3.7.2015

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 18.10.2013 nro 13/0613/2

Asian aikaisempi käsittely

Peruspalvelukuntayhtymän peruspalvelulautakunnan yksilöjaoston alainen viranhaltija on päätöksellään 21.1.2013 myöntänyt A:lle vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 8 ja 8 c §:n sekä 8 d §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla henkilökohtaista apua yritystoimintaan työaikalain mukaisesti 8 tuntia päivässä ja 40 tuntia viikossa. A:n hakemus on hylätty siltä osin kun korvausta on haettu avustajan päivärahoihin tai matkojen aikana aiheutuviin ateriakuluihin, avustajan matka- ja majoituskuluihin sekä avustajan ylityökorvauksiin.

Peruspalvelukuntayhtymän peruspalvelulautakunnan yksilöjaosto on päätöksellään 9.4.2013 (§ 15) pysyttänyt viranhaltijan päätöksen osin voimassa. Avustajan ateriakorvauksista sekä epätyypillisestä työajasta aiheutuvat kustannukset kuitenkin korvataan työvuorolistan mukaisesti.

Yksilöjaoston mukaan A:lla ei ole tarvetta teettää avustajalla ylityökorvauksilla kompensoitavaa ylityötä, kun otetaan huomioon, mitä A on hakemuksessaan esittänyt avustajan tarpeesta eri kuukausina ja henkilökohtaisia avustajia koskevan työehtosopimuksen määräykset mahdollisuudesta sopia työajasta kahdeksan viikon tasoitusjaksolla.

Yksilöjaoston mukaan avustajalle ei synny matkakustannuksia, koska A matkustaa yhdessä avustajan kanssa markkinointimatkoilla. Myöskään majoittumistarvetta ei yksilöjaoston mukaan synny. Jos yritystoiminnan kannalta on tarkoituksenmukaista yöpyä ulkopaikkakunnalla, on tämä yksilöjaoston mukaan korvattava yritystoiminnan kustannuksista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen yksilöjaoston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Mainitun lain 8 c §:n mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan tässä laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella: 1) päivittäisissä toimissa; 2) työssä ja opiskelussa; 3) harrastuksissa; 4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai 5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä. Pykälän 4 momentin mukaan henkilökohtaista apua on järjestettävä päivittäisiä toimia, työtä ja opiskelua varten siinä laajuudessa kuin vaikeavammainen henkilö sitä välttämättä tarvitsee.

Mainitun lain 8 d §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan kunta voi järjestää henkilökohtaista apua korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan vuonna 1983 syntynyt A on 100 prosentin näkövammainen. A:n vaikeavammaisuus on riidatonta.

A:n vaatimien henkilökohtaisen avustajan matkakulujen korvaamisen osalta on todettava, ettei ylimääräisiä matkakustannuksia aiheudu matkustettaessa henkilökohtaisen avustajan tai saattajan kanssa autolla, taksilla tai junalla. Hallinto-oikeus katsoo, ettei matkustamista lentokoneella tai linja-autolla tämän vuoksi voida pitää A:n työn kannalta välttämättömänä eikä kunta ole velvollinen korvaamaan tästä avustajalle aiheutuvia kuluja. Avustajan majoituksesta aiheutuvien kulujen korvaamista vammaispalvelulain nojalla ei ole pidettävä kohtuullisena.

Huomioon ottaen, että peruspalvelulautakunnan yksilöjaosto on päätöksellään myöntänyt A:lle korvattavaksi avustajan ateriakustan­nuksista sekä epätyypillisestä työajasta aiheutuvat kustannukset työvuorolistan mukaisesti ja ottaen huomioon henkilökohtaisia avustajia koskevan valtakunnallisen työehtosopimuksen määräykset, kunta ei ole velvollinen korvaamaan vammaispalvelulain perusteella ylitöistä aiheutuvia kustannuksia. Edellä esitetyillä perusteilla peruspalvelulautakunnan yksilöjaoston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Fränti, Heikki Huhta ja Pirjo Kurki, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yksilöjaoston päätöstä muutetaan siten, että hänelle korvataan henkilökohtaisen avustajan matka- ja majoituskuluja sekä avustajan ylitöistä aiheutuvia kuluja.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

A on täysin sokea ja tarvitsee matkoilla runsaasti henkilökohtaisen avustajan apua. A toimii käsityötuotteiden valmistajana ja myyjänä omassa yrityksessään. Hän tarvitsee avustajaa toimimaan silminä näköä vaativissa tehtävissä tuotteiden valmistuksessa ja myynnissä. A myy harjoja markkinoilla ja kaupoissa eri puolilla Suomea. Avustaja avustaa matkassa myyntipaikalle, myyntikojun pystyttämisessä, tuotteiden esille laittamisessa ja kaiken purkamisessa.

A tarvitsee sokeana apua myös vieraissa paikoissa liikkumiseen ja ruokailuun. Hän tarvitsee apua myyntitapahtumissa koko päivän. A:n avuntarpeessa ei ole kysymys normaaliin yritystoimintaan liittyvistä tehtävistä.

Paikallisliikenteessä ja pidemmillä linja-automatkoilla sekä lennoilla avustaja joutuu maksamaan matkastaan. Finnairin kotimaan lennoilla näkövammaisen saattaja saa matkustaa seniorihintaisella lipulla. Avustaja matkustaa maksutta A:n kanssa vain henkilöautossa, taksissa ja junassa.

Hallinto-oikeuden päätös rajoittaa A:n oikeutta käyttää henkilökohtaista apua. Linja-autojen reittiverkosto on huomattavasti laajempi kuin junaliikenteen reittiverkosto. Vaikeavammaisten kuljetuspalvelu on rajattu matkojen määrän ja alueen mukaan. Yrittäjänä A joutuu matkustamaan myyntitapahtumiin. A:n on voitava matkustaa avustajan kanssa hänen työnsä asettaman tarpeen mukaan. Normaalisti A matkustaa henkilöautolla markkinoille ja muihin myyntitilaisuuksiin, mutta hänelle täytyy tarvittaessa korvata myös muiden kulkuneuvojen käytöstä aiheutuneet kustannukset avustajan osalta.

Avustajan tarve vaihtelee eri kuukausina. Useita päiviä kestävillä myyntimatkoilla voi syntyä majoituskuluja, jos A ei voi yöpyä tuttavien luona avustajan kanssa.

Koska A:n työ edellyttää välillä matkustamista, ja päivät voivat samana päivänä tapahtuvan matkustamisen ja myyntitilaisuuden vuoksi olla pitkiä, olisi myös ylitöistä syntyvät kustannukset hyväksyttävä avustajasta aiheutuvina kuluina. Työpäivän pituutta lisää myyntituotteiden esille laittaminen ja niiden pakkaus markkinoiden päätyttyä.

Hallituksen esityksen (HE 166/2008 vp) mukaisesti korvattavaksi tulisi myös muun muassa työaikalain mukaiset korvaukset pyhä- ja ylitöistä. Lakisääteisten maksujen ja kustannusten lisäksi korvattaviksi tulisivat myös muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut. Välttämättömiksi kuluiksi voidaan katsoa myös avustajan matkakulut tilanteissa, joissa avustaminen edellyttää matkustamista työnantajan mukana esimerkiksi vaikeavammaisen henkilön työn tai harrastuksen yhteydessä.

Peruspalvelulautakunnan yksilöjaosto on antanut selityksen, jossa se on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa selitykseen ja vaatinut valituksen hylkäämistä. Vaatimuksia ei voida pitää vammaispalvelulain mukaisesti kohtuullisina.

A ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta antaa vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden sekä peruspalvelulautakunnan yksilöjaoston päätökset kumotaan ja asia palautetaan yksilöjaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain ( vammaispalvelulaki ) 8 §:n 2 momentin mukaan kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaista apua, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Mainitun lain 8 c §:n mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan samassa laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella: 1) päivittäisissä toimissa; 2) työssä ja opiskelussa; 3) harrastuksissa; 4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai 5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä. Pykälän 4 momentin mukaan henkilökohtaista apua on järjestettävä päivittäisiä toimia, työtä ja opiskelua varten siinä laajuudessa kuin vaikeavammainen henkilö sitä välttämättä tarvitsee.

Mainitun lain 8 d §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan kunta voi järjestää henkilökohtaista apua korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut.

Vammaispalvelulain muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 166/2008 vp) ehdotetun 8 d §:n 2 momentin 1 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvia kustannuksia olisivat avustajalle maksettavan palkan lisäksi työnantajan maksettavaksi kuuluvat lakisääteiset maksut ja korvaukset. Näitä ovat nykyisten säännösten voimassaoloaikana vakiintuneen käytännön mukaisesti sosiaaliturvamaksut, eläkemaksut, pakollinen tapaturma- ja työttömyysvakuutusmaksut sekä työterveyshuollon maksut. Samoin korvattaviksi tulisivat työaikalain (605/1996) mukaiset korvaukset pyhä- ja ylitöistä sekä vuosilomalain (162/2005) mukaiset korvaukset sekä sairausajan palkka. Välttämättömiksi kuluiksi voidaan esityksen mukaan katsoa myös avustajan matkakulut tilanteissa, joissa avustaminen edellyttää matkustamista työnantajan mukana esimerkiksi vaikeavammaisen henkilön työn tai harrastusten yhteydessä.

A on täysin sokea ja toimii käsityötuotteiden valmistajana ja myyjänä omassa yrityksessään. Hän myy harjoja markkinoilla ja kaupoissa ympäri Suomea. A:n kertoman mukaan avustaja avustaa matkassa myyntipaikalle, myyntikojun pystyttämisessä, tuotteiden esille laittamisessa ja kaiken purkamisessa. A tarvitsee apua myyntitapahtumissa koko päivän.

A:lle on myönnetty henkilökohtaista apua yritystoimintaan työaikalain mukaisesti kahdeksan tuntia päivässä ja 40 tuntia viikossa. Avustajapalvelu on järjestetty vammaispalvelulain 8 d §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla eli A toimii avustajansa työnantajana ja hänelle korvataan avustajasta aiheutuvat tuossa lainkohdassa tarkoitetut kustannukset. Yksilöjaosto on erikseen päättänyt, että A:lle korvataan avustajan ateriakustannuksista sekä epätyypillisestä työajasta aiheutuvat kustannukset työvuorolistan mukaisesti.

A ja yksilöjaosto ovat eri mieltä siitä, tuleeko A:lle korvata myös avustajan ylitöistä aiheutuvia kustannuksia sekä avustajan matka- ja majoituskustannuksia.

Ylityökorvausten osalta yksilöjaosto katsoo, että A pystyy järjestämään avustajansa työajat työehtosopimuksen tasoittumisjaksojen puitteissa siten, ettei tarvetta ylityökorvaukseen oikeuttavaan ylityöhön synny. A puolestaan katsoo, että esimerkiksi markkinamatkojen aikana avustajatunnit kasautuvat lyhyelle ajalle siten, ettei työn edellyttämää avustajatarvetta pysty kattamaan työaikaa jaksottamalla ilman ylityökorvauksiinkin oikeuttavia työtunteja.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:lle on vammaispalvelulain 8 c §:n 4 momentin nojalla järjestettävä henkilökohtaista apua hänen työhönsä siinä laajuudessa kuin hän sitä välttämättä tarvitsee. Saadun selvityksen mukaan A:n työ on luonteeltaan jaksoittaista. Yksilöjaosto on myöntänyt A:lle henkilökohtaista apua toisille kalenterikuukausille enemmän kuin hän on hakenut ja toisille kalenterikuukausille vähemmän. Yksilöjaosto voi edellyttää, että A pyrkii välttämään ylityökorvauksilla korvattavaa ylityötä ja käyttää sen sijaan hyväksi työajan tasoitusjaksoja. A:n työstä saatu selvitys huomioon ottaen on kuitenkin ilmeistä, ettei avustajatuntien ylityökorvauksiin johtavaa kasautumista ole aina mahdollista välttää. Ylitöistä maksettavia korvauksia on tällöin pidettävä sellaisina henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvina lakisääteisinä maksuina ja korvauksina, jotka A:lle on työvuorolistan tai muun vastaavan selvityksen perusteella korvattava vammaispalvelulain 8 d §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla.

Matka- ja majoituskustannusten osalta yksilöjaosto katsoo, ettei matkakustannuksia pitäisi aiheutua, koska avustaja kulkee A:n mukana. Yksilöjaoston mukaan majoituskustannuksia ei myöskään pitäisi aiheutua tai jos niitä aiheutuu, niitä tulisi pitää yritystoiminnan kuluina. Yksilöjaoston käsityksen mukaan joka tapauksessa on katsottava, että kustannusten korvaaminen ei ole kohtuullista. A on selostanut, millaisissa tilanteissa avustajasta johtuu erillisiä matka- ja majoituskuluja.

Edellä selostetusta hallituksen esityksestä ilmenee, että avustajan matkakuluja voidaan pitää vammaispalvelulain 8 d §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuina välttämättöminä kuluina, jos avustaminen edellyttää matkustamista työnantajan mukana esimerkiksi vaikeavammaisen työn yhteydessä. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tällaisina välttämättöminä kuluina on pidettävä niin avustajan matkalipuista johtuvia kustannuksia kuin avustajan majoituskustannuksiakin silloin kun A:n työ edellyttää hänen ja avustajan liikkuvan ja majoittuvan tavoilla, joista aiheutuu kustannuksia. Avustajan majoittumisesta työmatkalla johtuvia kustannuksia ei voida yksilöjaoston tavoin pitää yritystoiminnan kuluina. Korvattavaksi tulee lain mukaan kuitenkin vain kohtuulliset matka- ja majoituskustannukset. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että A:n työhön tavanomaisesti kuuluvista markkina- ja messumatkoista johtuvia avustajan tavanomaisia matka- ja majoituskustannuksia on pidettävä tässä tarkoitetulla tavalla kohtuullisina.

Edellä todetun mukaisesti korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:lle on korvattava myös avustajan ylityökorvauksista johtuvia kustannuksia sekä avustajan matka- ja majoituskustannuksia. Yksilöjaostolla on ollut kustannusten korvausvelvollisuudesta eri käsitys. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja yksilöjaoston päätökset on kumottava ja asia palautettava yksilöjaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Eila Rother, Hannele Ranta-Lassila ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Camilla Sandström.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Hannele Ranta-Lassilan äänestyslausunto:

"Hylkään A:n valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöstä.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita."