13.8.2014

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 19.9.2013 nro 13/0256/1

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 9.11.2012 antamallaan päätöksellä nro 243/2012/2 myöntänyt A:lle ja B:lle toistaiseksi voimassa olevan luvan pysyttää jo rakennettu ponttonilaituri kiinteistön Lavarudden RN:o 4:3 edustalla yhteisellä vesialueella RN:o 876:1 Paraisten kaupungin Houtsalan kylässä. Ponttonilaiturin pituus on 12 metriä ja leveys 2,4 metriä. Siihen liittyy 5 metrin pituinen käyntisilta, jonka leveys on 1,20 metriä.

Aluehallintovirasto on samalla myöntänyt A:lle ja B:lle pysyvän käyttöoikeuden Houtsala bys fiskelag delägarlaget -nimisen osakaskunnan hallitsemalle yhteiselle vesialueelle RN:o 876:1 Paraisten kaupungin Houtsalan kylässä 900 m ² :n osalta. Pysyvästä käyttöoikeudesta vesialueeseen on määrätty korvaus lupamääräyksessä 4. Etukäteen arvioiden ponttonilaituri ei päätöksen mukaan aiheuta muuta vesilain nojalla korvattavaa edunmenetystä.

Päätöksen lupamääräys 4 on kuulunut seuraavasti:

4) Luvan saajat velvoitetaan yhteisvastuullisesti suorittamaan korvaukseksi pysyvästä käyttöoikeudesta yhteiseen vesialueeseen 876:1 Houtsala bys fiskelag delägarlaget -nimiselle osakaskunnalle 450 euroa, mikä määrä on maksettava 30 päivän kuluessa päätöksen saatua lainvoiman.

Viivästyneelle määrälle maksetaan korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisesti vuotuista viivästyskorkoa, joka on korkolain 12 §:ssä tarkoitettu viitekorko lisättynä seitsemällä prosenttiyksiköllä.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään nyt kyseessä olevilta osin seuraavasti:

Laituri on tarpeen, jotta luvan saajat voisivat hyödyntää omistamaansa kiinteistöä Lavarudden RN:o 4:3 tarkoituksenmukaisella tavalla. Luvan saajat asuvat ympäri vuoden kiinteistöllä. Toinen heistä työskentelee yhteysalusliikenteessä ja toinen harjoittaa ravintola- ja myymälätoimintaa kiinteistöllä. Laituri on välttämätön luvan saajien veneliikenteen kannalta. Laituria tulevat käyttämään tilapäisesti myös ravintolavieraat. Ponttonilaiturin etäisyys lähimpiin kiinteistöihin on 40 - 60 metriä. Laituri sijoittuu kokonaisuudessaan luvan saajien kiinteistön edustalle. Ponttonilaituri ei ole vastoin voimassa olevaa rantayleiskaavaa.

Ponttonilaiturin tarvitsema pysyvä käyttöoikeus noin 900 m ² :n suuruiseen alueeseen yhteisestä vesialueesta RN:o 876:1 voidaan myöntää vesilain 2 luvun 13 §:n 2 momentin nojalla.

Aluehallintoviraston soveltamat oikeusohjeet

Vesilaki (587/2011) 3 luku 4 § 1 momentti 1 kohta sekä 2 luku 12 ja 13 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Vaasan hallinto-oikeus on, toimitettuaan asiassa tarkastuksen, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Houtsala bys fiskelag -nimisen osakaskunnan valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kyseessä olevilta osin seuraavasti:

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos:

1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai

2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Lainkohdan 2 momentin mukaan lupaa ei kuitenkaan saa myöntää, jos vesitaloushanke vaarantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta, aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja.

Lainkohdan 3 momentin mukaan hakijalla on oltava oikeus hankkeen edellyttämiin alueisiin. Jos hakija ei omista aluetta tai hallitse sitä pysyvällä käyttöoikeudella, luvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalle myönnetään oikeus alueen käyttämiseen siten kuin vesilain 2 luvussa säädetään tai että hakija esittää luotettavan selvityksen siitä, miten oikeus alueeseen järjestetään.

Vesilain 2 luvun 12 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankkeesta vastaavalle voidaan myöntää oikeus toiselle kuuluvaan alueeseen sillä olevine rakennuksineen tai muine rakennelmineen, jos alue on toteutettavan vesitaloushankkeen vuoksi tarpeen laitetta, rakennusta tai muuta rakennelmaa sekä niiden käyttöä ja kunnossapitoa varten.

Vesilain 2 luvun 13 §:n 1 momentin mukaan edellä 12 §:ssä tarkoitettu oikeus toisen alueeseen tai rakennelmaan voidaan myöntää, jos vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetyt edellytykset vesitaloushankkeelle ovat olemassa ja hakija hallitsee omistusoikeuden tai pysyvän käyttöoikeuden perusteella enempää kuin puolta tarvittavasta alueesta. Jos kysymys on hakijalle ja muille yhteisesti kuuluvasta alueesta, oikeuden myöntäminen edellyttää, että toimenpiteen kohteeksi joutuva alue ei ole sanottavasti suurempi hakijan osuutta vastaavaa osaa yhteisestä alueesta.

Vesilain 2 luvun 12 §:n 2 momentin mukaan oikeus myönnetään pysyvänä tai erityisestä syystä määräaikaisena. Aluetta saadaan käyttää vain siihen tarkoitukseen, jota varten oikeus on myönnetty.

Lainkohdan 3 momentin mukaan oikeuden myöntämistä koskevan asian ratkaisee lupaviranomainen lupa-asian yhteydessä tai erillisestä hakemuksesta. Oikeuden myöntämisestä aiheutuva edunmenetys on korvattava siten kuin vesilain 13 luvussa säädetään.

Vesilain 2 luvun 13 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan 1 momentissa säädetyistä edellytyksistä riippumatta voidaan, jos 3 luvun 4 §:n 1 momentissa mainitut edellytykset ovat olemassa, myöntää oikeus tehdä vähäinen rakennelma vesistöön toiselle kuuluvalle tai yhteiselle alueelle vesistöä huomattavasti muuttamatta.

Hallinto-oikeus on tarkastuksellaan saamansa selvityksen perusteella, ottaen huomioon hakemuksen kohteena olevan laiturin koko, mitoitus ja rakenne, katsonut, että laituria voidaan pitää vesilain 2 luvun 13 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaisena vähäisenä rakennelmana. Näin ollen vesitalouslupa on voitu myöntää, vaikka hakija ei omista vesialuetta.

Kiinteistötietopalvelusta saatavan karttatiedon ja tarkastuksessa saadun tiedon perusteella laiturin alkupää sijoittuu vesijätölle vuosikymmeniä sitten tehdyn täytön alueelle. Vesijättöä on täytetty arviolta noin muutaman metrin matkalta. Sillä seikalla, että hakijan kiinteistöön ei kuulu vesijättöä, ei tässä asiassa ole kuitenkaan sellaista oikeudellista merkitystä, jonka johdosta luvan myöntämisedellytyksiä tulisi arvioida toisin.

Aluehallintovirasto on myöntänyt hakijalle käyttöoikeuden 900 m ² :n alueelle. Alue kattaa laiturirakennelman lisäksi laiturin molemmilla puolilla olevien poijujen alueen. Hallinto-oikeus katsoo, että käyttöalue on määritelty riittävän laajaksi ja että aluehallintoviraston pysyvästä käyttöoikeudesta määräämää 450 euron korvausta ei ole kalastuskunnan valituksessa esittämistä perusteista syytä korottaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Vesilaki (587/2011) 2 luku 12 ja 13 §, 3 luku 4 §, 13 luku 1 §, 9 § 1 momentti 1 kohta ja 11 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Yrjänä Honkavaara, Linda Strömman, joka on myös esitellyt asian, ja Sauli Viitasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Houtsala bys fiskelag on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A:n ja B:n lupahakemus hylätään.

Osakaskunta on perustellut vaatimustaan seuraavasti:

Lupa venelaiturille on myönnetty vesijätölle, jota hakijat eivät omista. Vesijättö on osakaskunnan omistuksessa. Vesilain nojalla tällaista lupaa ei voida myöntää. Menettely loukkaa osakaskunnan omistusoikeutta. Hakijoiden tulisi lunastaa vesijättö.

Aluehallintovirasto ja hallinto-oikeus ovat tulkinneet, että lupaa on haettu vähäiselle rakennelmalle. Tällöin lupa voitaisiin myöntää ilman, että hakijoilla on osuutta yhteisestä vesialueesta. Rakennelma ei ole kooltaan vähäinen ja sen käyttötarkoitus on kaupallinen. Käyttötarkoituksella täytyy olla merkitystä vähäisyystulkintaan.

Koska hakijat eivät asu kiinteistöllä ja koska lupaa on haettu elinkeinotoimintaa varten, ei vesilain 2 luvun 5 §:n perusteella ole mahdollista sijoittaa laituria toisen vesialueelle.

Vaasan hallinto-oikeus on arvioinut, että vesilain 3 luvun 4 § yleiset edellytykset luvan myöntämiselle täyttyvät ja että osuus yhteisiin alueisiin ei ole luvan myöntämisen kannalta välttämätön, koska kyseessä on vähäinen rakennelma. Lain sanamuodon mukaan tällöin on oikeus "tehdä vähäinen rakennelma vesistöön toiselle kuuluvalle tai yhteiselle alueelle vesistöä huomattavasti muuttamatta". Hakijoiden laituri ei ole vesilaissa tarkoitettu vähäinen rakennelma.

Lupaa on haettu isolle laiturille, jota ei voi pitää vähäisenä rakennelmana. Oikeuskäytännössä rajanvetona on ollut 10 metrin pituus. Nyt laituri itsessään on 12 metriä pitkä ja lisäksi siihen kuuluu 5 metriä pitkä käyntisilta.

Laiturissa on kesän 2012 aikana ollut ankkuroituna purjeveneitä, minkä johdosta lupa on harkittava myös purjevenelaiturin käyttötarkoituksen mukaisesti.

Luvantarpeeseen ja lupaharkintaan tulisi laiturin koon ohella vaikuttaa myös sen käyttötarkoituksen. Hakijat eivät ole hakemuksessaan väittäneet, että kyseessä olisi yksityiseen käyttöön tuleva laituri, eikä näin suuren laiturin tarvetta voisi edes yksityiskäytön tarpeilla perustella. Aluehallintovirasto on virheellisesti katsonut, että laituri on rakennettu hakijoiden yksityiseen käyttöön. Ilmeisesti tulkintaan on vaikuttanut virheellinen tieto siitä, että hakijat asuisivat kiinteistöllä.

Hakijoiden omistama kiinteistö on rantakaavassa merkitty palvelualueeksi. Hakijat ovat yrittäneet myydä kiinteistöä rakentamansa laiturin avulla ulkopuolisille nimenomaan elinkeinotoimintaa varten. Hakemus tulee käsitellä niin kuin hakijana olisi yritys.

Paraisten ympäristölautakunta on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että laiturin rakentaminen ei olisi välttämättä edellyttänyt vesilain mukaisen luvan hakemista. Laituri ja sen käyttö eivät lautakunnan käsityksen mukaan aiheuta sellaisia vaikutuksia, että lupa olisi ollut tarpeen. Vesistöön rakentaminen saa jossain määrin loukata yleistä tai yksityistä etua.

Se, että hakijat eivät omista kiinteistön edustalla olevaa kapeaa rantakaistaletta, ei ole ongelma. He voivat joko pidentää laiturille johtavaa ramppia alkamaan omalta kiinteistöltään tai lunastaa alueen omistukseensa.

Laituri on vähäinen rakennelma, koska se ei kokonsa puolesta olennaisesti erotu ympäristössä jo olevista tai saaristossa yleisesti rakennettavista venelaitureista.

Vesilain lupaharkinnassa ei ole suurta merkitystä sillä, onko käyttötarkoitus yksityinen vai kaupallinen. Olennaista on, aiheuttaako hanke vesilain 3 luvussa lueteltuja haittoja. Tässä tapauksessa vesilain mukaiset haittavaikutukset ovat erittäin pienet, jos niitä on lainkaan.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut, että laituri ei muutoin edellyttäisi vesilain mukaista lupaa, mutta luvan hakeminen on ollut tarpeen, koska laiturin käyttö ei ole vesilain 2 luvun 5 §:ssä tarkoitettua yksityistä käyttöä. Laituri ja sen käyttö eivät poikkea alueella jo olevasta toiminnasta eikä se siten oleellisesti lisää veneilystä mahdollisesti aiheutuvaa häiriötä tai haittaa. Rakentaminen on voinut tapahtua vesijätön yli, koska kyse on kapeasta kaistaleesta. Laituri ei ole esteenä vesienhoitosuunnitelman tavoitteen toteuttamiselle eikä se loukkaa yleistä etua vesilain 3 luvun 2 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on antanut lausunnon valituksen johdosta.

A ja B ovat valituksen johdosta antamassaan selityksessä muun ohella todenneet, että he eivät asu eivätkä ole väittäneet asuvansa kiinteistöllä Lavarudden RN:o 4:3 vaan 700 metrin päässä siitä. Lupa laiturille on haettu yksityistä käyttöä ja elinkeinotoimintaa varten. Kiinteistöä Lavarudden käytetään myös vapaa-ajanasumiseen ja laituria olisi tarkoitus käyttää myös omien veneiden säilytykseen. Kiinteistöä ei ole yritetty myydä laiturin avulla elinkeinokäyttöön.

Houtsala bys fiskelag -nimiselle osakaskunnalle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen lausuntojen ja selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Tosiseikat ja kysymyksenasettelu

A ja B ovat hakeneet vesilain mukaista lupaa 12 metriä pitkälle laiturille sekä käyttöoikeutta 900 m ² :n suuruiseen alueeseen Houtsala bys fiskelag delägarlaget -nimisen osakaskunnan hallitsemasta yhteisestä vesialueesta RN:o 876:1 Paraisten kaupungin Houtsalan kylässä. Hakijoilla ei ole osuutta yhteiseen vesialueeseen.

Asiassa on ratkaistava, onko hankesuunnitelman mukaisen laiturin rakentamista varten voitu vesilain 2 luvun 13 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla myöntää käyttöoikeus yhteiseen vesialueeseen, johon hakijoilla ei ole osuutta.

Oikeusohjeet

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos:

1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai

2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin.

Saman pykälän 3 momentin mukaan hakijalla on oltava oikeus hankkeen edellyttämiin alueisiin. Jos hakija ei omista aluetta tai hallitse sitä pysyvällä käyttöoikeudella, luvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalle myönnetään oikeus alueen käyttämiseen siten kuin 2 luvussa säädetään tai että hakija esittää luotettavan selvityksen siitä, miten oikeus alueeseen järjestetään.

Vesilain 2 luvun 13 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan mainitun pykälän 1 momentissa säädetyistä edellytyksistä riippumatta voidaan, jos 3 luvun 4 §:n 1 momentissa mainitut edellytykset ovat olemassa, myöntää oikeus tehdä vähäinen rakennelma vesistöön toiselle kuuluvalle tai yhteiselle alueelle vesistöä huomattavasti muuttamatta.

Oikeudellinen arvio ja lopputulos

Käyttöoikeuden myöntäminen vesilain 2 luvun 13 §:n 2 momentin nojalla edellyttää tehtävän rakenteen vähäisyyttä. Vesilainsäädännön uudistamiseksi annetun hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 277/2009 vp, s. 55) on kyseisen lainkohdan osalta todettu, että vähäisyys-kriteeri viittaa tarvittavan käyttöoikeuden, ei hankkeen vaikutusten laajuuteen. Vesistön muuttamisella ei tässä yhteydessä tarkoiteta lain 3 luvun 2 §:ssä tarkoitettuja vaikutuksia, vaan rakenteiden sijoittamisesta johtuvaa vesiympäristön fyysistä muutosta. Vähäisiä rakennelmia ei uudessa laissa yksilöitäisi, mutta tällä ei ole tarkoitus muuttaa säännöksen soveltamisalaa. Säännöstä voitaisiin jatkossakin soveltaa vähäiseksi katsottavien patojen, siltojen, laiturien, pumppulaitosten, johtojen ja kaapeleiden käyttöoikeuksien perustamiseen.

Mahdollisuus säätää tavallisella lailla oikeudesta perustaa käyttöoikeus toisen omaisuuteen perustuu vanhan vesilain yhteydessä säädettyyn, nykyisin valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseen (PeVL 61/2010 vp) valtuuslakiin (266/1961). Kuten hallituksen esityksestä (HE 277/2009 vp, s. 208) ilmenee, lukumääräisesti suurin osa vesitaloushankkeista on pieniä hankkeita, joiden edellyttämät käyttöoikeudetkin ovat vähäisiä. Näissäkin hankkeissa hankkeesta vastaava tarvitsee tarpeellisen käyttöoikeuden hankkeen toteuttamiseksi. Käyttöoikeudesta johtuva omistajan käyttövallan rajoitus saattaa olla kuitenkin häviävän pieni. Vesilainsäädännössä omaisuudensuojan ja kansalaisten oikeussuojan vaatimusten on kuitenkin katsottu edellyttävän, että käyttöoikeuksien perustamisesta johtuvat korvauskysymykset on tullut ratkaista viran puolesta samanaikaisesti käyttöoikeuden perustamisen yhteydessä. Korvauksen suuruuden osalta lähtökohtana on ollut täyden korvauksen periaate.

Hakemuksessa tarkoitettu laituri sijoittuu merialueelle. Laituria varten tarvittava käyttöoikeusalue on pinta-alaltaan melko suuri, mutta alue muodostuu enimmältä osin poijujen rajaamasta avoimena säilyvästä vesialueesta. Laituri on kevytrakenteinen ponttonilaituri, jonka pinta-ala on noin 30 m ² . Rakennelmana se ei vesilain 2 luvun 13 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla muuta vesistöä huomattavasti.

Hankkeen luvanvaraisuus perustuu laiturin käyttötarkoitukseen, ei sen rakenteellisiin ominaisuuksiin. Vesilain 2 luvun 5 §:n nojalla rannan omistajalla tai haltijalla on ilman vesilain mukaista lupaa oikeus yksityistä tarvettaan varten sijoittaa rannan edustalle vesistöön, toisen vesialueelle ulottuva laituri vaikka hän ei ole vesialueen omistaja tai osakas. Oikeuden edellytyksenä on, että rakennelman tekeminen tai käyttäminen ei edellytä 3 luvun 2 tai 3 §:n nojalla lupaa ja se voi tapahtua tuottamatta vesialueen omistajalle vahinkoa tai huomattavaa haittaa. Mikäli kysymyksessä olisi vesilain 2 luvun 5 §:ssä tarkoitettu laituri, sen saisi ilman lupaa ja käyttöoikeuden perustamista sijoittaa toisen vesialueelle. Tähän nähden ei ole perusteltua, että suuruusluokaltaan vastaavankaltaista hanketta ei saisi luvallakaan käyttöoikeuden puuttumisen vuoksi lainkaan toteuttaa. Vaikka nyt kysymyksessä olevan laiturin on tarkoitus hakijoiden yksityisen käytön lisäksi palvella myös hakijoiden omistaman ravintolan toimintaa, kyse ei kuitenkaan ole vierasvenesatamasta, jossa veneitä säilytettäisiin pitkiä aikoja. Tähän nähden hanke ei juurikaan poikkea sellaisesta laiturihankkeesta, jonka saisi ilman lupaa rakentaa toisen vesialueelle.

Se, että laituri sijoittuu osin rannan edustalla olevalle, toiselle kuuluvalle maa-alueelle, ei ole este käyttöoikeuden myöntämiselle. Vesilain 2 luvun 5 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa hallituksen esityksessä (HE 277/2009 vp) on todettu, että laiturin rakentamisen oikeuttava säännös edellyttää lähtökohtaisesti kiinteistön rajoittumista vesialueeseen. Oikeuskäytännössä on kuitenkin katsottu, ettei merkitykseltään vähäinen vesijättökaistale vaikuta oikeuteen, jos kaistale ei mahdollista itsenäistä maankäyttöä. Tätä käytäntöä ei ole tarkoitus uudella lailla muuttaa.

Edellä lausutun perusteella myös luvanvaraisen laiturin osalta tilannetta on tulkittava hallituksen esityksessä esitetyllä tavalla. Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella hanketta varten tarvittavan vesijättöalueen pinta-ala on vähäinen, muutaman neliömetrin kokoinen. Alue on tarpeen laituriin välittömästi liittyvää kulkusiltaa varten. Kiinteistön edustalla oleva vesijättöalue ei siten ole ollut este luvan myöntämiselle.

Aluehallintoviraston päätöksellä luvansaajat on velvoitettu maksamaan osakaskunnalle korvaus pysyvästä käyttöoikeudesta yhteiseen vesialueeseen.

Edellä lausuttujen näkökohtien perusteella ja erityisesti hakemuksessa tarkoitetun laiturin mittasuhteet, käyttötarkoitus ja kysymyksessä olevan merialueen olosuhteet huomioon ottaen kysymys on sellaisesta vähäisestä rakennelmasta, jota tarkoitetaan vesilain 2 luvun 13 §:n 2 momentissa. Siten käyttöoikeus vesialueeseen on voitu myöntää mainitun lainkohdan nojalla.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Riku Vahala ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.