tunteneet myös entisen miehen.

Ero oli tapahtunut jo Somaliassa ollessa ja heidän maan tavan mukaan ilmoittamalla vain imaamille, näin siis morsiamen kertomana.

Maistraatti katsoo, että tämä vaatisi vielä lisäselvitystä siitä, miten eron laillisuus voitaisiin varmistaa.

Avioliittolain 111 §:n 2 momentin mukaan todistusta avioliiton esteiden tutkimisesta ei saa antaa, jos avioliiton esiteiden tutkimiseksi tarvittavat tiedot eivät näy väestötietojärjestelmästä eikä todistusta pyytävä esitä niistä muuta luotettavaa selvitystä.

Pohjois-Suomen maistraatti ei ole saanut laillisuusvaatimukset täyttävää selvitystä hakijoiden siviilisäädystä avioliiton esteiden tutkintaa varten.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A ja B ovat hakeneet valittamalla muutosta maistraatin päätökseen. Muutoksenhakijat ovat vaatineet, että hallinto-oikeus kumoaa maistraatin päätöksen ja asia palautetaan maistraatille uudelleen käsiteltäväksi. Muutoksenhakijat ovat lisäksi vaatineet, että hallinto-oikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn Kajaanissa käräjäoikeuden tiloissa, mikäli asiaa ei voida ratkaista kirjallisen aineiston perusteella.

A on vihitty Somaliassa avioliittoon G:n kanssa. Muutoksenhakijan vaimo jäi Somaliaan muutoksenhakijan paetessa sieltä.

Muutoksenhakija sai huhtikuussa 2010 äidiltään puhelimitse ilmoituksen, että muutoksenhakijan puoliso oli kuollut. Muutoksenhakijan todistajaksi nimeämä D oli muutoksenhakijan seurassa, kun muutoksenhakija sai edellä tarkoitetun viestin.

Turvapaikkapuhuttelussa 26.4.2010 muutoksenhakija on tältä osin kertonut seuraavasti: "Vaimoni G on kuollut. Äitini kertoi vähän aikaa sitten, että hän on kuollut."

Muutoksenhakija ei voi asiakirjakirjanäytöllä todistaa edes sitä, että hän on ollut naimisissa, koska hän ei ole saanut avioliitosta aikanaan kirjallista todistusta, eikä Somaliassa tiettävästi edes ole sellaista väestökirjanpitoa, jolla henkilön siviilisääty voitaisiin varmentaa. Somalian nykyinen sekasortoinen tilanne estää viimeistään asiakirjanäytön saamisen. Muutoksenhakijalla ei ole vastaavasti mahdollisuutta esittää asiakirjanäyttöä myöskään vaimonsa kuolemasta.

Suomessa ei ole ketään, joka olisi tuntenut muutoksenhakijan hänen asuessaan Somaliassa. Suoranaista henkilötodistelua muutoksenhakijan avioliitosta tai päättymisestä ei siten ole saatavissa.

Henkilönäytöksi muutoksenhakijan siviilisäädystä jää muutoksenhakijan oma kertomus saamastaan puhelinviestistä sekä todistaja D:n kertomus siitä, mitä muutoksenhakija oli hänelle kertonut välittömästi puhelun saatuaan sekä viestin muutoksenhakijalle aiheuttamasta tunnereaktiosta.

B erosi aviomiehestään Somaliassa vuonna 2008. Ero tapahtui islamilaisen lain mukaan eli siten, että aviomies ilmoitti haluavansa erota imaamin ja kahden todistajan läsnä ollessa.

Edellä esitettyjen seikkojen vuoksi myöskään B ei voi asiakirjanäytöllä todistaa sitä, että hän on ollut naimisissa eikä sitä, että hän on eronnut.

Suomessa on kuitenkin eräitä henkilöitä, jotka ovat jo Somaliassa tunteneet muutoksenhakijan ja tämän entisen aviomiehen. Tällainen henkilö on esimerkiksi todistajaksi nimetty F. Kukaan näistä henkilöistä ei kuitenkaan ole ollut paikalla silloin, kun ero tapahtui. Todistaja F:lle muutoksenhakija on kertonut avioerostaan jo Somaliassa.

YK:n ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen 10 artiklan mukaan täysi-ikäisillä miehillä ja naisilla on oikeus solmia avioliitto ja perustaa perhe ilman minkäänlaista muun ohella kansalaisuudesta johtuvia rajoituksia.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 12 artiklan mukaan avioliittoiässä olevilla miehillä ja naisilla on oikeus mennä avioliittoon tämän oikeuden käyttöä säätelevien kansallisten lakien mukaisesti.

Perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan muun ohella alkuperän tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Muutoksenhakijoiden kansalaisuusmaasta Somaliasta ei ole mahdollista saada luotettavaa kirjallista todistusta eikä myöskään henkilötodistelua muutoksenhakijoiden siviilisäädystä. Sen vuoksi muutoksenhakijoilta ei voida edellyttää täyttä näyttöä siviilisäädystä ilman, että loukataan heille kuuluvaa perus- ja ihmisoikeutta solmia avioliitto.

Näyttökynnys onkin asetettava sille tasolle, että näytön esittäminen on käytännössä mahdollista. Oikeuskirjallisuudessa esitetyn kannan mukaisesti asetettavat rajoitukset eivät saa tehdä itse oikeutta sisällyksettömäksi. Riittäväksi näytöksi on hyväksyttävä sellainen todennäköisyysnäyttö, jota ei ole sinänsä syytä epäillä.

Avioliittolakia aikanaan säädettäessä ei ole osattu varautua nyt kysymyksessä olevan kaltaisiin tilanteisiin. Vastaavat tilanteet tulevat kuitenkin lisääntymään. Avioliiton estesäännösten liian tiukalla tulkinnalla pakotetaan muutoksenhakijat ja heidän kaltaisensa henkilöt asumaan avoliitossa, vaikka lainsäätäjä on lähtökohtaisesti pyrkinyt suosimaan avioliittoinstituuttia.

Paitsi, että tämä tilanne loukkaa muutoksenhakijoiden oikeutta, ei sitä voida pitää yhteiskunnankaan kannalta järkevänä. Muutoksenhakijoiden kannalta asia on erityisen merkityksellinen myös sen vuoksi, että heillä on jo kolme yhteistä lasta.

Suullinen käsittely tulisi järjestää Kajaanissa käräjäoikeuden tiloissa, koska muutoksenhakijoilla kolmen pienen lapsen vanhempina olisi sinne huomattavasti helpompi saapua. Kajaani on heidän kotikaupunkinsa. Todistajina suullisessa käsittelyssä tulisi kuulla edellä tarkoitettua kahta henkilöä. Muutoksenhakijoita itseään tulisi kuulla todistelutarkoituksessa.

Pohjois-Suomen maistraatti on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä.

Maistraatti on viitannut antamaansa päätökseen sekä lausunut muutoin muun ohella seuraavaa:

Muutoksenhakijat eivät ole pystyneet antamaan luotettavaa asiakirjanäyttöä siviilisäädystään. Myöskään henkilötodistellulla ei ole saavutettu tarvittavaa varmuutta asiasta.

Muutoksenhakijat ovat julkiselle notaarille antaneet vakuutuksen siviilisäädystään. Heidän henkilötodistajansa eivät kuitenkaan ole voineet varmuudella tietää muutoksenhakijoiden siviilisäätyä ja ovat tästä saaneet pääosin tiedot vain muutoksenhakijoilta itseltään.

Muutoksenhakijoille on varattu tilaisuus antaa vastaselitys maistraatin lausunnosta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n ja B:n suullisen käsittelyn järjestämistä koskevan vaatimuksen sekä hylännyt heidän valituksensa Pohjois-Suomen maistraatin päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Hallinto-oikeus katsoo, että muutoksenhakijoiden tai heidän nimeämiensä todistajien henkilökohtaisella kuulemisella ei ole saatavissa sellaista selvitystä, joka ei jo ilmenisi asiakirjoista tai joka olisi asian ratkaisemisen kannalta välttämätöntä. Näin ollen suullisen käsittelyn järjestämistä on pidettävä ilmeisen tarpeettomana.

Asiaratkaisu

Avioliittolain 10 §:n mukaan maistraatin tehtävänä on tutkia, että avioliitolle ei ole laissa säädettyä estettä (avioliiton esteiden tutkinta). Saman lain 12 §:n 2 momentin mukaan kihlakumppanin on kirjallisesti ilmoitettava, onko hän aikaisemmin solminut avioliiton tai rekisteröidyn parisuhteen. Jos avioliiton esteiden tutkijan käytettävissä olevista tiedoista ei ilmene, että aikaisempi avioliitto tai rekisteröity parisuhde on purkautunut, kihlakumppanin on avioliiton esteiden tutkijalle annettava siitä todistus tai muu erityinen selvitys.

Avioliittoasetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan, jollei kihlakumppania koskevia avioliiton esteiden tutkinnassa tarpeellisia tietoja ole saatavissa väestötietojärjestelmästä, kihlakumppanin on annettava avioliiton esteiden tutkijalle vieraan valtion asianomaisen viranomaisen todistus aiotun avioliiton esteiden tutkintaa varten. Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos kihlakumppani osoittaa, ettei 1 momentissa tarkoitettua selvitystä ole saatavissa, avioliiton esteiden tutkija voi toisen kihlakumppanin siihen suostuessa tutkia avioliiton esteet muun luotettavaksi katsottavan kirjallisen selvityksen perusteella.

Asiakirjoissa olevista siviilisäätyä koskevista kirjallisista vakuutuksista käy ilmi, että vakuutuksenantajat ovat tienneet pelkästään A:n itsensä kertomaan perustuen, että hän on siviilisäädyltään leski. Maistraatti on voinut katsoa, että vakuutuksenantajien vakuutuksia, jotka ovat perustuneet pelkästään sulhaselta saatuihin tietoihin, ei ole pidettävä avioliittoasetuksen 2 §:n 2 momentissa tarkoitettuna luotettavana kirjallisena selvityksenä.

B:n siviilisäätyä koskevien vakuutusten mukaan vakuutuksenantajat ovat kertoneet kuulleensa B:n avioerosta muiltakin henkilöiltä kuin häneltä itseltään. Maistraatti on voinut katsoa, että annettuja vakuutuksia ei ole pidettävä viimeksi mainitun lainkohdan mukaisena luotettavana kirjallisena selvityksenä siitä, että B on siviilisäädyltään eronnut.

Väestötietojärjestelmään merkittyjä tietoja pidetään yleisesti julkisesti luotettavina, mikä edellyttää järjestelmään talletettavilta tiedoilta korkeaa luotettavuuden tasoa. Maistraatin päätöksen mukaisen tulkinnan, jonka mukaan riittävää selvitystä avioliiton esteiden tutkimiseksi ei ole esitetty, ei voida katsoa loukkaavan muutoksenhakijoiden perus- ja ihmisoikeuksia.

Edellä todettu huomioon ottaen maistraatin päätöksen muuttamiseen ei ole aihetta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Merja Velakoski-Kovalainen ja Jari Kostilainen. Esitteijä Jani Taskila.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja maistraatin päätökset kumotaan ja että heidän hakemuksensa palautetaan maistraatille esteettömyystodistuksen antamiseksi. Lisäksi on vaadittu suullista käsittelyä.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa lausutun.

Mikäli korkein hallinto-oikeus ei katso voivansa jo pelkästään kirjallisen aineiston perusteella hyväksyä valitusta, muutoksenhakijat pyytävät, että asiassa järjestetään suullinen käsittely, jossa kuullaan muutoksenhakijoita todistelutarkoituksessa sekä todistajina ainakin D:tä ja F:ää.

D:n kuulemisen todistusteema on, mitä A on kertonut hänelle välittömästi sen jälkeen, kun oli saanut puhelimitse tiedon puolisonsa kuolemasta ja tästä aiheutuneesta tunnereaktiosta. F:n kuulemisen todistusteema on, mitä hän on saanut jo Somaliassa tietoonsa B:n avioerosta.

Pohjois-Suomen maistraatti on antanut lausunnon. Maistraatti on vaatinut, että valitus hylätään.

Muutoksenhakijat eivät ole pystyneet esittämään luotettavaa asiakirjanäyttöä siviilisäädystään. Myöskään henkilötodistelulla ei ole saavutettu tarvittavaa varmuutta asiasta.

Valtiovarainministeriön 19.5.2008 maistraateille antaman menettelytapasuosituksen mukaan maistraatti voi hyväksyä kahden täysi-ikäisen henkilön, jotka tuntevat kihlakumppanin, antamaan kirjallisen vakuutuksen riittäväksi selvitykseksi henkilön siviilisäädystä. Suosituksen mukaan vakuutuksen antajien tulee olla väestötietojärjestelmään rekisteröityjä henkilöitä, ja heidän on esitettävä henkilöllisyytensä toteamiseksi passi, muukalaispassi tai pakolaisen matkustusasiakirja.

Muutoksenhakijat ovat julkiselle notaarille antaneet vakuutuksen siviilisäädystään. Heidän henkilötodistajansa eivät kuitenkaan ole voineet varmuudella tietää muutoksenhakijoiden siviilisäätyä. Todistajat ovat saaneet tiedon muutoksenhakijoiden siviilisäädystä pääosin heiltä itseltään.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Perustelut

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 12 artiklan mukaan avioliittoiässä olevilla miehillä ja naisilla on oikeus mennä avioliittoon ja perustaa perhe tämän oikeuden käyttöä sääntelevien kansallisten lakien mukaisesti.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan artiklan loppuosan viittaus kansalliseen oikeuteen merkitsee rajausta, jonka nojalla valtiolla on verraten laaja harkintavalta muun ohella erilaisten avioesteiden ja avioliiton solmimista koskevien menettelymuotojen sääntelyssä. Tällä tavoin asetettavat rajoitukset eivät kuitenkaan saa tehdä itse oikeutta sisällyksettömäksi (esimerkiksi O´Donoghue ym. v. Yhdistynyt kuningaskunta , tuomio 14.12.2010, tuomion 82 kohta ja siinä mainittu ihmisoikeustuomioistuimen aikaisempi oikeuskäytäntö).

Avioliittolain 111 §:n 2 momentin mukaan todistusta avioliiton esteiden tutkimisesta ei saa antaa, jos avioliiton esteiden tutkimiseksi tarvittavat tiedot eivät näy väestötietojärjestelmästä eikä todistusta pyytävä esitä niistä muuta luotettavaa selvitystä.

Avioliittoasetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan, jos kihlakumppania koskevia avioliiton esteiden tutkinnassa tarpeellisia tietoja ei ole saatavissa väestötietojärjestelmästä, kihlakumppanin on annettava avioliiton esteiden tutkijalle vieraan valtion asianomaisen viranomaisen todistus aiotun avioliiton esteiden tutkintaa varten. Mainitun asetuksen 2 §:n 2 momentin mukaan, jos kihlakumppani osoittaa, ettei 1 momentissa tarkoitettua selvitystä ole saatavissa, avioliiton esteiden tutkija voi toisen kihlakumppanin siihen suostuessa tutkia avioliiton esteet muun luotettavaksi katsottavan kirjallisen selvityksen perusteella.

Ratkaistavana olevassa asiassa kummankaan kihlakumppanin siviilisäädystä ei ole saatavissa tietoa väestötietojärjestelmästä. Kummankaan kihlakumppanin ei myöskään ole mahdollista hankkia kansalaisuusvaltionsa viranomaisilta todistusta siviilisäädystään. Näin ollen asiassa on ratkaisevassa asemassa se, millä todistuskeinoilla muutoksenhakijat voivat esittää selvitystä siviilisäädystään ja mitä selvitystä pidetään luotettavana.

Avioliiton esteiden tutkinnasta vastaava viranomainen ei ole pitänyt muutoksenhakijoiden ja heidän henkilötodistajiensa julkiselle notaarille antamaa vakuutusta kihlakumppaneiden siviilisäädystä luotettavana asiakirjanäyttönä kihlakumppaneiden siviilisäädystä. Hallinto-oikeus on puolestaan hylännyt muutoksenhakijoiden ja heidän nimeämiensä todistajien kuulemisen suullisessa käsittelyssä katsoen, että näin ei ole saatavissa sellaista selvitystä, joka ei ilmenisi jo asiakirjoista tai joka olisi asian ratkaisemisen kannalta välttämätöntä.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Pykälän 3 momentin mukaan, jos asianosainen pyytää suullisen käsittelyn toimittamista, hänen on ilmoitettava minkä vuoksi sen toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.

Muutoksenhakijat ovat hallinto-oikeudessa pyytäneet suullisen käsittelyn toimittamista, mikäli oikeus ei katso voivansa pelkästään kirjallisen aineiston perusteella hyväksyä valitusta. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta on uudistettu korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Suullisessa käsittelyssä on ilmoitettu kuultavaksi muutoksenhakijoita itseään todistelutarkoituksessa, minkä lisäksi kuultaisiin todistajina ainakin D:tä sekä F:ää.

Julkiselle notaarille annetun vakuutuksen mukaan D on ollut läsnä, kun muutoksenhakija A sai äidiltään puhelimitse tiedon vaimonsa kuolemasta. Muutoksenhakija on kertonut vaimonsa kuolemasta myös tämän jälkeen turvapaikkapuhuttelussa Suomen viranomaisille.

F on ilmoitettu kuultavaksi todistajana muutoksenhakija B:n avioerosta teemalla, mitä todistaja on saanut tietää tästä erosta jo Somaliassa. Julkiselle notaarille annetun vakuutuksen mukaan todistaja on tuntenut muutoksenhakijan ja tämän entisen miehen jo Somaliassa. Vakuutuksen mukaan todistaja on ollut mukana häätilaisuudessa Somaliassa, mutta hän ei tiedä tarkemmin eron syystä.

Kun muutoksenhakijoilla ei ole mahdollisuutta esittää avioliittoasetuksen 2 §:n 1 momentissa tarkoitettua kansalaisuusvaltionsa viranomaisten antamaa todistusta avoliiton esteiden tutkintaa varten eikä heidän toimittamaansa kirjallista selvitystä myöskään ole pidetty luotettavana, heidän mahdollisuutensa solmia keskenään avioliitto jää riippumaan olennaisesti siitä seikasta, järjestetäänkö avioliiton esteiden tutkintaa koskevassa asiassa suullinen käsittely. Kun asiassa on keskeisesti kysymys esitetyn selvityksen luotettavuudesta, hallinto-oikeuden ei tässä tilanteessa olisi tullut hylätä vaatimusta suullisen käsittelyn toimittamisesta.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava sekä asia palautettava hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Eija Siitari ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Elisabeth Vuorenhela.