12.8.2015

Päätös, josta valitetaan

Rovaniemen hallinto-oikeus 13.2.2014 nro 14/0048/1

Asian aikaisempi käsittely

Muonion kunnanhallitus on 8.10.2012 (§ 299) päättänyt esittää kunnanvaltuustolle, että se ei hyväksy Mielmukkavaaran asemakaavaehdotusta ja tuulivoimapuiston rakentamista. Kunnanhallitus on hyväksynyt Muonion kunnanjohtajan ehdotuksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Mielmukkavaaran asemakaavaehdotus sijoittuu maisemallisesti herkälle alueelle, jossa sijaitsee valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita ja kulttuuriympäristöjä. Muun muassa kunnassa toimivien yritysten näkemyksen mukaan tuulipuiston rakentamisesta aiheutuu merkittäviä maisemahaittoja, jotka heijastuvat kestämättömällä tavalla luontomatkailuyritysten toimintaedellytyksiin kunnassa. Matkailualan yritysten toimintaedellykset ovat ratkaisevan tärkeitä muun muassa kunnan työllisyyden, verotulojen ja elinvoiman kannalta. Myös alueen asukasyhdistykset kokevat tuulipuiston maisemahaitat suuriksi esimerkiksi asumisviihtyvyyden kannalta.

Tuulivoimarakentaminen ei ole riittävän hyvin yhteen sovitettavissa alueen muun käytön kanssa, eikä kaavaehdotus vaali riittävällä tavalla alueella ja sen ympäristössä esiintyviä maisema- ja luontoarvoja.

Muonion kunnanvaltuusto on 8.10.2012 (§ 47) hyväksynyt kunnanhallituksen ehdotuksen ja hylännyt Mielmukkavaaran asemakaavaehdotuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Rovaniemen hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt wpd Finland Oy:n valituksen Muonion kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

(---)

Päätöksen valituskelpoisuus ja valittajan valitusoikeus

Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan, asemakaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ( asianosainen ) sekä kunnan jäsen.

Kunnanhallitus on saattanut Mielmukkavaaran asemakaavan hyväksymistä koskevan päätöksen valtuuston ratkaistavaksi. Vaikka valtuusto on jättänyt kaavaehdotuksen hyväksymättä, kysymyksessä on maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentissa tarkoitettu kaavan hyväksymistä koskeva ratkaisu, josta voidaan valittaa hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään. Valtuuston päätös on siten valituskelpoinen.

Kunta on tehnyt sopimuksen asemakaavoituksen käynnistämisestä yhtiön ja Metsähallituksen kanssa 16.6.2009. Hanke on sittemmin siirtynyt kokonaan yhtiön ja kunnan väliseksi. Asemakaavoitus on ehdoton edellytys yhtiön suunnitteleman tuulipuistohankeen toteuttamiselle. Yhtiö on kaavoituksen käynnistämistä koskevan sopimuksen perusteella toteuttanut ympäristövaikutusten arviointimenettelyn ja laadituttanut asemakaavaehdotuksen yhdessä kunnan kanssa, mistä on aiheutunut yhtiölle huomattavia kustannuksia. Näissä oloissa hallinto-oikeus on katsonut, että yhtiö on kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Yhtiöllä on siten asiassa valitusoikeus.

Päätöksen valmistelu

Yhtiö on todennut, että Mielmukkavaaran alueella ei sijaitse valtakunnallisesti tai maakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita tai kulttuuriympäristöjä, kuten valituksenalaisen päätöksen perusteluissa todetaan. Päätös perustuu siten virheelliseen tai puutteelliseen valmisteluun.

Kunnanhallitus on 8.10.2012 (§ 299) käsitellyt Mielmukkavaaran asemakaavan hyväksymistä koskevaa asiaa. Kokouksessa on jaettu kunnanhallituksen jäsenille kunnanjohtajan perustelumuistio (liite 46), jossa on todettu Mielmukkavaaran tuulipuistohankkeen sekä kulttuuri- ja luonnonperinnön osalta muun muassa seuraavaa:

Muoniossa maakunnallisesti arvokkaita kulttuuriympäristöjä ja maisema-alueita ovat kirkonkylän vanha osa ja jokilaakso, Ylimuonion kylä ja Pakasaivo ja valtakunnallisesti arvokkaita kulttuuriympäristöjä Keimiöniemen kalakentät ja Ylimuonio. Valtakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita ovat Pallastunturit, Kajanki ja Torassieppi. Pallastunturit ovat yksi Lapin alueen kolmesta kansallismaisemasta.

Valtuusto on hylännyt asemakaavaehdotuksen kunnanhallituksen esittämin perusteluin, joissa on todettu muun muassa, että asemakaavaehdotus sijoittuu maisemallisesti herkälle alueelle, jossa sijaitsee valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaita maisema-alueita ja kulttuuriympäristöjä. Perusteluissa ei ole lausuttu, että asemakaavaehdotuksen alueella olisi edellä mainittuja arvokkaita alueita. Kun otetaan huomioon kunnanhallituksen päätöksen perusteena olevassa perustelumuistiossa lausuttu, kunnanhallitus on tarkoittanut maisemallisesti herkällä alueella perustelumuistiossa mainittuja alueita eikä pelkästään Mielmukkavaaran aluetta. Asian valmistelussa ei siten ole tapahtunut virhettä valittajan mainitsemalla perusteella.

Päätöksen lainmukaisuus muutoin

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentin (132/1999) mukaan kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta sekä rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan. Kunnalla tulee olla käytettävissään tehtäviin riittävät voimavarat ja asiantuntemus.

Lain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Lain 25 §:n 3 momentin mukaan maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Aluevarauksia osoitetaan vain siltä osin ja sillä tarkkuudella kuin alueiden käyttöä koskevien valtakunnallisten tai maakunnallisten tavoitteiden kannalta taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen.

Lain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Lain 50 §:n mukaan alueiden käytön yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten laaditaan asemakaava, jonka tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla.

Lain 51 §:n (1441/2006) mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys, erityisesti asuntotuotannon tarve, taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää.

Lain 177 §:n 1 momentin mukaan, jollei kunta huolehdi rakennusjärjestyksen, tarpeellisten yleiskaavojen tai asemakaavojen laatimisesta taikka pitämisestä ajan tasalla ja on ilmeistä, että se vaikeuttaa laissa alueiden käytön suunnittelulle tai rakentamisen ohjaukselle asetettujen tavoitteiden toteuttamista, asianomainen ministeriö voi asettaa määräajan, jonka kuluessa sitä koskeva päätös on tehtävä.

Pykälän 2 momentin mukaan ennen 1 momentissa tarkoitetun määräyksen antamista on neuvoteltava kunnan kanssa. Kunnalta on myös pyydettävä asiassa lausunto.

Lain 178 §:n 1 momentin mukaan, jos edellytysten luominen tietylle alueen käytölle on valtakunnallisen alueidenkäyttötavoitteen toteuttamiseksi yleisen edun kannalta erittäin tärkeää eikä maakuntakaavassa taikka yleis- tai asemakaavassa ole osoitettu tarpeellista ratkaisua, asianomainen ministeriö voi antaa maakunnan liitolle tai kunnalle tähän liittyviä alueen suunnittelutehtävän hoitamista koskevia määräyksiä.

Pykälän 2 momentin mukaan ennen 1 momentissa tarkoitetun määräyksen antamista on neuvoteltava maakunnan liiton, kunnan ja niiden muiden tahojen kanssa, joita asia koskee. Näiltä on myös pyydettävä asiasta lausunto.

Kunnan velvollisuus laatia asemakaavoja ja edistää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumista sekä maakuntakaavan ohjausvaikutus

Yhtiö on katsonut, että velvollisuus edistää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumista, maakuntakaavassa alueelle osoitettu tv-merkintä ja maakuntakaavan ohjausvaikutus sekä yhtiön tuulivoimapuistohanke yhdessä muodostavat tilanteen, jossa kunnalle on syntynyt lain 51 §:ssä säädetty velvollisuus Mielmukkavaaran alueen kaavoittamiseen ja siten myös lain sisältövaatimukset täyttävän kaavan hyväksymiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 3 momentin ja 32 §:n mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa yleis- ja asemakaavaa ja maakuntakaavan aluevarauksilla osoitetaan maakunnan tavoiteltu kehitys. Aluevarauksilla ei ole kuitenkaan sellaista merkitystä, että kunta olisi velvollinen hyväksymään niiden mukaisesti alueelle laaditun kaavan. Kunnan tulee kuitenkin ottaa huomioon ohjausvaikutus siten, että hyväksytyt kaavat täyttävät maakuntakaavan huomioon ottamista koskevat sisältövaatimukset. Myöskin maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukainen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamista koskeva velvoite tulee otettavaksi samalla tavalla huomioon. Mielmukkavaaran osoittaminen maakuntakaavassa tuulivoimatuotantoalueeksi kaavamerkinnällä tv ei siten ole esteenä puheena olevan kaavan hyväksymättä jättämiselle. Koska maakuntakaavan ohjausvaikutus säilyy siihen saakka, kunnes kunta hyväksyy alueelle yleis- tai asemakaavan tai maakuntakaavaa muutetaan, kaavan jättäminen hyväksymättä ei aiheuta sitä, että kaavajärjestelmä menettäisi merkityksensä.

Mikäli kunta ei huolehdi tarpeellisten kaavojen laatimisesta tai yleisen edun kannalta on erityisen tärkeää edellytysten luominen valtakunnallisen alueidenkäyttötavoitteen toteuttamiseksi, asianomainen ministeriö voi maankäyttö- ja rakennuslain 177 ja 178 §:n nojalla kyseisissä pykälissä säädetyin edellytyksin antaa asiassa alueen suunnittelutehtävän hoitamista koskevia määräyksiä. Kun otetaan huomioon mainituissa pykälissä säädetty, sen seikan ratkaiseminen, onko kunnalla ollut lain 24 §:n 2 momentissa ja 51 §:ssä säädetty huomioon ottaen velvollisuus asemakaavoittaa Mielmukkavaaran alue ja osoittaa alue kaavassa tuulivoimatuotannon tarpeita varten, ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Edellä lausuttu huomioon ottaen syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen nyt kysymyksessä olevilla perusteilla ei siten ole.

Valtuuston harkintavalta

Kuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Maankäyttö- ja rakennuslain 20 §:n 1 momentissa ja 51 §:ssä säädetty huomioon ottaen kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta laatimalla asemakaavoja. Lainsäädännön lisäksi kunnan harkintavaltaa rajoittavat hallintolain 6 §:stä ilmenevät hallinnon yleiset oikeusperiaatteet.

Kaavaehdotuksen asettamisella yleisesti nähtäville on tarkoitus varata niille henkilöille ja yhteisöille, joita asia koskee, mahdollisuus vaikuttaa kaavan sisältöön ja esittää oma mielipiteensä asiassa. Mielmukkavaaran kaavaehdotuksen nähtäville asettaminen ei ole merkinnyt sitä, että kunta olisi sitoutunut hyväksymään kaavaehdotuksessa esitetyn maankäytön tai että kunta olisi kuntaa sitovalla tavalla jo ennakkoon ennen kaavan hyväksymistä päättänyt, että tuulipuistohankkeen vaikutukset eivät ole merkittäviä. Valtuutetuilla on nähtäville asettamisesta riippumatta kuntalain 2 §:n 1 momenttiin perustuvan itsehallinnon nojalla sekä lainsäädännön ja hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden asettaman harkintavallan rajoissa oikeus päättää kaavan hyväksymisestä tai hylkäämisestä. Kun otetaan huomioon se, että kaava tulee hyväksytyksi vasta toimivaltaisen viranomaisen päätöksellä, kunnan eri viranhaltijoiden ja viranomaisten toimiminen kaavoitusmenettelyn aikana kaavan hyväksymiseen tähtäävällä tavalla ei muodosta sellaista perustetta, jonka nojalla valtuuston voitaisiin katsoa rikkoneen päätöksen ennakoitavuutta eli luottamuksensuojaa koskevaa periaatetta.

Asemakaavan sisältövaatimuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä. Lain 32 §:n 1 momentin mukaisesti maakuntakaava on ohjeena laadittaessa asemakaavaa. Lain 51 §:ssä ei kuitenkaan ole yksittäiselle maanomistajalle tai -haltijalle perustettu oikeutta saada aluettaan kaavoitetuksi, vaikka haettu kaavamuutos olisi laadittu maankäyttö- ja rakennuslain säännösten mukaisesti ja kaavaa laadittaessa tehdyt selvitykset osoittaisivat kaavan täyttävän laissa säädetyt sisältövaatimukset sekä edistävän valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttamista. Kunta voi tehdä myös maankäyttö- ja rakennuslain 90 b §:ssä tarkoitettuja sopimuksia kaavoituksen ja kaavojen toteuttamiseksi ( maankäyttösopimus ), mutta noissa sopimuksissa ei kuitenkaan voida etukäteen sitovasti sopia kaavojen sisällöstä.

Maakuntakaavoituksessa tuulipuiston maisemavaikutuksista todetusta huolimatta valtuutetuilla on asemakaavan hyväksymisestä päättäessään oikeus arvioida aiheutuvien maisema- ja muiden haittojen merkittävyyttä kunnan elinkeinoelämän ja muutoinkin yleisemmin kunnan edun kannalta. Valtuuston ei voida perusteluissaan katsoa ottaneen kantaa vain kaavan sisältövaatimusten täyttymiseen, vaan valtuusto on tehnyt kokonaisarvioinnin tilanteesta ottaen huomioon kunnan edun, alueen asukasyhdistyksen kannan asiaan ja matkailuyritysten toimintaedellytykset. Näin ollen pelkästään se, että maakuntakaavan tasoisessa tarkastelussa tai puheena olevaa asemakaavaa koskevissa selvityksissä on katsottu, että laadittavana olevalla kaavalla ei ole merkityksellisiä maisemavaikutuksia, ei osoita, että valtuutetut olisivat käyttäneet harkintavaltaansa väärin. Kun otetaan huomioon, mitä edellä asian valmistelun osalta on lausuttu kunnanhallituksen esityksessä mainituista arvokkaista maisema- ja kulttuurialueista, valtuutettujen päätöksen ei voida katsoa perustuneen tosiasioita vastaamattomiin tai virheellisiin tietoihin.

Valtuusto on kokonaisarvioinnin perusteella edellä mainitut seikat huomioon ottaen katsonut, että tuulivoimarakentaminen ei ole riittävän hyvin yhteen sovitettavissa alueen muun käytön kanssa eikä kaavaehdotus vaali riittävällä tavalla alueella ja sen ympäristössä esiintyviä maisema- ja luonnonarvoja. Edellä lausuttu huomioon ottaen valtuuston ei voida valituksessa esitetyillä perusteilla katsoa ylittäneen asiassa sille kuntalain 2 §:n 1 momentissa säädetyn itsehallinnon perusteella kuuluvaa harkintavaltaa taikka toimineen vastoin valituksessa esitettyjä hallinnon oikeusperiaatteita. Valituksessa ei ole asiassa saatu selvitys huomioon ottaen muutoinkaan esitetty sellaista perustetta, jonka nojalla valituksenalaista päätöstä olisi pidettävä kuntalain 90 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastaisena.

Johtopäätös

Kun otetaan huomioon edellä lausuttu, valituksessa esitetyillä perusteilla asian valmistelussa ei voida katsoa tapahtuneen virhettä eikä valtuuston päätöstä voida pitää lain tai valituksessa mainittujen hallinnon yleisten oikeusperiaatteiden vastaisena. Valtuuston ei siten voida katsoa ylittäneen sille asiassa kuuluvaa harkintavaltaa. Syytä valtuuston päätöksen kumoamiseen ei ole.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirkko Wesslin-Nenonen, Marja-Riitta Tuisku, joka on myös esitellyt asian, ja Aila Kovala.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

wpd Finland Oy on valituksessaan vaatinut, että Rovaniemen hallinto-oikeuden ja Muonion kunnanvaltuuston päätökset kumotaan ja asia palautetaan kunnanvaltuustolle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on uudistanut asiassa hallinto-oikeudessa lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Velvollisuus edistää valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumista koskee myös kuntatason päätöksentekoa. Mielmukkavaaraan suunniteltu tuulipuistohanke toteuttaa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden päämääriä. Kysymyksessä olisi seudullisesti merkittävä uusiutuvien energialähteiden osuutta lisäävä hanke, jolla voitaisiin tuottaa jopa noin neljännes koko Tunturi-Lapin vuotuisesta sähkönkulutuksesta. Mielmukkavaaran tv-merkinnällä on erityinen merkitys valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden näkökulmasta, koska se on yksi merkittävimmistä Tunturi-Lapin maakuntakaavassa osoitetuista tuulivoima-alueista. Myös kaavaehdotuksen hylkääminen voi johtaa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edistämisvelvollisuuden rikkomiseen. Kunnanvaltuuston päätös on ristiriidassa valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin sisältyvien tuulivoimarakentamista koskevien tavoitteiden kanssa.

Mielmukkavaaran osoittaminen tuulivoimatuotantoon Tunturi-Lapin maakuntakaavassa perustuu selvitykseen, jossa on kartoitettu Lapissa parhaiten tuulivoimarakentamiseen soveltuvat alueet. Maakuntakaavan selostuksen mukaan Mielmukkavaaran alue on priorisoitu toteutettavaksi ensimmäisen 10 vuoden aikana maakuntakaavan voimaantulosta. Kunnanvaltuuston päätös käytännössä estää maakuntakaavan tavoitteiden toteutumisen. Mahdollisuus sijoittaa tuulivoimapuisto Mielmukkavaaran alueelle on ratkaistu jo maakuntakaavassa. Maakuntakaavan vahvistamisen yhteydessä on arvioitu, ettei maakunnallisesti merkittävän kokoluokan tuulivoimapuisto Mielmukkavaaran alueella aiheuta sellaisia vaikutuksia, jotka eivät olisi sovitettavissa yhteen muiden maankäyttömuotojen kanssa. Nykyisen maakuntakaavamerkinnän voimassa ollessa alueelle ei myöskään voida osoittaa muuta maankäyttöä. Tunturi-Lapin maakuntakaava ei ole ollut ohjeena, kun maakuntavaltuusto on päättänyt olla hyväksymättä Mielmukkavaaran asemakaavaehdotusta. Kunnanvaltuuston päätös on myös vastoin valtuustolle kuuluvaa velvollisuutta edistää maakuntakaavan toteutumista ja toisaalta olla vaikeuttamatta maakuntakaavan toteuttamista, koska tuulivoimapuiston toteutuminen riippuu alueen yksityiskohtaisesta kaavoituksesta.

Maakuntakaavan tarkoittamaa 15 voimalan suuruista tuulivoimapuistoa ei voida toteuttaa ilman yksityiskohtaista maankäytön suunnittelua. Mielmukkavaaran alueella maankäytön ohjaustarve edellyttää asemakaavan laatimista maakunnallisesti merkittävän tuulivoimahankkeen ja muun maankäytön yhteensovittamiseksi. Maakuntakaavan tv-merkintä ja yhtiön suunnittelema tuulipuistohanke ovat luoneet alueelle sellaisen maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n tarkoittaman ohjaustarpeen, joka edellyttää asemakaavan laatimista. Kun asemakaavaehdotus olisi täyttänyt asemakaavalle asetetut sisältövaatimukset, kunnanvaltuusto ei olisi voinut käyttämillään perusteilla jättää ehdotusta hyväksymättä. Tästä johtuen valtuusto on käyttänyt harkintavaltaansa väärin ja toiminut vastoin kaavahierarkian mukaisesti tarkentuvaan suunnitteluun perustuvaa luottamuksensuojaperiaatetta. Kaavoitustarve voi olla käsillä, vaikka ympäristöministeriö ei siihen reagoisikaan. Näin ollen hallinto-oikeus olisi voinut ottaa kantaa siihen, onko käsillä tilanne, jossa kunnalla olisi ollut velvollisuus kaavoittaa Mielmukkavaaran alue.

Kaavaehdotusta on valmisteltu tiiviissä yhteistyössä Muonion kunnan kanssa. Aivan hankkeen viime vaiheisiin saakka yhtiö on ollut siinä käsityksessä, että tuulivoiman kaavoittaminen Mielmukkavaaran alueelle on myös kunnan tavoitteiden mukaista. Yhtiön käsityksen mukaan kunta ei ole maakuntakaavan laatimisen yhteydessä vastustanut tuulivoimatuotantoalueen osoittamista Mielmukkavaaran alueelle. Kunnan toiminta asiassa on ollut epäjohdonmukaista ja vastoin yhtiölle syntynyttä luottamuksensuojaa. Maakuntakaavan sisältö ja kaavahierarkiaan perustuva maankäytön suunnittelujärjestelmä huomioon ottaen yhtiölle on kunnan toiminnan johdosta syntynyt perusteltu odotus siitä, että tuulivoimatuotannon mahdollistava kaava tullaan jossakin muodossa hyväksymään. Olosuhteet huomioon ottaen kunnanvaltuusto on käyttänyt sille kuuluvaa laajaa harkintavaltaa väärin ja päätös on lainvastainen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 1 momentin mukaan valtuuston ja kuntayhtymän 81 §:n 1 momentissa tarkoitetun toimielimen päätökseen sekä kunnanhallituksen, lautakunnan ja johtokunnan oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Kuntalain 91 §:n mukaan päätöksestä, joka koskee vain valmistelua tai täytäntöönpanoa, ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta.

Kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

2. Valituksen tutkiminen

Selvitys asian käsittelyn vaiheista

Metsähallitus ja wpd Finland Oy ovat 19.12.2008 esittäneet Muonion kunnalle, että kunnanhallitus käynnistää asemakaavan laatimisen Mielmukkavaaraan. Kunnanvaltuusto on 16.3.2009 hyväksynyt asemakaavan laatimisen. Kunnanhallitus on 11.5.2009 hyväksynyt wpd Finland Oy:n valitseman konsultin asemakaavan laatijaksi.

Kunta on 16.6.2009 tehnyt Metsähallituksen ja wpd Finland Oy:n eli hankkeesta vastaavien kanssa sopimuksen asemakaavoituksen käynnistämisestä Mielmukkavaarassa kiinteistöllä Pohjoinen valtionmaa RN:o 10:1 sijaitsevalla alueella. Sopimusalueen omistaa Suomen valtio ja sitä hallinnoi Metsähallitus. Hankkeesta vastaavan tavoitteena on rakentaa sopimusalueelle 10 - 15 tuulivoimalaitosta. Sopimuksen mukaan hankkeesta vastaava maksaa kunnalle asemakaavan valmistelun aiheuttamat kustannukset. Hankkeesta vastaava saa siirtää sopimuksen kaikkine oikeuksineen ja velvoitteineen kolmannelle osapuolelle.

Metsähallitus on 4.10.2010 ilmoittanut kunnalle, että se siirtää edellä kerrotun kaavoitussopimuksen oikeuksineen ja velvollisuuksineen kokonaisuudessaan wpd Finland Oy:lle. Kaavoitussopimus siirretään Metsähallituksen ja wpd Finland Oy:n välillä 4.10.2010 allekirjoitetulla sopimuksella ja wpd Finland Oy ottaa vastatakseen kaavoitussopimuksesta yhdessä kunnan kanssa siten, että sopimuksesta tulee kahdenvälinen Metsähallituksen jäädessä sen ulkopuolelle.

Mielmukkavaaran asemakaavaehdotus on ollut julkisesti nähtävillä 17.2. - 19.3.2012. Kunnanvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt kaavan hyväksymättä.

Oikeudellinen arviointi valituskelpoisuuden ja valitusoikeuden osalta

Muonion kunnanvaltuusto on kunnanhallituksen esityksestä päättänyt hylätä laaditun Mielmukkavaaran asemakaavaehdotuksen. Kysymyksessä ei ole hallinto-oikeuden päätöksessä siteeratussa maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 1 momentissa tarkoitettu asemakaavan hyväksymistä koskeva päätös. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei muutoinkaan ole säädetty muutoksenhausta päätöksestä, jolla kaavaa ei ole hyväksytty.

Muonion kunnanvaltuuston päätöksellä on kuitenkin ratkaistu lopullisesti, ettei laadittua Mielmukkavaaran asemakaavaehdotusta hyväksytä. Kysymyksessä on siten valituskelpoinen valtuuston päätös, johon haetaan muutosta kunnallisvalituksella.

Kunnan ja wpd Finland Oy:n välisen asemakaavoituksen käynnistämistä koskevan sopimuksen perusteella yhtiö on kustannuksellaan laadituttanut alueelle asemakaavaehdotuksen. Valtuuston päätös hylätä yhtiön kaavoitussopimuksen perusteella laatima asemakaavaehdotus vaikuttaa välittömästi wpd Finland Oy:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun ja yhtiöllä on oikeus valittaa valtuuston päätöksestä.

3. Muonion kunnanvaltuuston päätöksen lainmukaisuus

Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tuulivoiman hyödyntämistä koskevat tavoitteet, maakuntakaavassa kysymyksessä olevalle alueelle osoitettu tuulivoimaloiden alue (tv) tai maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n asemakaavan laatimistarvetta koskevat säännökset eivät ole velvoittaneet Muonion kunnanvaltuustoa hyväksymään Mielmukkavaaran alueelle tietynsisältöistä asemakaavaa. Myöskään edellisessä kohdassa kerrotulla kunnan ja wpd Finland Oy:n välisellä asemakaavoituksen käynnistämistä koskevalla sopimuksella ei ole ollut tällaista vaikutusta valtuuston päätöksentekoon. Muonion kunnanvaltuusto ei siten ole käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa väärin eikä valtuuston päätös ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä tai ole muutoinkaan lainvastainen.

4. Lopputulos

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä hallinto-oikeuden päätöksen kohdassa "Päätöksen valmistelu" ilmenevät perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.