16.12.2014

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 9.9.2013 nro 13/0505/2

Asian aikaisempi käsittely

Ilmajoen tekninen lautakunta on 28.8.2012 tekemällään päätöksellä (§ 146) myöntänyt A:lle ja B:lle poikkeuksen kerrosalaltaan 175 neliömetrin suuruisen omakotitalon ja kerrosalaltaan 90 neliömetrin suuruisen talousrakennuksen rakentamiseen Ilmajoen kunnan Peltoniemen kylässä sijaitsevalle Hakalan tilalle RN:o 2:494 ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään C:n ja Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksista kumonnut ja poistanut Ilmajoen teknisen lautakunnan päätöksen siltä osin kuin poikkeaminen on myönnetty ranta-alueen suunnittelutarpeesta ja siirtänyt hakemuksen tältä osin Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavia oikeusohjeita ja lain esityöt

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen kyseisessä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Pykälän 2 momentin 1 kohdan (134/2011) mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta muun muassa silloin, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ellei kyse ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta. Pykälän 3 momentin mukaan poikkeamisen 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa voi myöntää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Jos rakentaminen tai muu toimenpide edellyttää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen toimivaltaan kuuluvan poikkeamisen lisäksi kunnan toimivaltaan 1 momentin mukaan kuuluvaa poikkeamista, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi ratkaista asian koko laajuudessaan, jos ratkaisu on kunnan kannan mukainen. (22.12.2009/1589).

Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 141/2010 vp) mukaan ELY-keskus ratkaisisi poikkeamisasian niissä tapauksissa, joissa on kyse uuden rakennuksen rakentamisesta alueelle, jolla ei ole voimassa lain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Ehdotetun muutoksen mukaan kunnan toimivaltaan kuuluisi kuitenkin ratkaista olemassa olevan asuinrakennuksen korvaamista ja laajentamista koskeva poikkeamisasia näillä alueilla. Olemassa olevalla rakennuksella viitattaisiin säännöksessä rakennukseen, jolla on edelleen käyttöarvoa. Sillä ei siten tarkoitettaisi osittain tai kokonaan tuhoutunutta rakennusta.

(---)

Tosiseikat ja johtopäätökset

A:n ja B:n rakennushanke tarkoittaa noin 175 kerrosalaneliömetrin suuruisen asuin- ja saunarakennuksen sekä noin 90 kerrosalaneliömetrin suuruisen talousrakennuksen rakentamista Hakalan tilan RN:o 2:494 palstalla numero 1 olevalle rakennuspaikalle. Kiinteistötietojärjestelmän mukaan Hakalan tilan pinta-ala on 2,3255 hehtaaria ja hakemuksen mukaan rakennuspaikan pinta-ala on noin 5 000 neliömetriä. Palstalla sijaitseva kerrosalaltaan noin 25 neliömetrin suuruinen torppa on tarkoitus purkaa rakennushankkeen yhteydessä. Rakennuspaikka sijaitsee Seinäjoen ja Kyrkösjärven täyttökanavan muodostamalla niemellä. Rantaviivaa on noin 70 metriä. Rakennuspaikka on osoitettu Ilmajoen kunnanvaltuuston 1.6.1983 hyväksymässä oikeusvaikutuksettomassa osayleiskaavassa maa- ja metsätalousvaltaiseksi (M) alueeksi. Rakennuspaikalla ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Rakennuspaikka kuuluu vireillä olevan VT 19, Seinäjoen itäisen ohikulkutien ympäristön osayleiskaavan suunnittelualueeseen. (---)

Asiassa on ensin ratkaistava, onko Ilmajoen tekninen lautakunta ollut maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 ja 2 momentin nojalla toimivaltainen ratkaisemaan A:n ja B:n poikkeamishakemuksen edellä mainitulla rakennuspaikalla. Keskeisenä kysymyksenä on tällöin, onko rakennushankkeessa kysymys sanotun lainkohdan 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta korvaavasta rakentamisesta vai uuden rakennuspaikan muodostamisesta ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle. Sen mukaisesti, mitä edellä on todettu hallituksen esityksestä HE 141/2010 vp, korvaavana rakentamisena pidetään käyttöarvoa omaavan rakennuksen korvaamista uudella rakennuksella. Käyttöarvolla on tässä yhteydessä katsottava tarkoitettavan rakennusta, joka on suunniteltuun käyttötarkoitukseensa käyttökelpoinen.

Teknisen lautakunnan hallinto-oikeudelle toimittamaan lisäselvitykseen sisältyvän Etelä-Pohjanmaan maakuntamuseon 17.1.2013 päivätyn lausunnon mukaan suunnitellulla rakennuspaikalla sijaitseva torppa on yksinäistupa, jossa hirsirakenteisen tuvan jatkona on eteisen ja varastohuoneen sisältävä lautarakenteinen osa. Hirsisen osan seinässä on vuosiluku 1870. Rakennus on todennäköisesti siirretty nykyiselle paikalleen. Se on ollut asuinkäytössä vielä sotien jälkeen. Savupiippu on rapautunut ja torpan huopakate on osin huonokuntoinen, minkä vuoksi kosteus on turmellut kattorakennetta. Perustus on yhdeltä nurkaltaan painunut. Torpan kunto on huono, koska se on ollut pitkään asumattomana, eikä sitä ole kunnostettu. Rakennus on kuitenkin kunnostuskelpoinen.

Vireillä olevan osayleiskaavan perusselvitysaineistoon kuuluvan 1.11.2012 päivätyn rakennusinventoinnin mukaan kysymyksessä on noin 140 vuotta sitten rakennettu ja myöhemmin kyseiselle paikalle siirretty asuinrakennus. Torppa on vesikaton päreistä ja kattohuovasta koostuvan katteen johdosta säilynyt kohtalaisessa kunnossa. Rakennuksen seinähirret ovat pääosin hyväkuntoisia, mutta esimerkiksi savupiipun ja vesikaton vuodon osalta kunto on huono. Rakennuksessa ei ole havaittavissa homekasvustoa. Rakennuksen yksi nurkka on painunut.

C:n valituksessa esitetyn mukaan torppa on ollut asumattomana noin viisi vuosikymmentä, mitä ei ole kiistetty. Valitukseen liitettyjen ulkoa otettujen valokuvien mukaan rakennus on huonokuntoinen eikä se ole pitkään aikaan ollut asumiskelpoinen. Muun muassa rakennuksen seinälaudoituksessa ja vesikatossa on isot aukot ja rakennuksen vinossa oleva savuhormi on romahtamaisillaan.

Hallinto-oikeus on todennut, että inventointiin ja C:n valitukseen sisältyvien rakennuksen sisä- ja ulkotiloja kuvaavien valokuvien mukaan rakennus on ilmeisen huonokuntoinen eikä se ole ollut pitkään aikaan asumiskelpoinen. Kun muutenkin otetaan huomioon mitä rakennuksen kunnosta on esitetty, ei rakennuksella ole hallinto-oikeuden arvion mukaan sellaista käyttöarvoa, että uuden asuinrakennuksen rakentamista samalle rakennuspaikalle voitaisiin pitää maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna asuinrakennuksen laajentamisena tai korvaamisena. Toimivalta saman lain 72 §:n 1 momentin mukaisesta ranta-alueen suunnittelutarpeesta poikkeamisessa kuuluu asiassa siten Etelä-Pohjanmaan ELY-keskukselle.

(---)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Fränti ja Petri Forma. Asian esittelijä Hanna Nieminen-Finne.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on kumonnut ja poistanut Ilmajoen teknisen lautakunnan poikkeamispäätöksen koskien ranta-alueen suunnittelutarvetta. Lautakunnan päätös on saatettava sellaisenaan voimaan.

Vaatimuksensa tueksi A ja B ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus ja C ovat hallinto-oikeudessa vaatineet lautakunnan päätöksen kumoamista monella eri perusteella. Hallinto-oikeus on kumonnut päätöksen siltä osin kuin poikkeamislupa on myönnetty ranta-alueen suunnittelutarpeesta. Hallinto-oikeus on katsonut poikkeamisvallan kuuluvan tältä osin ELY-keskukselle, minkä vuoksi asia on siirretty tältä osin ELY-keskuksen ratkaistavaksi. Muilta osin valitukset on hylätty eli kaikki muut ELY-keskuksen ja C:n esittämät valitusperusteet on todettu aiheettomiksi. Asiassa on nyt kysymys enää siitä, voidaanko rakennuspaikalla sijaitsevaa kieltämättä huonokuntoista vanhaa asuinrakennusta pitää sellaisena maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna olemassa olevana asuinrakennuksena, jonka korvaamiseen uudella rakennuksella kunta saa myöntää poikkeamisluvan silloinkin, kun rakennuspaikka sijaitsee ranta-alueella.

Rakennuspaikalla sijaitseva vanha asuinrakennus on huonokuntoinen ja se on ollut pitkään asumaton. Toisaalta rakennus on korjauskelpoinen eli kunnostettavissa maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetuksi asuinrakennukseksi. Rakennuspaikka on yksi kyläalueen vanhimmista. Rakennuspaikalle on tie ja kunnallinen vesijohto ja viemäröinti on valmiina tai valmistumassa.

Maankäyttö- ja rakennuslain muutoksella 134/2011 on nimenomaisesti haluttu lisätä kunnan toimivaltaa poikkeamislupa-asioissa. ELY-keskukselle on jäänyt toimivalta isommissa ja ympäristökysymyksiin liittyvissä asioissa. Rantarakentamisen osalta ELY-keskukselle lienee jätetty toimivaltaa lähinnä siitä syystä, että rantaan tukeutuvan loma-asutuksen leviämistä on haluttu valvoa ylikunnallisesti.

Seinäjoki on vesistönä varsin vähäinen ja sitä voisi paikoin pitää lähinnä purona. Joen varrella on vähän rantaan tukeutuvaa loma-asutusta. Rakennushankkeessa ei ole varsinaisesti kysymys rantarakentamisesta. A ja B haluavat vain rakentaa omakotitalon omalle maalleen. Pitkin joen vartta on muutoin vanhaa asutusta, kuten Pohjanmaan jokivarsilla yleensäkin. Jos maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohtaa tulkitaan sen tavoitteiden mukaisesti, poikkeamisvallan kuulumiselle tässä tapauksessa ELY-keskukselle ei ole mitään todellista syytä. Tällaisessa tapauksessa, johon ei liity mitään aitoja ympäristöoikeudellisia näkökohtia, tulkinnan pitää olla läheisyysperiaatteen mukainen eli toimivallan tässä poikkeamislupa-asiassa on katsottava kuuluvan kunnalle.

2) Ilmajoen tekninen lautakunta on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksensa tueksi lautakunta on uudistanut asiassa hallinto-oikeudessa lausumansa ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Lautakunnan päätös koskee yhden omakotitalon rakentamista joen rannalle kyläalueella. Kysymyksessä on vanha rakennuspaikka, jolla on edelleen vanha torpparakennus. Torpalla tarkoitetaan Suomessa asuinrakennusta. Torpat ovat perinteisesti olleet pienikokoisia ja varustetasoltaan vaatimattomia. Niissä ovat asuneet henkilöt, joilla ei ole ollut taloudellisia mahdollisuuksia rakentaa suurempaa asumusta. Nykyisin tällaisissa rakennuksissa asuvat edelleen vähävaraiset henkilöt tai ne, jotka arvostavat päätrendeistä poikkeavia asioita asumisessaan.

Etelä-Pohjanmaan maakuntamuseon rakennustutkijalla ja Ilmajoen kunnan kaavasuunnittelijalla on ammattitaitoa, koulutusta ja kokemusta vanhojen rakennusten arvioimiseen. Lausuntojen mukaan rakennus on kunnostettavissa, mikä tarkoittaa, että rakennuksella on edelleen käyttöarvoa korjauksen jälkeen alkuperäisessä käytössään asuntona. Torppa ei ole edes osittain tuhoutunut, koska hirsirunkoisten rakennusten painuneita nurkkia voidaan nostaa tavallisilla autojen nostolaitteilla ja savupiippuja voidaan korjata. Toisaalta nyky-yhteiskunnassa savupiippu ei ole välttämätön edes asuinrakennuksessa. Etelä-Pohjanmaan maakuntamuseon ja Ilmajoen kunnan kaavasuunnittelijan lausunnoissa on päädytty siihen, että torpparakennus on kunnostuskelpoinen. Rakennus ei siis ole tuhoutunut ja sillä on edelleen maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa edellytettyä käyttöarvoa.

Torppa on asunto. Torppaa ei ole muutettu eikä sitä ole käytetty muuna rakennuksena. Sisältä otetut kuvat todistavat, että torppa on edelleen asunto. Torppa ei täytä kaikkia nykyajan vaatimuksia, mutta se on korjattavissa sellaiseksi. Torpan koko on 25 neliömetriä. Tämän kokoisia ja paljon pienempiäkin asuntoja on Suomessa runsaasti. Torppa on ollut pitkään asumattomana. Torpalla ei ole rakennuslupaa, kuten ei ole muillakaan saman ajan rakennuksilla, mutta rakennuslupa ei ole arvioinnin peruste. Torppa ei ole suojeltu, joten sen korjaaminen nykyaikaiseksi on mahdollista. ELY-keskuksen linjauksissa on ristiriitaisuutta, sillä se palautti kuntaan ratkaistavaksi erään toisen poikkeamispäätöksen, missä rakennuspaikalla ollut vanha loma-asunto oli jo purettu.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetaan, että olemassa oleva asuinrakennus voidaan korvata kunnan päätöksellä. Suunnitellulla rakennuspaikalla on olemassa oleva asuinrakennus ja lupaa on haettu sen korvaamiseksi, joten toimivalta poikkeamislupa-asiassa on lautakunnalla. Laissa tai sen perusteluissa ei mainintaa käyttöarvon laskemisesta eikä rakennusluvan tai sen puuttumisen merkityksestä.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitukset hylätään.

C on valitusten ja ELY-keskuksen lausunnon johdosta antamassaan selityksessä esittänyt, että valitukset hylätään.

Ilmajoen tekninen lautakunta on toimittanut lisäselvitystä.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on antanut lausunnon lautakunnan lisäselvityksen johdosta.

C:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen lautakunnan lisäselvityksen ja ELY-keskuksen lausunnon johdosta.

A ja B sekä Ilmajoen tekninen lautakunta ovat antaneet vastaselitykset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asiassa on poikkeamistoimivallan ratkaisemiseksi määritettävä, onko rakennuspaikkana olevalla Hakalan tilan RN:o 2:494 palstalla maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua olemassa olevaa asuinrakennusta.

Asiakirjoissa olevan yleiskaavan perusselvitysaineistoon liittyvän 1.11.2012 päivätyn rakennusinventoinnin mukaan tilalla on noin 140 vuotta sitten rakennettu torpparakennus, joka on asumaton. Etelä-Pohjanmaan maakuntamuseon 17.1.2013 torpparakennuksen kulttuurihistoriallisista arvoista antaman lausunnon mukaan torppa on ollut asuinkäytössä vielä viime sotien jälkeen. Lausunnon mukaan torpan kunto on nykyisellään huono, koska se on ollut pitkään asumattomana ja jäänyt vaille kunnostustoimenpiteitä. Myös A ja B sekä Ilmajoen tekninen lautakunta ovat täällä valituksissaan todenneet, että torppa on ollut pitkään asumattomana.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä kerrotun selvityksen perusteella rakennuspaikalla olevaa huonokuntoista rakennusta ei tosiasiallisesti ole pitkään aikaan käytetty asumiseen, vaan se on ollut tyhjillään ja menettänyt näin vähitellen käyttöarvonsa. Samaa osoittavat myös asiakirjoissa olevat rakennuksesta ulko- ja sisäpuolelta otetut valokuvat. Kysymyksessä ei siten ole käytössä oleva rakennuspaikka ja poikkeamishakemuksessa tarkoitettu rakennushanke aiheuttaisi rakennuspaikalla tässä suhteessa maankäytöllisen tilanteen muutoksen, joka vaikutuksiltaan vertautuu uuden rakennuspaikan muodostumiseen. Tällaisessa tilanteessa rakennuspaikalla ei voida katsoa olevan maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua olemassa olevaa asuinrakennusta.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Korkein hallinto-oikeus toteaa selvyyden vuoksi, että siirtäessään poikkeamishakemuksen ranta-alueen suunnittelutarpeen osalta Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen käsiteltäväksi, hallinto-oikeus ei ole lausunut muista C:n ja ELY-keskuksen valituksissaan esittämistä valitusperusteista.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.