KHO:2013:79

Asiasanat: Ympäristölupa, Kaivostoiminta, Toimintaa koskevan lupamääräyksen muuttaminen, Jätevesien purkupaikan tilapäinen muuttaminen, Toiminnan olennainen muuttaminen, Toiminnanharjoittajan toteuttama muutos, Ympäristönsuojelulain säännösten keskinäinen suhde, Lupaharkinnan laajuus
Tapausvuosi: 2013
Antopäivä: 25.4.2013
Diaarinumero: 2879/1/12
Taltio: 1428

Yhtiö oli hakenut kaivoksen toimintaa koskevan ympäristöluvan lupamääräyksen muuttamista siten, että kaivoksen louhos- ja aluekuivatusvesiä sekä varastoaltaan vesiä voitaisiin väliaikaisesti laskea laskeutusaltaiden ja pintavalutuskentän kautta mereen johtamisen sijasta Tuoreenmaanojaan.

Aluehallintovirasto oli päätöksellään ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla myöntänyt kaivosyhtiölle määräaikaisen luvan kaivoksen käsiteltyjen jätevesien tilapäiseen johtamiseen Tuoreenmaanojaan. Muilta osin oli noudatettava lainvoiman saanutta ympäristölupaa.

Hallinto-oikeus kumosi ja poisti aluehallintoviraston päätöksen. Hallinto-oikeus katsoi, ettei ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu olosuhteiden tilapäisiä muutoksia. Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin muidenkaan kohtien nojalla ei ollut lain mukaan mahdollista tilapäisesti poiketa aiemmin toiminnalle annetun ympäristöluvan lupamääräyksistä. Kaivosyhtiön hakemusta tilapäisestä poikkeamisesta ympäristöluvassa määrätystä jätevesien johtamisreitistä ei ollut voitu käsitellä ja ratkaista ympäristönsuojelulain 58 §:n mukaisena lupamääräyksen muuttamista koskevana asiana. Näin ollen päätös oli kumottava ja poistettava. Vesivarastoaltaan pinnan taso saattoi hakemuksen mukaan saavuttaa säännöstelyn ylärajan ennen kuin vesiä voidaan johtaa luvanmukaista reittiä myöten. Syntynyt tilanne oli asiakirjojen mukaan ainakin jossain määrin seurausta syksyn 2011 poikkeuksellisista sadantaolosuhteista. Hallinto-oikeus totesi, että jos toimivaltainen ympäristönsuojelu- tai patoturvallisuusviranomainen katsoi suurempien vahinkojen välttämiseksi juoksutukset luvasta poikkeavaa reittiä pitkin tarpeellisiksi, tilanteeseen voitiin ainakin joiltakin osin soveltaa ympäristönsuojelulain 62 - 64 §:n mukaisia poikkeuksellisia tilanteita koskevia säännöksiä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että ympäristönsuojelulain systematiikan ja lain esitöiden valossa ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin ja 58 §:n 1 momentin suhde oli tarkoitettu järjestää lähtökohtaisesti siten, että toiminnanharjoittajan itsensä toteuttamien ja toiminnan ympäristövaikutuksia lisäävien muutosten hyväksyttävyys ratkaistiin ensin mainitun lainkohdan tarkoittamassa ympäristöluvan muuttamismenettelyssä, kun taas muiden tahojen aloitteesta ympäristölupaan jälkikäteen tehtävät muutokset perustuivat viimeksi mainittuun lainkohtaan.

Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentissa, toisin kuin esimerkiksi luvan peruuttamista koskevassa lain 59 §:ssä, tosin mainittiin aloitteentekijänä myös luvanhaltija itse. Tällöin kysymys oli siitä, ettei toimintaa varsinaisesti muutettu, mutta muusta 58 §:n 1 momentissa tarkoitetusta syystä oli tarpeen muuttaa lupaa. Kun kysymys oli toiminnan muuttamisesta, josta aiheutui ympäristövaikutuksia tai muita 28 §:n 3 momentissa tarkoitettuja seurauksia, oli luvan muuttamiseen sovellettava 58 §:n sijasta 28 §:n 3 momenttia. Esimerkkinä lain 58 §:n mukaisesta tilanteesta oli lain esitöissä mainittu tilanne, jossa luvan noudattaminen jälkeenpäin osoittautui mahdottomaksi ja jossa asia ei ollut korjattavissa lupamääräykselle asetettua määräaikaa ympäristönsuojelulain 115 §:n nojalla pidentämällä.

Toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun olennaiseen toiminnan muuttamiseen oli ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin mukaan oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvittu kahdella edellytyksellä, joiden molempien tuli täyttyä yhtä aikaa: 1) muutos ei lisännyt ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä ja 2) lupaa ei toiminnan muutoksen vuoksi ollut tarpeen tarkistaa.

Nyt esillä olevassa tapauksessa jätevesiä johdettaisiin Tuoreenmaanojaan. Tällaista johtamista ei kaivoksen ympäristöluvassa täytäntöönpanokelpoiselta osaltaan ollut sallittu. Muutos lisäsi ympäristövaikutuksia Tuoreenmaanojassa ja sen alapuolisessa vesistössä eikä muutos muutoinkaan olisi nykyisen ympäristöluvan määräysten mukainen. Vaikka kysymys olisi ollut hakemuksen mukaan väliaikaisesta, määräajan jatkuvasta järjestelystä, vaikutukset olisivat kyseisenä määräaikanakin olleet edellä tarkoitetun luonteisia. Tähän nähden yhtiön hakemuksessa tarkoitettu muutos edellytti ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentti huomioon ottaen ympäristölupaa. Lain 28 §:n 3 momentissa tarkoitetussa lupaharkinnassa tulee tarkastella toimintaa vain siinä laajuudessa kuin se on tarpeen muutoksen vaikutusten arvioimiseksi luvan myöntämisen edellytysten ja lupamääräysten asettamisen kannalta.

Ympäristönsuojelulaki 28 § 3 momentti, 58 § 1 ja 3 momentti sekä 62, 101, 101 a ja 115 §

Ks. myös KHO 26.8.2005 T 2140 ja KHO 6.6.2008 T 1435.

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 7.9.2012 nro 12/0257/1

Asian aikaisempi käsittely

Nordic Mines Oy on jättänyt 10.2.2012 Pohjois-Suomen aluehallintovirastoon hakemuksen Laivakankaan kaivoksen toimintaa koskevan ympäristöluvan nro 84/09/2 lupamääräyksen 8 muuttamiseksi siten, että louhos- ja aluekuivatusvesiä sekä vesivarastoaltaan vesiä voidaan väliaikaisesti laskea laskeutusaltaiden ja Jylkännevan pintavalutuskentän kautta Tuoreenmaanojaan.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 9.5.2012 nro 40/12/1 Nordic Mines Oy:n hakemuksesta päätöksestään ilmenevin lupamääräyksin 8a - 8c ja 62a - 63a myöntänyt osakeyhtiölle määräaikaisen, 31.10.2012 saakka voimassa olevan luvan Laivakankaan kaivoksen käsiteltyjen jätevesien tilapäiseen johtamiseen Tuoreenmaanojaan. Muilta osin kaivostoiminnassa on noudatettava, mitä ympäristöluvassa 24.11.2009 nro 84/09/2 on Vaasan hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden muuttamassa muodossa määrätty.

Aluehallintoviraston soveltamat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki 41 - 42 §, 43 § 1 ja 3 momentti, 44 §, 46 § 1 ja 4 momentti, 55 § 1 momentti, 58 § 1 momentti 4 kohta

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n, A:n, B:n, C:n ja D:n, E:n, F:n kyläyhdistys ry:n, G:n kyläyhdistys ry:n ja H:n kyläyhdistys ry:n valitusten johdosta kumonnut ja poistanut aluehallintoviraston valituksenalaisen päätöksen 9.5.2012 nro 40/12/1.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Aluehallintoviraston soveltama oikeusohje

Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan ympäristöluvan myöntäneen viranomaisen on luvanhaltijan, valvontaviranomaisen, asianomaisen yleistä etua valvovan viranomaisen tai haitankärsijän hakemuksesta muutettava lupaa, jos olosuhteet ovat luvan myöntämisen jälkeen olennaisesti muuttuneet.

Asian taustaa

Pohjois-Suomen ympäristölupavirasto myönsi 24.11.2009 ympäristö- ja vesitalousluvan ja toiminnan aloittamisluvan Laivakankaan kaivoksen toiminnalle. Vaasan hallinto-oikeus hylkäsi 24.11.2010 luvasta tehdyt valitukset pääosin, mutta palautti jätevesien purkupaikkaa meressä koskevan asian uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus muutti toiminnan aloittamislupaa siten, ettei kaivosalueelta saa johtaa kaivoksen jätevesiä purkuputkessa Perämereen tai muutenkaan ympäristöön ennen kuin jätevesien purkupaikka vesistössä on uudelleen ratkaistu joko lainvoimaisella tai täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä. Yhtiö jätti hakemuksen purkupaikan tarkemmaksi määräämiseksi 13.7.2011. Pohjois-Suomen aluehallintovirasto antoi asiassa täytäntöönpanokelpoisen ratkaisun 12.6.2012.

Pohjois-Suomen ympäristölupavirasto myönsi 24.11.2009 luvan purkuputken rakentamiseksi Hörskönjoen, Haapajoen ja Kuljunlahden kanavan vesialueiden alitse maa-alueella. Päätös sai lainvoiman Vaasan hallinto-oikeuden hylättyä asiasta tehdyt valitukset päätöksellään 24.11.2010.

Rikastamon toiminta on aloitettu joulukuussa 2011. Asiakirjojen mukaan purkuputken rakentamista maa-alueella ei ole aloitettu. Työ on tarkoitus aloittaa kevään 2012 aikana ja saattaa päätökseen mahdollisesti syksyllä 2012. Toiminnassa syntyneitä vesiä on kerätty vesivarastoaltaaseen. Hakija on hakemuksessaan esittänyt, että vesivarastoaltaaseen kerättyjä vesiä ja louhos- ja aluekuivatusvesiä voitaisiin väliaikaisesti ennen purkuputken valmistumista johtaa laskeutuksen ja Jylkännevan pintavalutuksen kautta Tuoreenmaanojaan.

Oikeudellinen arviointi

Muutoksenhakijat ovat vaatineet aluehallintoviraston päätöksen kumoamista ja Nordic Mines Oy:n hakemuksen hylkäämistä. Tämä huomioon ottaen asiassa on hallinto-oikeudessa ennen valitusten asiallista ratkaisemista ratkaistavana kysymys siitä, voidaanko asian tausta huomioon ottaen ympäristönsuojelulain 58 §:n mukaisessa menettelyssä käsitellä hakemus jätevesien purkureitin tilapäiseksi muuttamiseksi.

Hallinto-oikeus on katsonut, että ympäristönsuojelulain 58 §:n mukainen ympäristöluvan lupamääräysten muuttaminen on mahdollista vain lainkohdassa mainittujen edellytysten täyttyessä. Lain esitöiden (HE 84/1999 vp) mukaan aluehallintoviraston käyttämän edellä mainitun lainkohdan 4 kohdan mukaisella olosuhteiden muutoksella tarkoitettaisiin toiminnan ulkopuolisten olosuhteiden muutoksia, kuten haitta-alueella tapahtuneita maankäytöllisiä muutoksia. Hallinto-oikeus on katsonut, että 4 kohdassa ei tarkoiteta olosuhteiden tilapäisiä muutoksia. Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin muidenkaan kohtien nojalla ei ole lain mukaan mahdollista tilapäisesti poiketa aiemmin toiminnalle annetun ympäristöluvan lupamääräyksistä. Nordic Mines Oy:n hakemusta tilapäisestä poikkeamisesta ympäristöluvassa määrätystä jätevesien johtamisreitistä ei ole voitu käsitellä ja ratkaista ympäristönsuojelulain 58 §:n mukaisena lupamääräyksen muuttamista koskevana asiana. Näin ollen päätös on kumottava ja poistettava.

Vesivarastoaltaan pinnan taso saattaa hakemuksen mukaan saavuttaa säännöstelyn ylärajan ennen kuin vesiä voidaan johtaa luvanmukaista reittiä myöten. Syntynyt tilanne on asiakirjojen mukaan ainakin jossain määrin seurausta syksyn 2011 poikkeuksellisista sadantaolosuhteista. Hallinto-oikeus on todennut, että jos toimivaltainen ympäristönsuojelu- tai patoturvallisuusviranomainen katsoo suurempien vahinkojen välttämiseksi juoksutukset luvasta poikkeavaa reittiä pitkin tarpeellisiksi, tilanteeseen voidaan ainakin joiltakin osin soveltaa ympäristönsuojelulain 62 - 64 §:n mukaisia poikkeuksellisia tilanteita koskevia säännöksiä.

Ratkaisun lopputulos huomioon ottaen hallinto-oikeus on katsonut, ettei asiassa ole tarvetta varata muutoksenhakijoille tilaisuutta tulla kuulluksi vastineiden ja lausunnon johdosta eikä asiassa ole tarvetta lausua valituksissa esitetyistä asiallisista perusteista hylätä Nordic Mines Oy:n hakemus.

Hallinto-oikeuden soveltama oikeusohje

Ympäristönsuojelulaki 58 § 1 momentti 4 kohta

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Yrjänä Honkavaara, joka on myös esitellyt asian, Raija Uusi-Niemi, Sauli Viitasaari ja Juha Väisänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja aluehallintoviraston päätös saatetaan voimaan.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on myöntänyt Nordic Mines Oy:lle määräaikaisen luvan johtaa 31.10.2012 saakka Laivakankaan kaivoksen käsiteltyjä jätevesiä tilapäisesti Tuoreenmaanojaan. Syynä muutoksenhakuun oli se, että vesivarastoallas alkoi täyttyä ennakoitua nopeammin, purkuputken sijaintipaikkaa koskeva päätösratkaisu oli vielä vireillä ja purkuputki mereen oli rakentamatta. Sen vuoksi kaivosyhtiö haki tilapäistä lupaa johtaa jätevesiä ympäristöön.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen vastuuvalvoja on käynyt vuoden 2011 aikana lähes kuukausittain kaivoksella. Vielä joulukuun 2011 alussa vesialtaan liiallisesta täyttymisestä ei ollut tietoa. Kaivosyhtiölle on tullut jonkin asteinen laskelmavirhe vesitaseeseen. Vesivarastoaltaaseen on ennen toiminnan käynnistymistä kerätty liikaa alueelle tulleita sade- ja kuivatusvesiä sekä avolouhoksen kuivatusvesiä. Yksin vuoden 2011 sateinen syksy ei selitä tilanteen syntymistä. Tammikuussa 2012 valvojalle esitettiin epäilys vesivarastoaltaan mahdollisesta täyttymisestä lumien sulaessa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu kumota ja poistaa aluehallintoviraston päätös on virheellinen. Jos toiminnanharjoittaja kerää kaiken varalta vesiä ennakolta ennen kuin toiminta on käynnistynyt ja toteaa sitten vesivarastoaltaansa täyttyvän ennakoitua nopeammin, syntynyt tilanne ei vastaa ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaista poikkeuksellista tilannetta. Myös hallinto-oikeuden viittaus siihen, että vesivarastoaltaaseen syntynyt tilanne on jossain määrin seurausta syksyn 2011 poikkeuksellisista sadantaolosuhteista, on perusteeton. Viimeisen 10 - 20 vuoden aikana vastaavanlaisia sateita, jolloin 1 - 2 päivän sademäärä vastaa koko kuukauden sademäärää, on esiintynyt aika ajoin.

Hallituksen esityksen (HE 227/2004 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa poikkeuksellisiksi tilanteiksi katsotaan toiminnasta riippumattomat ja ennalta arvaamattomat tilanteet. Perusteluissa myös tarkennetaan, että tällaisia tilanteita voisivat olla esimerkiksi poikkeuksellinen kuivuus tai tulvatilanne. Nordic Mines Oy:n tapauksessa vesisateesta aiheutuva tulvatilanne ei tule kyseeseen. Liika veden varastointi ei myöskään täytä toiminnasta riippumattoman tai ennalta arvaamattoman tilanteen määritelmää.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa pohdittiin ympäristönsuojelulain 62 §:n soveltamista ennen kuin lupahakemus tuli aluehallintovirastossa vireille. Tiedossa oli vesivarastoaltaan täyttymisen uhka, mutta valvontaviranomainen katsoi, että kyse ei ollut toiminnanharjoittajasta riippumattomasta ja ennalta arvaamattomasta tilanteesta ja sen vuoksi toiminnanharjoittajaa neuvottiin hakemaan ympäristönsuojelulain 58 §:n mukaista ympäristölupamääräyksen tilapäistä muuttamista.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on pyytänyt, että asiassa annetaan ratkaisu siitä, mitä lainkohtaa asiassa tulee soveltaa, vaikka aluehallintoviraston antaman kumotun ja poistetun päätöksen voimassaolo päättyy, ennen kuin korkein hallinto-oikeus ehtii tehdä päätöksensä asiassa. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisulla on valtakunnallista merkitystä lupa- ja valvontaviranomaisen toiminnassa.

Suomen luonnonsuojeluliitto ry on selityksessään esittänyt, että Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätös on virheellinen. Riippumatta siitä, ratkaistaanko asia ympäristönsuojelulain 58 vai 62 - 64 §:n mukaan, lupaa ei olisi tullut myöntää. Hakemus ja asia eivät täytä 58 §:n edellytyksiä. Lainkohta ei salli ympäristölle aiheutettavien haittojen lisäämistä.

Luvan myöntämisestä olisi aiheutunut merkittävää haittaa ympäristölle. Kaivoksen ympäristöluvassa on määrätty johtamaan jätevedet putkea pitkin mereen. Muutos olisi edellyttänyt haittojen uudelleen arviointia. Tästä olisi tullut ilmoittaa hakemuksen johdosta annetussa kuulutuksessa.

Nordic Mines Oy:lle, A:lle asiakumppaneineen, E:lle ja F:n kyläyhdistys ry:lle asiakumppaneineen on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on lausunnossaan esittänyt muun muassa, että aluehallintovirasto käsitteli asian ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin mukaisena luvan muuttamista koskevana asiana. Käsittely oli lähes vastaava kuin uuden ympäristöluvan tai ympäristöluvan olennaista muuttamista koskevan asian käsittely. Ainoastaan kuulemisaika on ollut lyhyempi kuin lain edellyttämä ympäristöluvan kuulemisaika.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valitus on aiheellinen ja perusteluiltaan oikea. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisulla on valtakunnallista merkitystä siltä osin kuin on kyse ympäristönsuojelulain 58 §:n soveltamista sekä lupa- ja valvontaviranomaisen toimivaltaa koskevasta asiasta. Vastaavanlaisia tapauksia on ollut ratkaistavana aikaisemminkin ja niitä joudutaan myös vastaisuudessa ratkaisemaan. Tilanne on kestämätön, mikäli ympäristölupaviranomainen ja hallinto-oikeus tulevat jatkossakin vastakkaiseen näkemykseen ympäristönsuojelulain 58 §:n soveltamismahdollisuuksista ja lupa- ja valvontaviranomaisen toimivaltasuhteista.

Laivakankaan kaivokselle oli muodostumassa voimassa olevan ympäristö- ja vesitalousluvan ja sen määräysten vastaiseen tilanteeseen todennäköisesti johtava tilanne. Kyse ei valvontaviranomaisen näkemyksen mukaan kuitenkaan ollut ympäristönsuojelulain 62 - 64 §:ssä tarkoitetusta poikkeuksellisesta tilanteesta, johon valvontaviranomainen olisi voinut antaa tarpeelliset määräykset. Valvontaviranomainen katsoi, että ympäristö- ja vesitalousluvasta poikkeava käsiteltyjen jätevesien tilapäinen johtaminen Tuoreenmaanojaan edellyttää ympäristöluvan muutosta. Toimivallasta tai asian ratkaisutavasta ei vallinnut erimielisyyttä, kun asiasta keskusteltiin lupa- ja valvontaviranomaisen kesken.

Hallinto-oikeus on katsonut, ettei ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoiteta olosuhteiden tilapäisiä muutoksia. Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin muidenkaan kohtien nojalla ei lain mukaan ole mahdollista tilapäisesti poiketa aiemmin toiminnalle annetun ympäristöluvan määräyksistä. Hallinto-oikeus ei kuitenkaan ole katsonut, että kyse olisi ollut ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin mukaisesta toiminnan olennaisesta muuttamisesta. Se on viitannut vain ympäristönsuojelulain 62 - 64 §:n soveltamismahdollisuuteen.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ovat tulkittavissa niin, ettei kyse ole ollut hallinto-oikeudenkaan mielestä puhtaasti sellaisesta tilanteesta, johon mainittuja säännöksiä voidaan soveltaa, mistä johtuen valvontaviranomainen olisi voinut ratkaista asian vain osittain. Tällöin jää ainakin osittain avoimeksi, minkä pykälien nojalla ja kenen toimesta asia olisi voitu ratkaista kokonaisuudessaan. On epäjohdonmukaista, että tällaisessa tilanteessa hallinto-oikeus on katsonut toimivallan kuuluvan valvontaviranomaiselle eikä lupaviranomaiselle, vaikka lupaviranomaisella jo lähtökohtaisesti on oikeus ja velvollisuus ratkaista uutta toimintaa, toiminnan olennaista muuttamista sekä luvan muuttamista koskeva asia. Valvontaviranomainen on katsonut asian edellyttävän lupaviranomaisen ratkaisua eikä ole valittanut aluehallintoviraston päätöksestä.

Nyt kysymyksessä oleva asia on ratkaistu aluehallintovirastossa nimenomaan ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella, koska olosuhteet olivat olennaisesti muuttuneet. Alkuperäisessä Laivakankaan kaivoksen ympäristö- ja vesitalousluvassa on luvan saajalle myönnetty ympäristönsuojelulain 101 §:n mukainen oikeus toiminnan aloittamiseen muutoksenhausta huolimatta. Hallinto-oikeus palautti ympäristö- ja vesitalouslupapäätöksen uudelleen käsiteltäväksi jätevesien purkupaikan osalta, muttei kuitenkaan samassa yhteydessä kumonnut oikeutta toiminnan aloittamiseen. Luvan saaja ei ollut voinut varautua uutta purkupaikkaa ja purkuputken linjausta koskevan asian uudelleen käsittelyn monivaiheisuuteen eikä pitkään käsittelyaikaan. Vesien varastointitilavuus oli mitoitettu sen mukaisesti, että purkuputki saadaan käyttöön ilman merkittävää viivytystä. Luvan saajasta riippumattomien ulkoisten olosuhteiden voidaan katsoa muuttuneen olennaisesti purkuputken rakentamisen osalta. Sen vuoksi oli muodostumassa tilanne, jossa luvan noudattaminen käy mahdottomaksi. Ympäristönsuojelulain esitöissä 58 §:n yksityiskohtaisten perustelujen kohdalla todetaan, että luvanhaltija voisi hakea luvan muuttamista nimenomaan, jos lupapäätöksen noudattaminen käy mahdottomaksi. Lain esityöt eivät tue hallinto-oikeuden tulkintaa ympäristönsuojelulain 58 §:n tulkinnasta.

Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin 4 kohdassa lakitesti tarkoittaa olosuhteiden olennaista muuttumista ylipäätään. Siinä ei ole rajoituttu pelkästään ulkoisten olosuhteiden muuttumiseen.

Ympäristölupaa haettaessa ja ratkaistaessa ei ole mahdollista ennakoida kaikkia ympäristöluvanvaraisen toiminnan harjoittamisessa muodostuvia tilanteita. Siksi luvan määräyksiä tulee tarvittaessa voida muuttaa tilapäisesti ja kiireellisestikin, jotta toiminta voidaan hoitaa hallitusti ja järkevästi ja jotta luvan vastainen tilanne voidaan välttää. Tällaisia tilanteita, jotka eivät ole ympäristönsuojelulain 62 §:n tarkoittamia poikkeuksellisia tilanteita eivätkä 28 §:n 3 momentin tarkoittamia tilanteita, joudutaan ratkaisemaan melko säännöllisesti.

Kemijärven kaupungin jätevedenpuhdistamon ilmastusvaiheen kunnostusta koskevassa asiassa on sovellettu ympäristönsuojelulain 58 §:ää tilapäisessä luvan muuttamisessa. Tarpeellista kunnostusta ei yksilinjaisessa puhdistamossa voida toteuttaa muuten kuin johtamalla jätevedet tilapäisesti vesistöön vain osittain käsiteltynä, eli toimimalla tilapäisesti voimassa olevan luvan vastaisesti. Kunnostustarve on tiedetty jo pitkään ja se toteutetaan hyvin suunnitellusti. Valvontaviranomainen katsoi, ettei kyse ole ympäristönsuojelulain 62 §:ssä tarkoitetusta tilanteesta ja että asia voidaan hoitaa vain voimassa olevaa ympäristölupaa tilapäisesti muuttamalla. Aluehallintovirasto käsitteli ja ratkaisi asian ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin mukaisena luvan muuttamista koskevana asiana ja katsoi, että kyseessä on 1 kohdan tarkoittama tilanne. Kyseessä ei ollut 28 §:n 3 momentin tarkoittama toiminnan olennainen muutos. Päätös oli määräaikainen ja voimassa 30.11.2012 saakka. Siitä ei ole valitettu ja se on lainvoimainen.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on patotuvallisuusviranomaisena antamassaan lausunnossa esittänyt, että ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan ja vesilain mukaisen vesitalousluvan määräysten valvonta kuuluu Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle. Ympäristö- ja vesitalousluvassa vesivarastoaltaan HW-tasoksi on määritetty +78,00 m. Patoturvallisuusviranomainen ei voi antaa lupaa nostaa veden pintaa ympäristöluvan vastaisesti HW-tason yläpuolelle ilman ympäristö- ja vesitalousluvan valvojan lupaa. Lisäksi riski pato-onnettomuudesta kasvaisi, mikäli veden pinta nostetaan HW-tason yläpuolelle. Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on Pohjois-Suomen aluehallintovirastolle 5.4.2012 antamassaan lausunnossa todennut, että altaan veden pintaa ei voi nostaa HW-tason yläpuolelle patoturvallisuutta vaarantamatta, koska homogeeninen moreenipato on rakenteellisesti heikoimmillaan keväällä roudan sulaessa. Mikäli veden pinta nostetaan tällöin HW-tason yläpuolelle, kasvaa riski pato-onnettomuudesta. Patoturvallisuusviranomaisena toimiva Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ei ole ottanut kantaa ympäristönsuojelulain soveltamiseen tapauksessa.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousyksikölle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vastaselityksessään ilmoittanut, ettei sillä ole valituksessa esittämiensä seikkojen lisäksi lausuttavaa asiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Pohjois-Suomen ympäristölupavirasto on 24.11.2009 antamallaan päätöksellä myöntänyt Nordic Mines Oy:lle Laivakankaan kaivosta koskevan ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan ja vesilaissa (264/1961) tarkoitetun vesitalousluvan. Luvassa määrättiin kaivoksen toiminnassa syntyvät jätevedet hakemuksen mukaisesti johdettavaksi purkuputkea pitkin Perämereen. Vaasan hallinto-oikeus on 9.12.2011 antamallaan päätöksellä osittain kumonnut ympäristölupaviraston päätöksen ja palauttanut asian purkupaikkaa koskevalta osalta ympäristölupaviraston sijaan tulleelle aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Itse kaivostoiminta oli käynnissä, mutta vesien johtamisesta Perämereen aiottuun purkupaikkaan ei ollut täytäntöönpanokelpoista päätöstä. Koska vesien varastointitilavuus toiminta-alueella tässä tilanteessa uhkasi jäädä riittämättömäksi, toiminnanharjoittaja pyysi ympäristölupaa muutettavaksi väliaikaisesti siten, että vesiä saataisiin määräajan johtaa Tuoreenmaanojaan.

Aluehallintovirasto teki nyt kysymyksessä olevalla päätöksellään pyydetyn muutoksen ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla. Vaasan hallinto-oikeus kumosi ja poisti valituksenalaisella päätöksellään sinne tehtyjen valitusten johdosta aluehallintoviraston ratkaisun, koska pyydettyä muutosta ei voitu tehdä sovelletun lainkohdan nojalla. Hallinto-oikeus totesi päätöksensä perusteluissa muun ohella, että ainakin osittain pyydetty muutos olisi sallittavissa ympäristönsuojelulain 62 - 64 §:ssä tarkoitetun ilmoitusmenettelyn perusteella. Tällaisessa tapauksessa toimivaltainen viranomainen on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Asiassa on ratkaistava, mihin ympäristönsuojelulain säännöksiin perustuvassa menettelyssä luvanhaltijan esillä olevassa asiassa pyytämä muutos ympäristölupaan on toteutettavissa. Asiaa arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota ympäristönsuojelulain systematiikkaan ja eri menettelyjen tavoitteisiin sekä niissä toteutuviin oikeussuojajärjestelyihin.

Asiaan liittyvät säännökset ja niiden perusteluja

Ympäristöluvan tarve toiminnan muutostilanteessa

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin mukaan luvan saaneen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun olennaiseen toiminnan muuttamiseen on oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa.

Momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettiin muun ohella seuraavaa (hallituksen esitys ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi, HE 84/1999 vp):

”Pykälän 3 momentin mukaan toiminnan päästöjä lisäävään tai muuhun olennaiseen muuttamiseen edellytettäisiin ympäristölupaa. Säännös vastaisi nykyistä ympäristölupasääntelyä, jota koskeva pitkäaikainen hallinto- ja oikeuskäytäntö olisi edelleen perustana lain tulkinnalle.

Toiminnan muutoksesta aiheutuva luvan tarve riippuu monista erilaisista seikoista. Luvantarvetta harkittaessa tulee ottaa huomioon erityisesti toimintatyyppi sekä sen luonne. Esimerkiksi lentoaseman tai jätevesipuhdistamon luvan tarve tulee arvioida eri perustein. Luvan tarve voi lisäksi perustua moniin tapauskohtaisiin seikkoihin.

IPPC-direktiivin 2 artiklan 10 b kohdassa toiminnan olennaiseksi muutokseksi määritellään toiminnan käytön muutokset, jotka toimivaltaisen viranomaisen mukaan saattavat aiheuttaa merkittäviä ihmisiin tai ympäristöön kohdistuvia haittavaikutuksia. Tällaiset muutokset edellyttävät direktiivin 12 artiklan 2 kohdan mukaan uutta lupaa. IPPC-direktiivin 12 artiklan 1 kohdan mukaan eräät muut 2 artiklan 10 a kohdassa tarkoitetut toiminnan käytön muutokset täytyy ilmoittaa viranomaiselle, joka tarpeen mukaan voisi ajanmukaistaa lupaehtoja. Ympäristönsuojelulaissa toiminnan olennainen muutos vastaisi IPPC-direktiivin 2 artiklan 10 b kohtaa, mutta osittain myös 2 artiklan 10 a kohtaa. - - -

Lupa olisi tarpeen, jos toiminnan päästöt lisääntyisivät toiminnan muutoksen vuoksi tai toimintaa muutettaisiin muutoin olennaisesti. Päästöjen lisääntymisellä tarkoitettaisiin myös tilanteita, joissa eri aineiden suhteellinen osuus muuttuisi. Toiminnan muuna olennaisena muutoksena pidettäisiin toiminnan laajentamista, tuotannon muutosta, raaka-aineiden tai polttoaineiden muuttumista.

Lupaa ei kuitenkaan tarvittaisi, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa muutoksen vuoksi ole tarpeen muuttaa. Eri perusteiden tulisi täyttyä samanaikaisesti, jotta muutokseen ei tarvittaisi lupaa. Säännös ei tarkoittaisi tilanteita, joissa poiketaan suoranaisista lupamääräyksistä. Lupamääräyksestä poikkeamiseen puututtaisiin hallintopakkoa käyttäen ja teko voi olla myös rangaistavaa.

Muutoksen vaikutusten arvioinnin kannalta päästöjen lisäys tulisi suhteuttaa sekä päästöjen määrään että niiden haitallisuuteen. Usein toiminnan haitallisten vaikutuksien lisääntyminen voidaan perustaa tuotantomäärän lisääntymiseen. Tuotantomäärällä tulee olla kuitenkin yhteys päästöihin ja toiminnasta aiheutuvaan pilaantumiseen. Päästöjen laadun muutoksen merkitystä arvioitaessa tulisi ottaa huomioon myös kuormitusalueen tuleva kehitys, kuten vesistöalueen vesiensuojelun pitkän aikavälin tavoitteet. - - -

Toiminnan muutos olisi myös olennainen, jos uusi toimintakokonaisuus ei vastaisi aiempaa lupaa ja aiemman lupaharkinnan keskeisiä lähtökohtia. - - -

Toiminnan olennaista muutosta arvioitaessa tulisi lisäksi aina lähteä siitä, että toiminta vastaa riittävästi lupaa. Esimerkiksi jätteen käsittelyä tai hyödyntämistä koskeva lupa rajoitetaan vain tiettyihin jätteisiin ja jätevesipuhdistamon lupa koskee määriteltyä viemäröintialuetta tai jätevesimäärää. Myös eläinsuojan lupaa on voitu hakea vain tietylle eläinmäärälle. Eläinmäärän lisääminen edellyttäisi uutta lupaa, jos eläinmäärän haittojen vuoksi lupaa ei olisi myönnetty alusta alkaen vastaavasti. Muutokset luvan lähtökohdissa edellyttävät yleensä luvan tarkistamista uutta tilannetta vastaaviksi.”

Ympäristövaliokunta on mietinnössään (YmVM 4/1999 vp) lausunut ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin osalta seuraavaa:

”Pykälän 3 momentin mukaan luvan saaneen toiminnan päästöjä lisäävään tai muuhun olennaiseen muuttamiseen on oltava ympäristölupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita, jos muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa muutoksen vuoksi ole tarpeen muuttaa.

Ympäristövaliokunta ehdottaa momenttia selvennettäväksi kielellisesti. Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota momentin tulkintaan. Perustelujen mukaan säännös vastaa nykyistä ympäristölupamenettelyä, jota koskeva pitkäaikainen hallinto- ja oikeuskäytäntö muodostaa pohjan lain tulkinnalle. Valiokunta korostaa tapauskohtaisen harkinnan huolellisuutta sen suhteen, edellytetäänkö toiminnan osittaisen muuttamisen johdosta uutta lupaa vai riittääkö olemassa olevan luvan tarkistaminen.”

Ympäristöluvan muuttaminen

Luvan voimassaoloa koskevaan ympäristönsuojelulain 9 lukuun sisältyvän 58 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäneen viranomaisen on luvanhaltijan, valvontaviranomaisen, asianomaisen yleistä etua valvovan viranomaisen tai haitankärsijän hakemuksesta muutettava lupaa, jos
1) toiminnasta aiheutuva pilaantuminen tai sen vaara poikkeaa olennaisesti ennalta arvioidusta;
2) toiminnasta aiheutuu tässä laissa kielletty seuraus;
3) parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymisen vuoksi päästöjä voidaan vähentää olennaisesti enemmän ilman kohtuuttomia kustannuksia;
3 a) lupamääräyksen perusteiden havaitaan olevan virheelliset eikä määräyksen muuttamisesta aiheudu tarvetta harkita uudelleen luvan myöntämisen edellytyksiä;
4) olosuhteet ovat luvan myöntämisen jälkeen olennaisesti muuttuneet; tai
5) se on tarpeen Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi annettujen säädösten noudattamiseksi.

Pykälän 3 momentin mukaan asia on käsiteltävä soveltuvin osin kuten lupahakemus.

Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettiin muun ohella seuraavaa (hallituksen esitys ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi, HE 84/1999 vp):

”Pykälässä säädettäisiin luvan muuttamisesta. Aloitteen luvan muuttamisesta voisivat tehdä luvanhaltija, lain valvontaviranomaiset, yleistä etua valvovat viranomaiset sekä muut tahot, joilla olisi vireillepano-oikeus asiassa. Säännökseen koottaisiin voimassa olevaan lainsäädäntöön sisältyvät luvan muuttamisperusteet. - - -

Toiminnanharjoittaja voisi esittää hakemuksen luvan jonkin osan muuttamisesta 28 §:n 3 momentin mukaan, jos toimintaa muutettaisiin olennaisesti. Luvan määräaikojen pidentäminen ratkaistaisiin 115 §:n mukaan. Tämän lisäksi luvanhaltija voisi hakea luvan muuttamista, jos lupapäätöksen noudattaminen osoittautuu mahdottomaksi.”

”Pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan lupapäätöstä voitaisiin muuttaa, jos olosuhteet ovat luvan myöntämisen jälkeen muuttuneet olennaisesti. Säännös tarkoittaisi toiminnan ulkopuolisten olosuhteiden muutoksia, kuten haitta-alueella tapahtuneita maankäytöllisiä muutoksia.”

Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momenttiin lisätyn 3 a kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa (hallituksen esitys vesilainsäädännön uudistamiseksi, HE 277/2009 vp) lausuttiin muun ohella seuraavaa:

”Ehdotettavan 3 a kohdan mukaan lupaa voitaisiin muuttaa myös silloin, jos myöhemmin havaitaan, että määräyksen perusteet ovat virheelliset. Esimerkiksi raja-arvo on asetettu väärän olettamuksen mukaan tai määräyksen voimaantulo on epätarkoituksenmukainen. Kyse olisi lähinnä teknisluonteisesta määräyksen oikaisusta vastaamaan todellista tilannetta. Määräyksen muuttaminen ei saisi merkitä toiminnan olennaista muuttamista. Tästä säädetään lain 28 §:n 3 momentissa. Toiminnanharjoittajasta riippumattomasta määräajan pidentämisestä säädetään lisäksi erikseen lain 105 §:ssä”, oikeastaan 115 §:ssä.

Poikkeukselliset tilanteet

Ympäristönsuojelulain 62 § koskee otsikkonsa mukaan poikkeuksellisia tilanteita. Jos onnettomuudesta, tuotantohäiriöstä, rakennelman tai laitteen purkamisesta tai muusta niihin rinnastettavasta syystä aiheutuu päästöjä tai syntyy jätettä siten, että siitä voi aiheutua välitöntä ja ilmeistä ympäristön pilaantumisen vaaraa tai jätteen määrän tai ominaisuuksien vuoksi erityisiä toimia jätehuollossa, on toiminnasta vastaavan tai jätteen haltijan pykälän 1 momentin mukaan ilmoitettava tapahtuneesta viipymättä valvontaviranomaiselle. Jos muusta kuin 1 momentissa tarkoitetusta, toiminnasta riippumattomasta ja ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuu odottamaton tilanne, jonka vuoksi lupamääräystä ei voida tilapäisesti noudattaa, toiminnanharjoittajan on pykälän 2 momentin mukaan ilmoitettava asiasta valvontaviranomaiselle.

Kuulemista koskevan ympäristönsuojelulain 63 §:n mukaan mainitun lain 60 ja 61 §:n mukaisen ilmoituksen vireilläolosta on ilmoitettava ja asianosaisia on kuultava siten kuin hallintolaissa säädetään, jos ilmoitettu toiminta saattaa olennaisesti vaikuttaa yleisiin tai yksityisiin etuihin. Ympäristönsuojelulain 62 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen vireilläolosta on ilmoitettava ja asianosaisia kuultava vastaavasti, jos siihen on erityistä syytä.

Ympäristönsuojelulain 64 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on 60 - 62 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen johdosta annettava päätös, jossa voidaan antaa tarpeellisia määräyksiä toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, toiminnan tarkkailusta ja tiedottamisesta asukkaille sekä toiminnan järjestämiseen liittyvien jätelain mukaisten velvollisuuksien täyttämisestä. Viranomainen voi kieltää tai keskeyttää muun kuin luvan nojalla harjoitetun toiminnan, jos yleiselle tai yksityiselle edulle aiheutuvia huomattavia haittoja ei voida määräyksillä riittävästi vähentää. Päätös annetaan julkipanon jälkeen, ja siitä on tiedotettava siten kuin 53 ja 54 §:ssä säädetään ympäristölupapäätöksen antamisesta ja tiedottamisesta.

Määräykset voidaan pykälän 2 momentin mukaan antaa tai toiminta kieltää, vaikka ilmoitusvelvollisuus olisi lyöty laimin.

Pykälän 3 momentin mukaan lain 62 §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa valvontaviranomainen voi määräämillään ehdoilla hyväksyä välttämättömän lyhytaikaisen poikkeamisen ympäristönsuojelulakiin tai jätelakiin perustuvasta velvollisuudesta. Poikkeamisesta ei saa aiheutua terveyshaittaa tai merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Päätöksen poikkeamisesta tekee elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, jos toiminnan lupa-asian käsittely kuuluu aluehallintoviraston toimivaltaan. Valvontaviranomaisen tulee poikkeamisen jälkeen tarvittaessa saattaa asia vireille lupaviranomaisessa siten kuin 58 §:ssä säädetään lupamääräyksen muuttamisesta.

Pykälän 4 momentin mukaan ilmoituksen johdosta annettavassa päätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta ja sen noudattamisesta.

Alkuperäisten ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettiin muun ohella seuraavaa (hallituksen esitys ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi, HE 84/1999 vp):

”Pykälässä (62 §) säädettäisiin eräistä poikkeuksellisista tilanteista tehtävistä ilmoituksista. Säännös olisi tarpeen erityisesti jätedirektiivin mahdollistaman poikkeuksen vuoksi ja se vastaisi voimassa olevaa jätelakia.

Pykälä koskisi onnettomuustilanteita tai tuotantohäiriöitä tai muita sellaisia ennalta arvaamattomia kertaluontoisia tilanteita, joissa syntyy laadultaan tai määrältään epätavallisia päästöjä tai jätteitä. Onnettomuustilanteissa, kuten tulipaloissa, syntyy erilaisia jätteitä, jotka on tunnistettava niiden vaarallisuuden arvioimiseksi. Tuotantohäiriöiden vuoksi syntyneistä virheellisistä tuotteista tai käsittelyvirheiden vuoksi pilaantuneista tuotteista voi tulla ongelmallisia jätteitä. Kertaluontoisilla toimilla tarkoitettaisiin esimerkiksi purkutöitä tai saneeraustoimia, jolloin syntyy poikkeuksellisia jätteitä. Laadultaan epätavallisten tai poikkeuksellisten jätteiden vienti kaatopaikalle voi edellyttää erityistoimia kaatopaikalla. Onnettomuuksien yhteydessä on voinut syntyä myös päästöjä, jotka voivat liittyä maaperän pilaantumiseen tai paloalueen puhdistamiseen johtamalla pesuvesiä viemäriin. Ilmoitus tehtäisiin valvontaviranomaiselle.

Jos kyse olisi luvanvaraisesta toiminnasta, lupaviranomainen antaisi kuitenkin tarvittavat määräykset. Maaperän ja pohjaveden pilaantumistapauksissa puhdistamista koskevan määräyksen antaisi kuitenkin alueellinen ympäristökeskus 12 luvun nojalla. Tällöin olisi kuitenkin kyse varsinaisesta alueen puhdistamisesta, eikä välttämättömästä vaaran hallinnasta.

”Pykälässä (64 §) säädettäisiin ilmoituksen käsittelystä ja sen johdosta tehtävästä päätöksestä.

Ilmoituksen käsittelyyn liittyvä menettely poikkeaisi lupamenettelystä. Toiminnan aloittaminen olisi mahdollista ilmoituksen jälkeen, eikä viranomaisen päätöstä asiassa tarvitsisi odottaa. Viranomaisen tulisi tehdä ilmoituksen johdosta päätös, johon voidaan sisällyttää toiminnanharjoittajaa sitovat tarpeelliset määräykset. Määräyksissä voitaisiin myös hyväksyä ilmoitetut ympäristönsuojelutoimet tai toimintaa voitaisiin rajoittaa muutoin.

Määräyksiä voitaisiin antaa ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, toiminnan tarkkailusta ja tiedottamisesta asukkaille. Pilaantumisen ehkäisemistä ja toiminnan tarkkailua koskevat määräykset vastaisivat lupamääräyksiä. Toiminnanharjoittaja voitaisiin velvoittaa esimerkiksi tiedottamaan haitta-alueen asukkaille toiminnan alkamisesta ja loppumisesta sen lisäksi, että viranomainen tiedottaisi muutoin päätöksestä. Viranomainen voisi myös kieltää tai keskeyttää muun kuin luvanvaraisen toiminnan, jos yleiselle tai yksityiselle edulle aiheutuvia huomattavia haittoja ei voida määräyksillä riittävästi vähentää. Säännöksen mukaan viranomaisen tulisi ensisijaisesti pyrkiä määräyksillä saattamaan toiminta hyväksyttäväksi. Jos huomattavia haittoja ei voitaisi estää, toiminta voitaisiin kieltää. Kielto ei tulisi yleensä kysymykseen 62 §:n mukaisessa tilanteessa sen pakottavan luonteen vuoksi. Koska ilmoitusmenettelyssä toiminnan on voinut aloittaa ilmoituksen jättämisen jälkeen, säännöksessä todettaisiin erikseen, että toiminta voitaisiin myös keskeyttää. Kielto ja keskeyttäminen ei koskisi kuitenkaan luvanvaraista toimintaa, josta olisi tehty 61 tai 62 §:n mukainen ilmoitus. Määräyksillä voitaisiin poiketa myös jätelain tai ympäristönsuojelulain säännöksistä tai niiden nojalla annetuista säännöksistä, jos jätteistä saattaisi aiheutua välitöntä ja ilmeistä vaaraa tai haittaa taikka kyse olisi hätätilanteesta, joka johtuisi jätteistä. Poikkeaminen voisi kuitenkin olla vain lyhytaikainen. Lisäksi sen tulisi olla välttämätön asian luonteen vuoksi. Esimerkiksi jätelain mukaisesta jätteen hyödyntämisen ensisijaisuudesta voitaisiin poiketa. Säännös vastaisi jätelain 55 §:n 2 momenttia. Rajaus olisi jätedirektiivin mukainen.”

Ympäristönsuojelulain ilmoitusmenettelyn muutoksia (lainmuutos 252/2005) perusteltiin esityksen yleisperusteluissa (hallituksen esitys laiksi ympäristönsuojelulain, terveydensuojelulain 15 §:n ja ympäristölupavirastoista annetun lain muuttamiseksi, HE 227/2004 vp) sillä, että ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisiin poikkeuksellisiin tilanteisiin liittyvästä toimivallanjaosta lupa- ja valvontaviranomaisten välillä on ollut käytännössä epäselvyyttä. Lisäksi poikkeuksellisen tilanteen käsitettä on eräissä tapauksissa tulkittu suppeasti, mikä on estänyt säännöksen tarkoittaman joustavan menettelyn soveltamisen erityisesti luvanvaraisiin toimintoihin.

Yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 227/2004 vp) esitettiin muun ohella seuraavaa:

”Pykälään (62 §) lisättäisiin uusi 2 momentti, joka koskisi muunlaisia toiminnasta riippumattomia ja ennalta arvaamattomia tilanteita. Tällaisia tilanteita voisivat olla esimerkiksi poikkeuksellinen kuivuus tai tulvatilanne, joista aiheutuu tarve muuttaa väliaikaisesti lupamääräyksiä. Vastaava tilanne voisi olla myös eläintaudin leviämisen vaara, jonka takia eläintautiviranomaiset estävät eläinten siirron muualle. Samalla saattaa aiheutua tilapäinen luvan tai lupamääräyksen vastainen tilanne. Pykälää (63 §) muutettaisiin siten, että 62 §:n mukaisissa poikkeuksellisissa tilanteissa olisi tarpeen kuulla asianosaisia vain, jos siihen olisi erityistä syytä. Tällaisissa tilanteissa on yleensä kiire, jolloin kuuleminen voisi vaarantaa viranomaisen päätöksen antamisen riittävän nopeasti. Luvanvaraisten toimintojen osalta kuuleminen voisi tapahtua myöhemmin mahdollisen lupamääräyksen muuttamista koskevan asian yhteydessä. - - -

Uudessa (64 §:n) 3 momentissa olisivat erityissäännökset 62 §:n mukaisia poikkeuksellisia tilanteita varten. Momentin ensimmäinen virke vastaisi nykyistä 1 momentin viimeistä virkettä. Valvontaviranomainen voisi ilmoituksen johdosta hyväksyä lyhytaikaisen poikkeamisen ympäristönsuojelulain tai jätelain mukaisesta velvollisuudesta edellyttäen, ettei poikkeamisesta aiheudu terveyshaittaa tai merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Alueellinen ympäristökeskus myöntäisi poikkeuksen kuitenkin silloin, kun toiminnan lupa-asia kuuluisi sen tai ympäristölupaviraston toimivaltaan. Valvontaviranomaisen tulisi kuitenkin tämän jälkeen tarvittaessa saattaa asia vireille lupaviranomaisessa normaalissa lupamenettelyssä. Tilanne rinnastuisi siten 58 §:n mukaiseen lupamääräysten muuttamistilanteeseen. Tällöin voitaisiin käsitellä myös väliaikaisesta poikkeamisesta mahdollisesti johtuvat korvauskysymykset.”

Ympäristölupapäätöksen täytäntöönpanokelpoisuus

Ympäristönsuojelulain 100 §:n 1 momentin mukaan toimintaa ei saa aloittaa tai muuttaa ennen kuin siihen oikeuttava lupapäätös on lainvoimainen. Valitus korvauksesta ei estä toiminnan aloittamista.

Ympäristönsuojelulain 101 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi perustellusta syystä ja edellyttäen, ettei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi, luvan hakijan pyynnöstä lupapäätöksessä määrätä, että toiminta voidaan muutoksenhausta huolimatta aloittaa lupapäätöstä noudattaen, jos hakija asettaa hyväksyttävän vakuuden ympäristön saattamiseksi ennalleen lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräyksen muuttamisen varalle. Vaatimus vakuuden asettamisesta ei koske valtiota tai sen laitosta eikä kuntaa tai kuntayhtymää. Lupaviranomainen voi tarvittaessa määrätä täytäntöönpanon lupapäätöstä suppeammaksi sekä määrätä täytäntöönpanon aloitusajankohdasta.

Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu oikeus voidaan myöntää samoin edellytyksin enintään 14 päivän kuluessa valitusajan päättymisestä erikseen tehdystä hakemuksesta. Hakemuksesta on kuultava valvontaviranomaisia ja lupapäätökseen muutosta hakeneita. Päätös on tämän jälkeen tehtävä viivytyksettä. Päätökseen haetaan muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Päätös, jolla on myönnetty 1 momentissa tarkoitettu oikeus, on välittömästi toimitettava Vaasan hallinto-oikeudelle sekä muutosta hakeneille.

Pykälän 3 momentin mukaan viranomainen voi määrätä, että muun ohella 64 §:ssä tarkoitettua määräystä tai päätöstä on muutoksenhausta huolimatta noudatettava.

Ympäristönsuojelulain 101 a §:ssä säädetään täytäntöönpanoa koskevan asian käsittelystä muutoksenhakutuomioistuimessa.

Ympäristölupamääräyksen noudattamismääräajan pidentäminen

Jos ympäristöluvan määräyksen noudattaminen annetussa määräajassa tuottaa luvanhaltijalle hänestä riippumattomista syistä huomattavia vaikeuksia eikä määräyksen noudattamisen lykkääntymisestä aiheudu ympäristön merkittävän pilaantumisen vaaraa, lupaviranomainen voi ympäristönsuojelulain 115 §:n 1 momentin mukaan hakemuksesta pidentää määräaikaa enintään kolmella vuodella. Lupaan on tehtävä pidentämisestä johtuvat tarpeelliset tarkistukset. Asia on käsiteltävä soveltuvin osin kuten lupahakemus. Pykälän 2 momentin mukaan pykälän nojalla ei saa pidentää määräaikaa, jos pidentäminen on vastoin ympäristönsuojelulakia, jätelakia tai niiden nojalla annettua asetusta taikka Suomea sitovia kansainvälisiä velvoitteita.

Tosiseikat

Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston päätöksen 24.11.2009 nro 84/09/2, joka koskee ympäristöluvan myöntämistä Nordic Mines Oy:n Laivakankaan kaivokselle, lupamääräyksen 8 toinen kappale kuului seuraavasti:

”Malmin rikastamisessa syntyvät vedet on kierrätettävä mahdollisimman tehokkaasti kaivoksen prosesseissa. Kaivoksen toiminnassa syntyvä ylivuotovesi on johdettava vesivarastoaltaasta Vaarainjärven laskeutusaltaan ja pintavalutuskentän kautta putkea pitkin Perämereen hakemuksessa esitetyllä tavalla.”

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 24.11.2010 nro 10/0305/1 kumonnut lupamääräyksen 8 toisen kappaleen. Asia on palautettu tältä osin Pohjois-Suomen aluehallintovirastoon uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi hallinto-oikeus on muuttanut ympäristölupaviraston myöntämää kaivoksen toiminnan aloittamislupaa siten, ettei kaivosalueelta saa johtaa kaivoksen jätevesiä purkuputkessa mereen tai muutenkaan ympäristöön, ennen kuin jätevesien purkupaikka vesistössä on uudelleen ratkaistu joko lainvoimaisella tai täytäntöönpanokelpoisella päätöksellä.

Nordic Mines Oy on 10.2.2012 jättänyt Pohjois-Suomen aluehallintovirastoon hakemuksen Laivakankaan kaivoksen toimintaa koskevan ympäristö- ja vesitalousluvan nro 84/09/2 lupamääräyksen 8 muuttamiseksi siten, että louhos- ja aluekuivatusvesiä sekä vesivarastoaltaan vesiä voidaan väliaikaisesti johtaa laskeutusaltaiden ja Jylkännevan pintavalutuskentän kautta Tuoreenmaanojaan. Hakemuksessa on pyydetty aluehallintovirastoa määräämään, että toiminta voidaan aloittaa muutoksenhausta huolimatta.

Lupaa on haettu Laivakankaan kaivoksen suunnitellun vesienhallinnan muuttamiseen siten, että ennen kuin kaivoksen jätevesien purkaminen Perämereen voidaan aloittaa, louhos- ja aluekuivatusvesiä sekä vesivarastoaltaan vesiä johdetaan tarvittaessa väliaikaisesti Jylkännevan pintavalutuskentän kautta Tuoreenmaanojaan. Vesien johtamiseen käytetään rakentamisvaiheen vesienhallintaa varten rakennettua ojastoa ja olemassa olevia laskeutusaltaita ja pintavalutuskenttää. Louhos- ja aluevesien sekä vesivarastoaltaaseen kerättyjen vesien johtamista Tuoreenmaanojaan tehtäisiin huhti - syyskuun 2012 aikana. Yhtiön tarkoituksena on aloittaa ensiksi louhosvesien johtaminen.

Oikeudellinen arviointi

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin ja 58 §:n 1 momentin suhde

Ympäristönsuojelulain systematiikan ja lain esitöiden valossa ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin ja 58 §:n 1 momentin suhde on tarkoitettu järjestää lähtökohtaisesti siten, että toiminnanharjoittajan itsensä toteuttamien toiminnan ja toiminnan ympäristövaikutuksia lisäävien muutosten hyväksyttävyys ratkaistaan ensin mainitun lainkohdan tarkoittamassa ympäristöluvan muuttamismenettelyssä, kun taas muiden tahojen aloitteesta ympäristölupaan jälkikäteen tehtävät muutokset perustuvat viimeksi mainittuun lainkohtaan.

Ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentissa, toisin kuin esimerkiksi luvan peruuttamista koskevassa lain 59 §:ssä, tosin mainitaan aloitteentekijänä myös luvanhaltija itse. Tällöin kysymys on siitä, ettei toimintaa varsinaisesti muuteta, mutta muusta 58 §:n 1 momentissa tarkoitetusta syystä on tarpeen muuttaa lupaa. Kun kysymys on toiminnan muuttamisesta, josta aiheutuu ympäristövaikutuksia tai muita 28 §:n 3 momentissa tarkoitettuja seurauksia, on luvan muuttamiseen sovellettava 58 §:n sijasta 28 §:n 3 momenttia. Esimerkkinä lain 58 §:n mukaisesta tilanteesta on lain esitöissä mainittu tilanne, jossa luvan noudattaminen jälkeenpäin osoittautuu mahdottomaksi ja jossa asia ei ole korjattavissa lupamääräykselle asetettua määräaikaa ympäristönsuojelulain 115 §:n nojalla pidentämällä.

Toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun olennaiseen toiminnan muuttamiseen on ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentin mukaan oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvita kahdella edellytyksellä, joiden molempien tulee yhtä aikaa täyttyä: 1) muutos ei lisää ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä ja 2) lupaa ei toiminnan muutoksen vuoksi ole tarpeen tarkistaa.

Nyt esillä olevassa tapauksessa jätevesiä johdettaisiin Tuoreenmaanojaan. Tällaista johtamista ei Laivakankaan kaivoksen ympäristöluvassa täytäntöönpanokelpoiselta osaltaan ole sallittu. Muutos lisäisi ympäristövaikutuksia Tuoreenmaanojassa ja sen alapuolisessa vesistössä eikä muutos muutoinkaan olisi nykyisen ympäristöluvan määräysten mukainen. Vaikka kysymys olisi hakemuksen mukaan väliaikaisesta, määräajan jatkuvasta järjestelystä, vaikutukset olisivat kyseisenä määräaikanakin edellä tarkoitetun luonteisia. Tähän nähden yhtiön hakemuksessa tarkoitettu muutos edellyttää ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momentti huomioon ottaen ympäristölupaa. Lain 28 §:n 3 momentin nojalla tehtävässä lupaharkinnassa lupaviranomaisen tulee tarkastella toimintaa vain siinä laajuudessa kuin se on tarpeellista muutoksen vaikutusten arvioimiseksi luvan myöntämisen edellytysten ja lupamääräysten asettamisen kannalta. Tältä osin lupaharkinta voisi myös rajoittua olemassa olevan luvan lupamääräysten muuttamiseen tai määräysten lisäämiseen lupaan. Lupamääräykset voitaisiin antaa myös siten, että niitä noudatettaisiin vain määrätyn ajan.

Aluehallintovirasto on perustanut ratkaisunsa ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin 4 kohtaan. Mainitun lainkohdan perustelujen mukaan olosuhteiden olennaisella muuttumisella luvan myöntämisen jälkeen tarkoitettaisiin toiminnan ulkopuolisten olosuhteiden muutoksia, kuten haitta-alueella tapahtuneita maankäytöllisiä muutoksia. Se, että hallinto-oikeus on kumonnut yhtiölle myönnetyn ympäristöluvan kaivoksen jätevesien Perämereen johtamista koskevalta osalta, ei ole sellainen olosuhteiden muutos, jota mainitussa lainkohdassa tarkoitetaan.

Olosuhteiden muutoksena voidaan sinänsä osittain pitää sääolosuhteita. Tällöinkään 58 §:n nojalla toiminnanharjoittajan aloitteesta tehtävässä luvan muuttamisessa ei voi olla kysymys samanaikaisesti luvasta poikkeavien uusien ympäristöä pilaavien päästöjen lisäämisestä ja toiminnan muutoksista. Nyt kysymys on ollut voimassa olevasta luvasta poikkeavan päästön aiheuttamisesta ja toiminnan muuttamisesta eikä asiassa voida siten soveltaa 58 §:ää.

Poikkeukselliset tilanteet

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut mahdollisuuksiin yllättävissä tilanteissa soveltaa ympäristönsuojelulain 62 - 64 §:n poikkeustilanteita koskevaa sääntelyä. Ympäristönsuojelulain 62 §:n soveltamisalaa laajennettiin lain muutoksella 252/2005. Lain muutosta koskeneen hallituksen esityksen perusteluissa mainittiin esimerkkeinä poikkeuksellisista tilanteista muun muassa poikkeuksellinen kuivuus tai tulvatilanne, joista aiheutuu tarve muuttaa väliaikaisesti lupamääräyksiä.

Nyt kysymyksessä oleva hakemus on koskenut määräaikaista lupaa johtaa kaivosalueen vesiä Tuoreenmaanojaan. Määräaikaisen luvan tarve on perustunut siihen, että luvanhaltijalla ei muutoksenhakumenettelyjen seurauksena ole täytäntöönpanokelpoista ympäristölupaa johtaa mainittuja vesiä Tuoreenmaanojaan eikä muuallekaan. Kysymys ei varsinaisesti ole siitä, että vedet olisivat kertyneet alueelle poikkeuksellisen tulvatilanteen vuoksi, vaikka asiassa onkin vedottu sateisen sään vaikutuksiin. Poikkeuksellisia tilanteita koskeva sääntely, jossa päätöksen tekee lupaviranomaisen sijasta valvontaviranomainen rajoitettua kuulemismenettelyä noudattaen, on tarkoitettu vain tilanteisiin, joissa toiminnanharjoittajan kannalta ennalta arvaamattomat olosuhteet ovat johtaneet tarpeeseen muuttaa väliaikaisesti lupamääräyksiä. Tällöin kyse on myös kiireellisestä tilanteesta, jonka johdosta annettavilla määräyksillä estetään vahinko tai merkittävä ympäristön pilaantuminen tai muutoin täysin kohtuuton tilanne. Lain 62 §:n mukaista ilmoitusta ei myöskään voida tehdä laittoman tilanteen laillistamiseksi.

Toiminnanharjoittajan vastuu päätöksen täytäntöönpanokelpoisuudesta

Ympäristöluvan varaisen toiminnan harjoittaminen edellyttää ympäristönsuojelulain 100 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan sitä, että lupapäätös on lainvoimainen. Lain 101 §:ssä säädetään edellytyksistä sallia toiminta vailla lainvoimaista lupaa. Toiminnanharjoittajan asiana on huolehtia siitä, että toiminta voidaan perustaa täytäntöönpanokelpoiseen lupapäätökseen.

Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita muuttaa lopputulokseltaan hallinto-oikeuden päätöstä, jolla on kumottu ja poistettu aluehallintoviraston ympäristönsuojelulain 58 §:n 1 momentin 4 kohdan soveltamiseen perustunut päätös.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Varis ja Juha Kaila. Asian esittelijä Tuulia Riikonen.